耕地保護(hù)解決方案范文

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【關(guān)鍵詞】 土地管理模式；改革；耕地保護(hù)

自1986年《土地管理法》頒布以來，我國的土地管理工作已經(jīng)走過了二十年的歷程。我國的土地管理從無到有、從分散管理到統(tǒng)一管理、垂直管理，在促進(jìn)土地合理利用、保護(hù)耕地上取得了引人注目的成就[1]。與此同時，在這二十年中，雖然經(jīng)歷了國土資源管理體制的三次重大變革、中央關(guān)于土地管理工作的三次重大決策和《土地管理法》的二次重大修改，以及若干嚴(yán)格土地管理的制度相繼出臺，但是土地違法和濫占耕地的問題卻始終沒能得到很好地解決。老問題不但沒有解決，還出現(xiàn)了許多新的問題。所以作為土地管理工作本身，有許多值得反思和總結(jié)之處。一味要求土地管理制度的嚴(yán)格，既不能解決土地管理自身的問題，也不能解決耕地保護(hù)問題。

1 我國土地管理模式現(xiàn)狀分析

我國現(xiàn)行的主要是以耕地保護(hù)為主的土地管理模式。無論法律制度、管理目標(biāo)還是管理內(nèi)容，都緊緊圍繞耕地保護(hù)來設(shè)計。從耕地保護(hù)角度來考察土地管理模式，有助于揭示現(xiàn)有管理模式的基本特征，有助于發(fā)現(xiàn)土地管理中的主要矛盾，有助于在主要矛盾的基礎(chǔ)上提出針對性的解決方案[2]。

1.1 以保護(hù)耕地作為土地管理的根本目標(biāo)。我國在目前的土地法律體系中，對耕地施加特別嚴(yán)格的保護(hù)。十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地不僅是我國的基本國策，也是土地管理的目標(biāo)。合理利用土地不但包括合理利用城市土地，也包括合理利用農(nóng)村集體土地。城市往往選址于地勢平坦、水源豐富、交通便利的地理位置，而這種位置往往又是耕地主要分布區(qū)，因此，城市的建立會占用耕地，城市的發(fā)展占用的往往都還是開發(fā)條件良好的耕地[3]。防止城市無限擴(kuò)大式的發(fā)展，節(jié)約用地、集約用地，是實現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的必然要求。

1.2 以保護(hù)耕地為主的土地管理內(nèi)容。

1.2.1 組織和制定綜合性土地政策。在土地管理中，組織立法和制定綜合性政策是行政管理的一項重要內(nèi)容，主要包括[4]：①組織開展土地管理中的重大方針、政策和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)查研究；②組織編制土地立法規(guī)劃，組織擬定土地管理的法律、行政法規(guī)草案和行政規(guī)章； ③負(fù)責(zé)土地管理的法律、法規(guī)中的適用解釋工作，研究相關(guān)法律、行政法規(guī)草案與土地管理的法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)問題；④辦理依法由國土資源部受理的行政復(fù)議案件，指導(dǎo)地方土地管理部門的行政復(fù)議工作；⑤組織開展土地管理的法律、法規(guī)的宣傳教育工作。

1.2.2 編制土地利用總體規(guī)劃。在土地管理中，編制土地利用總體規(guī)劃與計劃是土地管理的一個重要內(nèi)容。土地利用總體規(guī)劃與計劃的具體內(nèi)容是：研究全國和重點地區(qū)國土綜合開發(fā)的政策措施，編制全國性及區(qū)域性的國土規(guī)劃和各級土地利用總體規(guī)劃；擬定土地供應(yīng)政策；指導(dǎo)、審查和編制基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、未利用土地開發(fā)規(guī)劃等專項規(guī)劃。

1.2.3 耕地保護(hù)與農(nóng)地用途管制。國土資源管理的根本目的，就是保護(hù)和合理開發(fā)利用資源。土地管理的核心問題之一是保護(hù)耕地，實行農(nóng)地用途管制是保護(hù)耕地，實行農(nóng)地用途管制是保護(hù)耕地的重要措施。其主要以擬定實施根雕特殊保護(hù)、農(nóng)地用途管制、農(nóng)地開發(fā)、土地整理和復(fù)墾的政策；分析耕地增減規(guī)律，研究制定宏觀調(diào)控和加強(qiáng)的措施為主要內(nèi)容。并且依據(jù)土地利用總體規(guī)劃及專項規(guī)劃，推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)、土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾監(jiān)督等工作。同時擬定劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的技術(shù)和方法，制訂基本農(nóng)田保護(hù)管理制度和措施；擬定農(nóng)地轉(zhuǎn)用管理辦法，擬定農(nóng)地轉(zhuǎn)用審查審批報批管理制度和工作程序；擬定征地管理的有關(guān)政策和辦法，擬定建設(shè)項目征用土地的審查報批管理辦法。

1.2.4 土地地籍及利用管理。地籍管理是土地管理的基礎(chǔ)。其主要內(nèi)容是開展初始土地登記，土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營及劃撥等各類土地權(quán)屬變更登記，土地使用權(quán)出租、抵押登記，土地用途變更登記及其他變更土地登記工作；負(fù)責(zé)土地證書監(jiān)管。同時建立地籍信息資料公開查詢制度及土地登記查證制度；掌握地籍管理工作動態(tài)，開展調(diào)查研究。而土地利用管理則是土地管理的重要方面。以制訂地價體系和地價管理制度，開展土地分等定級、基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價和地價指數(shù)的評定與監(jiān)測，和制定并組織實施土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價出資等管理辦法和地產(chǎn)交易規(guī)則，規(guī)范土地市場，完善市場體系；負(fù)責(zé)公布土地市場運行動態(tài)，預(yù)測土地市場發(fā)展趨勢，研究和提出調(diào)控土地市場的措施為主要內(nèi)容。

2 我國現(xiàn)有土地管理模式有效性評價

我國土地以保護(hù)耕地為主的管理模式從無到有、土地制度從嚴(yán)重殘缺到逐步完善的過程中建立起來的，對扭轉(zhuǎn)耕地銳減的嚴(yán)峻形勢，保障國民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展發(fā)揮了重大而積極的作用[5]。但是，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，這種管理模式還有相當(dāng)大的局限性?，F(xiàn)有模式在管理上主要存在著三個方面的不足。

2.1 管理意識誤區(qū)。長期以來，我們對土地價值的認(rèn)識僅僅停留在單純的或狹義的經(jīng)濟(jì)價值的基礎(chǔ)上，忽視了土地所擁有的生態(tài)服務(wù)功能、社會保障功能等這些外在于市場的社會價值與生態(tài)價值。所以，在土地分配與消費實踐中，土地供給者在決策時只考慮經(jīng)濟(jì)上的價值[6]。但對社會來講，這一條件意味著土地在用途改變過程中造成了大量的社會福利的損失。在現(xiàn)有的土地管理模式下，耕地概念被狹義化、孤立化，并且忽視了耕地的權(quán)利主體-農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組及其組成的農(nóng)民對耕地的保護(hù)責(zé)任和保護(hù)權(quán)利，政府自行委托、自行，單就耕地本身論耕地保護(hù)，耕地流失，農(nóng)民受侵害，政府管理低效、社會總體福利受損是其必然結(jié)果。

2.2 計劃與控制相違背。對在全國實行省以下土地垂直管理體制，著名的公共管理學(xué)者毛壽龍認(rèn)為，“垂直管理在短期的效果將是明顯的，將在一定程度上遏制破壞耕地之風(fēng)，但是從長期來看，這一措施不能真正解決土地資源最優(yōu)利用的問題”?！斑^去的經(jīng)驗表明，垂直管理，是一種有利于集中權(quán)力的體制，卻不是一個有利于辦事的體制。因為它可能會增加耕地破壞的交易成本，提高了土地使用的尋租成本”。“更為重要的是，它還可能因此而影響土地資源配置的效率，因為它將使土地資源的配置，流向易于尋租的領(lǐng)域，而不是產(chǎn)出最大的領(lǐng)域。土地資源的配置，將按照權(quán)力來配置，而不是按照產(chǎn)出來配置。所以，土地實現(xiàn)垂直管理，看起來似乎是個對癥的藥，是好藥，但實際上它進(jìn)一步加劇病情的可能性也是不小的”。

2.3 委托-問題。在我國耕地保護(hù)中，耕地的所有者-農(nóng)民集體不具有耕地保護(hù)委托人必備的行為能力和委托動機(jī)，國家即中央政府才是耕地保護(hù)真正的委托人。在體現(xiàn)耕地保護(hù)中責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的委托-鏈的首端便是中央政府，而這鏈的末端就是終極人一鄉(xiāng)級人民政府，在首端與末端之間是其他各級委托()人-其他各級地方政府[7]。

在耕地保護(hù)的委托-關(guān)系中，下游者往往要比上級委托者掌握更多的信息，而上游委托者則不能完全掌握下游者為耕地保護(hù)而付出努力的信息。并且耕地保護(hù)中的委托-關(guān)系是通過層層委托、分級來實現(xiàn)的，從委托人到最終人之間鏈很長。這樣，越靠近首端，信息損失愈多、信息失真越嚴(yán)重：而越貼近末端，信息則越充分，掌握信息就越準(zhǔn)確。耕地保護(hù)的委托-關(guān)系是基于上下級政府之間的行政隸屬關(guān)系而建立起來的，在委托-的鏈條之中根本就不存在也無法設(shè)置“退出權(quán)”裝置。國家和地方政府之間的長期隱含的合約關(guān)系演變成了一種特殊的長期“保險”，合約，這種“退出權(quán)”裝置缺乏的結(jié)果是委托人難以就人對自己做出的“不利選擇”進(jìn)行有效的制裁和約束。

3 我國現(xiàn)有土地管理模式改革與創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和土地使用制度改革的不斷深入，土地使用權(quán)及與土地使用權(quán)密切相連的房屋土地所有權(quán)已成為絕大多數(shù)人的主要財產(chǎn)。依法保護(hù)好公民的土地財產(chǎn)權(quán)，才能激發(fā)廣大人民群眾追求物質(zhì)財富、創(chuàng)造物質(zhì)財富、勤勞致富的強(qiáng)大動力，從而不斷推動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會的穩(wěn)定。以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的土地管理模式，以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為基礎(chǔ)，以公共參與為保證，以土地登記系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)為支撐，以交易為動力，以規(guī)劃和公共管制為前提，以市場化原則和信息手段改造了傳統(tǒng)的土地管理模式，是一種社會效用最大化的制度安排。

3.1 逐進(jìn)式制度改革的實現(xiàn)。新的管理模式體現(xiàn)了制度變遷的逐進(jìn)式特征，之所以稱之為逐進(jìn)模式，是因為相對于迅速變化的現(xiàn)實，我國的產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍然保持著相當(dāng)?shù)臍v史繼承性，在歷史繼承中進(jìn)行逐進(jìn)式變革。“中國的產(chǎn)權(quán)改革從交易入手，也就是強(qiáng)調(diào)改革的”逐進(jìn)“性，是符合中國國情的一種明智選擇。土地管理模式變遷體現(xiàn)了一種公共選擇，反映出經(jīng)濟(jì)社會對土地管理的現(xiàn)實要求[8]。諾斯指出：”經(jīng)濟(jì)變遷是一個無處不在、持續(xù)進(jìn)行的增量過程，它是制埃內(nèi)的個體行為和制度內(nèi)企業(yè)家每日每時進(jìn)行選擇的結(jié)果?！斑x擇促使人們不斷認(rèn)識現(xiàn)存制度，改變對現(xiàn)存制度的評價，并試圖用高效率的制度來替代低效率配制度。以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的土地管理模式，既強(qiáng)調(diào)土地交易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)制度變革的可行性，也強(qiáng)調(diào)政府在產(chǎn)權(quán)變革中的責(zé)任和義務(wù)，是現(xiàn)實中國制度環(huán)境下的理想選擇。

3.2 政府管理趨向市場交易的轉(zhuǎn)換。改造了征地拆遷、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地儲備、土地出讓、土地轉(zhuǎn)讓等土地管理核心業(yè)務(wù)，以市場化方法將其統(tǒng)一為不同土地權(quán)利狀態(tài)下的土地交易，實現(xiàn)了土地管理由政府”管理“向市場”交易“的轉(zhuǎn)換。在原有土地管理模式下，權(quán)利人的土地財產(chǎn)權(quán)利被忽視，得不到應(yīng)有的保護(hù)，它們的權(quán)能被政府的行政行為所禁錮，政府的管理效率又被產(chǎn)權(quán)問題所禁錮。在新的模式下，通過對土地現(xiàn)有權(quán)利的保障和充實，財產(chǎn)可以更加自由的轉(zhuǎn)讓，要素可以更加自由的流動，政府從征地拆遷土地出讓等的具體管理中解脫出來，職能簡化，自身得到解放。

3.3 事前權(quán)利界定的明確。突出了土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等現(xiàn)代公共管制措施在土地財產(chǎn)權(quán)力形成和保護(hù)中的作用，減少了對土地權(quán)利讓渡過程的直接管制[9]。通過事前的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和用途管制，用地者和相關(guān)權(quán)利人可以對其用途也有一個合理的預(yù)期，對其財產(chǎn)價值也有一個合理的評估；對管理者來說，這種事前管制可以替代原有用地過程中的層層審批，逐級控制，可以通過規(guī)劃實施宏觀調(diào)控，調(diào)解各類用地的總量和結(jié)構(gòu)，更好的發(fā)展城鄉(xiāng)各項事業(yè)；無論對國有土地還是集體土地，這種事前的公共管制是沒有屬性偏好的，它所服從的是經(jīng)過充分協(xié)商和平衡的公共利益。

4 小結(jié)

保護(hù)耕地是我國的基本國策。盡管我國己經(jīng)實行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但耕地仍然大量流失，違法用地的現(xiàn)象仍屢禁不止。在新型的以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為主的土地管理模式下，土地管理的主體由一極變?yōu)閮蓸O，即在各級政府、各級政府土地行政主管部門及其公務(wù)員的行政管理基礎(chǔ)上體現(xiàn)了公共參與?；谥袊恋禺a(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀和中國改革逐進(jìn)性的特征，為了實現(xiàn)土地管理的最終戰(zhàn)略目標(biāo)，在戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)的設(shè)計上，我們要著力解決土地的產(chǎn)權(quán)問題。同時新的土地管理模式是落實科學(xué)發(fā)展觀，保障公民財產(chǎn)權(quán)利的重要舉措，也是理順土地管理體制，明確中央和地方，國家和集體，政府、社會和公民在土地管理上的職能區(qū)分的重要手段。

參考文獻(xiàn)

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篇2

關(guān)鍵詞：安徽省域；耕地等別；質(zhì)量建設(shè)對策

中圖分類號 F311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）19-03-04

Survey of Cultivated Land Grade Change and the Quality Construction in Anhui Province

Yang Yi1 et al.

（1Anhui Province Land Surveying and Planning Institute，Hefei 230036，China）

Abstract：This article summarized the present distribution of domain of cultivated land grade change in Anhui province，analyzed the law and reason，and put forward regular updates on cultivated land quality grading results，perfecting quality supervision mechanism and so on seven aspects of cultivated land quality construction countermeasures，in order to make sure the future construction and management of cultivated land quality in favor of the implementation of the strategy of "double insurance".

