權益保障條例范文

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《貴州省老年人權益保障條例(草案)》

第一章 總 則

第一條 為了保障老年人合法權益，發展老齡事業，弘揚中華民族敬老、養老、助老的美德，促進社會和諧，根據《中華人民共和國老年人權益保障法》等法律法規的規定，結合本省實際，制定本條例。

第二條 本條例所稱老年人是指60周歲以上的公民。

第三條 老年人享有的權益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯。

禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人。

第四條 各級人民政府應當將老齡事業納入國民經濟和社會發展規劃，將老齡事業經費列入同級財政預算，保障老齡事業與經濟社會協調發展。

第五條 縣級以上人民政府老齡工作機構負責組織、協調、指導、督促有關部門做好老年人權益保障工作。發展和改革、民政、人力資源和社會保障、衛生計生、司法行政等部門按照各自職責，做好老年人權益保障工作。

工會、共青團、婦聯等人民團體和企業事業單位應當按照各自職能，做好老年人權益保障工作。

鄉鎮人民政府、街道辦事處(社區)應當明確人員負責老年人權益保障工作，并提供必要的工作經費和條件。

居民委員會、村民委員會和依法設立的老年人組織應當根據老年人的需求，維護老年人合法權益，組織開展有益于老年人身心健康的活動。

第六條 縣級以上人民政府應當在老年人狀況統計、老年人優待維權、養老服務業發展、養老信息化等領域開展大數據應用，支持老齡科學研究，優化公共資源配置，幫扶貧困老年人。

第七條 青少年組織、學校和幼兒園應當對青少年和兒童進行敬老、養老、助老的道德教育和維護老年人合法權益的法制教育。

廣播、電視、報刊、網站等應當開展維護老年人合法權益的宣傳報道，為老年人服務。

提倡志愿者義務為老年人提供幫助和服務。

第八條 各級人民政府和有關部門對維護老年人合法權益、發展老齡事業和敬老、養老、助老成績顯著的組織、家庭或者個人，對參與社會發展做出突出貢獻的老年人，按照國家和省的有關規定給予表彰或者獎勵。

第九條 老年節期間，有關國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織應當組織開展形式多樣的敬老、養老、助老活動。

第二章 家庭保障和社會保障

第十條 老年人養老以居家為基礎。贍養人應當履行以下義務：

(一)對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉;

(二)尊重老年人的意愿，不得強行將老年夫妻分開贍養;

(三)給患病的老年人及時治療和護理，為經濟困難的老年人提供醫療費用;

(四)贍養人因外出務工等原因不能親自履行贍養義務的，應當委托親屬等其他有能力的人代為照顧并妥善安排老年人生活。

贍養人不得以放棄繼承權、老年人離婚或者再婚等為理由，拒絕履行贍養義務。

老年人可以要求贍養人作出書面贍養保證。

第十一條 有負擔能力的孫子女、外孫子女，對于子女已經死亡或者子女無力贍養的祖父母、外祖父母，有贍養的義務。

第十二條 與老年人分開居住的贍養人及家庭成員，應當經常看望或者問候老年人。

贍養人應當經常探望入住養老機構的老年人;較長時間未探望的，養老機構可以向贍養人居住地的居民委員會、村民委員會或者贍養人所在單位提出建議，督促其前往探望。

用人單位應當按照國家和省的有關規定保障贍養人探親休假的權利。

第十三條 老年人依法訂立遺囑處分個人財產或者與他人簽訂遺贈扶養協議，子女或者其他親屬不得干涉。

有負擔能力的子女要求老年人撫養、照料孫子女、外孫子女的，老年人可以拒絕。

有獨立生活能力的成年子女要求老年人經濟資助的，老年人可以拒絕。

第十四條 縣級以上人民政府應當將老年人納入基本醫療保險保障范圍，在老年人醫療保險待遇方面給予傾斜，并為醫療保險異地就醫結算提供便利條件。

享受最低生活保障的老年人和符合條件的低收入家庭中的老年人，參加城鄉居民基本醫療保險所需個人繳費部分，由縣級以上人民政府給予補貼。

第十五條 對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、扶養義務人，或者其法定贍養、扶養義務人無贍養、扶養能力的老年人，各級人民政府應當給予特困人員供養。

對獲得最低生活保障后生活仍有困難的老年人，由縣級以上人民政府根據困難程度增發特殊困難補助金。

第十六條　享受最低生活保障的老年人和符合條件的低收入家庭中的老年人，以及特困供養人員中的老年人，由縣級以上人民政府給予醫療救助。

第十七條 縣級以上人民政府應當逐步建立老年人長期護理保障制度，通過發放護理補貼或者采取政府購買服務等方式，為經濟困難、生活長期不能自理的老人提供必要的護理保障。

第十八條 縣級以上人民政府應當建立80周歲以上老年人高齡津貼制度，并根據經濟社會發展狀況適時調整津貼標準。

第三章 社會服務

第十九條 縣級以上人民政府應當建立健全以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。

縣級以上人民政府應當統籌醫療衛生與養老服務資源布局，推進醫療衛生與養老服務融合發展，發展健康養老產業。

鼓勵和引導社會力量參與發展老齡事業。

第二十條 縣級以上人民政府用于社會福利事業的彩票公益金和省級福利彩票公益金，50%以上的資金應當用于支持發展養老服務業，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。

第二十一條 縣級以上人民政府在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，應當按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區域和級別規劃設置養老服務設施。

新建居住區應當按照規劃要求和建設標準，配套建設相應的養老服務設施;老城區和已建成居住區無養老服務設施或者現有設施達不到規劃和建設指標要求的，應當通過購置、置換、租賃等方式建設養老服務設施，達到規劃要求和建設標準。

第二十二條 各級人民政府應當采取措施，發展老齡產業，鼓勵、引導、支持企業開發、生產、經營老年人需要的文化、體育、生活用品，開發適合老年人需要的服務產品。

第二十三條 縣級以上人民政府應當在公益性崗位控制規模內，根據實際需要合理開發養老服務輔崗位，鼓勵就業困難人員和高校畢業生到養老服務業就業、創業。

第二十四條 各級人民政府應當通過購買服務、委托運營、以獎代補等方式，鼓勵和引導醫療機構、專業服務機構、企業和社會組織發展社區居家養老服務，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等服務。

滿足特困供養對象集中供養需求的農村敬老院，可以收取適當費用向農村留守老人開放，對經濟困難的失能、半失能農村留守老人提供低收費或者免費照料服務。

滿足上款人群需求后，仍可收住老年人的農村敬老院，可以收取適當費用向農村老人開放。

第二十五條　政府投資興辦的養老機構，應當優先保障孤老優撫對象和經濟困難的孤寡、高齡、失能、半失能等老年人的服務需求。鼓勵、支持企業事業單位、社會組織或者個人興辦、運營養老機構。

養老機構變更或者終止的，應當妥善安置收住的老年人。

第二十六條　養老機構按照服務協議為收住的老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務。養老機構提供的服務應當符合有關國家標準或者行業標準。

養老機構可以為社區老年人就近提供生活照料、精神慰藉等服務。

第四章 社會優待

第二十七條 提供公共服務、公共產品的政府部門、企業事業單位和其他組織，應當為老年人辦理相關事項提供咨詢引導、操作指導、優先辦理等服務。鼓勵為有特殊困難、行動不便的老年人提供特別服務或者上門服務。

對享受特困供養、城鄉最低生活保障以及屬于重點優撫對象的老年人死亡的，由當地縣級人民政府免除其基本喪葬費用。

第二十八條 醫療機構應當為老年人就醫提供方便和優先服務。

基層醫療衛生機構應當為65周歲以上常住老年人免費建立健康檔案，提供免費體格檢查。對轄區內100周歲以上常住老年人,開展上門健康巡診。

鼓勵基層醫療衛生機構為轄區內高齡、重病、失能半失能的老年人提供上門巡診、家庭病床、社區護理、健康管理等服務。

鼓勵醫療機構為經濟困難的老年人減免診療費。

第二十九條 城市公共交通和公路、鐵路、水路、航空客運等企業應當為老年人提供便利服務。交通場所和站點應當設置老年人優先標志，設立老年人等候專區，對無人陪同、行動不便的老年人給予照顧。

城市公共汽車對70周歲以上老年人乘車實行免費。縣級以上人民政府應當對落實老年人優待政策的公共汽車客運經營者予以補償。

第三十條 老年人憑有效證件免費進入政府投資的旅游景區、公園、動物園、植物園、紀念館、科技館、文化館、圖書館、美術館、博物館、體育場館等場所，80周歲以上老年人可以有1名陪護人員免費進入。鼓勵非政府投資的相關場所對老年人實行免費。

鼓勵旅游景區內實行收費的游覽場所、交通工具等對老年人免費或者優惠開放。

第三十一條 供水、供電、供暖、燃氣、通信、郵政、金融等與老年人生活密切相關的服務行業應當設置老年人優先窗口，并提供優先、優惠服務。

鼓勵商業保險公司開展針對老年人的長期護理保險、人身健康保險、意外傷害保險和住房反向抵押養老保險試點等相關業務。

第三十二條 人民法院應當建立老年人立案快速通道。對因合法權益受到侵害提起訴訟，繳納訴訟費確有困難的老年人，應當按照規定緩交、減交或者免交訴訟費。

法律援助機構應當按照規定，對申請法律援助的無固定生活來源的老年人免除經濟困難審查。鼓勵有條件的法律援助機構開辟快速通道，為老年人提供便利。

鼓勵律師事務所、公證處、基層法律事務所和其他法律服務機構為經濟困難的老年人提供免費或者優惠服務。

第五章 參與社會發展

第三十三條 縣級以上人民政府應當建立老年人專業人才庫,為老年人參與社會發展創造條件。

縣級以上人民政府應當采取措施，支持老年人發揮在非物質文化遺產保護、傳播和利用方面的作用。

鼓勵老年人在自愿和量力的情況下依法從事關心下一代、傳授文化和科技知識、提供咨詢服務、參與科技開發和應用、協助調解民間糾紛等社會活動。

第三十四條 各級人民政府和居民委員會、村民委員會可以采取多種方式，征求老年人對本地經濟、社會發展的意見。

鄉鎮人民政府和街道辦事處應當培育和扶持基層老年人協會、老年人體育協會等老年人組織，促進老年人參與社會發展。

第三十五條 縣級以上人民政府應當將老年教育列入教育發展規劃和終身教育體系，均衡配置各類老年學校和學習點，設置適合老年人學習的課程，對經濟困難的老年人學員減免學費，為老年人接受終身教育創造條件。

第三十六條 縣級以上人民政府應當將老年文化體育設施建設納入本級城市總體規劃，建設與轄區老年人口規模相適應的老年文體活動場所。

文化、體育等相關部門應當采取措施，開展適合老年人的群眾性文化、體育、娛樂活動，豐富老年人的精神文化生活。

鼓勵老年人參與適宜的群眾性文化、體育、娛樂活動。

第六章 法律責任

第三十七條 老年人合法權益受到侵害的，被侵害人或者其人有權要求有關部門處理，或者依法向人民法院提起訴訟。有關部門和人民法院應當依法處理，不得推諉、拖延。

第三十八條 對不履行維護老年人合法權益職責的部門或者組織，其上級主管部門應當給予批評教育，責令改正。

國家機關工作人員違法失職，致使老年人合法權益受到損害的，由其所在單位或者上級機關責令改正，或者依法給予處分。

第三十九條 對老年人負有贍養、扶養義務而拒絕贍養、扶養,侮辱、虐待、遺棄老年人,干涉老年人婚姻自由，尚未構成犯罪的,由行為人所在單位、居民委員會、村民委員會或者老年人組織給予批評教育;違反治安管理規定的,依法給予處罰。

第四十條　養老機構有下列行為之一的，有關部門或者單位有權中止扶持、優惠措施;情節嚴重的，追回已經發放的補助、補貼和減免的費用,并依照相關法律法規予以處罰：

(一)未與老年人或者其他人簽訂服務協議，或者協議不符合規定的;

(二)利用養老機構的場地、建筑物、設施，開展與養老服務無關活動的;

(三)未按照國家、行業及地方強制性標準開展服務的;

(四)歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人以及其他侵犯老年人合法權益行為的;

(五)擅自停止或者終止服務的;

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關鍵詞:志愿者權益;志愿者保險;國家;立法

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)21-0099-03

緒論

志愿者一詞源于英文的volunteer,其本意為自愿、無償地從事有利于他人活動的人。聯合國將志愿者定義為“不以利益、金錢、揚名為目的,而是為了近鄰乃至世界進行貢獻的活動者”。由此可見,志愿者的原始定義強調了無償性、自愿性以及其社會公益性(利他性)三個方面。但是目前隨著社會的發展,如日本青年海外協力隊、國聯志愿者等有償志愿者的出現逐漸打破了以往的志愿者定義,開始向著先驅性,即志愿者發揮著既存社會體系中不能履行的作用、補充性,志愿活動能滿足現存行政體系滿足不了的需求以及自我實現性等方向發展。志愿服務所顯現出的社會效益受到越來越多的國家、國際組織的認可和重視,作為政府、社會只有為志愿者提供相應的權益保障,解除他們的后顧之憂,才能使他們更加全心全意地投入到志愿工作中去。目前,世界各國如加拿大、美國、日本等均制定了專門的志愿服務相關法律,用法律形式確保志愿者的權益、保障志愿服務的順利進行成為推動志愿者服務事業發展的必要因素。

一、中國保障志愿者權益的相關政策

中國對志愿者的認識源于1979年聯合國志愿人員的第一次到訪,認識到了志愿者工作的意義,在以后的幾十年中,中國的志愿者組織逐漸發展起來,特別是經歷了汶川大地震、北京奧運、玉樹大地震等幾個特殊事件后,中國志愿者的貢獻得到了全國乃至全世界的認可。目前,雖然廣東、上海、北京等一些省市出臺了相關條例來規范志愿服務工作,但是由于志愿者權益保障問題的規定還不夠完善,志愿者在公益活動中一旦發生意外,便會面臨無法尋求援助的尷尬局面。

(一)廣東省相關條例覆蓋對象范圍的局限性

1999年9月廣東省施行的《廣東省青年志愿服務條例》第10條對青年志愿者的權利明確為接受有關教育、培訓;請求志愿者組織幫助解決在志愿活動中遇到的實際困難和問題;對青年志愿者組織的工作提出建議、批評和進行監督;有困難時優先得到志愿服務等方面。

由于廣東省的條例是針對青年志愿者的法規,在覆蓋對象方面和對青年志愿者的保障內容上均存在較大局限性。

(二)北京市關于志愿者權益保障的完善

2007年12月施行的《北京市志愿服務促進條例》第8條規定,“全社會應當尊重志愿者的勞動;志愿者的權益受法律保護”;第20條將志愿者享有的權利確定為獲得志愿服務的真實、準確、完整的信息;獲得志愿服務必需的條件和必要的保障;獲得志愿服務活動所需的教育和培訓;請求開展志愿服務活動的組織幫助解決在志愿服務活動中遇到的問題;有困難時優先獲得志愿者組織和其他志愿者提供的服務;對志愿者組織進行監督,提出批評和建議。此外,條例還規定志愿者組織有風險告知義務。根據該條例規定,北京市率先在全國設立了志愿服務基金會用于對志愿服務活動的資助。

可以看出,《北京市志愿服務促進條例》的特點主要在于它強調了志愿服務活動中的政府責任和社會責任;建立健全了志愿者權益保障體系;并且設立了志愿服務基金會并規范其運作。

(三)上海在志愿者權益保障方面的探索

2009年6月通過的《上海市志愿服務條例》第12條對志愿者和志愿服務活動組織者的權利規定為根據自己的意愿和時間、能力等條件,選擇參加志愿服務活動;獲得與所從事的志愿服務活動相關的信息和培訓;獲得與所從事的志愿服務活動相關的必要條件或者保障;向志愿服務活動的組織者提出意見和建議。

另外,《條例》還規定對于志愿者在從事志愿服務活動中由本人所支出的交通、誤餐等費用,活動的組織者可以給予適當的補貼;對于志愿者在從事服務過程中可能出現的風險,應當為志愿者辦理必要的人身保險。

綜上所述,可以發現,近年出臺的北京和上海的《條例》確立了志愿者在服務過程中應當享有知情權、獲得必要條件和保障權、獲得教育和培訓權、請求解決問題權、困難時優先獲得幫助權、監督權等。但由于缺少一個權威性的國家層面的法律規范,中國志愿者的權益還難以得到有效的保障。

二、北京市大學生志愿者權益保障調查分析

據統計數據顯示,截至2008年底,全國累計已有超過2.68億人次的青年在扶貧開發、社會建設、環境保護、大型活動、應急救援、海外服務等領域提供超過61億小時的志愿服務,經過規范注冊的志愿者達2 511萬余人。2004年有6 000多名大學生志愿者參加了志愿服務西部計劃,2008年北京奧運會志愿者人數更是突破了35萬,由此可見,雖然志愿者中大學生志愿者只是其中的一個組成部分,但是從目前中國的志愿者人員構成方面看,大學生志愿者無論是在人員數目上,還是在人員素質上都具有一定的代表性。

為了了解大學生志愿者在服務活動中權益保障的情況,我們于2010年1―3月之間對包括北京物資學院、北京理工大學、人民大學等首都高校的大學生志愿者進行了問卷調查,共發放問卷213份,回收有效問卷198份。以下是以問卷為基礎,對北京市大學生志愿者權益保障問題的總結分析:

(一)大學生志愿者具有較強的公益心

大學生從事志愿者服務的動機中,“幫助別人”占了86.5%,“接觸社會”占了74%,“擴大人脈與交際范圍”占了45.5%,選擇較少的動機是“體驗生活”和“學校號召”,分別只占20.0%和22.0%。這反映出現代大學生參加志愿活動的主要原因在于想從事有利于他人活動,主要是出于公益目的的行為。他們參與社會活動的積極性較高,通過志愿者組織的積極地鼓勵與引導,可以促進志愿服務工作的發展,也有益于幫助大學生提高自我認知能力和融入社會的技能。

(二)大學生志愿者權益保障存在的問題

雖然大學生志愿者已經成為志愿者服務事業中的中堅力量之一,由于志愿者作為一個特殊的團體,所從事的工作多元化,面臨的環境復雜,其權益經常會受到侵害。在調查中發現,感到偶爾權益受到侵害的占受訪對象的42.5%,總體來看,60%以上的受訪者或多或少地感覺到權益受到過侵害。

為了解大學生志愿者權益受到侵害的具體情況,問卷參照《北京市志愿者服務條例》所確定的6條志愿者權益,進行了具體的訪談。調查發現,每一項權益都存在受到侵害的問題,其中具體志愿者服務內容的知情權利一項所占比率最大(38.0%);其他依次為請求解決問題權占31.0%、獲得教育和培訓權占27.5%、獲得必要條件和保障權占26.0%、要求志愿組織或服務對象提供相關保險的權利占24.5%、與志愿服務組織或服務對象簽訂服務協議的權利占13.5%。

另外,在訪談中有不少大學生志愿者反映在參加活動前,有關活動內容、所需時間、注意事項等的相關介紹缺乏,一般只是學校組織安排了就去了,因而感到主動性沒有得到發揮;由于缺乏對志愿服務具體情況的了解,以及缺少相應的技能培訓,所以在服務過程中會有力不從心的感覺,會感覺能力難以得到充分發揮。

再有,大學生志愿者反映志愿者組織對志愿者的健康關注不夠,雖然會提供醫療方面的照顧,但多為定點醫院,往往離學校以及服務活動場所距離較遠,再加需要較長的排隊時間等問題,不方便利用,在出現身體不適的情況下,一般不會選擇去定點醫院就醫。

總體來看,大學生志愿者權益受到侵害的問題比較普遍,侵害的內容涉及面廣,對知情權的侵害最為嚴重。

(三)通過國家統一立法保障大學生志愿者權益的必要性

受訪大學生志愿者也是權利意識較強的一個群體,針對希望自身權益受到保護的形式這一問題,有68%的志愿者希望通過制定法律來有效地保障志愿者權益,另外選擇比率超過50%的選項還有關于對志愿者組織的管理、志愿者保險的辦理以及培訓方面的加強方面。

綜上所述,大學生志愿者權益保障的現狀并不樂觀,諸如志愿活動的組織與管理問題、志愿者的傷病保險問題等僅靠志愿者和志愿者組織的努力是根本無法解決。日益龐大的志愿者隊伍和日益深入人心的志愿服務呼喚社會、國家對志愿者的權益進行有效保障。

三、國家立法解決志愿者權益保障應注意的問題

認識到志愿者權益保障的問題,中國目前已先后相繼出臺了近二十多個相關地方性法規。但是由于隨著經濟的發展,社會的進步,志愿服務事業會逐漸發展壯大,將成為社會生活的重要組成部分。而地方性法規顯然已不能滿足志愿者服務管理的需要,因此,在全國范圍內對志愿者服務進行統一立法成為保障志愿者權益、完善志愿者管理,從而保障中國志愿服務事業的順利發展的關鍵。國家統一志愿者立法應注意以下三方面的問題:

(一) 完善志愿者組織管理機制

1.建立全國統一的協調機制,加強對志愿者組織的管理和指導。如在志愿者組織的登記和管理上形成一個有章可循的程序;在眾多的志愿者組織之間建立一個信息交流與合作的機制等,使中國志愿者服務事業順利走向規范化與社會化。

2.明確志愿者服務管理中政府與社會的責任。政府方面應當為志愿者服務提供相關支持,發揮監督職能規范志愿者服務活動,保障志愿者的權益不受損害。社會方面如志愿者所屬機構如共青團組織等應為志愿者提供必要支持與鼓勵,也可以通過新聞媒體進行宣傳,提高志愿者參與的積極性。

3.設立志愿者服務基金,加強志愿者服務物質與資金的保障基金。鼓勵社會各界對志愿服務事業的支持,建立志愿服務資金穩定、多元的渠道。這樣可以在一些志愿者面臨較大風險的志愿服務領域,利用基金為志愿者提供相應的補償與賠償,達到切實保障志愿者各項權益的目的。

4.建立志愿者的培訓保障,提高志愿者的服務能力與技巧。志愿精神與志愿技能是一名志愿者必須具備的。比如,玉樹賑災志愿者招募與培訓時,就應注意高原反應問題,首先應當向志愿者聲明災區的地理與氣候特點,志愿者服務的內容,還要注意傳授高原氣候生活技能。如果志愿者本身不適合高原生活,高原生活技能培訓又沒有很好進行,就會很大程度上影響志愿者的服務,甚至會使志愿者自身受到傷害。

5.規范志愿者招募規程,尊重志愿者的知情權。志愿者組織在向社會招募志愿者時,應認真履行公示志愿服務的具體內容以及風險告知義務,這一方面體現了人文化的管理精神,另一方面也有利于強化志愿者風險管理的法定職責。為了避免意外事故,還應積極倡導市民通過參加志愿服務組織來參與志愿服務活動。