Key words：Area in Anhui Province；Quality of cultivated land grade；Countermeasure of quality construction

2012年年初，按照省部相關(guān)文件，根據(jù)《耕地質(zhì)量分等規(guī)程》和本次耕地質(zhì)量等級成果補(bǔ)充完善工作要求，參照上一輪的相關(guān)指標(biāo)、系數(shù)，本輪主要對安徽省2010年第二次土地調(diào)查變更成果庫中的所有耕地（不包括可調(diào)整地類）進(jìn)行等別更新完善，耕地總面積為5 894 887.67hm2，分等單元個數(shù)為2 632 599個進(jìn)行補(bǔ)充完善，歷時2a，完成了新一輪安徽省域耕地等別變化調(diào)查工作。本文總結(jié)了安徽省域耕地等別分布現(xiàn)狀，分析了原因，進(jìn)而提出了加強(qiáng)耕地質(zhì)量建的設(shè)對策建議，以期未來的耕地質(zhì)量建設(shè)與管理更利于“雙?！睉?zhàn)略的落實。

1 耕地等別分布調(diào)查

1.1 耕地等別面積分布 2010年全省耕地自然等共分成11個等別，為2～12等。面積分布主要集中在6～9等，占全省耕地面積的84.54%，其中8、9分別占30.89%和22.80%；其次為7等，占到19.73%。利用等共分成10個等別，為3～12等。面積分布主要集中在4～10等，占全省耕地面積的82.54%，其中9、10分別占29.23%和26.65%。經(jīng)濟(jì)等共分成11個等別，為2～12等。面積分布主要集中在4～11等，占全省耕地面積的90.64%，其中9、10分別占23.84%和25.82%。將安徽省耕地的3個等別分布情況進(jìn)行對比，得到等別之間的變化關(guān)系，可見安徽省耕地自然質(zhì)量等、利用等和經(jīng)濟(jì)等別面積分布均呈現(xiàn)正態(tài)分布趨勢（圖1）。

[比例（%）]

圖1 安徽省耕地各等別序列面積分布比例

1.2 耕地等別空間分布 在分等工作中，根據(jù)地形地貌、氣候、土壤和水資源等因素的差異，將安徽省劃分成為了5個三級指標(biāo)區(qū)，即淮北平原區(qū)、江淮丘陵區(qū)、大別山區(qū)、沿江平原區(qū)和皖南山區(qū)。安徽省40%左右的耕地位于淮北平原區(qū)，但是這部分區(qū)域的耕地質(zhì)量相對較差一些，沒有高質(zhì)量的耕地，相對的沿江平原區(qū)的耕地則較少，但是高等別的耕地基本位于這部分區(qū)域。各指標(biāo)區(qū)耕地等別分布情況如表1所示。

表1 安徽省三級指標(biāo)區(qū)耕地等別分布（hm2）

[指標(biāo)區(qū)＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&大別山區(qū)＼&＼&＼&0.37＼&2006.31＼&5565.77＼&16206.45＼&21053.33＼&50047.39＼&61691.40＼&13556.51＼&85.76＼&淮北平原＼&＼&＼&＼&＼&＼&28304.53＼&160739.15＼&585931.05＼&1035294.89＼&549510.23＼&20706.02＼&江淮丘陵＼&＼&＼&8557.92＼&52834.71＼&152460.84＼&325982.82＼&575001.27＼&442693.20＼&217130.65＼&15894.31＼&1955.87＼&皖南山區(qū)＼&＼&＼&4747.09＼&8087.95＼&45615.00＼&106493.66＼&126795.01＼&122903.29＼&76653.43＼&14917.45＼&914.68＼&沿江平原＼&1621.62＼&22818.40＼&49195.94＼&65710.56＼&109419.97＼&210491.56＼&237471.05＼&203869.98＼&130900.70＼&13049.58＼&＼&]

1.3 耕地等別變化調(diào)查分析 上一輪耕地經(jīng)濟(jì)等分布在3～12等，以中等別地為主，在全國處于中等水平。與上輪相比，2等、3等、5等、6等、7等和11等地面積有所增加，其他等別面積有所減少（表2）?？傮w而言，高等別的耕地面積略有增加。

表2 安徽省上一輪經(jīng)濟(jì)等與本輪對比分布（hm2）

[等別＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&上一輪＼&＼&509.76＼&74330.84＼&44721.74＼&277419.05＼&528254.98＼&1264090.27＼&1588351.54＼&1555880.92＼&553389.01＼&31520.47＼&本次＼&1621.62＼&22818.4＼&62501.32＼&128639.5＼&313061.58＼&687479.02＼&1121059.81＼&1405444.91＼&1521671.07＼&606928.08＼&23662.33＼&]

與上一輪相比，經(jīng)濟(jì)等各等別面積與總面積的比例，均呈負(fù)偏態(tài)分布，其中9、10、11等地所占比例較大，高等地所占比例有所增加，中等地比例呈下降趨勢，但大部分耕地仍處于這個水平，由此可以得出經(jīng)濟(jì)等別總體質(zhì)量仍中等偏高，可以說明，與上一輪相比，耕地質(zhì)量保持持平。

2 耕地等別分布規(guī)律及原因分析

2.1 耕地自然質(zhì)量等別分布規(guī)律及原因 耕地自然質(zhì)量等別是從自然狀態(tài)的角度來評價耕地的質(zhì)量，其好壞主要與光溫、土壤、氣候等自然條件息息相關(guān)。根據(jù)分等技術(shù)原則，各項條件越好，自然質(zhì)量分就越高，所代表的區(qū)域的自然質(zhì)量等別也就越高。在宏觀上按照大區(qū)域內(nèi)的氣候和地形分布的規(guī)律，局部又按照小環(huán)境內(nèi)的土壤和小氣候有關(guān)。在安徽省范圍內(nèi)，地形地貌、降水、和土壤的分布對耕地質(zhì)量影響較大，按照三級區(qū)的劃分原則，也可以看出，自然質(zhì)量分高的區(qū)域主要集中在淮北平原和沿江平原區(qū)，如淮北市，阜陽市、宿州市、蕪湖市、安慶市部分區(qū)域、池州市部分區(qū)域等；中等區(qū)域主要是丘陵區(qū)，包括合肥市等；最差的等別位于山區(qū)，包括皖南山區(qū)和大別山區(qū)。

2.2 耕地利用等e指數(shù)分布規(guī)律及原因 耕地利用等e指數(shù)是自然質(zhì)量等指數(shù)和土地利用系數(shù)的乘積，所以影響的方面除了自然條件的好壞外，還要考慮到土地的利用水平。利用等別與自然質(zhì)量等和利用等指數(shù)是成正比的，自然質(zhì)量等越高、利用系數(shù)越大，利用等就越高，土地的利用水平就越好。利用等別較好的區(qū)域依然是主要分布在淮北平原和沿江平原，這些區(qū)域土壤肥沃、農(nóng)田水利條件較好；交通便利、區(qū)位優(yōu)勢明顯；田間配套程度高、土地利用率較好，生產(chǎn)的投入較高。利用等別較低的耕地分布于坡度比較大及區(qū)位條件較差、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較差的地區(qū)，有的地區(qū)也可能受經(jīng)濟(jì)滯后和過度開發(fā)思想的影響，形成了耕作比較粗放，農(nóng)民積極性不高、地貌特點和土地利用結(jié)構(gòu)相對錯位等問題。如沿江平原地區(qū)自然條件好，但土地利用強(qiáng)度大，保護(hù)性利用（如擴(kuò)大養(yǎng)地作物的種植，綠肥作物的種植、擴(kuò)大有機(jī)肥施用等）措施不夠，地力有所下降；一些丘陵、山地區(qū)的區(qū)縣由于土地基礎(chǔ)條件較差，位于生態(tài)脆弱透，再加上不當(dāng)?shù)拈_發(fā)過多，水土流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻繁；部分市縣如金寨、岳西等交通條件不太好，影響了土地的利用水平。安徽省耕地數(shù)量多、分布廣，但利用水平參差不齊，造成利用等別差異的主要原因是自然等的差異和利用程度的不同所造成土地生產(chǎn)力的差異，因而形成了不同的土地利用開發(fā)模式和農(nóng)林生產(chǎn)的地域格局，導(dǎo)致了耕地利用方式的不同。

2.3 耕地經(jīng)濟(jì)等e指數(shù)分布規(guī)律及原因 耕地經(jīng)濟(jì)等e劃分側(cè)重于反映農(nóng)用地潛在的（或理論）區(qū)域自然質(zhì)量、平均利用水平、平均投資效益水平，體現(xiàn)相同的土地質(zhì)量、土地潛力、利用水平因經(jīng)濟(jì)水平不同造成的等級差異，經(jīng)濟(jì)等別高低還與經(jīng)營狀況有關(guān)，因此經(jīng)濟(jì)等別空間分布圖體現(xiàn)了全省的土地經(jīng)營水平。安徽省是一個農(nóng)業(yè)大省，在人口結(jié)構(gòu)、土地資源利用結(jié)構(gòu)上都體現(xiàn)了農(nóng)村的力量?？傮w來說，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度南部高于北部、東部優(yōu)于西南部，發(fā)展的中心為平原區(qū)，然后丘陵和山區(qū)發(fā)展次之。安徽省耕地等別最高為2等地，這部分耕地全部位于安慶市境內(nèi)，面積為1 888.11hm2。最低等別是12等地，大部份分布在宿州市，少量分布在滁州市境內(nèi)。高等別的耕地大多分布于南部，包括安慶市、宣城市、馬鞍山等。而北部的宿州市、淮北市耕地質(zhì)量稍差一些。從上述分析可知，安徽省農(nóng)用地總體質(zhì)量好，中等質(zhì)量耕地居多，優(yōu)等地與質(zhì)量較差耕地比重小。3種等別分布呈相似性，自然等影響利用等和經(jīng)濟(jì)等的分布格局，同時利用等和經(jīng)濟(jì)等分布基本一致。

3 加強(qiáng)安徽省域耕地質(zhì)量建設(shè)的對策建議

耕地質(zhì)量建設(shè)與管理是落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重要內(nèi)容，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全的根本保障，是優(yōu)化利用土地資源、構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的有效途徑，也是各級國土資源部門的重要職責(zé)和任務(wù)。根據(jù)本次耕地分等工作的成果，筆者對加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理提出以下幾點建議：

3.1 定期更新耕地質(zhì)量分等成果 隨著社會環(huán)境、自然環(huán)境的不斷變化，以及技術(shù)水平的不斷發(fā)展，人們對土地的利用也在不斷改變，耕地的質(zhì)量處在動態(tài)變化中，本次耕地質(zhì)量等級成果補(bǔ)充和完善工作就是對上一輪農(nóng)用地分等定級工作的延續(xù)和補(bǔ)充。在現(xiàn)有農(nóng)用地分等定級和土地調(diào)查成果基礎(chǔ)上，依據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》，定期開展系統(tǒng)性耕地質(zhì)量等級調(diào)查評定工作，全面掌握和更新耕地質(zhì)量等級狀況，建立與土地調(diào)查相配套的耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)庫。各地在年度土地變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，對因土地整治、土地利用現(xiàn)狀變化以及其他土地利用行為等帶來的耕地質(zhì)量等級變化情況，及時開展評價，實現(xiàn)動態(tài)更新。結(jié)合監(jiān)測成果，定期公布耕地質(zhì)量等級狀況。建立耕地質(zhì)量定期評價更新制度，加強(qiáng)對成果的定期調(diào)查更新，有利于動態(tài)監(jiān)測耕地的質(zhì)量變化，滿足土地資源數(shù)量、質(zhì)量相協(xié)調(diào)管理的要求，使耕地分等成果能夠持續(xù)發(fā)揮其在土地資源管理中的作用。

3.2 完善耕地質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制 耕地質(zhì)量建設(shè)與管理是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，任務(wù)繁重，因此，要結(jié)合本地實際，建立健全配套制度，以制度管事，以制度定責(zé)，規(guī)范各項管理工作，確保耕地質(zhì)量建設(shè)與管理扎實推進(jìn)?？梢酝ㄟ^集成航空航天遙感系統(tǒng)監(jiān)測技術(shù)、低空近地遙感系統(tǒng)監(jiān)測技術(shù)、和系統(tǒng)綜合監(jiān)測技術(shù)以及常規(guī)巡查技術(shù)而形成的一整套規(guī)范化的實施技術(shù)體系，即集成、整合多種監(jiān)測平臺的優(yōu)點，在不同地區(qū)和不同時空環(huán)境條件下，有效實現(xiàn)對耕地基本農(nóng)田動態(tài)變化信息的快速、高效、準(zhǔn)確獲取和數(shù)據(jù)的高度兼容，得到比任何單一平臺監(jiān)測模式所獲得數(shù)據(jù)更多的有用信息，為耕地基本農(nóng)田動態(tài)巡查和監(jiān)測工作提供科學(xué)、協(xié)同、統(tǒng)籌的全局性解決方案。完善耕地質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，明確法律責(zé)任主體和相應(yīng)的法律責(zé)任，建立和完善耕地質(zhì)量定期檢查制度、質(zhì)量跟蹤制度、占補(bǔ)平衡質(zhì)量驗收制度和耕地質(zhì)量建設(shè)獎懲制度等。同時，可以建立各地耕地檔案制度，各職能部門通過協(xié)作齊抓共管。

3.3 構(gòu)建耕地質(zhì)量建設(shè)長效投入機(jī)制 耕地質(zhì)量建設(shè)是一項長期任務(wù)，需構(gòu)建耕地質(zhì)量建設(shè)長效投入機(jī)制，充分發(fā)揮公共財政對耕地質(zhì)量建設(shè)和管理的支撐作用，將耕地質(zhì)量建設(shè)與管理經(jīng)費列入各級財政預(yù)算，切實保證耕地質(zhì)量建設(shè)和管理工作的有效進(jìn)行。提高地力是加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)的關(guān)鍵，應(yīng)大力推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)實施“沃土工程”，在測土配方施肥項目取得成效的基礎(chǔ)上，高度重視耕地土壤培肥，這是一個長期的過程，需要持之以恒的投入，堅持不懈的實施。同時，因地制宜，有針對性的落實增施有機(jī)肥、測土配方施肥、改土培肥、土壤障礙治理、土壤污染防治等綜合培肥改良措施。加大中低產(chǎn)田改造力度，通過新建和完善排灌渠系等工程措施，配套秸稈綜合利用平衡配套施肥等農(nóng)耕農(nóng)藝措施將中低產(chǎn)田改造為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的農(nóng)田。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地產(chǎn)出率，加強(qiáng)重大水利樞紐工程固與維修；加強(qiáng)水利灌溉主支渠清淤、防滲與維修；加強(qiáng)大、中型農(nóng)機(jī)具添置及農(nóng)田機(jī)耕道路建設(shè)力度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)、救災(zāi)能力，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械水平，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好條件，提高耕地產(chǎn)出水平。

3.4 嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地 嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，加大監(jiān)管和處罰力度，強(qiáng)化對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，建設(shè)項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢。同時，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策規(guī)定，全面實行“先補(bǔ)后占”政策，必須滿足補(bǔ)充耕地在數(shù)量和質(zhì)量上都不低于占用耕地的前提下才能進(jìn)行耕地占用；積極探索“以補(bǔ)定占”機(jī)制，實現(xiàn)補(bǔ)充耕地與占用耕地數(shù)量和產(chǎn)能雙平衡。針對當(dāng)?shù)貙嶋H，合理調(diào)整耕地開墾費征收標(biāo)準(zhǔn)，提高建設(shè)占用耕地成本，加大補(bǔ)充耕地項目投入力度，提升補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級。加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項目立項和實施管理，統(tǒng)籌安排項目選址和布局，優(yōu)化項目設(shè)計，嚴(yán)格工程實施和監(jiān)管，確保工程建設(shè)質(zhì)量，為新增耕地持續(xù)耕作熟化、培肥地力奠定基礎(chǔ)。在建設(shè)用地布局安排時，對于建設(shè)項目選址確需占用耕地的，應(yīng)形成占用不同等級耕地的比選方案，如果不得不占用高等級耕地的，需經(jīng)嚴(yán)格論證方能執(zhí)行。

3.5 健全耕地流轉(zhuǎn)市場體系 促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最有效的方式是培育耕地使用權(quán)市場。首先，大力支持發(fā)展多種形式的新型耕地流轉(zhuǎn)中介組織。在地方政府指導(dǎo)下，以縣鄉(xiāng)土地服務(wù)部門為依托，培育耕地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。重點鼓勵農(nóng)村大戶、普通農(nóng)戶積極創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社或土地股份合作社，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，形成農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司的有效合作模式。考慮不同地域耕地的條件，建立耕地評估機(jī)制，從而真實地反映當(dāng)?shù)馗氐氖袌鰞r值。第三，培育完善農(nóng)村土地金融市場。地方政府應(yīng)完善金融機(jī)構(gòu)支持耕地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，建立農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)。給予開展農(nóng)地有關(guān)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)的財政、金融支持，通過財政貼息、稅收優(yōu)惠或進(jìn)行風(fēng)險補(bǔ)償?shù)确绞郊罱鹑跈C(jī)構(gòu)積極為各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放貸款，鼓勵農(nóng)戶組織和參與土地金融信用合作社。與此同時，政府也需要對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、（下轉(zhuǎn)10頁）（上接5頁）農(nóng)村資金互助社等機(jī)構(gòu)的治理及經(jīng)營行為作出詳細(xì)規(guī)范并監(jiān)督執(zhí)行，以保證農(nóng)村金融市場的良性運行。

3.6 平衡耕地資源系統(tǒng)相關(guān)主體利益 充分重視對耕地資源開發(fā)利用的實際主體即農(nóng)戶的耕地保護(hù)意識和保護(hù)行為的。引導(dǎo)和激勵，制度設(shè)計的層面將農(nóng)民切實納入耕地資源保護(hù)與監(jiān)管的相關(guān)主體范疇，建立和完善包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性補(bǔ)貼、耕地保護(hù)基金和耕地保護(hù)外部性價值收益分享在內(nèi)的多重耕保補(bǔ)貼機(jī)制，逐步提高補(bǔ)貼金額，使農(nóng)民從耕地資源的保護(hù)實踐中實實在在地獲得相關(guān)經(jīng)濟(jì)收益。通過多種形式和多種途徑引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力的安置轉(zhuǎn)移，促進(jìn)耕地資源向部分種田能手和規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)集中，從而有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提升耕地資源利用的利用效率和經(jīng)濟(jì)收益。逐步完善城鄉(xiāng)社會保障制度，將農(nóng)民納入全社會保障體系之中。一方面切實保障農(nóng)民平等地分享國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的物質(zhì)成果，改善民生；另一方面從制度上更加堅定農(nóng)民參與保護(hù)和高效利用耕地資源的信心和決心，切實穩(wěn)固國家糧食安全和社會安定的根基。調(diào)整和完善地方政府關(guān)于土地出讓收益中涉及耕地資源占用部分的分配方案。重點將耕地資源數(shù)量和質(zhì)量的保護(hù)績效直接列為官員政績評價、考核提拔及離任審計的主要參評指標(biāo)之一，從而有效降低地方官員對于耕地資源經(jīng)濟(jì)收益、政績及其它相關(guān)收益的沖動和追捧，切實保護(hù)耕地資源。

參考文獻(xiàn)

篇3

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)規(guī)劃；管理；措施

Abstract: In the construction of new countryside, towns and villages in the planning and management on the work schedule, and is more and more important role in the development of villages and towns. In real work is play a decisive role position. This paper discusses the planning and management of villages and towns the connotation, significance, principles, put forward to strengthen the implementation of planning and management initiatives, in practice must to truth-seeking spirit, explore actively the way of planning and construction of villages and towns. Seize past opportunity, advance with the times, according to the requirements of urban and rural co-ordination. Enhance sense of urgency and sense of historical responsibility, implement central spirit, further creating a new situation in the work of planning and construction of villages and towns.