(二)建立志愿者服務活動保險機制

為了防范志愿者在服務活動過程中的風險,為志愿者提供保險的做法已被大眾所認可。而與志愿者條件較符合的現有社會保險有工傷保險、社會醫療保險,也可以考慮志愿者組織加入團體意外傷害的商業保險等。

但是,目前中國實施的工傷保險與社會醫療保險都有明確的保險對象,將志愿者納入保險范圍內有一定的困難,容易在基金管理、保險等級的認定等各方面出現混亂。而團體意外傷害的商業保險,由于志愿者的流動性大,容易因保險逆選擇問題影響保險的運行,進而使志愿者的權益受損。

針對上述問題,日本成立了針對志愿者的《志愿者活動保險》。該保險的保障內容中將傷害事故與賠償事故等作了詳細的界定,如傷害事故被確定為“活動參加中突如其來的傷害;天災;食物中毒;傳染病”,賠償事故被界定為“活動過程中傷害到別人的情況的賠償金保證”等。對于低償的和無償的公民服務,英美發達國家也制定了《公民服務法》。對非政府組織的活動、社會地位都有明確的法律規定,這些組織也因此得到法律的保護,它們可以依法籌措資金,開展志愿者服務工作。在美國,非政府組織(NGO)的資金來源結構是公共部門43%、私人部門47%、私人捐贈10%。政府制定的稅收政策鼓勵企業支持慈善事業。

因此,我們可以借鑒日本的經驗,建立針對志愿者的社會性保險體系。在保險基金的籌集方面,可以借鑒英美等國的經驗,多方籌措,政府應擔負起相應的責任。

總之,只有通過立法明確志愿者和志愿者組織的法律,形成一個政府和社會各界認可志愿者、支持志愿者的社會環境。做到有法可依,有規可循。才能使志愿者參與活動無后顧之憂。而且,通過法律手段推進志愿者服務的發展,可以將志愿者服務納入規范化、制度化、程序化管理軌道,有利于志愿者服務事業的健康發展。

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《上海市老年人權益保障條例（修訂草案）》是本市面向人口老齡化和老年人權益保障的一部“總剛性法規”，兼具權益法、政策法和責任法等特征。條例修訂從頂層設計的視角出發，積極回應老年人現實需求，豐富老年人權益內涵。目前，修訂草案在社會養老服務體系、長期護理保障、老年照護需求評估、養老服務設施規劃編制與落實、深化居家養老服務內涵、醫養融合發展等方面，提出了全面的制度安排。

細化社會養老服務體系內涵

本市自“十一五”以來，著力構建“9073”養老服務格局，迄今已形成了以居家為基礎、社區為依托、機構養老和醫療服務為支撐的社會養老服務體系。這一體系還存在著有效供給不足，社會、市場等多元主體參與積極性不高等突出問題，亟須進一步厘清政府、社會與市場在社會養老服務供給中的責任邊界。修訂草案根據政府、社會與市場的不同功能定位，對社會養老服務體系的內涵予以細化，明確要求政府將基本養老服務納入基本公共服務體系，以體現政府“保基本、兜底線”的作用，提供方式既可以是政府直接供給，也可以采取購買服務等方式;同時，完善政策措施，扶持社會力量提供公益性養老服務，支持企業提供市場化的養老服務，滿足老年人多元化、多層次服務需求。

完善老年人長期護理保障制度

老年人特別是失能、患慢性病老年人的長期護理是本市應對人口老齡化所需面臨的突出問題，具體表現為失能老年人數量劇增、長期護理供需嚴重失衡、護理成本居高不下等。目前，德國、日本等發達國家主要通過建立個人、雇主、政府三方分擔繳費的社會保險形式，并配套相應的評估、支付和服務保障制度解決這一問題。本市也相繼開展了一些有益的制度探索，主要包括民政部門實施的社區居家養老服務，衛生計生部門實施的以機構護理、社區護理、居家護理為組成部分的老年護理服務，以及人保部門實施的“高齡老人醫療護理保障計劃”。上述制度的實施對緩解本市老年人長期護理需求起到了積極作用，但在實際操作中還存在著服務對象覆蓋有限、籌資支付水平偏低、評估標準不統一等問題。修訂草案著力發揮立法的引領和推動作用，對長期護理保障制度作了制度性規定，要求人力資源社會保障、民政、衛生計生、財政等部門應當完善老年護理籌資、評估、支付、服務等體系，逐步建立并完善符合本市實際的老年人長期護理保障制度。

建立統一的老年照護需求評估制度

目前，在老年照護需求評估方面，本市民政、衛生計生、人保等部門分別在各自系統內開展了社區居家養老、機構養老，老年護理醫院，高齡老人醫療護理等領域的需求評估工作，形成了三套評估體系，這些實踐探索積累了有益的經驗，但總體上仍存在著標準之間缺乏有效銜接、老年人重復接受評估、服務轉介機制不暢、政策及資源碎片化等問題，致使老年人服務需求與現有養老服務資源之間難以實現有效匹配。修訂草案創新養老服務供給機制，建立統一的老年照護需求評估制度，按照全市統一的標準對其失能程度、疾病狀況、照護情況等進行評估，以確定照料護理需求等級，作為其享受相應的照料護理服務的依據;對其中高齡、無子女的老年人予以優先保障，對經濟困難的老年人給予適當補貼。

合理布局各類養老服務設施

隨著老年人口的快速增長，養老服務設施建設用地緊張、總量不足、結構不合理、設施落后等問題較為突出。為從源頭上加強規劃指導和調控，修訂草案明確規定市民政部門會同市規劃國土資源部門，根據本市人口、公共服務資源、養老服務需求狀況等因素，組織編制全市養老服務設施布局專項規劃，合理布局各類養老服務設施，經市人民政府批準后，納入相應的城鄉規劃。區縣人民政府負責養老服務設施布局專項規劃在本行政區域內的推進落實。

加大社區居家養老服務供給和資源整合

本市承擔社區居家養老服務的機構或設施主要為社區老年人托養機構、助餐服務點、助老服務社等。這些機構和設施，目前主要以政府興辦運營為主，社會和市場的參與度還有待提高，資源分布較為分散。結合老年人對社區養老服務的強烈需求，亟須加大供給和資源整合。為此，《條例（修訂草案）》在以下幾個方面，做出了規定：一是創新社區居家養老服務的供給方式，包括購買服務、委托運營等;二是對社區中各類為老服務資源加強統籌與整合，通過社區綜合為老服務平臺，方便老年人就近獲取多樣化的社區綜合服務;三是發揮養老機構的資源輻射作用，利用其自身設施和服務資源，為社區老年人及其家庭成員提供相應的延伸服務;四是規定了家庭照顧者支持措施，為失能老年人的家庭提供臨時或短期托養照顧、技能培訓、扶助器具租賃等服務;五是制定完善家庭養老支持政策，為家庭成員照料老年人提供幫助，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或就近居住。

推動醫養融合發展

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關鍵詞：大學畢業生；就業實習；法律保護

中圖分類號：G645文獻標志碼：A文章編號：1002-0845（2012）08-0149-02

對于大學生而言，實習是將理論知識運用到實踐的過程，是在校期間學習和實踐的重要組成部分。通過就業實習，大學生能夠積累實踐經驗，增加社會閱歷，提早適應社會生活，為以后就業增加機會。然而，大學生實習期間被侵權事件頻發，應該引起我們應有的重視。

一、大學生就業實習中的法律問題

就業實習是指大學生在畢業前以就業為目的進入實習單位，參加生產實踐的行為。為解決就業，該種實習已普遍開展，實習時間一般為6個月以上。目前我國大學生實習期間主要涉及以下法律問題。

1.大學生實習期間法律身份難認定

我國立法上對“勞動者”這一概念沒有予以明確界定，大學生實習期間法律身份具有多重性。對于學校而言，實習期間的大學生屬于在校生；對于用人單位而言，大學生是提供勞動的一方，對于實學生是否屬于勞動者，是否應受勞動法的保護等問題爭議極大。這就使得大學生在實習期間的合法權益受損時尋求法律救濟極為困難。

1995年勞動部頒發的《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第十二條規定：“在校生利用業余時間勤工助學，不視為就業，未建立勞動關系，可以不簽訂勞動合同。”這一條文明確否定了大學生的勞動者地位，這對大學生維權非常不利。因此，大學生法律身份的認定，尤其是勞動者身份的認定，是其實習期間應受勞動法律保護首先要解決的問題。

2.大學生實習期間人身傷害事故難認定和處理

我國現行的有關人身損害賠償的法律主要有《民法通則》、《侵權責任法》和《工傷保險條例》等。1996年10月1日，勞動部試行的《企業職工工傷保險試行辦法》第六十一條規定，“到參加工傷保險的企業實習的在校學生發生傷亡事故的，可以參照該辦法的有關待遇標準，由當地工傷保險經辦機構發給一次性待遇”。但2004年1月1日實行的《工傷保險條例》將此項規定完全刪除，而且沒有作出類似規定，導致實習生在實習期間發生意外傷害或勞務糾紛就不能按照《勞動法》和《工傷保險條例》的規定進行工傷認定，而只能按照一般的民事糾紛處理，這對于大學生合法權益的保護不利。

3.缺乏公平、適當、多途徑的大學生就業實習環境

在現有的經濟發展條件下，由于畢業生人數驟增，社會沒能及時給大學生創造更多更好的實習機會，大多數學生只能從事較低層次的崗位工作，對于專業能力的提高效果不夠理想。某些學校對畢業實習沒有引起足夠的重視，沒有建立完善的實習信息平臺，對實習的全過程沒有進行積極有效的組織和管理，影響了大學生尋找實習單位和進行實習的效果。我國大多數企業沒有健全的實習生制度，大多不愿接受缺乏經驗的實習生，或者僅將大學生作為廉價勞動力使用，政府相關部門對于大學生實習未能提供足夠的保護。

二、大學生就業實習期間權益受損后維權難的原因

1.相關法律、法規體系保護依據的缺失

目前我國無論是在教育法律制度、勞動法律制度，還是在社會保障法律制度方面，都沒有對實學生這一特殊群體的勞動權益保護做出明文規定。國家有關規定中對校外兼職和實習環節的約束很少，實習期間權益保障的法律、法規體系尚不健全，大學生實習權益受到損害時無法可依。

《勞動法》及《勞動合同法》無法很好地維護實習生的合法權益，實習生不屬于《工傷保險條例》中所稱的職工，因此不能通過社會保險來獲得救濟。通常情況下，實學生和實習單位之間產生的勞務糾紛只能按照一般民事糾紛來處理，適用的是《民法通則》、《最高人民法院關于貫徹執行〈民法通則〉若干問題的意見》、《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》和《學生傷害事故處理辦法》的相關規定，雙方有約定的按照約

定處理，實習單位對實學生的人身損害承擔的是侵權民事責任。

2.政府、相關制度、勞動力市場等保護體系的缺失

政府相關部門也未能對大學生畢業實習未能足夠重視，尚未建立適合大學生畢業實習的成熟的勞動力市場，對大學生實習過程中出現的問題給以及時解決。在目前勞動力市場相對供過于求的情況下，某些用人單位缺乏社會責任感，只顧追求成本最低化、利潤最大化，視實習生為廉價勞動力，只想盡一切辦法利用他們為企業創造最大利潤。

3.大學生缺乏自我維權意識和自我保護能力

據相關資料顯示，相當多的實學生未能與實習單位簽訂勞動合同，盡管大多數大學生已經是成年人，但其心理年齡還不夠成熟，缺乏必備的社會經驗和心理素質去應對各種突發事件，自我維權意識缺乏，自我保護能力較弱，實習權益受到侵害后如選擇訴之于法律也沒有足夠的經濟實力，拿不出訴訟費。

三、大學生就業實習權益的法律保護對策

1.建立健全相關法律法規，完善實習法律體系

（1）將大學生就業實習納入現有法律保護范圍

以現有的《勞動法》、《工傷保險條例》等法律為基礎，出臺新的司法解釋將大學生就業實習納入保護范圍。立法上可借鑒國外關于“勞動者”定義的立法，將存在“事實勞動關系”或者符合勞動者實質要件的實學生納入勞動法保護范圍內。

通過立法將已經與用人單位建立了勞動法律關系（包括事實勞動關系）的實學生納入工傷保險體系，對于未建立完整勞動法律關系的實學生可以建立合適的商業保險體系，或者建立“參照性”的工傷保險體系。

（2）針對大學生實習作專門立法

廣東省于2010年3月1日起施行的《廣東省高等學校學生實習與畢業生就業見習條例》明確了保障學生實習是全社會的共同責任，國家機關、企事業單位必須接收實習生，并發放報酬，政府將通過財政補貼、稅收優惠等方式對實習基地、企業單位等進行扶持和獎勵。《條例》還規定學生實習期間，學校、實習基地和實習學生應當簽訂三方實習協議，實習單位應當按照同崗位職工工資的一定比例向學生支付實習報酬或給予實習補助。但是，《條例》對實學生勞動者身份、嚴重勞動侵權、救濟途徑等尚未作出明確規定。

雖然該《條例》在某種程度上打破了相關領域的立法“空白”，但要徹底解決實踐中出現的實學生權益受侵害問題，還是應該由國家出臺一部統一的立法，把實學生的權益列為確定的保護對象，就實習的全過程、合作以及專門的糾紛解決機制進行詳細的規定。各地方則根據區域特點及現實情況，在此統一立法之下制定相應的地方性法規。

2.構建保障大學生實習權益的系統工程

加大政府監管力度，構建相關的服務機制，增強社會保障，研究出臺專門針對在校學生在企業實習期間發生人身損害事故的險種，形成一套比較完整的權益保障機制，為大學生的實習創造良好的市場環境。當然，從高校教育及學生自身考慮，也應加強實習生的法律意識，提高維權能力。

可以借鑒國外經驗，構建企業接納大學生實習、實踐的有效機制。借鑒德國大學生實習體系，構建企業等單位接納大學生實習的激勵和約束機制，將接納大學生實習納入企業及有關部門社會責任的必要組成部分，并提供相關經費補助和政策優惠。

3.實行實習協議制度，明確權利義務

在現行法律環境下，實習協議對于維護權益起著重大作用。實習有學校安排和自行聯系兩種。對于學校組織的實習，必須強制性要求高校與實習單位之間簽訂實習合作協議，明確雙方權利義務。大學生自行聯系的實習，實習單位和實習生之間也應簽訂實習協議，并根據教學要求以及相關勞動法等規定全面規范協議內容，禁止實習單位規避責任，以維護實習的正當權益。

4.確認大學生實習中的勞動者身份

根據《勞動法》的規定，勞動者應當是達到法定勞動年齡，具有勞動能力，能夠簽訂勞動合同，獨立提供勞動行為并獲取勞動報酬的自然人。

大學生在實習期間應聘求職的行為符合國家的勞動就業政策，大學生在實習期間持有學校為促進學生就業而頒發的《畢業生雙向選擇就業推薦表》，其應聘求職的行為完全符合國家大學生勞動就業的政策，大學生在實習期間成為勞動者沒有相應的禁止性法律規定。

因此，筆者認為，就業實習期間的大學生具備勞動者的基本特征，雖然在校生不同于一般意義上的勞動者，但是其在校生身份與其勞動者身份并不沖突，只要符合勞動者的實質，就是企業的勞動者，就應被納入勞動法的保護范圍。問題的解決需要全社會的共同努力，學校、勞動和社會保障部門，以及相關法律部門應根據實際情況，制定加強和改進大學生實習、實踐的相關法律性文件。把實習期間的大學生納入法律制度的調整范圍，切實降低大學生因實習期間權益受損進行維權的成本，保障大學生合法權益，使實習期間大學生的權益保障問題得到有效解決，從而為大學生就業提供幫助，。

參考文獻：

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今年10月26日是我省第十九個老年節，為進一步弘揚中華民族敬老、養老、助老的傳統美德，切實做好我鎮老齡工作，營造敬老、養老、助老的良好社會氛圍，全面推進老齡工作的順利開展，現就做好第十九個老年節的各項活動提出如下意見：

廣泛宣傳，營造尊老愛老助老氛圍

在第十九個老年節到來之際，各社區要結合建國六十周年慶祝活動,立足服務大局，充分利用宣傳欄、標語、黑板報等宣傳陣地，大力宣傳中華民族的傳統美德，宣傳《省老齡事業發展“十一五”規劃》、《省老年人保護條例》、《老年人權益保障法》、《省優待老年人若干規定》，宣傳老同志老有所為的勞動業績及老同志的先進事跡，在全鎮形成敬老、養老、助老的良好風尚。

精心組織，開展各項老年人節日活動

（一）鎮黨委、政府將組織開展各項慰問和慶祝活動。

1、開展老年節慰問活動（慰問活動方案附后）。（1）慰問城區正處級離退休干部；（2）慰問本鎮百歲壽星；（3）慰問全鎮八十周歲以上老年人；（4）慰問鎮機關離退休干部職工及原經委、農牧場、工程隊退休人員；（5）配合縣人事局慰問安置在我鎮的八十周歲以上退休干部。

2、組織開展豐富多彩的體育活動，擬在老年節前夕舉辦一次門球比賽和地擲球比賽。由各社區老體協派代表隊參加比賽（具體時間和內容另行通知）。

3、積極組織參加縣有關部門舉辦的老年節慶祝活動。

（二）各社區、各單位要根據各自的實際，組織老年人廣泛開展形式多樣、喜聞樂見、適合老年人特點的具有濃厚地方特色的各種文化體育活動，使全鎮老年人在熱烈、節儉、祥和、喜慶的氛圍中度過自己的節日。各駐居工作隊要參加所在社區開展的老年節慶祝和慰問活動。社區專職人員要與駐居工作隊員一起，在老年節之際，廣泛開展走訪活動，與開展學習實踐科學發展觀活動相結合，走訪離退休干部，開展談心、交心。

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根據上海交通大學關于大學生打工狀況的調查顯示：將近40%的大學生在打工過程中受到不同程度的傷害，其合法權益難以得到保障，即使在合法權益受到侵害時，選擇各種途徑維權的大學生僅占13.9%，而選擇忍氣吞聲的大學生占86.1%。由此可見我國大學生在我國沒有完善法律制度的大環境下，再加上自身維權意識的缺失，實習過程中權益侵害嚴重的問題，急需引起重視。

一、大學生實習權益的內涵

實習時期的大學生處于管理的“真空”階段，缺少統一的規定和程序，勞動權益保障機制急需進一步完善。而明確大學生實習的基本權益就是制定專門保障大學生勞動權益制度需要做的第一步工作。

1.基本權益

大學生作為中華人民共和國公民，享有《憲法》賦予的合法權益。體現在實習過程中的普通權益有以下兩點：第一是財產權，即財產所有人有權控制使用其合法財產，實習生在實習過程中應得實習報酬不得被他人扣留、克扣或者拖延支付;第二是生命健康權，即保障生命安全以及保護身體健康;冒險作業、有毒有害勞動條件等都會損害生命健康權;實習生在實習期間發生人身傷害事故時，實習單位、學校等相關責任人因規避責任而造成實習生生命權受到威脅，應追究其相應法律責任，維護實習生生命權;實習生在實習單位的工作環境應當符合國家職業衛生安全標準，不得讓實習生在有毒有害環境中進行實習（除特殊專業），保障其健康權。

2.實習權

實習權是指未畢業的大學生為就業而獲取真實性工作勞動機會的權利。它既是一項受教育權，也是一項勞動就業權，它是公民受教育權與公民勞動權的交集，是兩項權利相互交集而衍生出來的一項新的權利。實習權不能脫離受教育權和勞動權而獨立存在，而是這兩種權利的集合體。從法律根據來看，我國尚沒有規定大學生實習的專門立法。實習權益內容包括以下兩個方面。

（1）實學生的受教育權。這項權利既是受教育權的具體化，又關系到學生生存權和發展權的實現，在性質上是憲法權利。從實習權利內容看：享有參加教學活動并使用實習教育資源的權利;享有國家給予物質幫助的權利;享有實習人身權;享有公正評價與獲得資格證書的權利;享有申訴權等。只有按照教學計劃需要實習的學生才能成為實習權的實際享有者，而暫時不需要實習的學生的實習權可視為一種期待權。

（2）實學生的勞動權。勞動權是涵蓋了就業權、勞動保障權、勞動保護權、職業培訓權和勞動爭議處理權等內容的權力體系。從具體權利內容來看包括：平等實習權，即平等地被實習單位選擇的權利;自由實習選擇權，即自由選擇實習單位的權利;勞動報酬權，即對實習工作取得合法報酬的權利;勞動安全衛生權，即享受國家規定的工作衛生標準的權利;休息權，即在實習工作中休息的權利;社會保障權，即享受社會保障的權利等。

二、大學生實習權益侵權現狀

據了解，大學生實習期往往變成“盤剝期”，企業單位無故辭退實習生或延長學生試用期現象屢屢發生;大學生實習期間尚未享受相關待遇，最低生活保障問題難以解決;實習生與實習單位未簽訂勞動保障協議書，發生工傷、醫療等事故，合法權益無法獲得保障……這些都生實習權益遭到侵害的具體表現。

1.實習關系的認定

在實習現象越來越普遍的同時，實習關系的認定卻并不完善。首都經貿大學碩士劉莎的統計數據顯示，學校要求學生所在實習單位開具實習證明，單位拒絕開具的比例占 8%，72%的企業都順利開具實習證明，20%的實習并沒有要求開具實習證明。在企業要求學校開具同意學生實習證明的調查中，52%的學生在實習中沒有遇到過這類情況，32%的學生順利開具過學校同意實習證明，16%的學生在開具證明過程中遭到拒絕。

2.實習期勞動權益損害類型

根據張勇在《大學生實習及其權益保障的法律與政策》一書中的數據，大學生在實習中權益被侵犯的情形主要有以下五種：工作超時、超負荷體力活位列第一;其次是用工單位不給或拖欠應得的勞動報酬;安全不受保障，出現事故傷害位列第三;實習單位拒絕或不正確作出實習鑒定是第四名;而隨著人們素質的普遍提高，人格歧視和侮辱的情況已經不多但仍然存在，位列第五。

3.實習期勞動權益維護意識

首都經貿大學碩士劉莎的一項調查報告顯示，在遇到權益侵害時，被調查者中有 47%的人選擇與單位人力資源部門協商解決，24%的人想向學校求助，13%的人會選擇勞動爭議仲裁，11%的人認為提起法律訴訟更為有效，更有 5%選擇默默承受。

三、大學生實習期權益侵害原因分析

大學生實習權益遭到侵害的原因是多方面的，其中最主要的就是社會原因和法律原因。社會原因主要是企業以盈利為目的肆意侵害實習生權益，學校方面對于實習生權益被侵害的不作為，以及大學生本身維權意識不強也是一方面原因。

1.社會原因

（1）高校人才培養與市場需求嚴重脫鉤，傳統就業領域實習和就業崗位供應不足。由于社會經濟快速發展，就業市場呈現供過于求的態勢，人才市場需求變化很快，而大學身培養周期較長，許多高校難以根據市場需求及時調整專業設置，專業設置與社會需求之間的差距較為明顯。