Key words: town planning; management; measure

中圖分類號：F110 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）

前言

伴隨著我國城市化政策從“城市化”向“城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型，村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作日益提上日程，成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要組成部分，也成為全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容。積極穩(wěn)妥地加快村鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，是各級政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，有助于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合理布局，對于培育發(fā)展農(nóng)村市場、發(fā)揮城鄉(xiāng)橋梁和紐帶作用，進(jìn)一步搞活流通，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。

村鎮(zhèn)規(guī)劃管理是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府為了實現(xiàn)村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)國家、市、縣的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃與規(guī)劃，以及村鎮(zhèn)的歷史、自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，合理確定村鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)布局和進(jìn)行各項建設(shè)而制定的綜合部署和具體安排．以廣大農(nóng)民日益增長的物質(zhì)和文化需要為導(dǎo)向，建立一個人口、資源、科技、環(huán)境及區(qū)域定位、分工相協(xié)調(diào)的，可持續(xù)發(fā)展的社會環(huán)境所做的總體安排和部署，建設(shè)村鎮(zhèn)未來發(fā)展和建設(shè)的藍(lán)圖 。

一、村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作的現(xiàn)實意義

村鎮(zhèn)規(guī)劃管理這項工作是全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀及實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的重要體現(xiàn)，是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分，也是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會放益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的必由之路，我們必須充分認(rèn)識抓好村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的重大意義，增強(qiáng)政治意識、責(zé)任意識，認(rèn)真落實，抓出成效，確保村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的有序進(jìn)行。

科學(xué)編制村鎮(zhèn)規(guī)劃、做好村鎮(zhèn)建設(shè)管理工作，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，防止村鎮(zhèn)無序建設(shè)的迫切需要；是促進(jìn)集聚發(fā)展，節(jié)約土地資源的有效手段；是指導(dǎo)農(nóng)村房屋建設(shè)，推進(jìn)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境整治的重要基礎(chǔ)性工作；是引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)、中心村聚集，實現(xiàn)資源節(jié)約、降低建設(shè)成本、提高公共服務(wù)能力、改善人居環(huán)境和生活質(zhì)量、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的重要保證。

二、村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作堅持的原則

1.合理用地、節(jié)約用地原則。我國人多地少，節(jié)約用地是基本國策．各類建設(shè)用地均應(yīng)按國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)執(zhí)行，充分挖掘原有村鎮(zhèn)用地的潛力，嚴(yán)格控制占用耕地，充分利用荒地和薄地．村鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)要協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃．

2.可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo)和要求，村鎮(zhèn)規(guī)劃要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、人口、資源相互協(xié)調(diào)和共同發(fā)展，并在規(guī)劃中體現(xiàn)科教興鎮(zhèn)(村)的戰(zhàn)略．

要在立足現(xiàn)實的情況下，既要考慮經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與發(fā)展速度對今后建設(shè)的影響，又要考慮長遠(yuǎn)目標(biāo)與近期修建的關(guān)系。

3.超前高效管理的原則。以現(xiàn)狀為基點，適度超前．村鎮(zhèn)規(guī)劃要具有一定的超前意識，要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光．規(guī)劃要做到遠(yuǎn)近結(jié)合，以近期為主，提高近期規(guī)劃建設(shè)的完整性和對遠(yuǎn)期發(fā)展的適應(yīng)性，使村鎮(zhèn)的性質(zhì)和規(guī)模、速度和標(biāo)準(zhǔn)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平相適應(yīng)．要站在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的高度，努力從單純追求規(guī)模擴(kuò)大轉(zhuǎn)變到提高質(zhì)量和水平上來，適應(yīng)農(nóng)村生活水平不斷提高的需求。

4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則。村鎮(zhèn)的基本自然資源直接來自于它周邊的區(qū)域，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中必須切實保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。村鎮(zhèn)規(guī)劃要盡可能地保留鄉(xiāng)村原有的資源、地貌、自然的形態(tài)，生物的多樣性及人與自然、生物之間的緊密不可分離的共生共存關(guān)系。要發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，在加快農(nóng)民致富的進(jìn)程中保留一片青山綠水。

三、村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作應(yīng)注意三個方面的著重點

1.注重人文環(huán)境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)是徹落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的組成部分，所以其規(guī)劃也應(yīng)該因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍v史人文環(huán)境及村民的生活模式，使整個鄉(xiāng)村規(guī)劃有機(jī)地融入到所在城市的大環(huán)境中。力求在舊村落改造中注意保護(hù)原來風(fēng)貌，保留原有建筑形式，一定程度上延續(xù)舊村落的歷史文脈，使得建成后既體現(xiàn)出一種文化傳統(tǒng)的沉積，又具備了現(xiàn)代化的生活環(huán)境，滿足了人們對鄉(xiāng)村人文氛圍和社區(qū)功能的要求。

2.公眾參與村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作

想要新的規(guī)劃具有可行性，就要讓農(nóng)民的需求得到滿足。在制度上做到村鎮(zhèn)規(guī)劃中評審的公開性，建立和健全規(guī)劃的評審委員會，在評審的過程中做到公平公開公正，廣泛積累各方意見。尊重村民的意愿，結(jié)合規(guī)劃編制工作實際，提出切實可行的解決方案。在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制、實施、管理的全過程中都體現(xiàn)出公眾參與和群眾監(jiān)督，可保障村鎮(zhèn)建設(shè)參與各方特別是農(nóng)民的合法權(quán)益，達(dá)到農(nóng)民自愿、社會力量參與和政府引導(dǎo)扶植，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、引導(dǎo)性和可操作性，共同推動村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)管理。

3.注重服務(wù)設(shè)施的完善

在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，社會服務(wù)環(huán)境的營造也是不可忽視的內(nèi)容，因為它不僅是解決村民日常生活活動需要的基本保證，也是村民穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。在服務(wù)設(shè)施的設(shè)置上要考慮村民的生活要求和行動軌跡，如鄉(xiāng)村級商業(yè)服務(wù)設(shè)施的布置，自行車、摩托車、汽車存放與垃圾處理問題，村民住宅的垃圾處理問題，村民家畜各家應(yīng)規(guī)劃飼養(yǎng)場所的管理問題。

四、加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作的舉措

首先，加大村鎮(zhèn)規(guī)劃編制力度。各村鎮(zhèn)在編制規(guī)劃時，一要制定切實可行的村莊規(guī)模和撤舊建新方案，合理安排村莊總體布局。二要與市域、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排好城鄉(xiāng)發(fā)展空間。三要銜接好與防洪等其他自然災(zāi)害防治規(guī)劃的關(guān)系，合理確定農(nóng)民點選址，保障農(nóng)民群眾的生命財產(chǎn)安全。四要充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和廣大農(nóng)民群眾的意愿，分新建型、改造型、環(huán)境整治型、古民居保護(hù)型等幾種類型因地制宜地編制規(guī)劃，切忌不切實際和不顧群眾意愿的大拆大建。六要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，始終堅持保護(hù)耕地和節(jié)約用地的原則。深入農(nóng)村基層，調(diào)查研究．掌握真實有效的第一手資料．結(jié)臺當(dāng)?shù)氐目陀^實際．綜合考慮新農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)工作的特點，編制具有適度的前瞻性科學(xué)性，又使老百姓能夠接受的規(guī)劃方案。

其次，規(guī)范村鎮(zhèn)施工隊伍管理工作。組建好施工隊伍．禁止不合格的施工隊伍進(jìn)行施工，必要時可從正規(guī)的施工企業(yè)里選派工程施工技術(shù)員．安全員等來指導(dǎo)工程施工，確保施工質(zhì)量與安全。

第三，要注重規(guī)劃政策的宣傳。提高本村鎮(zhèn)人民在城鎮(zhèn)規(guī)劃上的意識，同時加強(qiáng)對村民城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)上的認(rèn)識。深入開展村鎮(zhèn)規(guī)劃政策法規(guī)宣傳工作，宣傳規(guī)劃的法定性和控制性，加大宣傳關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的優(yōu)惠方針、政策，切實增強(qiáng)廣大農(nóng)村群眾的規(guī)劃意識和依法建設(shè)意識。

第四，注重規(guī)劃管理的動態(tài)性。村鎮(zhèn)規(guī)劃不是對村鎮(zhèn)發(fā)展終極藍(lán)圖的描繪，而是一個通過規(guī)劃手段調(diào)控、實現(xiàn)向理想目標(biāo)趨近的可持續(xù)的、動態(tài)的過程．因此村鎮(zhèn)規(guī)劃管理要密切結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，因地制宜，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，實事求是，量力而行；同時要處理好近期建設(shè)與遠(yuǎn)期發(fā)展、舊村改造與新村建設(shè)的關(guān)系，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施。

第五，切實維護(hù)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的嚴(yán)肅性。要進(jìn)一步加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，逐步配備專業(yè)人員從事村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作，有計劃錄用一定數(shù)量的大中專畢業(yè)生到村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)部門工作。加強(qiáng)對村鎮(zhèn)規(guī)劃管理人員、技術(shù)人員的培訓(xùn)，提高規(guī)劃執(zhí)法水平，在工作中要嚴(yán)格辦事程序，增強(qiáng)服務(wù)意識，提高辦事效率，積極推進(jìn)依法行政，建立市場準(zhǔn)入制度，規(guī)范規(guī)劃設(shè)計市場，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計水平。

第六，轉(zhuǎn)變政府的職能意識。在政府的職能意識上需要有所轉(zhuǎn)變，建立健全一套完整的行為規(guī)范，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制上能夠廉潔和高效，處理事物上能在運轉(zhuǎn)上協(xié)調(diào)。辦理過程中做到公正透明。村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)制有一定的創(chuàng)新意識，逐步落實和解決人員、編制和經(jīng)費等問題，強(qiáng)化基層村鎮(zhèn)管理指導(dǎo)力量。加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門配合、社會支持、農(nóng)民主體”的工作機(jī)制，把村莊規(guī)劃建設(shè)管理工作納入各級黨委、政府的重要議事日程，及時研究、解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題。

此外還應(yīng)發(fā)揚民主，集思廣益，吸收群眾參與規(guī)劃，廣泛聽取群眾意見，讓與村鎮(zhèn)規(guī)劃關(guān)系最密切的廣大農(nóng)民群眾享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)．同時將規(guī)劃意圖逐步為群眾所掌握，以利于規(guī)劃的實施．規(guī)劃是村鎮(zhèn)建設(shè)和管理的指導(dǎo)和依據(jù)。

五、結(jié)語新農(nóng)村建設(shè)的要求是 “生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，為了達(dá)到這一目標(biāo)，政府管理部門必須落實做到以下幾點：廣泛宣傳新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)點與必要性，帶動村民積極性才能保證新農(nóng)村建設(shè)的順利實施，并處理好村民主導(dǎo)與政府引導(dǎo)的關(guān)系；加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度，讓村民切實體會到新農(nóng)村能夠帶來利益，村民才能更好的投入到建設(shè)中去；加大村鎮(zhèn)規(guī)劃力度，銜接好村鎮(zhèn)與市區(qū)的基礎(chǔ)保障體系。我國新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)過近幾年的不懈努力，已取得了很大的成就，同時，我們也應(yīng)該看到在這一過程中還有著很多的問題，在村鎮(zhèn)規(guī)劃管理實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗積極地對遇到的問題進(jìn)行探究，并提出相應(yīng)的解決方案，使新農(nóng)村建設(shè)能夠更一步臺階，村鎮(zhèn)規(guī)劃管理也更為合理科學(xué)。

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關(guān)于征地時政府和農(nóng)民發(fā)生矛盾這個問題，它產(chǎn)生的根本原因是什么？農(nóng)用地是公共產(chǎn)品嗎？如果是，那它的服務(wù)主體是誰？如果當(dāng)?shù)卣_實侵犯了農(nóng)民的利益，那么，解決方案又是什么？

二、問題的性質(zhì)及分析

在征地時政府和農(nóng)民發(fā)生矛盾的問題根本是土地的產(chǎn)權(quán)不明。按土地用途分類，可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在這個問題中，我們討論的主體是農(nóng)用地。那農(nóng)用地是不是公共產(chǎn)品呢？公共產(chǎn)品是具有非競爭性的，即一部分人對這個產(chǎn)品的消費不會影響其他人消費，而政府征地的時候影響了農(nóng)民，所以它到底是不是公共產(chǎn)品呢？公共產(chǎn)品的定義：在一定的制度條件下，技術(shù)水平條件下，如果產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)成本（包括界定成本，交易成本，保護(hù)成本）這些大于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)收益的時候，這個產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品。農(nóng)用地的制度條件就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，它的界定成本是相關(guān)法律規(guī)定的實施以及農(nóng)民與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的協(xié)議或合同，那么，農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民集體所有，其承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)用地的服務(wù)主體是農(nóng)民集體，交易成本是農(nóng)民耕地所需的直接費用和間接費用（包括時間成本和人力成本）以及承包費（家庭承包不用交納），保護(hù)成本是相關(guān)部門監(jiān)管人員的工資以及農(nóng)民在農(nóng)用地設(shè)置保護(hù)設(shè)施的費用。按照這樣的定義來說的話，農(nóng)用地是屬于公共產(chǎn)品的。公共產(chǎn)品是根據(jù)產(chǎn)品本身邊界線來確定，與它的提供方式還有需求狀態(tài)無關(guān)，雖然外部人員對農(nóng)用地也有一定的需求，但農(nóng)用地提供的主體還是農(nóng)民集體。那為什么它的服務(wù)主體是農(nóng)民集體？既然公共產(chǎn)品是具有外部性、非排他性、非競爭性的，也就是說一部分人對農(nóng)用地的消費不會影響另一些人的消費，那為什么還有外部人員和農(nóng)民集體之分，為什么主體會是農(nóng)民集體？

因為公共產(chǎn)品的提供方式可以是集體的或個人的，消費方式可以是集體的也可以是個人的，在這個問題上，因為農(nóng)民簽訂了協(xié)議并付出交易成本，所以農(nóng)用地的消費主體是農(nóng)民這個集體的，與外部性無關(guān)。農(nóng)民有權(quán)使用協(xié)議中的農(nóng)用地，即使農(nóng)用地與外部人員的利益是相關(guān)的，它的服務(wù)主體依舊是農(nóng)民。況且，任何公共產(chǎn)品都是有一定的前提條件的，就像公路上有先行后行之分，公共電話亭也是需要投幣才能使用是一樣的，農(nóng)用地是農(nóng)民這個群體的前提條件下屬于公共產(chǎn)品，可當(dāng)外部人員參與時，就失去了公共產(chǎn)品的意義。如果外部人員在法律之外強(qiáng)行征用土地或換取農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)，那對于農(nóng)民這個弱勢群體來說是不公平的。公共產(chǎn)品具有非競爭性，有些地方政府搞發(fā)展搞建設(shè)于是就想把農(nóng)用地承包給開發(fā)商，而農(nóng)民也要靠土地生存，就產(chǎn)生了競爭，而這是農(nóng)用地先來后到的原則，不能因為有權(quán)力就不嚴(yán)格遵照法律任意征地，但是正如前面所述，農(nóng)用地在一定的前提條件下是公共產(chǎn)品，就像公眾認(rèn)為風(fēng)景區(qū)是公共產(chǎn)品，但是五一長假的時候旅游的人那么多，同樣有競爭，這兩個是同樣性質(zhì)的問題。對于農(nóng)用地，農(nóng)民還有外部人員的目標(biāo)函數(shù)是不一樣的，農(nóng)民是為了生存，而外部人員是為了減小成本，實現(xiàn)收益更高，而且，各自的生存經(jīng)驗即生產(chǎn)函數(shù)不一樣，農(nóng)民的生產(chǎn)函數(shù)只有耕作這一條途徑，而外來人員的生產(chǎn)函數(shù)不只是耕地這么簡單，他們獲取利益的渠道很多，不一定非要農(nóng)用地。為了生存，作為農(nóng)用地最迫切需求者的農(nóng)民不得不顯示自己的需要偏好，于是就產(chǎn)生了這些征地悲劇，而且在外部人員征用農(nóng)用地的時候，原本對這些農(nóng)用地享有使用權(quán)的農(nóng)民并不能拿到相應(yīng)的補(bǔ)償。況且我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實中也難以實行。一些建設(shè)項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”“、政府定價”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對農(nóng)民來說，政府雖征的只是土地，但拿走的卻是他們的工作崗位和住所，更何況大多時候農(nóng)民得到的只是一點補(bǔ)償。既然農(nóng)民對農(nóng)用地享有權(quán)利，即使不愿意出讓土地也可以走法律程序，那為什么會出現(xiàn)外部人員堂而皇之的強(qiáng)行征地的事件？一方面是產(chǎn)權(quán)邊界界定困難，農(nóng)用地是開放性場所，他們進(jìn)出不受限制；另一方面管理者的走形式使外部人員更加肆無忌憚，管理者的目標(biāo)應(yīng)該是維護(hù)農(nóng)民的利益，可他的手段卻是走個形式而已，并沒有真正考慮到農(nóng)民的利益，手段和目標(biāo)的不一致才會出現(xiàn)問題。所以，通過分析可得，農(nóng)民是農(nóng)用地的利益相關(guān)者，可是為什么政府沒有征求農(nóng)民的意見輕易地把耕地征走，甚至有時候地方政府可以擁有警力來強(qiáng)制性地征土地呢？決策人、經(jīng)濟(jì)人與利益主體的一致性是經(jīng)濟(jì)活動有效的前提。而分析的第一步，就是要搞清楚問題的利益相關(guān)人和決策人之間是否一致，很多時候，經(jīng)濟(jì)問題爭論的偏差就是從這個不一致開始的。而在使用農(nóng)用地這個問題上，決策人（政府）和利益相關(guān)者（農(nóng)民）是一致的，由于最終做出的決策和農(nóng)民的目標(biāo)是一致的（付出交易成本獲得農(nóng)用地使用權(quán)）所以沒有產(chǎn)生沖突。但現(xiàn)在，問題是地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)來和農(nóng)民爭地時，就影響了農(nóng)民的生存目標(biāo)，而且只有農(nóng)用地轉(zhuǎn)為了建設(shè)用地，政府才有權(quán)力對其征收。