（2）參加就業實習的大學生缺乏必要的社會保障。在現行的勞動和社會保障制度體系中，對實學生沒有專門的規定，也沒有將其納入現行的社會保障體系。大部分用人單位為降低成本，不為就業實習的大學生繳納醫療、人身等基本保險，使他們相對于正式就業人員來說處于弱勢地位。

（3）大學生缺乏自我維權意識和自我保護能力。由于沒有相關法律法規保障， 實習期間大學生在與用人單位的交涉中處于劣勢， 這使得一部分學生在受到侵害后， 較少通過合法途徑維護自己的合法權益， 有的甚至并未意識到自己的合法權益受到了侵害。

2.法律原因

（1）專門立法不足。當前，我國大學生實習權益保障立法在國家層面為空白，國家沒有專門的法律法規來保障大學生實習期間的合法權益， 大學生的實習問題屬于法律管理的“真空地帶”， 同時， 國家的有關規定中對校外兼職和實習環節的約束太少， 缺乏可操作性，造成大學生實習期權益受損無法可依。

（2）現行法律文件評析。2009 年《天津市就業促進條例》規定實習單位只能雇用參加學校組織實習項目的在校生，如果不通過學校，直接招用在校生將受到處罰。該條例涉及廉價使用學生工的處罰辦法，旨在遏制以實習名義惡意廉價使用學生工現象保障實習生權益，但隨著社會經濟形勢的發展，實習已經不限于學校組織的單一形式，因此該條例應適當調整以符合當前多樣化的用工形式。

2010年3月1日開始實施的《廣東省高等學校學生實習與畢業就業見習條例》是我國大學生實習權益保障之路上的里程碑，是首次單獨成立的地方性法規。該法規從大學生、學校、實習單位三方關系入手，加強學校管理制度，保障大學生的合法權益。實踐中該條例的可操作性還有待提高。

2013 年 5 月 1 日起施行的《江蘇省勞動合同條例》對全日制學生實習問題所做的諸多規范十分引人關注：首次將實習生納入地方勞動合同法保護范圍。雖然僅涉及一個法條，但是卻包含了幾點重要的全日制大學生實習期勞動保障標準：如勞動條件、勞動時間、勞動報酬、意外傷害等。

（3）適用現有其他法律困難。首先，《教育法》未建立完善的實習管理制度。我國《教育法》第42條僅對學生享有的申訴權、訴訟權等程序性權利作出規定。第53條規定：“高等學校學生的合法權益，受法律保護”，而對合法權益包括哪些內容并沒有規定，也沒有對實習生在實習教學過程中的權利作出任何的規定。

其次，在《勞動法》中未被納入調整范圍。從《勞動法》角度，大學生實習并沒有被納入勞動法的調整范圍。根據《憲法》第42條規定：“中華人民共和國公民享有勞動的權利和義務。”《憲法》雖然沒有直接確認高校實習生，但高校實習生作為我國公民，顯然是憲法意義上的勞動者，應當享有相應的勞動權利。

再次，《民法》選擇性適用基本原則。從民法角度分析，實學生在實習中受到意外傷害，雖然不能按照勞動案件來處理，但并不意味著實習生在勞動中受到的傷害應當由其自己負責。《侵權責任法》規定：“行為人因過錯侵犯他人民事權益，應當承擔侵權責任”“用人單位的工作人員因執行工作任務造成他人損害的，由用人單位承擔侵權責任”“侵害他人造成人身損害的，應當賠償醫療費、護理費、交通費等為治療和康復支出的合理費用，以及因誤工減少的收入，造成殘疾的，還應當賠償殘疾生活輔助具費和殘疾賠償金，造成死亡的，還應當賠償喪葬費和死亡賠償金”。實習生人身傷害事故應當適用過錯責任原則和公平責任原則。

四、法律制度構建

1.出臺實習專門立法，完善實習法律體系

要徹底解決實踐中出現的大學生實習權益受侵害問題，還是應該由國家出臺一部統一的法規，把大學生實習權益列為確定的保護對象。內容主要包括：明確大學生享有獲得公平實習機會的權利，建立大學生實習協議制度及實習報酬補助制度，確定大學生實習期間的人身傷害事故責任制度及賠償制度，建立相關獎勵、合作以及專門的糾紛解決機制和監管機制等。各地方則根據區域特點及現實情況，在此統一立法之下制定相應的地方性法規。

2.政府以法規形式確保大學生的勞動權益

大學生就業難問題早已引起社會各界的廣泛關注，近年來其熱度更是有增無減。大學生是享有憲法保障的勞動權的主體，構建保障大學生勞動權益的勞動關系體系可由教育部制定行政規章試行。具體可從勞動合同的簽訂，規定最低薪酬、最高工時制度，強制繳納社會保險等方面進行規定，為大學生實習建立起一個具有中國特色的保障機制。

3.運用多種途徑，完善實習權益救濟制度

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指導思想：以“三個代表”重要思想和十六大精神為指導，深入貫徹落實黨的十六屆三中、四中全會精神以及全國、全省、市法律援助工作會議精神，圍繞鑄造法律援助“民心工程”品牌，促進法律援助工作社會化這一中心，堅持開展系列維權活動與法律援助工作站點服務相結合的方針，結合本地實際，求結合點，找準突破口，切實維護弱勢群體的合法權益，促進社會穩定發展。

工作目標：以貫徹落實《法律援助條例》為根本要求，以“政府滿意，人民歡迎”為出發點和落腳點，落實法律援助政府職能，拓展法援領域，擴大法援覆蓋面，提高法援辦案質量，增強法律援助社會影響，開創法援社會化新局面，推動法援工作健康發展。

二、主要內容

1、積極開展法律援助系列宣傳咨詢活動

為了滿足廣大弱勢群體的需求，認真踐行“三個代表”重要思想，按照“立黨為公，執政為民”的要求，今年我們將在全市組織開展系列法律援助宣傳咨詢活動，以滿足弱勢群體對法律援助的需求，使法律援助“民心工程”更加深入人心，為構筑和諧社會作出貢獻。

活動內容：

（1）聯合勞動保障部門，組織法律援助工作者參與勞動監察部門對建筑行業、民營企業、食品行業等農民工集中的行業的定期執法檢查，積極為困難職工進行法律援助，維護職工合法權益。

（2）深入社區和鄉鎮，組織老年人、婦女兒童法律維權知識講座。

（3）組織參加法律、法規宣傳活動：三月“婦女維權”和“消費者維權”宣傳活動；五月《未成年人保護法》和“助殘日”宣傳活動；六月“青少年兒童維權”宣傳活動；九月《法律援助條例》頒布紀念日宣傳活動；十月“老年人維權月”宣傳活動；十一月“三下鄉”宣傳活動；十二月“12?4”法制宣傳活動。

宣傳內容：

《憲法》、《法律援助條例》、《刑事訴訟法》、《律師法》、《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》、《婦女權益保障法》、《老年人權益保障法》、《河南省法律援助條例》、中國法律援助制度及其他相關法律、法規和規章制度。

活動方式：

（1）在區繁華地段設立咨詢臺，現場發放宣傳資料，使群眾了解自己的相關權益，知道如何正確維護和行使自己的權利。

（2）組織法律援助工作者、律師、基層法律服務工作者。到活動現場進行法律咨詢解答，幫助群眾正確處理各種矛盾，化解糾紛，平息訴訟，維護社會穩定。

2、大力宣傳法律援助制度

加大法律援助宣傳力度，讓廣大群眾了解法律援助、法律援助機構建設、工作動態及與法律援助制度實施相關的法律法規，使社會各界對法律援助制度實施的意義、法律援助的方法、方式、申請條件、審批程序等方面有一個全面的了解，從而使法律援助這一政府職能得到充分落實。

3、組織開展便民、利民活動

法律援助中心要堅持服務于民、援助為民的指導方針，廣泛開辟法律援助綠色通道，把黨和政府的關懷送進千家萬戶。第一，公開辦事程序，明確援助范圍；第二，實行首問負責制、一次告知制和服務承諾制；第三，落實政府責任，提高辦事效率，對農民工特別是外出民工，不審查經濟條件，當天立案，江天指派辦理；第四，對農村開通咨詢電話，就近指派法律服務工作者為其服務；第五，市區利用社區法律援助工作站，發放經濟困難聯系卡，困難戶持卡即可申請法律援助；第六，公開投訴、監督電話。

三、加強領導，強化落實

1、局黨組要對全區法律援助工作認真做好安排部署，精心組織實施，積極指導法律援助機構組織開展好活動，使活動落到實處。

篇8

關鍵詞：志愿者權益；法理基礎；政府定位；政府作用；法制保障

中圖分類號：DF5　文獻標志碼：A　文章編號：1008-5831(2012)01-0094-05

中國目前尚無關于志愿者權益保護的全國性立法，部分省市出臺了志愿服務的地方性法規，但更多的地方政府對此卻沒有相關的規定。志愿服務在沒有法制保障的環境下艱難生存，資金來源不穩定、權利義務不明確是志愿服務普遍存在的問題，志愿者權益保護缺失已經成為制約志愿服務發展的瓶頸，嚴重挫傷了志愿者的參與積極性。志愿服務的公益性、非營利性決定了它的發展離不開政府的支持。因此，要保障志愿者權益，有必要明確政府的定位與作用，明晰政府的責任，通過法律體系的建設和完善，將志愿者權益保障納入法制軌道。

一、政府保障志愿者權益的法理基礎

“按照民主政治的內在邏輯，政府成立的目的是為了保護社會成員的利益和權利，當然包括更為重要和根本的人權。真正民主的政府都必然將保護人權作為行政的重要目標”。在民主法治社會中，憲法是國家的根本大法，是政府的最高行為準則。中國憲法第33條明確規定“國家尊重和保障人權”。政府作為國家的行政執法機關，必須承擔起保障公民權利的基本責任，這就為政府保障志愿者權益找到了合法性基礎。

(一)政府產生的前提是公民權利的行使

古典自然法學派認為，政治權威在自然狀態中并不存在，所以需要一個社會契約，在社會契約中，每個人都放棄天然自由，獲取契約自由。社會契約論闡明了政府與公民權利的關系，即公權力來源于公民權利的讓渡。格老秀斯在《戰爭與和平法》一書中把國家定義為“一群自由的人為享受權利和他們的共同利益而結合起來的完整的聯合體”。而盧梭也認為，“公共權力的保管人并不是人民的主人，只不過是人民的辦事員罷了。政府的存在乃是者的恩賜……”。

在中國，憲法明確規定“一切權力屬于人民”，公民通過行使選舉權從而產生權力機關，進而才產生行政機關。“政府治權的屬性是由派生而來，人民賦予是其唯一的合法來源”。“國家權力的配置，行使國家權力的機構的設置及其運作方式和程序，國家核心官員的產生，都是公民行使權利的結果”。因此，從權利本位立場出發，政府公權力從根本上說仍然是來源于公民權利的授予，執行的是公民的意志并接受來自公民的監督。此外，政府公權力的行使范圍與內容還必須接受法律的限制，而法律從根本上說則是公民意志的集中體現。由此可見，不論是政府的產生、權力的來源，還是權力的范圍，均是公民權利行使的結果。

(二)政府成立的目的是保障公民權益

如前所述，政府的行政職能來源于體現公民意志的法律所進行的授權，必須在授權范圍內行使。因此，政府公權力的行使必須遵循合法性原則，不得背離立法目的、法律精神和社會公共利益，必須以維護公民的合法權益作為行政的根本目的。