還有明明有其他地方尚未開發(fā)，為什么要選擇農(nóng)用地呢？首先是成本問題，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護(hù)耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價提供給開發(fā)商使用，而把保護(hù)耕地的任務(wù)推給社會，不利于耕地保護(hù)，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動。各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。而且政府缺乏產(chǎn)權(quán)管理，不重視對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。只要符合國家利益，為了公共利益和社會利益，產(chǎn)權(quán)者都必須做出犧牲，這種現(xiàn)象太普遍，更何況農(nóng)民是弱勢群體。還有些地方政府用宅基地?fù)Q房，承包地?fù)Q社保，宅基地和承包地是農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益，而社會保障是政府應(yīng)該給農(nóng)民提供的公共服務(wù)，所以這樣是在制造新的不公平。一個人的計劃經(jīng)濟(jì)，兩個人的市場經(jīng)濟(jì)，三個人的公共經(jīng)濟(jì)，公共經(jīng)濟(jì)是集體主義問題，而集體主義會嚴(yán)重擴(kuò)大公共產(chǎn)品的適應(yīng)范圍，牽涉到多方利益，所以，征地的問題才這么復(fù)雜，公共經(jīng)濟(jì)的問題才這么難以界定與解決。

三、問題的解決

（一）從政府角度

1.充分利用開發(fā)區(qū)，節(jié)約土地資源。大量設(shè)立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用，土地閑置荒蕪，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，這造成大量土地資源的浪費。

2.在堅持最嚴(yán)格的保護(hù)耕地制度的基礎(chǔ)上，盡可能有條件地縮小征地，一部分根據(jù)市場去談判。政府征地進(jìn)行補(bǔ)償時，應(yīng)該最起碼不能讓農(nóng)民比現(xiàn)在生活質(zhì)量低，應(yīng)該讓他們的生活長期有保障，如果融入城市就應(yīng)當(dāng)比一般居民生活質(zhì)量要高。合理的補(bǔ)償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他們今后的日子安排好，一定要有正常的社會保障，真正變成市民。

3.加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是節(jié)約土地的，城鎮(zhèn)化會釋放出耕地，城鎮(zhèn)化的根本要求應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)均等化。城鎮(zhèn)化不是城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，也不是簡單地讓農(nóng)民進(jìn)城，集體建設(shè)用地應(yīng)該大大節(jié)約，應(yīng)該提高效率，管理者必須統(tǒng)籌好城與鄉(xiāng)的發(fā)展，讓人們在農(nóng)村也能平等地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和社會公共服務(wù)。4.政府應(yīng)從具體的市場行為中分離出來。當(dāng)政府的行政職能與市場經(jīng)濟(jì)行為合為一體，政府職能越位，就容易產(chǎn)生問題。

（二）從農(nóng)民角度

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)營思路和模式。從耕種到收割的主要環(huán)節(jié)，依靠服務(wù)公司來做，而田間管理靠家庭成員管理，兩個模式結(jié)合起來，產(chǎn)生一種經(jīng)濟(jì)效益，以擴(kuò)大服務(wù)的規(guī)模來彌補(bǔ)耕地規(guī)模的不足，解決很多問題。這一模式的特點就在于通過擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模來降低服務(wù)成本，提高效率。

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【關(guān)鍵詞】規(guī)劃多規(guī)融合綜合規(guī)劃

中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

一、研究背景

一直以來，我國縣域范圍內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等多規(guī)并行。由于規(guī)出多門，各有側(cè)重，且在實際編制與執(zhí)行中，部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)不同規(guī)劃間頻現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)矛盾、管理分割、溝通不暢、指導(dǎo)失衡等問題。

為降低各規(guī)劃間的不協(xié)調(diào)程度，近年來全國各地紛紛邁出探索的步伐。從廣州“三規(guī)合一”、北京“四規(guī)合一”的整合構(gòu)想，到重慶城鄉(xiāng)四規(guī)疊合的規(guī)劃嘗試，再到上海、武漢、濟(jì)南等地對于兩規(guī)協(xié)調(diào)編制的設(shè)想及實施，都在尋求建立一個能統(tǒng)籌全局的地區(qū)綜合規(guī)劃。然而這些研究多是對規(guī)劃編制手段進(jìn)行技術(shù)層面的改良，沒有組織機(jī)構(gòu)方面的保障，暫未形成能夠順利實施的解決方案。

針對當(dāng)前各類規(guī)劃的存在與研究現(xiàn)狀，筆者通過借鑒國內(nèi)外先進(jìn)理論與經(jīng)驗，探索縣級層面的“多規(guī)融合”方法，尋找融合和協(xié)調(diào)不同規(guī)劃的路徑，構(gòu)建規(guī)劃管理工作體制，使融合后的綜合規(guī)劃真正成為政府管理空間資源的有效工具和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障。

二、多規(guī)并存現(xiàn)狀

當(dāng)前，縣級層面的各類規(guī)劃多是由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)編制與實施，各部門之間沒有必然的業(yè)務(wù)聯(lián)系，也不存在隸屬關(guān)系，這就令各部門在編制與實施規(guī)劃時各自為陣，較少考慮與其他規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與銜接。總體來看，各類規(guī)劃之間主要存在以下七點不協(xié)調(diào)：

一是規(guī)劃體系不統(tǒng)一。各類規(guī)劃由各職能主管部門負(fù)責(zé)具體的編制和實施，遵循各條線上的法律法規(guī)政策文件要求和技術(shù)規(guī)范，規(guī)劃體系各成派系，相對封閉獨立。

二是戰(zhàn)略目標(biāo)不統(tǒng)一。各類規(guī)劃站位不同，各有側(cè)重，不同規(guī)劃間存在戰(zhàn)略目標(biāo)不一致或同一戰(zhàn)略目標(biāo)不同解釋等現(xiàn)象，使得不同規(guī)劃的指導(dǎo)方向具有一定的偏好性和局限性。

三是控制指標(biāo)不統(tǒng)一。各類規(guī)劃之間技術(shù)規(guī)范不同，調(diào)控手段不同，控制指標(biāo)體系不同，使得不同規(guī)劃間存在同一控制指標(biāo)定額不同，相互矛盾。

四是規(guī)劃時序不統(tǒng)一。各類規(guī)劃之間規(guī)劃時點、規(guī)劃期限存在差異，同一時期內(nèi)，關(guān)鍵時間節(jié)點上存在規(guī)劃內(nèi)容矛盾、目標(biāo)差異等現(xiàn)象。

五是空間布局不統(tǒng)一。由于各類規(guī)劃偏好不同，遵循的規(guī)劃目標(biāo)不一，在規(guī)劃空間布局上各有考量與側(cè)重，容易在實施管控工作中，產(chǎn)生邊界沖突，引起規(guī)劃時常修改。

六是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。各類規(guī)劃因體系獨立，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集所依據(jù)的調(diào)查方法，統(tǒng)計方法，分類方法等各不相同，使規(guī)劃采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)差異較大，同一對象出現(xiàn)不同的現(xiàn)狀值。

七是監(jiān)管平臺不統(tǒng)一。各個規(guī)劃在實施過程中監(jiān)管相對獨立，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，實施中易產(chǎn)生沖突，規(guī)劃實施困難重重。

三、“多規(guī)融合”目標(biāo)

對目前多規(guī)間存在的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問題，就需要在現(xiàn)行各類規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)行多規(guī)融合，形成綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌各類規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)，協(xié)調(diào)矛盾，使綜合規(guī)劃可以形成（一）“一個目標(biāo)一盤棋”的工作模式。即緊緊圍繞一個縣域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，消弭或減小各規(guī)劃間規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)模、布局、建設(shè)時序等方面的矛盾，實現(xiàn)現(xiàn)有規(guī)劃充分融合，降低規(guī)劃修改頻率。堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的工作方針，打破原有各線規(guī)劃相對獨立封閉的工作模式，群策群力，整體謀劃，構(gòu)建一個目標(biāo)一盤棋的工作模式。（二）“一個規(guī)劃一張圖”的成果模式。即充分融合國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃和農(nóng)業(yè)兩區(qū)規(guī)劃等現(xiàn)行規(guī)劃，創(chuàng)新規(guī)劃體系，提煉基礎(chǔ)性規(guī)劃控制指標(biāo)，編制一個綜合規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)各部門規(guī)劃，在同一個規(guī)劃基礎(chǔ)底圖上形成統(tǒng)一的空間發(fā)展框架和功能分區(qū)，構(gòu)造一個規(guī)劃一張圖的成果模式。（三）“一個平臺一張網(wǎng)”的監(jiān)管模式。即以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)成果為基礎(chǔ)，建立縣級數(shù)據(jù)共享的綜合規(guī)劃管理信息系統(tǒng)和管理審批平臺，提高行政管理及審批效率。從而監(jiān)控和管理規(guī)劃編制、修改、實施的各個工作環(huán)節(jié)，構(gòu)筑一個平臺一張網(wǎng)的監(jiān)管模式。

四、“多規(guī)融合”內(nèi)容

“多規(guī)融合”的融合內(nèi)容是融合的重點，直接關(guān)系著融合后的規(guī)劃是否切實可行，能否指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展，滿足各利益主體需要。所以需要對當(dāng)前各類規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行充分研究，并將其主要內(nèi)容融入綜合規(guī)劃。根據(jù)目前各類規(guī)劃存在矛盾沖突的幾方面，可以規(guī)劃體系、戰(zhàn)略目標(biāo)、控制指標(biāo)、規(guī)劃時序、空間布局、信息系統(tǒng)、實施機(jī)制等作為主要融合內(nèi)容。

(一)規(guī)劃體系

針對規(guī)劃體系繁雜、規(guī)出多門的現(xiàn)狀，融合形成一個統(tǒng)領(lǐng)性的綜合規(guī)劃，指導(dǎo)各部門規(guī)劃及鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合規(guī)劃；各部門規(guī)劃均需遵循綜合規(guī)劃的控制指標(biāo)體系和空間布局等，在各自領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行編制；在鄉(xiāng)級層面則實現(xiàn)多規(guī)合一，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合規(guī)劃，指導(dǎo)各地村級規(guī)劃的開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)自身發(fā)展特色和實際需求選擇性開展分區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制。

(二)戰(zhàn)略目標(biāo)

針對戰(zhàn)略目標(biāo)不一、多頭指導(dǎo)的現(xiàn)狀，融合各部門發(fā)展目標(biāo)，從而明確縣域一定時期內(nèi)的發(fā)展方向及城市定位，最終形成縣域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，作為全縣發(fā)展的最高準(zhǔn)繩。

(三)控制指標(biāo)

針對控制指標(biāo)交叉、標(biāo)準(zhǔn)矛盾的現(xiàn)狀，在各部門規(guī)劃原主要控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，提煉形成縣域綜合規(guī)劃核心控制指標(biāo)體系，主要包括GDP、人口、城鎮(zhèn)化率、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地規(guī)模、中心城區(qū)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、森林保有量、生態(tài)公益林面積等，各部門規(guī)劃涉及核心控制指標(biāo)的均需嚴(yán)格保持一致。

圖一綜合規(guī)劃指標(biāo)體系

(四)規(guī)劃時序

針對規(guī)劃時序錯位、節(jié)點各異的現(xiàn)狀，由綜合規(guī)劃確定規(guī)劃主要節(jié)點，各部門規(guī)劃的具體規(guī)劃期限可自由選定，但規(guī)劃主要節(jié)點的核心控制指標(biāo)必須符合綜合規(guī)劃。

(五)空間布局

針對空間布局失配、管控沖突的現(xiàn)狀，根據(jù)耕地與基本農(nóng)田布局、城市發(fā)展空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局、林地保護(hù)空間布局、水域保護(hù)空間布局等各部門規(guī)劃主要空間布局，基于土地利用現(xiàn)狀的綜合規(guī)劃底圖，融合形成綜合規(guī)劃“一張圖”，成為全縣統(tǒng)一的空間發(fā)展框架，并在此基礎(chǔ)上劃分各大功能分區(qū)，引導(dǎo)全縣空間發(fā)展。

圖二空間布局示意圖

(六)信息系統(tǒng)

針對數(shù)據(jù)來源不同、系統(tǒng)繁冗的現(xiàn)狀，融合形成縣域規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為各部門規(guī)劃統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)全縣數(shù)據(jù)共享及同步更新；并在此基礎(chǔ)上建立一個管理審批平臺，將“串聯(lián)”審批變“并聯(lián)”審批，提高行政審批效率。

圖三綜合規(guī)劃管理信息系統(tǒng)總體框架

(七)實施機(jī)制

針對管理機(jī)制錯綜、行政低效的現(xiàn)狀，在各部門規(guī)劃自成體系的編制及實施機(jī)制基礎(chǔ)上，成立縣規(guī)劃編制管理委員會，負(fù)責(zé)編制和更新縣域綜合規(guī)劃，同時各部門規(guī)劃編制及修改階段，審核各規(guī)方案是否符合綜合規(guī)劃要求；在綜合規(guī)劃實施階段，制定出臺規(guī)劃實施的審批制度、責(zé)任制度、評估制度、考核制度等，協(xié)調(diào)并監(jiān)管規(guī)劃執(zhí)行；另外，在縣行政服務(wù)中心單設(shè)一個“土地用途轉(zhuǎn)用許可”窗口，涉及用地的項目均由該窗口統(tǒng)一受理，主要包括：建設(shè)項目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、建設(shè)占用耕地補(bǔ)充、土地征收和土地供應(yīng)等各個環(huán)節(jié)。

圖三綜合規(guī)劃實施機(jī)制

五、“多規(guī)融合”工作機(jī)制的構(gòu)建

融合后的綜合規(guī)劃需要構(gòu)建一套完整有效的組織保障體系，才能保障綜合規(guī)劃的順利實施。這里初步建立由多部門協(xié)作，多規(guī)融合領(lǐng)導(dǎo)小組組織、決策與監(jiān)督，多規(guī)融合編制小組具體實施，多規(guī)融合咨詢小組提供技術(shù)支持的工作機(jī)制。

圖四多規(guī)融合組織保障圖

六、“多規(guī)融合”實施保障措施

(一)法律政策保障

多規(guī)融合是規(guī)劃領(lǐng)域的一次創(chuàng)新，但目前并沒有相關(guān)法律法規(guī)和政策上的支持，規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門等也尚未建立，在前期研究中存在無據(jù)可查、無法可依的尷尬，各部門應(yīng)該做什么、做到什么程度沒有相關(guān)文件督導(dǎo)，很容易流于形式，最后不了了之。因此，要做好多規(guī)融合這項工作，必須首先建立法律政策上的保障，明確其法律地位，為多規(guī)融合的編制與實施尋求法律支撐；其次，制定相關(guān)的政策具體指導(dǎo)和保障多規(guī)融合工作的開展。

(二)人員技術(shù)保障

多規(guī)融合是一項綜合性的系統(tǒng)工程，需要眾多職能部門參與、協(xié)作。在多規(guī)融合工作中，各參與組織須嚴(yán)格遵循工作機(jī)制，部門專家與工作人員各司其職，打破部門壁壘，通力合作。各部門也應(yīng)將此項工作納入年度工作計劃，并進(jìn)行年度考核，以確保多規(guī)融合工作的順利推進(jìn)。

多規(guī)融合領(lǐng)導(dǎo)小組會應(yīng)在編制、協(xié)調(diào)及審查各環(huán)節(jié)中確保專家的充分參與，保障技術(shù)路線的科學(xué)性、規(guī)劃成果的可行性、規(guī)劃實施的有效性。

(三)項目資金保障

多規(guī)融合這項工作歷時長、涉及面廣，主要包括多規(guī)融合領(lǐng)導(dǎo)小組的建立和運作、各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查、重大問題的專題研究、相關(guān)規(guī)范的編制以及一套規(guī)劃成果的形成，這些都需要投入較多的人力和物力方能完成。而多規(guī)融合工作完成后對加快部門規(guī)劃編制速度，改善部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的行政效率低下具有積極作用，因此是一項非常有改革創(chuàng)新意義的工作，縣里須落實專項資金予以保障。

七、結(jié)語

“多規(guī)融合”為有效規(guī)范及合理引導(dǎo)未來縣域發(fā)展提供了一張先行藍(lán)圖。從長遠(yuǎn)來看，能夠避免規(guī)出多門、多頭管理等問題，協(xié)調(diào)統(tǒng)一區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)縣域空間的有序發(fā)展和地區(qū)要素資源最大限度的開發(fā)和利用，有效引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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篇6

關(guān)鍵詞：山嶺重丘區(qū) 二級公路 選線 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)運用

中圖分類號： X734文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

前言：建國60年來，我國的公路建設(shè)已取得了巨大成就，回顧我國公路發(fā)展的歷程，對比世界各國公路的發(fā)展趨勢，我國公路交通正處于擴(kuò)大規(guī)模、提高質(zhì)量的快速發(fā)展時期。但是由于基礎(chǔ)十分薄弱，我國公路建設(shè)總體上還不能適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距。從公路技術(shù)等級看，全國等級公路里程360.96萬公里，等級公路占公路總里程的85.2%，其中二級及以上的公路里程50.19萬公里，占公路總里程的11.8%，技術(shù)等級構(gòu)成仍不理想。從行政區(qū)劃分布看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布的不均衡，公路發(fā)展在各地區(qū)之間存在著較大差距，總體來看，東部地區(qū)公路密度較大，高等級公路的比例也較高，明顯高于全國平均水平，更高于中、西部地區(qū)水平。