霍布斯曾在《利維坦》一書中指出，“根據社會契約而設定的利者應當運用從公民那里集合起來的權力和力量，以增進所有人的和平、安全與便利”。公民之所以讓渡自己的部分權利以組成和政府，是為了公共的需要，建立起一個更為安全穩定、秩序良好的社會，但究其原因是為了保護自己的權益不受到侵害，從而更好地保障和促進個人權利的實現。“設立國家權力的目的，國家權力自身的價值，均在于為權利服務，即服務于人民的利益……國家權力的配置和運作，只有為了保障主體權利的實現，協調權利之間的沖突，制止權利之間的相互侵犯，維護和促進權利平衡，才是合法的和正當的”。

(三)保障志愿者權益是政府的必然職能之一

保障志愿者權益是政府職能的必然延伸。其一，既然保障公民權益是政府成立的目的，那么保障公民權益也必然是政府的職能之一。因此，從理論上講，政府應當負有保障志愿者權益的義務。且志愿者從事志愿服務是為了促進人類發展、社會進步和推動社會公益事業，這與政府行政目的不謀而合。其二，在現實條件下，政府也有保障志愿者權益的必要性。在從事志愿服務的過程中，因缺乏資金、物品或者必要的專業培訓，導致許多志愿者連基本的服務措施都無法得到保障。“目前中國政府在尊重志愿者勞動成果和確保志愿者權益保障方面，還缺乏相應的制度與政策，包括組織管理、財務政策、稅收政策、捐贈政策以及對志愿者本人及活動的社會認可等等，由于政策支持力度的不夠以及相關保障機制的不健全，使得志愿者權益保障難以得到真正的落實”。由此可見，由于志愿服務具有自愿性、無償性特征，而志愿服務組織僅能承擔起有限的保障義務，導致志愿者權益保障在很大程度上處于缺失狀態，這就要求政府承擔起一定的義務，履行相應的政府職能以彌補這一不足，給予志愿者在參與志愿服務過程中必要的物質和安全保障。

二、志愿者權益保障中政府的定位

(一)為志愿服務提供業務指導

要保障志愿者的合法權益，首先要保障志愿者能夠在一個合理有序的環境下從事志愿服務。志愿者具有的民間屬性要求政府必須充當好業務指導者而非管理者的角色，保障志愿者權益和志愿服務的發展。但需要指出的是，志愿服務的業務指導者并非意味著主導者。一般而言，政府不是開展具體志愿服務活動的組織者、發起者(特殊情況下除外)，在志愿服務逐步納入法制軌道的今天，承擔志愿服務活動具體工作的主要是志愿服務組織。因此，政府對志愿服務的業務指導必須是有限的和必要的指導，這就要求政府既要引導社會正確認識志愿服務，又要從維護和發展志愿者權益的角度把握好度，如果行政干預色彩過于濃厚，不但會有損志愿者的權益，反而會制約志愿服務發展。

具體而言，政府對志愿服務的業務指導主要體現在對志愿服務組織的規范和對志愿服務的政策規制方面。一方面，由于志愿者直接接受志愿服務組織的管理和安排，直接與志愿服務組織發生法律關系，因此政府對志愿服務組織進行嚴格規范，指導業務的開展，將有利于創建安全有序的志愿服務環境，從而保障志愿者權益。另一方面，中國志愿服務全國立法尚未實現，各地方政府相繼出臺的政策法規均對志愿服務相關問題進行了不同程度的規制，要求政府承擔起相應的義務，這也將為志愿者權益提供有力的保障。各地方條例也作出了類似規定，明確了政府對志愿服務所承擔的職責，表明了政府指導志愿服務的有限性。

(二)為志愿者活動提供經費保障

志愿服務組織的非營利性決定了其開展活動的資金來源只能是社會捐贈或政府撥款。由于社會捐

贈存在不穩定性，資金的缺乏是目前中志愿服務組織普遍面臨的問題，甚至因此導致一些志愿服務組織無法保障志愿者的某些正當權益，更無法保證志愿者活動的順利開展。此外，由于志愿者活動具有無償性、自愿性特征，志愿者參與其中并非是受到利益的驅使，僅憑志愿服務組織以及公民自發的行為不利于大范圍調動人們的參與積極性。而政府具有強大的社會公信力和號召力，若以政府公權力來推動志愿者活動的開展，則恰好可以彌補這一不足。但僅僅憑借媒體宣傳、社會輿論導向等手段為志愿活動提供精神后盾也是不夠的，物質上的支持必不可少。雖然政府財力有限，但政府撥款具有長期性和穩定性，正好彌補社會捐贈的不足。

志愿服務具有突出的社會保障功能，是社會化服務體系的重要組成部分。中目前正致力于構建和諧社會，促進社會化服務體系的建立是服務型政府的社會職能之一。因此，必須考慮到志愿活動本身及志愿者自身權益維護的需求，明確政府對志愿活動提供一定的資金支持，通過直接的物資調配或相關政策支持，保障志愿者活動的資金來源，將有利于推動志愿服務持續健康發展，從而促進社會化服務體系的建立。

(三)為志愿者權益提供監督保障

除了為志愿服務提供業務指導和經費保障外，政府還應當為志愿者權益的落實提供監督保障。一方面，為避免志愿服務中行政干預色彩過于濃厚，政府必須放權于志愿服務組織，由此產生的風險則是志愿者權益保障可能出現盲點。另一方面，志愿者在與志愿服務組織、志愿服務對象發生法律關系的過程中，作為無償提供勞務或服務的一方，處于相對弱勢地位，其合法權益相對更難得到保障。一

從理論上講，事前放權必須與事后監督形成配套機制，才能最大限度地預防因放權而可能產生的法律風險。因此，政府要做好志愿者權益保障工作，除應制定相關政策法規明確志愿者的合法權益范圍外，還應建立一個完整的監督體系，健全相應的監督機制，對志愿服務組織是否遵守相關法律法規進行監督，尤其是在資金運作與志愿者管理方面防止志愿服務組織違規操作，直接或間接侵害志愿者的權益。政府可以在監督過程中及時發現并糾正存在的問題，這不僅保障了法律法規的執行和行政目標的實現，同時也保障了志愿者的合法權益。此外，還可以將政府監督與社會監督、司法監督相結合，一旦發現有志愿者權益遭受侵害的情況，便可為志愿者提供更為及時有效的救濟途徑。

三、志愿者權益保障中政府的作用

(一)健全志愿服務組織管理制度

志愿者群體是十分龐大的社會資源，承擔志愿者招募、培訓、管理、安排等工作的機構主要是志愿服務組織。志愿者群體在無償服務的過程中所創造的社會價值相當可觀，要保障志愿者的權益，必須防止志愿者的直接管理者――志愿服務組織濫用志愿者資源。為此，政府必須嚴格志愿服務組織管理制度，主要涉及兩方面的內容。

第一，建立注冊登記制度。目前，中負責志愿服務組織審批登記的機關主要是民政部門，但因缺乏統一立法，各地方條例對志愿服務組織設立條件的規定不盡相同，加之志愿服務組織缺乏真正統一的主管部門，導致各類志愿者分屬團委、精神文明建設、民政等不同部門管理，志愿者權益保障為此面臨諸多復雜問題。在明確專門的志愿服務管理協調機構的基礎上，應建立志愿服務組織注冊登記制度，并由該機構統一負責對申請注冊的志愿服務組織進行資質審查，只有經該官方機構批準并登記在冊的方為合法志愿服務組織，進而招募志愿者從事志愿服務活動。在設立條件方面，按照社團法人的要求，主要應當從志愿者人數下限、組織名稱與場所、相對固定的組織工作人員、相對固定的志愿服務領域等方面進行考慮。

第二，實行年檢制度。年檢制度是政府對志愿服務組織進行監督和管理的一項重要法律制度。政府主管部門應當對志愿服務組織在一定時期內開展的志愿服務活動情況及其內部管理機制進行評估檢查，在年檢中可以單獨或者會同有關部門對志愿服務組織的財務進行檢查或者審計。經年檢合格的，準予繼續從事志愿服務活動；年檢不合格的，應當及時作出處理，如給予警告或勒令限期改正，在合理期限內仍不能達到要求的，當取締其資格并及時辦理注銷登記手續，以防止不合格的組織濫用志愿者資源、侵犯志愿者權益。通過落實年檢制度，及時發現并糾正存在的問題，規范和確保志愿服務組織在合法的框架內運行。如此，不僅為志愿者權益提供了制度保障，也保障了志愿服務對象的合法權益。

(二)落實志愿服務財政支持與監管

志愿服務組織的非營利性與公益性決定了志愿服務活動資金的短缺性與不穩定性，從而嚴重制約了志愿服務的發展。同時，資金的匱乏直接導致志愿服務過程中一些志愿者必要的基本條件無法得到保障，如缺乏培訓以及自理交通費、餐飲費等，更無法保障志愿服務組織為從事具有人身傷害風險的志愿者辦理必要的人身保險，這些嚴重影響了志愿者的基本權益和積極性。鑒于外相對成熟的志愿服務發展模式和中的具體情況，在保障志愿服務資金問題上。政府主要可采取財政和稅收政策及落實監管等途徑和方式，通過經濟手段與行政手段加大資金支持力度，促進志愿服務發展和志愿者權益保障的落實。

1　給予財政稅收政策支持

西方家志愿服務組織的大部分資金主要來源于政府資助，如美有專項財政預算用于支持志愿服務活動，英、法和新加坡等政府投入占到全志愿服務所需經費的40％以上。美學者薩拉蒙的研究表明，在10個先發達家，政府支持是民間組織收入的最大來源。志愿者作為非政府組織的社會力量，是現代政府轉型的必要支持力量。充足的資金是志愿服務組織得以正常運作的堅實后盾，政府必須從政策上給予相應支持，將志愿服務保障資金納入政府預算，財政撥款中必須有一部分用于志愿者權益保障。同時，為志愿服務的社會化籌集資金提供稅收減免政策，鼓勵社會各界通過捐贈等方式幫助資金短缺的志愿服務組織。如日本對納稅人慈善捐贈的稅收優惠會因接受捐贈的組織類型和目的不同而有所差別，公益性越強的組織，越是有更多的稅收優惠。通過減免稅收優惠措施，可以調動企業和個人捐助志愿服務的積極性，緩解志愿服務組織資金不足的問題。

2　監管資金規范運作

完善政府監管機制以確保志愿服務資金規范安全使用。一方面，政府在監管過程中應主要檢查志愿服務組織是否遵守家有關經濟制度與財務制度，是否專款專用，是否存在挪用資金的現象；另一方面，政府還應著重監督、檢查志愿服務組織的經濟來源是否有保障，是否存在資金短缺現象，并根據需要在必要時采取緊急的政府干預措施，保證志愿者權益不因志愿服務組織經費問題而受到影響。政府監管有利于志愿服務資金安全運作和規范使用，也是防止出現因資金不足或不當使用而造成志愿者權益得不到保障現象的有效途徑。

四、志愿者權益保障中政府作用的實現路徑

(一)立法明確政府責任

立法是志愿者權益保護的根本。實現志愿者權益保障中政府的作用，要以政府負有相關責任的合法性為前提，這就要求志愿者權益保障必須走上制度化、規范化、法制化軌道。至今，中國尚未出臺志愿服務的全國性法律，要為政府責任提供合法性依據，除了上述法理基礎所論及的原則性規定外，還應當具有立法層級高、可操作性強的法律來具體保障政府作用的實現。筆者建議，在未來的全國性志愿服務法中專章規定志愿者的權益保障，明確界定志愿者的權利義務范圍，明確各級政府及其部門在志愿者權益保障中的定位、作用及相應的職責。在以法律作為政府行為準則的同時，以法律的形式確定侵犯志愿者權益的罰則，其中應當包括政府及其相關責任人因未盡職責造成志愿者權益受損所應承擔的行政責任、民事責任，對構成犯罪的行為還應追究單位或個人的刑事責任。