云南屬于山區(qū)省份，山地面積占總面積的94%，山高谷深，坡陡流急，地形多變、地質(zhì)復(fù)雜；河流水位變化大，屬高山立體垂直氣候，在公路選線中存在較大難度。修建一條技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合理、行車安全、舒順環(huán)保、節(jié)約造價、運營和養(yǎng)護(hù)費用低的公路，必須認(rèn)真考慮建設(shè)項目區(qū)域內(nèi)的地形、地質(zhì)、氣候、水文等自然條件對公路的綜合影響，因地制宜地采取穿越、避讓等方法，對地形、地物、地質(zhì)、水文上的各種障礙加以克服，才能達(dá)到選擇最佳的公路線形。公路選線成為整個設(shè)計、施工、運營的靈魂，它是整個項目能否成功的關(guān)鍵，并直接影響著工程造價、運營安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。

1、 要選好山區(qū)公路路線，首先必須掌握以下原則

（1）、滿通部頒發(fā)的公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等相關(guān)條文規(guī)定，特別是滿足《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》有關(guān)規(guī)定；

（2）、結(jié)合本段公路的地形、地質(zhì)、水文、集鎮(zhèn)特點及城鎮(zhèn)中長期規(guī)劃進(jìn)行設(shè)計的原則，并結(jié)合當(dāng)?shù)卣块T的建設(shè)的要求，借鑒已建公路的經(jīng)驗，反復(fù)斟酌，貫徹“標(biāo)準(zhǔn)選線、安全選線、地形選線、地質(zhì)選線、生態(tài)環(huán)保選線、執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策選線和經(jīng)濟(jì)選線” 的設(shè)計理念，在線位選擇和技術(shù)指標(biāo)選用中，把山嶺重丘區(qū)路線走廊帶作為不可再生的寶貴資源；

（3）、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與功能定位相適應(yīng)，與公路服務(wù)對象相協(xié)調(diào)的原則；

（4）、正確運用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在均衡協(xié)調(diào)的情況下，盡可能選用較高的指標(biāo)，提高公路的使用質(zhì)量；

（5）、根據(jù)沿線已有道路交通設(shè)置狀況、建筑狀況、用地狀況，在堅持設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的條件下，因地制宜，近遠(yuǎn)期工程結(jié)合，節(jié)省投資，減少拆遷、土地占用和管線拆遷，注重環(huán)保，達(dá)到工程建設(shè)效果與經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一；

（6）、工程設(shè)計與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，工程建設(shè)和環(huán)境整治相結(jié)合，提高環(huán)境設(shè)計水平，使公路建設(shè)帶來新的景觀效應(yīng)；

（7）、“以人為本，安全至上”，堅持可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，做到設(shè)計結(jié)合自然，達(dá)到創(chuàng)作設(shè)計、寬容設(shè)計、靈活設(shè)計的總體思路；

（8）、遵循節(jié)約資源、堅持可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)社會、尊重地區(qū)的原則，樹立“以人為本，安全、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展觀，根據(jù)路線總方向、公路等級和路網(wǎng)關(guān)系，結(jié)合運輸條件、城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)田基本建設(shè)、社會發(fā)展需求、資源狀況與開發(fā)利用計劃、環(huán)境影響及水文、氣候、地質(zhì)、地形等自然條件綜合考慮，在各個可行方案中進(jìn)行分析、比選、論證；

（9）、防止后遺病害，使設(shè)計的路線既經(jīng)濟(jì)又順暢，既好修又好養(yǎng)。

2、選線工作

在公路選線前，結(jié)合已批準(zhǔn)的《工程可行性研究報告》的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、路線走廊帶、工程造價等認(rèn)真研究、反復(fù)斟酌，深刻理解設(shè)計意圖，在以批復(fù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，開展選線工作，選線時注意與總體設(shè)計相協(xié)調(diào)。

公路選線分為實地定線、紙上定線及電子計算機(jī)輔助選線等諸種選線方法。結(jié)合地形確定控制線位，考慮線形標(biāo)準(zhǔn)，最后擬定曲線及直線位置，確定交角位置及路線的具置。對山區(qū)復(fù)雜路段及重要路線,可利用實測1:500～1:2000比例的地形圖先在紙上定線，最后實地現(xiàn)場布線。紙上定線時，先按工可報告中的路線走廊帶，進(jìn)行路線平均縱坡擬定導(dǎo)向線，再擬定交角點及曲線半徑，具體布設(shè)路線。同時繪出導(dǎo)線的縱坡線，比較研究有價值的方案，最后確定路線方案。利用電子計算機(jī)以數(shù)字地面模型儲存的數(shù)據(jù)，可進(jìn)行全套的路線自動化設(shè)計。

要選好公路路線，達(dá)到預(yù)期目的，除了要堅持多跑、多看、多問、多比較地做好踏勘工作，全面搜集掌握第一手資料和廣泛征求各方面意見，綜合研究分析，還要分清路線的類型，才能具體處理各種復(fù)雜情況。云南山區(qū)公路，按照線路行經(jīng)地區(qū)的地形地貌特征，主要有壩區(qū)線、越嶺線、沿河（溪）線和山脊線四類。

2.1、壩區(qū)線

路線完全不受地形、地物限制的壩區(qū)，路線的平縱橫都比較容易達(dá)到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不需要展線。如昭通至巧家（金塘）二級公路昭魯壩區(qū)連接了昭通的昭陽區(qū)和魯?shù)榭h，兩點線長19.5公里，高差約20米左右，路線所經(jīng)區(qū)域均為水田及魚塘，選線過程中重點考慮國家農(nóng)田保護(hù)政策，盡量少占或不占耕地，并考慮路基、路面排水與農(nóng)田灌溉的銜接、軟土路基處置及避讓較大的魚塘片區(qū)，同時為服從和配合地方城市建設(shè)，公路路線選擇時線位與城市走廊相同，有效的避免了資金的重復(fù)投資、有效的保護(hù)耕地；

2.2、越嶺線

到達(dá)目的地必須翻越山梁的路線為越嶺線。如昭通至巧家（金塘）二級公路西門埡口段，為通過西門埡口，工可階段推薦為1-800米隧道方案，兩階段初步設(shè)計時分別進(jìn)行隧道和明槽方案比較，經(jīng)過平縱面指標(biāo)、工程造價、后期養(yǎng)護(hù)成本等綜合比選，考慮地方財政困難，后期隧道內(nèi)的通風(fēng)、照明、機(jī)電等養(yǎng)護(hù)費用較高，最終采用明槽方案。越嶺布線應(yīng)特別考慮埡口位置、過嶺標(biāo)高及展線方法的選擇。

2.2.1、埡口位置

應(yīng)選擇標(biāo)高較低的、降坡后能直接銜接下面控制點的、兩邊坡面地質(zhì)良好、地形平緩的埡口，以縮短路線里程，獲得較高指標(biāo)的路線。

2.2.2過嶺標(biāo)高

過嶺標(biāo)高可決定路線的長短，要獲得路線里程短，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高的路線可采用隧道穿越，雖投資較大，可在運營后得到補(bǔ)償。通過在已建公路中運營安全、后期養(yǎng)護(hù)、維護(hù)、事故處理等方面綜合研究的結(jié)論，常規(guī)認(rèn)為路線長度與隧道長度之比小于2的，特別是中長隧道，盡量采用明線方案，以降低隧道后期的運營養(yǎng)護(hù)費用；

2.2.3展線方法

埡口兩側(cè)的展線，以適當(dāng)?shù)钠露软樧匀坏匦卫@山咀布線，轉(zhuǎn)箐溝展延距離，克服高差直接到達(dá)。不得已時，采用回頭展線的方法取得距離，克服高差。展線時，盡量不出現(xiàn)反坡現(xiàn)象，以免高差損失，增加路線長度，加大工程量。

云南山區(qū)的越嶺路線，多采用回頭曲線展線。回頭曲線位置應(yīng)通過已有的地形圖結(jié)合實地踏勘大概定出，再實地放樣測量進(jìn)行調(diào)整。平緩的山坡、山梁及山包是回頭曲線的最佳地形，盡量充分利用，既能減少工程量，又使上、下線間有較大距離保證路基的穩(wěn)定?；仡^曲線為不良線形，應(yīng)盡量拉長回頭曲線間的距離，減少回頭個數(shù)，避免一個坡面上路線的多次重疊，以減輕施工、行車和養(yǎng)護(hù)的相互影響。

回頭曲線的實地布設(shè)，一般為上挖下填。在較平緩的山坡上和利用較大山包布設(shè)回頭曲線不困難，而在有一定橫坡的山坡和山梁上布設(shè)時，需設(shè)大頭回頭曲線。為了充分利用選定的有利地形，應(yīng)以端部恰好挖夠路基所需的寬度，下線能絕對保證穩(wěn)定的填筑和上線挖方的可能控制回頭曲線位置；在頸部應(yīng)充分考慮上、下線的路基能分開，并注意盡量縮短上線挖方和下線填筑路堤的長度，以減少挖方和擋土墻防護(hù)工程數(shù)量。

2.3、沿河（溪）線

沿河流或溪溝能直接到達(dá)目的地的路線為沿河線，如昭通至巧家（金塘）二級公路路線所經(jīng)過小寨河、牛欄江段均屬于沿河線。選沿河線主要考慮：路線走哪一岸；路線線位應(yīng)放多高；在什么地方跨河合適三個方面。

2.3.1河岸的選擇

經(jīng)過實地踏勘，根據(jù)全面掌握的情況，路線選擇在地形比較寬闊、有臺地可利用、箐溝少和水文地質(zhì)良好的一岸，避開大中型滑坡等地質(zhì)水文條件差的一岸，以減少土石方和構(gòu)造物工程量，同時降低工程造價；在積雪和冰凍的高寒地區(qū)應(yīng)選在陽坡和迎風(fēng)的一岸，以減少冬季行車的危害；在村鎮(zhèn)路段，應(yīng)選在村鎮(zhèn)多、居民點集中的一岸，但應(yīng)本著“近城而不進(jìn)城”的原則，以更好的發(fā)揮二級公路的作用。

2.3.2線位高度

在了解水文和實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，除了有臺地可利用外，應(yīng)置路線于不受設(shè)計洪水位影響的安全高度以上。但不能過高，以便使路線平、縱面線形順直、平緩，獲得較高標(biāo)準(zhǔn)，同時土石方工程也較省，有利于在溝口直跨箐溝或主河道。并且防護(hù)工程不會很高及復(fù)雜，一旦路基有損壞，也易于搶修。但要加強(qiáng)防護(hù)，盡量杜絕洪水威脅，可采用工程措施減緩水流速度，如設(shè)置攔河壩、順?biāo)畨Φ?，保證路基穩(wěn)定，要少占耕地，并做好廢方處理。

2.3.3橋位選擇

路線受地形、地質(zhì)的限制需設(shè)橋換岸時，橋位應(yīng)選在河道順直穩(wěn)定、河床地質(zhì)良好、河灘較窄的河段上，充分考慮橋位及橋頭路線的布設(shè)問題，以免造成與環(huán)境不協(xié)調(diào)、線形差、標(biāo)準(zhǔn)低或增加橋梁工程量，影響整個路線的布局。

在開闊河谷地段，應(yīng)緊靠山腳布線，盡量少占耕地，確保路基穩(wěn)定；可沿河岸布線，便于提高路線標(biāo)準(zhǔn)；也可利用舊路或田間大道直穿田壩，減少工程量。在彎曲河段，可沿河岸自然地形轉(zhuǎn)山咀，繞河彎布線減少山體破壞，融自然景觀于一體；當(dāng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求高時，可以適當(dāng)長度的深挖明槽或隧道穿越山梁，也可跨河換岸或改移河道，取直路線；在懸?guī)r峭壁河段，可早提坡從崖頂或崖腳通過，利用地形，減少工程量。不能繞時，可直穿崖壁，或全開路基，或半填半挖。為了不阻塞河道，要充分考慮廢方的處理，利用開出的土石料用于附近的路段，盡可能達(dá)到填挖平衡。

在河床比降大的河段，尤其是有急流、跌壩的河段，應(yīng)首選考慮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的急速降坡，克服短距離的高差，避免過多的山腰線；還可利用下游的箐溝或平緩山坡設(shè)回頭展線，克服較大高差。

2.4、山脊線

沿山脊布設(shè)的線路稱之為山脊線。山脊線一般具有土石方工程量小，水文、地質(zhì)情況好，橋涵構(gòu)造物少等優(yōu)點。但存在線位較高，遠(yuǎn)離居住地，工程材料和水源缺乏等缺點。但是否采用山脊線方案，主要應(yīng)考慮以下條件決定：

1、分水嶺的方向不能偏離路線總方向；

2、分水嶺平面不能過于迂回曲折，縱面上各埡口間的高差不要懸殊過大；

3、控制埡口間山坡的地質(zhì)情況較好，地形不過于陡峻零亂；

4、上下山脊的引線要有合適的地形可以過渡利用。

通常完全具備上述條件的分水嶺不多，所以長距離的山脊線一般不多見。往往是作為沿河線或山腰線的局部比較線及越嶺線的兩側(cè)路線的連接而出現(xiàn)。當(dāng)決定采用山脊線方案后，剩下要解決的是山脊線的布設(shè)問題。由于山脊線基本沿分水嶺而走，大的走向已經(jīng)明確，布線著重解決以下三個問題：一是選定控制埡口，二是在控制埡口間路線走分水嶺的哪一側(cè)，三是路線中間點的具體控制。三者互相依存，互為條件，緊密聯(lián)系。

3、技術(shù)指標(biāo)的運用

3.1平面設(shè)計指標(biāo)的確定

3.1.1平面設(shè)計的原則

①平面線形應(yīng)連續(xù)、均衡、順舒，并與地形、地物相適應(yīng)，與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)；

②除滿足汽車行駛力學(xué)上的基本要求外，還應(yīng)滿足駕駛員和乘客在視覺和心理上的要求；

③保持平面線形的均衡與連貫。為使一條公路上的車輛盡量以均勻的速度行駛，應(yīng)注意使線形要素保持連續(xù)性而不出現(xiàn)技術(shù)指標(biāo)突變；

④應(yīng)避免連續(xù)急彎的線形。這種線形給駕駛員造成不便，給乘客的舒適也帶來不良影響。設(shè)計時可在曲線間插入滿足規(guī)范要求的直線或緩和曲線；

⑤平曲線應(yīng)有足夠的長度。如平曲線太短，汽車在曲線上行駛視覺過短會使駕駛操作來不及調(diào)整，一般都應(yīng)控制平曲線的最小長度。

3.1.2直線

（1）直線的適用條件

①路線完全不受地形、地物限制的平原區(qū)或山區(qū)的壩區(qū)；

②為縮短構(gòu)造物長度，便于施工，創(chuàng)造有利的引道條件；

③平面交叉附近，為爭取較好的行車和通視條件；

④雙車道公路在適當(dāng)間隔設(shè)置一定長度的直線，以提供較好的超車路段；

（2）直線的最大長度

各省對長直線的運用存在不同的看法，也確有直線長度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過20v的事例，但直線本身并無優(yōu)劣之說，關(guān)鍵在于如何結(jié)合地形恰當(dāng)?shù)剡\用。直線的最大長度應(yīng)有所限制，當(dāng)采用長的直線線形時，為避免司機(jī)視覺疲勞、彌補(bǔ)景觀單調(diào)之缺陷，應(yīng)結(jié)合沿線具體情況采用相應(yīng)的措施。規(guī)范規(guī)定，“直線長度不宜過長”山區(qū)二級公路一般不超過20v,如昭通至巧家（金塘）二級公路昭魯壩區(qū)段，設(shè)計速度為60km/h,設(shè)計中實際運用直線最大長度為967.192m,為16.1v。

（3）直線的最小長度

兩圓曲線之間可以采用直線連接，但直線長度不宜過短，規(guī)范規(guī)定當(dāng)設(shè)計速度大于或等于60km/h,同向圓曲線最小直線長度以不小于設(shè)計速度的6倍為宜（以m計），反向圓曲線間的最小直線長度以不小于設(shè)計速度的2倍為宜（以m計），但鑒于云南地形的復(fù)雜性，若按規(guī)范要求執(zhí)行，會造成工程量巨大，工程造價較高，根據(jù)區(qū)域特點同向極限采用2倍設(shè)計車速、反向采用1.5倍設(shè)計車速執(zhí)行，條件允許的地段，盡量采用規(guī)范值。

3.1.3圓曲線

圓曲線是平面線形設(shè)計中常用的線形要素，圓曲線的設(shè)計主要確定其半徑值以及超高加寬值。

（1）圓曲線半徑的選用

平面線形中一般非不得已時使用極限半徑，因此《規(guī)范》規(guī)定了一般最小半徑；

當(dāng)圓曲線半徑大于一定數(shù)值時，可以不設(shè)超高，允許設(shè)置與直線路段相同的路拱橫坡。

（2）平曲線的選用

公路的平曲線一般情況下應(yīng)具有設(shè)置緩和曲線（或超高、加寬緩和段）和一段圓曲線的長度；平曲線的最小長度一般應(yīng)不小于2倍的緩和曲線長度。由緩和曲線和圓曲線組成的平曲線，其平曲線長度不應(yīng)短于9s的行駛距離，由于緩和曲線組成的平曲線要求其長度不短于6s的行駛距離。平曲線內(nèi)圓曲線的長度一般不應(yīng)短于車輛在3s內(nèi)的行駛距離，所以《規(guī)范》規(guī)定了平曲線的最小長度。

當(dāng)路線轉(zhuǎn)角等于或小于7°時，應(yīng)設(shè)置較長的平曲線，其長度規(guī)定見《公路路線設(shè)計規(guī)范》JTG D20-2006表7.8.2之規(guī)定。

3.1.4緩和曲線的選用

緩和曲線的最小長度一般應(yīng)滿足以下幾個方面：

①離心加速度變化率不過大；

②控制超高附加縱坡不過陡；

③控制行駛時間不過短；

④符合視覺要求

因此，《規(guī)范》規(guī)定：山區(qū)二級公路40km/h時，緩和曲線最小長度為35m。一般情況下，在直線與圓曲線之間，當(dāng)圓曲線半徑大于或等于不設(shè)超高圓曲線最小半徑時，可不設(shè)緩和曲線，除此之外都必須設(shè)置緩和曲線。

3.2縱面設(shè)計技術(shù)指標(biāo)的確定

3.2.1縱斷面設(shè)計的原則

①縱面線形應(yīng)與地形相適應(yīng)，線形設(shè)計應(yīng)平順、圓滑、視覺連續(xù)，保證行駛安全；

②縱坡均勻平順、起伏和緩、坡長和豎曲線長度適當(dāng)、以及填挖平衡；

③視覺上自然的引導(dǎo)駕駛員的視線，并保持視覺的連續(xù)性；

④平曲線與豎曲線應(yīng)相互重合，最好使豎曲線的起終點分別放在平曲線的兩個緩和段內(nèi)，即“平包豎”；

⑤平縱面線形的技術(shù)指標(biāo)大小應(yīng)均衡；

⑥合成坡度組合要得當(dāng)，以利于路面排水和行車安全；

⑦與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)，以減輕駕駛員的疲勞和緊張程度，并起到引導(dǎo)視線的作用；

3.2.2縱坡設(shè)計

縱坡的大小與坡段的長度反映了公路的起伏程度，直接影響公路的服務(wù)水平，行車質(zhì)量和運營成本，也關(guān)系到工程是否經(jīng)濟(jì)、適用，因此設(shè)計中必須對縱坡坡度、坡長及其相互組合進(jìn)行合理安排。

（1）最大縱坡

汽車沿縱坡向上行駛時，升坡阻力及其它阻力增加，必然導(dǎo)致行車速度降低。一般坡度越大，車速降低越大，這樣在較長的陡坡上，將出現(xiàn)發(fā)動機(jī)水箱開鍋、氣阻、熄火等現(xiàn)象，導(dǎo)致行車條件惡化，汽車沿陡坡下行時，司機(jī)頻繁剎車，制動次數(shù)增加，制動容易升溫發(fā)熱導(dǎo)致失效，駕駛員心理緊張、操作頻繁，容易引發(fā)交通事故。尤其當(dāng)遇到冰凍、大霧條件更加嚴(yán)重。因此，應(yīng)對最大縱坡進(jìn)行限制。

最大縱坡值應(yīng)從汽車的爬坡能力、汽車在縱坡上行駛的安全、公路等級、自然條件等方面綜合考慮，《規(guī)范》對二級公路最大縱坡規(guī)定如下：

山嶺重丘二級公路，40km/h速度最大縱坡為7%，60km/h速度最大縱坡為6%。

（2）最小縱坡

各級公路的路塹以及其他橫向排水不暢路段，為保證排水順利，防止水浸入路基，規(guī)范規(guī)定采用不小于0.3%的縱坡。當(dāng)必須設(shè)計平坡或小于0.3%的坡度時，其邊溝應(yīng)做縱向排水設(shè)計。

（3）最小坡長

如果坡長過短，變坡點增多，形成“鋸齒形”的路段，容易造成行車起伏頻繁，影響公路的服務(wù)水平，減少公路的使用壽命。為提高公路的平順性，應(yīng)減少縱坡上的變坡點；兩凸形豎曲線變坡點間的間距應(yīng)滿足行車視距的要求，同時也應(yīng)保證在換擋行駛時司機(jī)有足夠的反應(yīng)時間和換擋時間。

（4）最大坡長

汽車沿長距離的陡坡上行駛時，因需長時間低檔行駛，易引起發(fā)動機(jī)效率降低。下坡時，由于頻繁剎車將縮短制動系統(tǒng)的使用壽命，影響行車安全。一般汽車爬坡能力以末速度約降低至設(shè)計車速的一半考慮，對坡度的最大坡長應(yīng)加以限制。公路連續(xù)上坡或下坡時，應(yīng)在不大于規(guī)定的縱坡長度之間設(shè)置緩和坡段，緩和坡段的坡度不大于3%。《規(guī)范》對山嶺重丘區(qū)二級公路最大縱長做了相應(yīng)的規(guī)定。

（5）平均坡度

二級公路越嶺線連續(xù)上坡（或下坡）路段，相對高差為200～500m時平均縱坡不應(yīng)大于5.5%，相對高差大于500m時平均縱坡不應(yīng)大于5%，且任意連續(xù)3km路段的平均縱坡不應(yīng)大于5.5%。

（6）橋隧縱坡的選用

①橋梁：橋上縱坡不宜大于4%，橋頭引道縱坡不宜大于5%，位于市鎮(zhèn)混合交通繁忙處，橋上縱坡和橋頭引道均不得大于3%。但考慮到云南山高坡陡的地形，在無條件展線路段，必須修建橋梁的時，中小橋梁最大縱坡可采用5%。但應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的安保設(shè)施，如警告標(biāo)志、減速帶等。

②隧道：隧道內(nèi)的縱坡應(yīng)小于3%，但短于100的隧道不受此限。高速公路、一級公路中的中短隧道，當(dāng)條件受限時，經(jīng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證后最大縱坡可適當(dāng)加大，但不宜大于4%，隧道內(nèi)的縱坡應(yīng)大于0.3%。為解決隧道內(nèi)的排水問題，長隧道、特長隧道設(shè)計時均應(yīng)考慮采用雙面坡，以保證排水順暢。

3.2.3豎曲線

為保證行車舒適平順、安全、視距良好及滿足平、縱曲線組合的要求，在變坡點處均應(yīng)設(shè)置豎曲線。

（1）豎曲線最小半徑

①凹形豎曲線最小半徑的確定主要考慮：限制離心力不過大、汽車在跨線橋下行駛視距的保證和夜間行駛視距的保證和夜間行車前燈照射范圍內(nèi)的視距保證等三個方面。

《規(guī)范》建議在條件許可的情況下，山嶺重丘區(qū)二級公路40km/h時速，凹曲線半徑一般值700m、極限值450m。

②凸形豎曲線最小半徑

確定凸形豎曲線最小半徑主要考慮保證汽車行駛視距和汽車能夠安全行駛通過曲線段。通常當(dāng)汽車行駛在凸顯豎曲線變坡點附近時，由于變坡角的影響在司機(jī)的視線范圍內(nèi)將產(chǎn)生盲區(qū)。此時司機(jī)的視距與變坡角的大小及視線高度有密切關(guān)系。當(dāng)變坡角較小時，不設(shè)豎曲線也能保證視距，但變坡角較大時，必須設(shè)豎曲線以滿足行車視距的要求。

《規(guī)范》建議在條件許可的情況下，山嶺重丘區(qū)二級公路40km/h時速，凸曲線半徑一般值700m、極限值450m。

豎曲線最小長度35m。

當(dāng)然通常采用大于或等于上述一般半徑值，當(dāng)受地形條件及其他特殊情況限制時方可采用上述極限最小半徑值。

4、結(jié)論

總之，在云南山區(qū)選擇公路路線，必須對實地進(jìn)行充分調(diào)查，堅持跑到、看到、問到、認(rèn)真研究，對各種可行方案進(jìn)行比選，綜合各方面的情況，分清主次，全面衡量，切實做到需要與實際的統(tǒng)一，才能選出一條比較佳的路線。

參考文獻(xiàn)：

【1】《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》 JTG B01-2003 人民交通出版社，2004

【2】《公路路線設(shè)計規(guī)范》 JTG D20-2006人民交通出版社，2006

篇7

[關(guān)鍵詞]城市規(guī)劃；現(xiàn)代城市；創(chuàng)新

中圖分類號：TU984.11 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）08-0373-01

一、現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要理論

1.綜合規(guī)劃理論。其理論基礎(chǔ)是系統(tǒng)思想及其方法論，通過對城市系統(tǒng)的各個要素及其結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，以揭示這些要素的功能、性質(zhì)以及它們之間的相互聯(lián)系，從而全面的分析城市所存在的問題，并從整體上提出合理的解決方案。綜合規(guī)劃具有總體性、綜合性和長遠(yuǎn)性。

2.連續(xù)性城市規(guī)劃理論。該理論最早是由Melville C. Branch在1973年提出的。并且他認(rèn)為，過去的一些關(guān)于城市規(guī)劃的不恰當(dāng)?shù)膶嶋H運作和不合理的觀念，嚴(yán)重阻礙了城市規(guī)劃作用的發(fā)揮。

二、現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容

1.城市規(guī)模和性質(zhì)。（1） 城市性質(zhì)是指城市在所處的區(qū)域、國家乃至全世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展過程中所擔(dān)負(fù)的主要職能和所處的地位。 （2） 城市規(guī)模主要包括城市用地規(guī)模和城市人口規(guī)模，并且這兩者是密切相關(guān)的。城市用地規(guī)模的推算必須依據(jù)城市人口規(guī)模及人均用地指標(biāo)。

2.城市功能的完善與城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃。城市是物質(zhì)財富和人口高度聚集的地域，是人類精神文明和物質(zhì)文明的產(chǎn)物，并具有一定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能。因此，要保證城市各項經(jīng)濟(jì)、社會活動及生產(chǎn)生活的正常進(jìn)行，就必須依靠城市基礎(chǔ)設(shè)施的切實保障。

3.城市居住區(qū)規(guī)劃。居住是城市居民生活中一個非常重要的方面，也是城市的主要功能之一。城市居住區(qū)規(guī)劃的任務(wù)就是為城市居民創(chuàng)造一個安全、衛(wèi)生、舒適、寧靜的環(huán)境，以滿足日常的物質(zhì)文化生活需要。

城市居住區(qū)規(guī)劃必須依照城市近期的建設(shè)目標(biāo)和總體規(guī)劃，做出綜合全面的安排。其主要內(nèi)容包括：（1） 確定城市的規(guī)模； （2） 確定城市的用地位置和面積；（3） 擬定建筑類型、數(shù)量及布置方式；（4） 擬定各級道路的布置方式、路寬等等；（5） 擬定公共設(shè)施的規(guī)模及數(shù)量；（6） 擬定各項市政工程設(shè)施的規(guī)劃方案；（7） 擬定城市綠地、活動場所等的布置方式及數(shù)量。

三、現(xiàn)代城市規(guī)劃的弊端

改革開放以來，中國的城市建設(shè)快步發(fā)展，作為城市建設(shè)的龍頭，城市規(guī)劃發(fā)揮了一定的作用，如控制性詳細(xì)規(guī)劃對開發(fā)建設(shè)就起到了很好的調(diào)控作用。但還是不能適應(yīng)國家加快城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的迫切需求，城市發(fā)展中矛盾表現(xiàn)在：

1.違法用地和違法建設(shè)數(shù)量不小，屢禁不止；

2.城市舊區(qū)建設(shè)密度過高，中心區(qū)超強(qiáng)度開發(fā)，環(huán)境質(zhì)量下降

3.城市新區(qū)開發(fā)隨意性大，“開發(fā)區(qū)熱”造成用地浪費；

4.大城市交通不暢，環(huán)境污染加劇；

5.城市的建筑和空間體形環(huán)境不理想，缺乏協(xié)調(diào)，缺乏特色，一些歷史文化名城景觀受到破壞；

6.城市生態(tài)建設(shè)滯后；

7.區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施布局混亂，沿公路建設(shè)成風(fēng)；

8.很多建制鎮(zhèn)規(guī)劃形成虛設(shè)，建設(shè)混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用大量耕地。這些問題在全國各地或多或少都存在一些。

四、現(xiàn)代城市規(guī)劃的創(chuàng)新與發(fā)展

1. 規(guī)劃內(nèi)容已不局限于城市本身的發(fā)展，而是將與之關(guān)聯(lián)的人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等諸多因素納入規(guī)劃過程，在保證上述因素相互協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)的前提下，尋求城市適宜的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度與發(fā)展方式；特別在規(guī)劃的開始，就把城市的環(huán)境分析和城市的資源分析和城市發(fā)展的需求分析一并考慮，由此得出平衡城市發(fā)展的總體規(guī)劃初步方案。

2.資源環(huán)境體系的基本承載力是決策城市規(guī)劃方案的一個十分重要的控制點，即規(guī)劃方案中建議的城市規(guī)劃不能突破城市的環(huán)境承載力和資源供給力。需要說明的是，城市規(guī)劃方案的確定并不是被動的接受承載力和供給力指標(biāo)的約束。隨著科技的不斷進(jìn)步，環(huán)境污染的排放因子和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源消耗特性會相應(yīng)發(fā)生變化，導(dǎo)致環(huán)境承載力不斷增大和資源供給力的加大，以及城市系統(tǒng)允許發(fā)展規(guī)模上限的擴(kuò)大?？梢姡h(huán)境承載力和資源供給力指標(biāo)的引入，保證了城市發(fā)展與資源環(huán)境之間的良性互動，這是可持續(xù)發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。

3.注重歷史建筑的保護(hù)和城市文化品位的提升

隨著改革開放后我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，而我國的城市建設(shè)也取得了較大的發(fā)展成就，無論是城市基本建設(shè)還是舊城區(qū)改造工程，都逐漸擴(kuò)大了規(guī)模，提升了速度。作為城市規(guī)劃的工作人員，我們應(yīng)該積極地創(chuàng)新思路，拓寬視野，從城市的實際情況出發(fā)，探索一條更加科學(xué)合理的城市規(guī)劃方案。與此同時，還要結(jié)合國內(nèi)外的優(yōu)秀城市規(guī)劃經(jīng)驗，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理念，拓寬舊城改造中的保護(hù)范圍，寧可犧牲些眼前的經(jīng)濟(jì)利益，也要多保護(hù)一些有價值的、有特色的老建筑、老街區(qū)，不能留遺憾。城市規(guī)劃工作者有責(zé)任，有義務(wù)對這些歷史建筑加以保護(hù)，使具有歷史文化價值的保護(hù)建筑得以完整保存下來，并得到合理修繕，成為城市秉承歷史文化底蘊的重要載體。城市規(guī)劃部門應(yīng)從規(guī)劃入手，制訂法規(guī)，健全機(jī)制，保護(hù)這些珍貴的歷史文化遺產(chǎn)。

4.提倡節(jié)能，注重城市可持續(xù)發(fā)展

城市面積小、密度大，節(jié)能是其維持高效率的首要條件，而建筑節(jié)能是其中的焦點。城市規(guī)劃建筑應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)節(jié)能的建筑設(shè)計和運作，極力避免“光污染”的產(chǎn)生，努力營造健康、舒適、高效的城市環(huán)境；同時還可以利用空氣動力和大氣氣象學(xué)的原理進(jìn)行空氣凈化，達(dá)到環(huán)保的要求。通過充分利用環(huán)保材料和技術(shù)進(jìn)行保溫隔熱、節(jié)能防污，達(dá)到高新科技和傳統(tǒng)材料的完美結(jié)合、相得益彰，創(chuàng)造一個高效、以人為本的具有強(qiáng)烈城市文化特色的現(xiàn)代建筑。

城市生態(tài)節(jié)能更新項目可以選用地源熱泵技術(shù)、太陽能及燃?xì)庋a(bǔ)能系統(tǒng)、輻射吊頂技術(shù)、內(nèi)遮陽節(jié)能系統(tǒng)、綠色材料及保溫體系、屋頂花園、節(jié)能照明系統(tǒng)、智能控制即時展示系統(tǒng)、雨水收集系統(tǒng)、太陽能熱水系統(tǒng)十大綠色節(jié)能技術(shù)。還可以利用最新智能燈光控制和設(shè)計節(jié)約照明用電。緊湊型節(jié)能熒光燈、高光效熒光燈、高強(qiáng)度氣流放電燈等都將得到廣泛應(yīng)用。同時，通過數(shù)碼控制技術(shù)利用光線模擬出不同時段自然界的光環(huán)境，設(shè)計不同區(qū)域的燈光效果。

5.注重公眾參與，促使城市規(guī)劃更加科學(xué)合理

城市規(guī)劃雖然是有關(guān)市政部門的管轄范圍，但是可以積極的采納各方建議，吸收各方優(yōu)勢，如可以用招標(biāo)的形式征詢專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)參與課題的研究及開發(fā)規(guī)劃。政府通過這種公平競爭的方式擇優(yōu)選擇專業(yè)機(jī)構(gòu)，為其規(guī)劃及政策的制訂起到極大的積極作用。通過論壇、講座、展覽等多種渠道，使政府與市民社會達(dá)到一個良好的互動關(guān)系，使規(guī)劃結(jié)果更好地體現(xiàn)以人為本。政府官員、工程技術(shù)人員和各界市民共同組成一個工作團(tuán)體進(jìn)行規(guī)劃前期的調(diào)查研究、分析協(xié)商等工作。

五、城市規(guī)劃的發(fā)展展望

1.可持續(xù)發(fā)展理念的體現(xiàn)。主要表現(xiàn)為：可持續(xù)發(fā)展行動的實施；環(huán)境理念在設(shè)計過程中的全方位滲透；非建設(shè)用地保護(hù)的強(qiáng)化；城市建設(shè)生態(tài)循環(huán)評價的重視。

2.人性化與多元化服務(wù)的方向。主要表現(xiàn)為：社會設(shè)施的人性化與多元化建設(shè)；一體化服務(wù)與個性化交通并存；無障礙設(shè)施的建設(shè)；弱勢群體的保護(hù)。