制定志愿服務相關法律是當代西方國家普遍的做法。如美國制定了專門的志愿服務法，對志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象、政府等的相關權利義務進行了明確的規定。“境外經驗表明，很多國家對志愿者組織在宗旨、活動范圍、管理方式、稅收方面都有明確的規定”，這些規定不僅涉及志愿服務組織，同時也涉及政府的相關責任，為志愿者的權益保障提供了可靠的法律依據，也增強了志愿者權益保障的法律執行力。

(二)法規配套形成完整體系

對于志愿者權益的保護，一個理想的法律救濟在縱向和橫向上都應當是完整的，并且縱向和橫向的法律能夠相互作用、形成體系。縱向上的完整是指從地方到國家都有相應的法律法規對志愿者權益進行保障，橫向上的完整是指各相關的專門性的法規要協調一致。在制定全國性志愿服務法的前提下，政府還應當注重完善相應的法規或規章，形成完整的志愿者權益保障法律體系。在地區差異性較大的志愿服務領域，各地方政府可以在遵循全國性法律的前提下，結合本地實際情況，制定出便于執行的地方性法規或實施細則，尤其是在稅收、保險、應急救援等問題上。

志愿者在志愿活動過程中，不可避免地要投入自身的人力與物力，也不可避免地會對其正常的工作秩序有一定的影響，而任何單位對員工的志愿服務行為并不當然負有補償的義務，如果在稅收政策上不給予一定的傾斜，很可能導致志愿者本身的權益處于失衡狀態。針對這種現實情況，各地可以考慮以地方法規的形式，通過在合理范圍內適當調整個人志愿者在正常社會工作中所產生的個人所得稅，或單位志愿者的營業稅。這樣，一方面可以調動志愿者的參與積極性，另一方面還可以保證志愿者在投身志愿活動的過程中，既滿足了正常的社會經濟秩序的需要，又保障了自身權益不因從事志愿活動而受到損害。

在保險問題上，也可通過法規配套的形式，與全國性的志愿服務法、保險法相銜接，落實對志愿者權益的保障。由于各地志愿服務活動的具體內容可能有所區別，志愿者所面臨的人身傷害風險不盡相同，所要辦理的險種也可能不同，各地方政府可根據本地實際，制定詳細的、操作性強的志愿者保險規范條例，尤其在突發事件志愿服務活動中，志愿者遭受人身傷害或死亡，除應按所辦理的保險進行相應的賠付外，還必須明確應當由各地方政府或政府部門負責盡快處理。同時，政府可以根據經濟社會和志愿服務不同的發展時期，靈活地為志愿者權益保障提供必要的政策支持，如制定杰出志愿者的表彰和獎勵制度、公務員招錄中的優惠政策等。通過加強配套法規的建設和完善，落實各項支持和優惠政策，為志愿者活動創造一個良好的法制環境，真正實現政府在志愿者權益保障中的作用，促進志愿服務事業長足健康發展。

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篇9

[關鍵詞]圖書館　數字資源　權益分享　權益保障

[分類號]G250.76

隨著數字化資源的快速增長，人們在學習、生活以及科學研究中對數字化資源依賴程度日益加劇。根據哥倫比亞大學EPIC(Online Use＆Cost Evaluation Program)項目組2004年的報告顯示：電子資源是大學生學習的主要信息來源；92％的受訪教師將電子資源作為其研究資料來源；99.8％的受訪教師將電子資源作為其教學資料來源。近年，數字資源成為圖書館管理和服務的資源主體，數字資源的權益分享隨之而成法學界和圖書館界研究的熱點。由于圖書館法律定位在國家立法上的缺失及相關法律對信息資源產權保護的加強，圖書館針對數字資源的權益逐漸縮小，在數字資源的建設和管理上如履薄冰，在其用戶服務上也屢受限制。因此，關注圖書館對數字資源的權益分享，建立合理的數字資源權益分享機制顯得尤為必要。

1 圖書館數字資源權益保障的重要意義

1.1 圖書館權益是數字資源權益分享機制的重要組成部分

數字資源權益問題主要包括作者及其相關權利人權益、用戶權益以及信息服務機構權益，等等。其中權益的平衡與分享是核心問題，“在資源長期保存活動中，資源的提供方、保存方和使用者形成了利益共同體，有著促進數字資源能夠長期、穩定、可靠地保存和使用的共同利益，并通過實現這一共同利益來滿足各自的特定利益需求”。作為信息服務機構，圖書館的權益保障是數字資源權益分享機制確立的前提。從作者及相關權利人對數字資源的創建與，到用戶對數字資源的獲取、利用，都離不開圖書館對數字資源的收集、整合、規范和指導使用。保障信息服務機構的權益，事實上就是保障了相關權利人以及用戶、讀者、服務對象的權益，保障了數字資源權益分享機制的順利建成和付諸實施。

1.2　圖書館權益是實現數字資源共享與傳播機制的重要保障

作為作者及相關權利人與用戶之間的媒介，圖書館權益是實現數字資源共享與傳播機制的重要保障。美國學者巴勒特在1986年提出：“媒介，就是渠道”。圖書館對信息資源不僅僅是靜態的置放，而是收集、整合、規范及至指導使用。收集作者及相關權利人創建的數字資源加以規范整合以便為用戶服務，正是圖書館作為媒介創建服務渠道的行為。沒有良好的媒介，數字資源分享機制的實現就缺乏通暢的路徑，因而保障圖書館權益，就是保障數字資源權益分享機制的正常運行，保障作者、信息資源開發商與用戶間的資源互動。

2　數字資源權益分享過程中圖書館的權益

2004年，“圖書館權利”被列入中國圖書館學會2005年學術年會的分主題，“一時間圖書館權利彌漫中國圖書館學界”。但目前，仍沒有一部真正的法律法規對圖書館的權益進行界定。然而，不能因為沒有實體法存在就否定圖書館對數字資源所享有的權益。從圖書館業務人員的角度看，圖書館對于數字資源的權益應包含以下方面。

2.1 資源權益――對數字資源的保存權與使用權

2.1.1 圖書館對數字資源的保存權 “保存權利分為存檔權、存儲管理權、服務權”。圖書館存檔權的最佳表現形式是“呈繳本制度”。法國16世紀就有了呈繳本制度，圖書、版畫、多載體圖像資料、電子版資料，出版后都必須及時呈繳。CSDL(法定呈繳本科學委員會)在1999年就開始了因特網資料呈繳備案的準備工作，并于2000年籌備專門協會來處理數字資源呈繳本制度的相關問題。2003年，法國國家圖書館出面組建因特網資料保存國際集團(IIPC)，英、美、意、瑞等國均有參與，說明圖書館數字資源保存權受到各國重視。我國是由出版行政部門法令，采取行政手段推行實施，電子出版物呈繳本制度也只針對實體電子出版物而不包括網絡資源，盡快出臺相關法律已是刻不容緩。

《中華人民共和國著作權法》第二十二條規定：“……可以不經著作權人許可，不向其支付報酬，但應當指明作者姓名、作品名稱，并且不得侵犯著作權人依照本法享有的其他權利……”。圖書館、檔案館、紀念館、博物館、美術館等為陳列或者保存版本的需要，復制本館收藏的作品。基于此，圖書館擁有對信息資源包括數字資源的存儲管理權。然而，此權利是建立在圖書館購買了這些資源的前提之下的，圖書館為獲取數字資源的保存權利付出了一定代價，是一種被動的權利。

圖書館對數字資源的服務權，體現在對數字資源的存檔、存儲、管理，最終目的是在保護作者權益的基礎上，為用戶服務。如上述第二十二條，圖書館“可以不經著作權人許可，不向其支付報酬”，實際上指出“免費”服務是圖書館特色，也是圖書館公益形象的基礎。

近年來，各高校圖書館經常采用集團采購的方式節約數字資源建設經費，這種方式導致更大的保存權歸屬問題，許多高校圖書館甚至不清楚自己是否擁有集團采購數字資源的保存權。這說明，雖然我們已經認識到了圖書館資源權益的重要性，但對保存權規范化、法制化的進程卻相當緩慢。

2.1.2　圖書館對數字資源的使用權　圖書館的數字資源使用權已經得到法律層面的肯定。《信息網絡傳播權保護條例》第七條規定：“圖書館、檔案館、紀念館、博物館、美術館等可以不經著作權人許可，通過信息網絡向本館館舍內服務對象提供本館收藏的合法出版的數字作品和依法為陳列或者保存版本的需要以數字化形式復制的作品，不向其支付報酬，但不得直接或者間接獲得經濟利益。當事人另有約定除外。”目前，圖書館更為關注的是數字資源的使用時限問題，即長期存取權益問題。如何加大購買結束后的延時限度?如何更便利地獲得永久使用權?失去使用權后，如何計量數字資源館藏量?解決這些問題尚需進一步深化研究。

2.2　機構權益――在數字資源權益分享鏈中的自身權益

2.2.1 圖書館社會地位的法律定位　《圖書館法》一日不確立，圖書館的社會地位就仍是一個模糊概念。有學者認為，“傳統圖書館享有科學文化事業單位的法律地位”。這一觀點是否完善有待商榷。比如高校圖書館，它只是高校的內設機構，而不是獨立的民事主體。公共圖書館尤其是國家圖書館，雖然正在行使相應的職能(如呈繳本制度)，但由于缺乏明確的法律保障，就顯得“名不正言不順”。德國對圖書館法定地位的保障值得我們借鑒，兩德合并前的1969年3月，西德政府通過了《關于德意志圖書館的法令》，給予法蘭克福德意志圖書館以國家圖書館法律地位，成為聯邦實體。1970

年12月《呈繳本法》，賦予該館正式依法接受聯邦德國出版物繳送本的權利，合并后的1990年10月3日頒布《聯邦統一法令》，令國家圖書館所有職能均為“依法”所為，國家圖書館“國家法定繳送本圖書館和國家書目中心”的社會地位一目了然。

2.2.2 圖書館經費保障權利 經費保障權利是圖書館管理的前提，也是開展資源建設與讀者服務的基礎。據調查，全國公共圖書館與高校圖書館年經費總量大約是12－13億，其中全部采購經費的30％用來購買電子資源。CALIS“九五”、“十五”期間國家投入大約3億左右，……。一般估計，其經費的50％左右用于購買數字資源”。大部分省級以上的公共圖書館與高校圖書館能夠保障數字資源經費，且不斷出臺新的條例以便更合理地實現圖書館數字資源管理的經費保障權利。如2006年《廣東市圖書館條例》(草案)指出：“圖書館經費的增長度應不低于正常性財政收入的增長幅度”；2005年，教育部高校圖工委文獻資源發展研究項目提出“建立以文獻利用為依據的經費提成機制”。但全國大部分縣、鄉級圖書館的經費保障卻是非常少的，據文化部統計，“2003年全國有534個縣級公共圖書館沒有購書費，占當年縣級圖書館總數的23.8％；2004年擴大到720個，占32.5％。從區域看，無購書費的縣級圖書館80％在西部；從省區看，有4個省區超過50％的縣級圖書館無購書費，有7個省區40％－50％的縣級圖書館無購書費”。認識到這一嚴峻現實，文化部2006年7月至2007年6月開展了“文化信息資源共享工程”建設，向縣、鄉級劃撥60萬財政經費用于圖書館的資源建設。