3. 個性與共性的協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)為：特殊性與共通性的重視以及交流與借鑒的強(qiáng)調(diào)。

4. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與區(qū)域協(xié)同的強(qiáng)化。主要表現(xiàn)為：集中與分散布局的兩極化；對城鄉(xiāng)融合的重視；區(qū)域交流與協(xié)同的發(fā)展。

5.社會資本建設(shè)的重視。社會資本的建設(shè)是保障城市公共利益的主要內(nèi)容之一。主要表現(xiàn)為：公平性；長期性與效率性； 公共投資管理的完善；多渠道融資的促進(jìn)。社會資本的使用、建設(shè)和維護(hù)管理，以及社會資本的運行方式等方面的內(nèi)容將會越來越得到社會的重視。

6.規(guī)劃技術(shù)的發(fā)展。主要體現(xiàn)為：地理信息系統(tǒng)的快速發(fā)展，以及對實踐研究手法和對話說明型手法的重視。

六、結(jié)束語

總之，良好的城市規(guī)劃是當(dāng)前和今后城市文化發(fā)展的必然條件，是提高城市素質(zhì)，城市文明的重要因素。根據(jù)城市具體情況、研究其發(fā)展規(guī)模和方向，確定適合城市遠(yuǎn)景發(fā)展的規(guī)劃，指導(dǎo)城市建設(shè)逐步實施

參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞:Mapinfo;西江千戶苗寨;數(shù)據(jù)庫;旅游資源

地理信息系統(tǒng)既是管理和分析空間數(shù)據(jù)的應(yīng)用工程技術(shù)，又是跨越地球科學(xué)、信息科學(xué)和空間科學(xué)的應(yīng)用基礎(chǔ)學(xué)科［1］．它由計算機(jī)硬件、軟件、數(shù)據(jù)、模型、人員五部分組成，具有空間數(shù)據(jù)的采集、存儲、管理、分析、建模和顯示的基本功能，在國土監(jiān)測、資源管理、災(zāi)害評估、商業(yè)領(lǐng)域都有廣泛應(yīng)用，用于解決復(fù)雜的規(guī)劃和管理問題．MapInfo軟件屬于專業(yè)地理信息系統(tǒng)軟件產(chǎn)品之一，是一種數(shù)據(jù)可視化、信息地圖化的桌面解決方案．它能完成空間數(shù)據(jù)的輸入與編輯、空間數(shù)據(jù)的查詢與顯示、空間數(shù)據(jù)庫的建立和管理、空間分析和圖形的輸出等基本操作．本研究以西江千戶苗寨為例，對村域旅游資源信息數(shù)據(jù)庫技術(shù)進(jìn)行初步探索，為今后的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)升級和優(yōu)化提供基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)準(zhǔn)備;同時為今后開展“智慧西江千戶苗寨”工程提供數(shù)據(jù)倉庫的職能．

1研究區(qū)概況

西江千戶苗寨，位于貴州省黔東南苗族侗族自治州雷山縣東北部的雷公山麓，它的緯度位置約處于26．498622度，經(jīng)度位置約處于108．180502度，向西北方向約39km為州府凱里市，向西南方向約37km為雷山縣城，向西約220km為省會貴陽;屬亞熱帶濕潤山地季風(fēng)氣候，年降水量約1300～1500mm，年平均氣溫14～16℃，氣候宜人．西江有1250多戶，5600多人，為目前中國乃至世界最大的苗寨，是苗族第五次大遷徒的主要集結(jié)地;它的牯藏節(jié)、苗年，聞名四海，是一個保存苗族原生態(tài)文化完整的地方，是領(lǐng)略和認(rèn)識中國苗族漫長演變歷史和苗族文化沉淀其精華的首選之地;苗寨被譽(yù)為苗族文化藝術(shù)館，展覽著一部苗族發(fā)展的史詩，成為觀賞和研究苗族歷史文化的活化石．

2空間數(shù)據(jù)庫建庫原則

數(shù)據(jù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化是建立基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫的需要．為了村域旅游資源數(shù)據(jù)共享，就必須先對數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化．然而村域旅游資源數(shù)據(jù)與一般以的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)并不相同，在數(shù)據(jù)規(guī)范化時須有堅持以下原則:首先，在基礎(chǔ)地理要素及屬性數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面，要擁有完整的基礎(chǔ)地理底圖，及反應(yīng)屬性數(shù)據(jù)在西江內(nèi)的分布情況;在屬性數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化方面，盡量使用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣便于實現(xiàn)數(shù)據(jù)的通用和共享;其次，所建數(shù)據(jù)庫需有利于數(shù)據(jù)庫的更新和數(shù)據(jù)庫的管理，空間數(shù)據(jù)之間、空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)之間的緊密關(guān)系，使它們的修改、刪除、更新變成一個聯(lián)動的過程;再次，空間要素和屬性數(shù)據(jù)的規(guī)范和結(jié)構(gòu)必須具有良好的可擴(kuò)展性、相對穩(wěn)定性，即以各數(shù)據(jù)最穩(wěn)定的特征和屬性為基礎(chǔ)，能在較長時間內(nèi)保持不變．

3空間數(shù)據(jù)庫建庫的方法及步驟

3．1空間數(shù)據(jù)庫的建立

首先，打開Mapinfo軟件，打開底圖的JPG文件，在“圖象配準(zhǔn)”對話框中選擇地圖上(任意3點不在同一條直線)至少4個控制點，輸入相應(yīng)的地形圖上的真實坐標(biāo)數(shù)據(jù)完成圖形的配準(zhǔn)(如圖1)，從而獲得公里格網(wǎng)的坐標(biāo).

3．2屬性數(shù)據(jù)庫建立

打開Mapinfo軟件，新建Table，建立景點表、餐飲表、商鋪表等，追加相應(yīng)字段，輸入對應(yīng)數(shù)據(jù).

3．3空間數(shù)據(jù)庫功能設(shè)計

空間數(shù)據(jù)庫的建設(shè)是為合理高效管理各類旅游資源各類空間數(shù)據(jù)，實現(xiàn)各類旅游資源空間數(shù)據(jù)的入庫、更新、刪除、查詢、顯示等功能．此次建立的空間數(shù)據(jù)庫主要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的存儲、更新、游覽、查詢及顯示功能．

3．3．1系統(tǒng)管理模塊

在系統(tǒng)管理功能模塊，包括用戶登錄和管理員登錄，通過管理員密碼設(shè)置不同用戶擁有不同權(quán)限．管理員權(quán)限很高，除了擁有一般用戶的瀏覽、查詢等功能，擁有系統(tǒng)數(shù)據(jù)的修改、增加、刪除等高級功能．此系統(tǒng)的開放程度較高，數(shù)據(jù)可以進(jìn)行完善和補(bǔ)充，在旅游管理、生產(chǎn)生活方面具有提供服務(wù)．

在數(shù)據(jù)編輯與查詢模塊，包括數(shù)據(jù)更新、數(shù)據(jù)刪除、空間查詢、屬性查詢功能．在數(shù)據(jù)更新功能里，管理員可以進(jìn)行上傳新的數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)修改操作;在空間查詢功能里，用戶可以通過圖形查屬性，也可以通過屬性查圖形，圖形會高亮顯示．

3．3．3地圖操作模塊

在地圖操作模塊里，用戶可以實現(xiàn)地圖放大、地圖縮小、地圖漫游的功能.3．4空間數(shù)據(jù)庫功能實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫采用了Mapinfo的Mapx二次開發(fā)工具，設(shè)計系統(tǒng)的主界面，充分利用其強(qiáng)大的顯示及查詢功能，實現(xiàn)系統(tǒng)功能，系統(tǒng)界面友好靈活，操作簡單、實用．

4小結(jié)

基于Mapinfo的西江千戶苗寨旅游資源空間數(shù)據(jù)庫的建立，有助于政府部門管理和決策，有利于整合西江旅游資源，更好地保護(hù)和利用西江資源，提高資源利用效率，促進(jìn)資源轉(zhuǎn)化;有利于社會對資源信息的需求，加快西江旅游信息化的步伐．

參考文獻(xiàn):

［1］黃杏元，馬勁松，湯勤．地理信息系統(tǒng)概論［M］．北京:高等教育出版社，2001．

篇9

“新老劃斷“將要啟動

2008年夏初，北京市政府批轉(zhuǎn)的一則北京市發(fā)改委文件，讓人看到了小產(chǎn)權(quán)房合法化甚至流轉(zhuǎn)的些許可能。因為事發(fā)于小產(chǎn)權(quán)房存量較大的北京，故此令人猜測頗多。

文件題為《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市第一道綠化隔離地區(qū)建設(shè)的意見》，在這份文件當(dāng)中，明確提出有條件地允許已轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民自住房上市交易，而建設(shè)于宅基地上的“農(nóng)民自住房”，恰恰就是另一種情況的小產(chǎn)權(quán)房。

不過，這并不影響國土資源部對小產(chǎn)權(quán)房處置方式的探索。國土資源部有關(guān)人士表示，在提交國務(wù)院的報告中，國土資源部提出了處置小產(chǎn)權(quán)房的相應(yīng)“原則建議”，其中之一便是新老劃斷――對于在建、新建小產(chǎn)權(quán)房，一律嚴(yán)格查處、整頓；而對于已經(jīng)形成規(guī)模性入住的小產(chǎn)權(quán)房，則要妥善予以處理。對于這部分小產(chǎn)權(quán)房，很可能采取補(bǔ)繳部分土地出讓金的形式，使其獲得合法身份。“對于那些新建的小產(chǎn)權(quán)房,一定會堅決處理。”國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶強(qiáng)調(diào)?！斑@其中有一個基本條件，就是符合土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃，但在土地屬性仍為非國有建設(shè)用地上形成規(guī)模入住的小產(chǎn)權(quán)房，要妥善處理。”他解釋道。

目前，由于中國城市化進(jìn)程速度較快，而同時又采取了最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。在很多規(guī)劃中已經(jīng)列入城市區(qū)劃的范圍內(nèi)，仍然存在著大量未履行轉(zhuǎn)用手續(xù)而繼續(xù)保持著非城鎮(zhèn)建設(shè)用地屬性的土地，而在這一類土地上，即有大量小產(chǎn)權(quán)房存在。

目前處置小產(chǎn)權(quán)房的主體，主要是當(dāng)?shù)氐膰?、建設(shè)部門，以及區(qū)縣級基層政府。而鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以下政府，由于很多屬于小產(chǎn)權(quán)房的受益者，很難在處置的過程中保持公正，因此未被委以處置權(quán)，至于商業(yè)力量也就更加不予考慮。

“先堵后疏”路徑初現(xiàn)

對于小產(chǎn)權(quán)房，無論是國土資源部還是國務(wù)院，態(tài)度向來強(qiáng)硬。但這一次，促使國土資源部尋求小產(chǎn)權(quán)房處置方式的，是全國大量小產(chǎn)權(quán)房“既成事實”的現(xiàn)狀，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到中國村鎮(zhèn)住房總量的20%。在北京、成都、濟(jì)南等地都出現(xiàn)了大面積連片建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。

“這次調(diào)查工作的主要方式是抽樣，不是普查?！眹临Y源部的一位官員解釋。據(jù)了解，這次調(diào)查工作的抽樣城市主要集中在北京、天津、上海、重慶、廣州、濟(jì)南等城市，國土資源部認(rèn)為，這些樣本城市的情況，能夠比較全面的反映前小產(chǎn)權(quán)房在全國的現(xiàn)狀。報告中“點明”小產(chǎn)權(quán)房問題比較集中的城市包括北京、天津、濟(jì)南、鄭州等。其中的規(guī)律是城市規(guī)模越大、城區(qū)擴(kuò)張速度越快、小產(chǎn)權(quán)房的問題也就越突出。

這份報告所針對的小產(chǎn)權(quán)房，主要是指開發(fā)、建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地以及農(nóng)用地上，銷售給非農(nóng)業(yè)人口的住房。很多近郊的小產(chǎn)權(quán)樓盤有了很長的歷史，已經(jīng)入住了不少城鎮(zhèn)居民，報告里面也重點反映了這一情況，因為中央要求構(gòu)建和諧社會，因此，在小產(chǎn)權(quán)房的處置過程中，要充分注意這一點的影響。

實際上，此項調(diào)查早在2007年下半年就陸續(xù)展開，此間，國務(wù)院多次明確下發(fā)文件，強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不具有合法性，違反現(xiàn)行的土地管理制度，要堅決予以整頓。不過，對于已經(jīng)形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房究竟總體現(xiàn)狀如何，國務(wù)院也十分關(guān)心，而國土資源部的此份調(diào)查報告，恰恰是要首先回答國務(wù)院的這個問題。

據(jù)國土資源部網(wǎng)上的文字資料顯示：陜西省人均建設(shè)用地和戶均宅基地面積偏大，村民違規(guī)建房現(xiàn)象普遍，關(guān)中地區(qū)“空心村”現(xiàn)象突出，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村尤其是城鄉(xiāng)接合部私自購買宅基地或住房問題比較嚴(yán)重。

只有加強(qiáng)對宅基地的管理，才能有效杜絕小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的反復(fù)出現(xiàn)。目前國土資源部對小產(chǎn)權(quán)房處理的總體思路是“先堵后疏”?！岸隆笔嵌沤^小產(chǎn)權(quán)房在今后繼續(xù)發(fā)生，“疏”是對歷史遺留下來的小產(chǎn)權(quán)房研究分類、區(qū)分處理。

中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌表示，此前建設(shè)和國土主管部門的專家對小產(chǎn)權(quán)房的問題往往著眼于前期遺留問題的處理上，“相信最終獲批的處理報告也離不開這個的大框架”。地方國土部門的一些意見與此大致相同。北京市國土資源局副局長張維表示，小產(chǎn)權(quán)房的解決方案不可能一刀切。

就目前來看，各部門的工作重點仍舊集中在對新近出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房的“堵”字上。

“變革土地”時機(jī)成熟

小產(chǎn)權(quán)房背后，又蘊藏著怎樣的變革現(xiàn)行土地制度的大機(jī)會？

顧云昌則認(rèn)為，要徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題，需要制定一個城鄉(xiāng)土地市場的正式流轉(zhuǎn)機(jī)制。北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心、長江商學(xué)院教授周其仁表示，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象說明現(xiàn)行制度是個令人尷尬的制度。這種制度碰到房價高企的現(xiàn)實，就逼出一個小產(chǎn)權(quán)房來。從常識看，小產(chǎn)權(quán)房增加了供給，滿足了部分住房需求，肯定是平抑房價的因素。要是這部分住房需求沒被滿足，那么市場的住宅需求一定更大，房價的壓力就會更大。目前它的平抑作用沒有從數(shù)據(jù)上體現(xiàn)出來，因為現(xiàn)在計入各地房價指數(shù)的，僅僅只是國有土地上大產(chǎn)權(quán)的房價。順勢給小產(chǎn)權(quán)房合法通道，在承認(rèn)的基礎(chǔ)上規(guī)范、完善，是值得考慮的。

他還表示，小產(chǎn)權(quán)房對現(xiàn)有國家征地、批租制度形成了挑戰(zhàn)，它實際上在現(xiàn)有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。“不管我們承認(rèn)不承認(rèn)，被這幾年的地價房價逼的，小產(chǎn)權(quán)房在規(guī)模上也突破了臨界點，不再是農(nóng)民個別的零星行為，而是村集體和鎮(zhèn)政府的成片開發(fā)。買房和蓋房的人都看到了一個新選擇、新機(jī)會。這是一個拐點，表明改革城鄉(xiāng)兩元土地流轉(zhuǎn)制度的時機(jī)已經(jīng)成熟?！?/p>

從世界范圍的工業(yè)化和城市化進(jìn)程來看，農(nóng)民的收入增長要靠三個來源：出售農(nóng)產(chǎn)品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。中國經(jīng)過這么多年的改革，農(nóng)民得到了農(nóng)產(chǎn)品買賣和打工的權(quán)利，但絕大多數(shù)農(nóng)民還是很少分享城市化帶來的地租收益。“城里的房子買不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉”。這個困境是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度沒有打通造成的。

如果漸進(jìn)地改革現(xiàn)行土地制度，又該從哪里突破？

篇10

關(guān)鍵詞？演村鎮(zhèn)建設(shè)用地;再開發(fā);比較;城鎮(zhèn)化

[中圖分類號]F301.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）01-0046-05

一、引 言

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，我國面臨著日益嚴(yán)重的土地資源短缺問題，從發(fā)展趨勢看，要保住18億畝耕地紅線，新增建設(shè)用地的增長必將受到嚴(yán)厲制約，存量建設(shè)用地的盤活將成為建設(shè)用地供給的主要來源。據(jù)統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地分別為800萬公頃和2 500萬公頃左右，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地和人均農(nóng)村建設(shè)用地分別為117 m2和300 m2 ，相比于城市建設(shè)用地，村鎮(zhèn)建設(shè)用地的利用更為粗放低效。2013年11月黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。因此，作為存量土地的村鎮(zhèn)建設(shè)用地是數(shù)量巨大的潛在資源，城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)需要村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)為其提供更為充足的土地保障。

目前，在我國建設(shè)用地市場中，城市建設(shè)用地市場占據(jù)主導(dǎo)地位，并已逐步走上比較規(guī)范的道路，而農(nóng)村建設(shè)用地市場仍很不發(fā)達(dá)。近年來，我國政府重點加強(qiáng)了城市建設(shè)用地市場的培育和管理，而對農(nóng)村建設(shè)用地市場的研究仍處于起步階段。實踐方面，一些較發(fā)達(dá)地區(qū)已對村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)進(jìn)行了不同形式的探索，但理論研究相對滯后。因此，本文嘗試對各地的實踐探索進(jìn)行理論的歸納與總結(jié)，在此基礎(chǔ)上分析村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)所面臨的主要問題。