2.2.3 圖書館館員的權利 在圖書館的服務過程中，學界的研究大部分集中在用戶權益上，“用戶永遠是正確的”、“讀者是圖書館立法的源動力”是主流呼聲。早在2006年，林希森就在《論圖書館的權利沖突》一文中指出，圖書館界“基本上是犧牲館員的部分利益傾斜于讀者服務”。令人欣慰的是，業界已經認識到館員在數字資源服務過程中也擁有其自身的權益。有學者在博客中專門提到“國家保護館員的合法權益，改善館員的工作條件和生活條件，提高館員的社會地位……館員有依法接受職業培訓和繼續教育的權利與義務……”。在數字資源服務過程中，應該關注館員接受職業培訓和繼續教育的權利與義務。例如，因外文數字資源占大多數，要加強館員外語水平的培訓；因相關工作人員專業背景的局限性，應加強關于數據庫及網頁等技術的培訓；因數字資源通常針對特定學科，應加強館員相關知識的培訓等。

2.3 讀者權益――圖書館權益的重要范疇

讀者作為數字資源權益鏈上的弱勢群體，其權利主要靠圖書館爭取和維護。圖書館對數字資源的權益分享，很大程度上是為讀者爭取權利，以實現讀者的數字資源存取權、閱讀權、使用權等等，因而，應將讀者權益納入圖書館權益的范疇。隨著數字資源權益分享機制的不斷成熟，在實現前述讀者基本權益的基礎上，讀者還應該享有數字資源購買的參與權。例如，江蘇匯文系統已為圖書采購系統增加了“讀者薦購功能”，讀者可以參與數字資源的采購策略；各個高校圖書館網頁上都公布了相關郵箱、電話等信息，令讀者擁有絕對的話語權，行使其對數字資源的質量監督權。

3 圖書館數字資源權益分享及權益保障的實現路徑

3.1 圖書館制度法制化

我國已經正式頒布《檔案法》、《教師法》、《科學技術進步法》等等，唯《圖書館法》仍然處于“醞釀”之中，還未納入到國家的立法進程。建立《圖書館法》，把圖書館的社會定位、資源建設以及服務規范進行制度化，一方面可以體現國家對圖書館事業的重視；另一方面也符合圖書館事業發展規律的制度需求。圖書館立法應以如下內容為核心：關于圖書館信息資源的建設與管理的法定權利；關于圖書館業務技術標準的規定；關于圖書館人員編制、人員結構、業務素質、業務職稱、待遇的規定；關于圖書館經費及其來源的規定；關于圖書館與作者及相關產權人委托方式的規定，等等。

3.2　建立協調機制平衡數字資源的權益分享鏈

圖書館應尊重作者的版權、維護數字資源開發商的權利、維護自身與讀者的權利，從而建立以圖書館為橋梁的數字資源權益分享鏈。在美國，國會圖書館專門設置“版權局”負責各種圖書資料的版權登記，主要內容包括：與政府部門合作，提供版權方面的協助；負責版權自愿登記和版權交易等文件的備案；收集美國出版社依法向國會圖書館提交的贈書等。2004年，美國版權局制定了5年《戰略計劃》(Strate-gic Plan)，計劃在數字技術和版權國際保護方面為立法、行政、司法部門提供優質、高效的服務：增加網絡登記和網絡許可申請；提高公眾對版權法的認知；為國會和有關公眾取得作品提供便利。我國圖書館主要是通過版權提醒(警示)、資源采購合同、內部管理規范、讀者資源使用規范等措施協調各方權益。因此，怎樣完善作者、出版者、圖書館、用戶之間的權益分享機制是一個值得探究的課題，美國國會圖書館這種“版權局在數字資源分享過程中承擔著圖書館對作者與用戶的橋梁作用”的模式和機制，值得我們借鑒。

3.3　公益、平等原則協調數字資源的分享與共享

數字資源權益分享鏈的有效性，取決于其公益性和平等性。圖書館本身就是一個公益性機構，其公益服務的主要目的是“承擔起社會知識傳播公益服務的使命、搭建起社會信息資源共享的平臺、著作權保護與作品使用權的行使效率最大化”，最終實現知識產權保護與信息資源共享的平衡。國際圖聯認為：“對于數字形式的作品，應該沒有額外的收費，……”不難看出，在公益的基礎上實現數字資源分享與共享已經得到國際公認。

平等原則的最終歸宿是互惠原則。從讀者的角度來講，“圖書館面前人人平等”，享受數字資源服務的權利也相應的人人平等。從作者及相關權利人的角度來說，平等原則建立在《著作權法》等相關法規的基礎之上，但《信息網絡傳播權保護條例》僅賦予圖書館館內網絡傳播的合理使用權，作為數字資源的購買方，圖書館“總是處于受控制和被限制的被動地位”。某高校圖書館IEL數據庫購買合同指明IEEE所提供的服務包括：“可以從IEEE(主機提供者)得到客戶服

務。在正常營業時間內，可以通過Email、電話或傳真得到客戶服務，用于反饋、解決問題或一般詢問”，卻沒有明確定義“問題”和“一般詢問”的范疇。解決這些問題首先要遵循平等性原則，這樣才能最終實現數字資源的分享與共享。

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1、我部門領導高度重視普法依法治理工作，根據縣普法依法治理規劃要求，結合民政工作制定“五五”普法和“三五”依法治理規劃，并根據工作情況認真組織實施。（4分，自評4分）

2、我部門領導班子高度重視普法依法治理工作，把普法依法治理工作納入重要工作議事日程，不斷提高領導干部、職工法律法規水平，提高依法行政能力,每年結合民政各項工作會議研究、安排部署普法依法治理工作任務（3分，自評3分）

3、建立健全和完善民政部門機關學法制度，并按照學法制度組織部門機關干部職工集中專題學法活動共25期，平均每年學習5次，完成了縣委普法依法治縣領導小組要求的學習任務。（4分，自評4分）

4、普法依法治理工作，做到—初有工作計劃、年內有落實、年終有工作總結。（4分，自評4分）

二、建立健全機構，完善保障機制（15分）

1、建立鍵全機構，為切實有效地抓好普法工作，結合本部門實際，成立以部門長任組長，副部門長副組長，各科室負責人為成員的普法領導小組，、由于人動調整普法領導小組成員，下設辦公室在部門老齡辦，由同志兼任辦公室主任，具體負責本部門普法日常工作，落實了專職法制輔導員具體抓。為普法工作的開展提供了有力的組織保障。按照普法工作計劃認真組織學習，做到學習制度化，完成了縣委普法依法治縣領導小組要求的學習任務。（6分，自評6分）

2、建立和完善以來的普法工作計劃、年終工作總結、學習記錄，按時上報民政工作各種信息材料。（6分，自評6分）

3、加大工作經費投入，有計劃地安排相應的普法工作經費。開展五五普法依法治理工作以來，投入用于打印、復印各種普法宣傳資料1.2萬元，制作縣民政惠民手冊15000本2.6萬元。為普法工作的開展提供了有力的組織保障。（3分，自評3分）

三、加大信息報送工作（4分）

按要求及時報送簡報和信息、工作統計表，建立和完善工作臺帳。5年內共上報送各類民政信息37期。（4分，自評3分）

四、普法教育（44分）

1、突出抓好《憲法》和《自治縣農村居民最低生活保障制度實施辦法》、《自治縣實施農村醫療救助暫行辦法》、《中國公民收養子女登記辦法》、《村委會組織法》、《婚姻登記條例》、《中華人民共合國老年人權益保障法》、《省老年人權益保障條例》等法律法規的宣傳。（2分，自評2分）

2、加強社會主義法治理念的學習宣傳，積極開展法治理念進社區，進單位活動。在每年都開展《省老年人權益保障條例》等法律知識宣傳活動，發放宣傳單余份。（1分，自評1分）

3、根據《州“法律六進”活動實施方案》要求，積極開展“法律進機關”活動。以“法律六進”活動為載體，在部門機關中，結合單位實際，一是開展“依法行政示范單位”創建活動，組織學習《憲法》、《省自治縣條例》、《干部法律知識讀本》，進一步加大工作相關的法律法規宣傳教育活動，二是利用敬老節宣傳活動開展宣傳教育活動，發放各種宣傳材料余份，并把宣傳活動情況形成書面材料及圖片報送縣普法辦。三是組織部門機關領導干部職工集中學習《憲法》、《省自治縣條例》、《消防法》、《中華人民共和國企業國有資產法》、《城市流浪乞討人員救助法》、《自治縣農村居民最低生活保障制度實施辦法》、《自治縣實施農村醫療救助暫行辦法》、《中國公民收養子女登記辦法》、《村委會組織法》、《婚姻登記條例》、《中華人民共合國老年人權益保障法》、《省老年人權益保障條例》等法律法規，州“五五”普法讀本、《干部法律知識讀本》等11次，努力提高廣大干部和職工的憲法意識，培育民主法制觀念、愛國意識和國家安全統一意識。（分值7分，自評分7分）

4、積極開展民政業務工作培訓會。每年組織召開全縣民政工作會議，同時利用會議期間積極開展各類法律法規知識的培訓，進一步加大對全部門干部職工（2分，自評2分）

5、按要求參加全縣和部分機關組織的法律知識統一考試，參考率達100%，考試合格率達成100%。積極征訂普法學習資料和教材，為干部職工學法用法提供保障。（4分，自評4分）

6、積極組織和參加“法制專題講座”。（2分，自評2分）

7、認真組織開展“12·4”全國法制宣傳日宣傳活動。根據民政工作的實際，我們將每年的法制宣傳日定在敬老節當天，將各類法律與《老年法》一同開展宣傳，取得了較好的效果。（4分，自評4分）

8、積極做好對民政系統普法教育的指導、協調工作。由于民政工作業務廣，涉及到的人民群眾廣泛，我們采取在工作中宣傳法制的方式，對民政工作對象進行相關法制的宣傳教育活動。利用下基層的機會走村進戶進行法律宣傳。（3分，自評3分）

9、積極參加縣委普法依法治縣領導小組召開的有關會議，完成領導小組及其辦公室交辦的各項工作任務。（2分，自評2分）

10、每年大力開展對掛鉤聯系點的普法宣傳教育依法治理工作，組織各科室到掛鉤點開展法制宣傳活動9次，粘貼標語50條。（2分，自評2分）

11、全面貫徹實施《縣關于加強少數民族地區普法依法治理工作實施意見》，不斷配合縣普法辦開創好民族普法工作亮點。并制定了《縣民政部門關于加強少數民族地區普法依法治理工作實施方案》。（6分，自評6分）

12、積極配合縣普法辦在城區、鄉鎮開展法制宣傳日的法制宣傳教育活動。（2分，自評2分）

13、進一步加大法治化管理和監督，維護民政工作的公正、公開辦公。（1分，自評1分）

14、加強法制宣傳教育隊伍建設，積極開展法制宣傳教育活動。（6分，自評6分）

五、依法治理（22分）

1、建立健全了民政依法治理工作機制及相應配套制度。（4分，自評4分）

2、民政部門不屬于執法機構。（4分，自評4分）

3、認真貫徹《全面推進依法行政實施綱要》，不斷完善依法行政體制和機制，認真落實陽光政府“四項制度”、完善行政決策機制，強化行政行為監督，促進民政工作法治建設。（3分，自評3分）

4、積極開展爭創“依法行政示范單位”創建活動。（2分，自評2分）

5、按照縣普法辦的要求，每年積極完成普法依法治理工作的統計報表和相關工作情況的上報。（4分，自評3分）

6、圍繞“平安和諧”建設，針對群眾關注的城市最低生活保障和醫療救助問題，深入開展專項的依法治理，促進了民政工作依法治理的全面開展。（2分，自評2分）

7、結合民政工作實際，進一步加強各項法治工作建設，大力開展法制宣傳活動。（3分，自評3分）