二、低效用地再開發(fā)實踐經(jīng)驗

（一）天津華明示范鎮(zhèn)建設(shè)

1. 建設(shè)背景

隨著國家城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，天津的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)村土地級差效應(yīng)日趨顯著。城郊許多農(nóng)民已從事第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)，對土地的依賴性較弱，加之農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生活水平較城市有很大差距，農(nóng)民對城鎮(zhèn)化具有強(qiáng)烈的需求。另一方面，大量土地存在集約度低、利用效率差的現(xiàn)狀，在有限的土地資源束縛下急需對存量建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)。

2. 建設(shè)對象與目的

天津華明示范鎮(zhèn)地處天津市東麗區(qū)，位于中心城區(qū)和濱海新區(qū)之間，共有12個村莊4萬余人。由于其優(yōu)越的地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，天津市選其作為首批“宅基地?fù)Q房”試點項目。華明示范鎮(zhèn)建設(shè)的最終目的是要實現(xiàn)農(nóng)民的“安居、樂業(yè)、有保障”，讓廣大農(nóng)民真正成為受益主體，同時盤活存量土地，為天津城鎮(zhèn)化建設(shè)提供物質(zhì)保障。

3. 建設(shè)方式

建設(shè)過程主要采取“宅基地?fù)Q房”、“三區(qū)”聯(lián)動、“三改一化”三個方法?！罢?fù)Q房”指在國家政策框架內(nèi)，以不減少耕地為前提，保證承包責(zé)任制不變，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化、有特色、適合產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以宅基地按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的新住宅，農(nóng)民原有的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一復(fù)耕，占補(bǔ)平衡，將原有804.73公頃宅基地全部復(fù)墾為耕地，新建城鎮(zhèn)用地561.8公頃，其中還遷住宅占地231.73公頃。

“三區(qū)”聯(lián)動是指農(nóng)民居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)動發(fā)展。為了綜合解決農(nóng)民變?yōu)槭忻竦木蜆I(yè)保障等問題，華明鎮(zhèn)將換房過程中節(jié)約出來的土地指標(biāo)和復(fù)墾土地建設(shè)了示范工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過招商引資使1400多家企業(yè)落戶于此，解決了農(nóng)民失地后的就業(yè)問題，促進(jìn)了華明鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

“三改一化”指集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革、農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶口改為非農(nóng)戶口、村委會改為社區(qū)居委會、城鄉(xiāng)一體化。通過“三改一化”使得農(nóng)民保留一部分原有的待遇，并新增醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等多項市民待遇，獲得薪金、股金、租金、保障金，財產(chǎn)性收入大幅度提高。

4. 資金來源

整個宅基地?fù)Q房工程需要建設(shè)資金約40億元。為解決資金問題，東麗區(qū)政府成立濱麗建設(shè)公司，使其作為投融資與建設(shè)主體，以經(jīng)營性出讓土地和未來收益作質(zhì)押，向國家開發(fā)銀行貸款25億元。華明鎮(zhèn)除建設(shè)農(nóng)民住宅外，將規(guī)劃出的330.07公頃土地用作市場開發(fā)，獲得50億土地出讓金，該資金一部分用來還清銀行貸款，剩余部分用來進(jìn)行住宅與公共配套設(shè)施建設(shè)、搬遷補(bǔ)貼、社保支出等，使資金占補(bǔ)平衡。

5. 建設(shè)效果

華明示范鎮(zhèn)原人均住宅占地面積0.018公頃，建成后人均住宅占地面積0.005公頃，節(jié)約了70%的土地，土地利用效率大大提高，農(nóng)民變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民，生活條件得到質(zhì)的提升?！叭齾^(qū)”聯(lián)動增加了就業(yè)崗位，減少了農(nóng)民向中心城區(qū)的流動，緩解了城市交通與就業(yè)壓力，減少了城鎮(zhèn)化過程中對中心城區(qū)商品房的需求，平抑了市區(qū)房價。與常規(guī)村鎮(zhèn)建設(shè)相比，華明鎮(zhèn)每年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤1.9萬噸，減少二氧化碳排放5萬噸，減少二氧化硫478噸，節(jié)約水資源50萬噸，環(huán)境與資源問題也得到了有效地解決。

（二）江蘇“萬頃良田”工程

1. 建設(shè)背景

江蘇省人多地少，全省人均耕地僅有0.062公頃，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，保護(hù)耕地與經(jīng)濟(jì)增長成為普遍矛盾。據(jù)統(tǒng)計，全省每戶平均有3到5畝承包地，1畝左右的宅基地，居住分散，資源占用多，土地分散經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重，規(guī)?；?jīng)營的需求日益擴(kuò)大。而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的比重超過90%，大部分農(nóng)民不再靠農(nóng)業(yè)增收，土地規(guī)模經(jīng)營成為形勢所趨，由此“萬頃良田”工程應(yīng)運而生。

2. 建設(shè)對象與目的

“萬頃良田”工程旨在通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，將工程項目區(qū)內(nèi)的村莊整體搬遷，將村民集中到城鎮(zhèn)中的多層樓房中，使村民成為居民。然后將騰退出的土地恢復(fù)成連成片的耕地，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。通過這種統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的系統(tǒng)性工程來提升一產(chǎn)、支持二產(chǎn)、繁榮三產(chǎn)。從根本上轉(zhuǎn)變資源失配格局、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)耕作業(yè)方式、轉(zhuǎn)變固有農(nóng)村散居模式、轉(zhuǎn)變既往城鄉(xiāng)發(fā)展路徑，最終達(dá)到城鄉(xiāng)一體化。

3. 建設(shè)方式

“萬頃良田”工程以耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加、農(nóng)民利益不受損、國土規(guī)章不違背為前提進(jìn)行建設(shè)。在建設(shè)過程中，創(chuàng)新的省略了“小村變大村”環(huán)節(jié)，直接將農(nóng)民轉(zhuǎn)移到中心鎮(zhèn)等地居住。采用雙置換的方式，即農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障、宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房。在置換城鎮(zhèn)住房時，實行拆一還一的政策，以房換房進(jìn)行實物補(bǔ)償。按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤原則，將建城與建田相結(jié)合，城郊與遠(yuǎn)郊相掛鉤，使新增耕地數(shù)與盤活建設(shè)用地量同步增加。工程中對建設(shè)用地復(fù)墾形成的耕地和農(nóng)用地等面積用于安置農(nóng)民的住房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)余部分統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)建設(shè)。江蘇省政府將拆遷后的農(nóng)民納入城市保障或被征地農(nóng)民基本生活保障范疇，要求土地流轉(zhuǎn)以自愿協(xié)商或股份形式來參加土地收益分配，并要求農(nóng)民在搬遷后進(jìn)入新的就業(yè)崗位以保障農(nóng)民的合理收入。

4. 資金來源

對于“萬頃良田”工程面臨的大量資金需要，江蘇省采取了多元化、多渠道的融資方式。其資金來源包括以下幾方面：一是設(shè)立專項基金，把耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費、土地復(fù)墾費和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入集中，作為資金的固定來源;二是利用其他部門的涉農(nóng)資金，如交通部門的農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、水利部門的農(nóng)田水利建設(shè)資金等;三是建立農(nóng)民、村集體和實體經(jīng)濟(jì)共同投資的多元融資渠道，通過招標(biāo)、合作等形式吸引社會閑散資金;四是成立融資平臺，向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款;五是通過土地指標(biāo)的出讓和土地規(guī)模經(jīng)營等方式實現(xiàn)資金平衡。在資金的管理方面，執(zhí)行報賬制和資金在線監(jiān)控，要求“專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩⒎忾]運行”，保障資金專項使用。

5. 建設(shè)效果

通過4年的“萬頃良田”工程，江蘇省有效地聚集了耕地資源，以占全國3.9%的耕地生產(chǎn)了占全國5.8%的糧食、3.7%的棉花和4.4%的油料。以南京市六合、浦口、江寧、溧水為例，4個區(qū)縣農(nóng)戶近7 000戶，工程實施前戶均占地0.087公頃，實施后戶均占地0.091公頃，騰出460多公頃土地，有效地解決了“地從哪里來”和高效利用土地的問題。在耕地增量提質(zhì)的同時，探索出了一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地創(chuàng)新新路徑。

（三）浙江嘉興 “兩分兩換”土地整治

1. 整治背景

浙江省嘉興市經(jīng)濟(jì)實力雄厚，所轄區(qū)縣均處于全國百強(qiáng)縣的前30位，大批農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民兼業(yè)化程度較高，對改善住房條件有積極的態(tài)度。近幾年來，嘉興市持續(xù)加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，公共財政向農(nóng)村傾斜，這為“兩分兩換”的土地整治工程提供了充足的資金保障。國土部將嘉興市定為首批征地制度改革試點城市之一，已有“土地?fù)Q保障”的成功案例，這使得 “兩分兩換”整治有了可借鑒的豐富實踐經(jīng)驗。

2. 整治目的

為拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間，提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，改變農(nóng)村環(huán)境，改善農(nóng)民生活，2008年嘉興市決定對農(nóng)民低效利用的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，使村鎮(zhèn)面貌發(fā)生改變，使農(nóng)民的居住條件得到質(zhì)的提高。

3. 整治方式

“兩分兩換”是指將宅基地和承包地分開，拆遷和土地流轉(zhuǎn)分開，農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營權(quán)換取社會保證。宅基地通過復(fù)墾，實現(xiàn)區(qū)域耕地的占補(bǔ)平衡，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，使得農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營。政府組織農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，農(nóng)民可以成為職業(yè)農(nóng)民或在二、三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)。在失去承包經(jīng)營權(quán)的同時，農(nóng)民每年通過獲得租金或農(nóng)產(chǎn)品來得到基本生活保障。

4. 資金來源

嘉興市基本采取政府、農(nóng)民、銀行“三位一體”的運行模式。縣級政府通過信譽(yù)協(xié)助鄉(xiāng)政府貸款，該項資金主要用于農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償以及新建住宅的配套設(shè)施建設(shè)。另外，還有一部分資金源于建設(shè)用地的出讓。

5. 整治效果

通過“兩分兩換”土地整治工程，農(nóng)民的宅基地復(fù)墾為耕地，耕地面積得到保障。更多的農(nóng)民從農(nóng)村走入城鎮(zhèn)，生活環(huán)境得到改善，收入明顯增多。原來的兼業(yè)農(nóng)民變?yōu)檎嬲墓と?，為二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了充足的勞動力，嘉興市的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)。

（四）廣東 “三舊”改造工程

1. 改造背景

改革開放30多年以來，廣東省的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，其中土地資源起著關(guān)鍵的支撐作用。而已利用的土地普遍卻存在著低效、粗放的狀態(tài)。在既定的土地資源約束下必然要求進(jìn)一步提升土地集約化水平，盤活存量土地，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供二次動力。西方發(fā)達(dá)國家在二戰(zhàn)以后經(jīng)歷多次城市更新的熱潮，其日益成熟的經(jīng)驗為廣東省通過舊城改造來破解城市用地難題提供了指引。隨著2009年8月《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約利用土地的若干意見》的出臺，“三舊”改造在廣東正式推開。

2. 改造對象與目的

“三舊”改造指舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的改造。其中，舊城鎮(zhèn)主要是指各區(qū)、鎮(zhèn)（街道）城區(qū)內(nèi)國有土地上的舊民居、舊商鋪、舊廠房等;20世紀(jì)80年代及以前的棚戶、簡屋等危舊居民用房;物業(yè)價值低于土地價值的舊商鋪等。舊廠房主要指鎮(zhèn)（街道）、村和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊廠房以及嚴(yán)重影響城市觀瞻的臨時建筑;容積率低于0.6的舊廠房。舊村莊主要指城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的城中村;大量用地被城市工業(yè)區(qū)、物流園等產(chǎn)業(yè)園區(qū)占據(jù)的園中村;不再適宜生活居住，村民搬遷后形成的空心村。舊城鎮(zhèn)改造追求城市更新和環(huán)境改善，舊廠房改造是為“退二進(jìn)三”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，舊村莊改造旨在實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

3. 改造模式

“三舊”改造根據(jù)改造主體的不同分為三個模式：權(quán)利人主動自行改造、市場主體收購集中改造和政府主導(dǎo)改造。權(quán)利人自行改造有三種情況，一是舊城鎮(zhèn)改造范圍內(nèi)，符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和“三舊”改造規(guī)劃的前提下，鼓勵原土地使用權(quán)人自主進(jìn)行改造，或由各宗地的使用權(quán)人共同成立項目公司聯(lián)合改造;二是屬于“三舊”改造和節(jié)能減排項目的舊廠房在符合規(guī)劃前提下改為經(jīng)營性用途的可申請自主改造;三是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍外的舊村莊，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，除屬于應(yīng)依法征收的外，自行組織改造。市場主體收購集中改造是在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和“三舊”改造規(guī)劃的前提下，市場主體與其他土地權(quán)利人協(xié)商簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，只要落實相關(guān)補(bǔ)償安置措施，可在自行收購改造范圍內(nèi)的多宗地塊及地上房屋建筑后，申請對收購的地塊取得拆遷許可后進(jìn)行集中改造。政府主導(dǎo)改造分為兩種情況，一是為了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要土地的，由政府統(tǒng)一管理;二是針對個別涉及主體多、拆遷難度大、改造工作十分復(fù)雜的大型項目，采取“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場運作”的改造方式，由政府先行征收土地使用權(quán)后再出讓。

4. 資金來源

“三舊”改造針對巨大的資金投入大力推廣“政府出政策、所有者出土地、投資者出資金”的市場化改造模式，在具體項目中實行“誰投資誰受益”，充分調(diào)動社會各界參與“三舊”改造的積極性。以佛山市為例，結(jié)合項目的不同特點，佛山市摸索出多元化的融資途徑。在舊城鎮(zhèn)改造方面，引入港資運作，創(chuàng)新了政府主導(dǎo)的和諧拆遷、凈地出讓土地的方式;在舊村莊改造方面，有由村集體經(jīng)濟(jì)投入，改造后的產(chǎn)出利益歸村組集體的方式，有以土地入股、引入開發(fā)商聯(lián)合改造的方式，有由開發(fā)商墊資建設(shè)，建成后開發(fā)商擁有5年租賃經(jīng)營權(quán)，“以地引資、以租抵建”的BOT方式;在舊廠房改造方面，有政府先行征收再引入社會資本的方式，也有多村聯(lián)合改造的方式。通過市場化運作，大量的社會資金流向“三舊”改造工程中，解決了資金短缺的難題。

5. 改造效果

作為建設(shè)用地管理制度的重大創(chuàng)新，3年多的“三舊”改造工作取得了較大的成果。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，廣東已完成“三舊”改造項目2 443個，完成改造面積9 333公頃。改造項目平均容積率由0.66提高到1.5，建筑面積由改造前的6 139.5萬平方米增加到13 981.4萬平方米，增加了1.3倍;節(jié)約用地4 067公頃。舊城鎮(zhèn)的改造使得原住宅內(nèi)城鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境發(fā)生巨大改變，原利用效率低的土地得到了集約利用。舊村莊的改造令村民搬進(jìn)了新房居住，綠地率提高，建筑密度下降，村集體的經(jīng)濟(jì)效益也有了明顯的提升。舊廠房改造成功的實現(xiàn)了“退二進(jìn)三”的目的，既拉動經(jīng)濟(jì)的即期增長，也為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造條件?！叭f”改造不但盤活了存量建設(shè)土地，減少了新增土地消耗，也對城市建設(shè)、固定資產(chǎn)投資、人居環(huán)境改善起到了巨大的推動作用。

（五）深圳“鳳凰社區(qū)”入市拍賣

1. 拍賣背景

在經(jīng)過2004年原特區(qū)外的城市化轉(zhuǎn)地及2009年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征后，深圳市土地利用情況較為復(fù)雜。歷史遺留問題較多，土地資源尚未得到有效配置。2013年1月18日深圳市政府《關(guān)于深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法》，指出“政府鼓勵原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地進(jìn)入市場”。

2. 拍賣目的

深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰股份合作公司為解決原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長遠(yuǎn)發(fā)展問題，盤活存量建設(shè)土地，改善深圳土地資源緊缺的現(xiàn)狀，申請將尚未開發(fā)建設(shè)、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地通過深圳市土地交易市場組織公開交易，以在貫徹十八屆三中全會精神的基礎(chǔ)上實現(xiàn)方面的政策對接。

3. 拍賣方式

鳳凰社區(qū)采用掛牌的方式拍賣，掛牌底價為1.16億元。掛牌期為12月11日起至12月20日15時止，深圳市土地房產(chǎn)交易中心在掛牌期內(nèi)（工作日）接受已確認(rèn)競買資格的競買人的電腦報價。競買申請人限制為深圳注冊、已啟動上市籌備工作的企業(yè)法人，必須從事新一代信息技術(shù)通信終端設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、制造和銷售，并擁有相應(yīng)研發(fā)專利許可證的相關(guān)授權(quán)。

4. 收益分配

該地塊70%的成交價款將作為政府收益，由競得人支付至深圳市國土基金賬戶，30%的成交價款作為社區(qū)收益，由競得人先支付至交易中心賬戶監(jiān)管，待本次出讓宗地簽訂出讓合同手續(xù)完善后劃轉(zhuǎn)至鳳凰股份公司賬戶。

5. 拍賣效果

深圳鳳凰社區(qū)工業(yè)用地入市拍賣是深圳市的重要突破，它創(chuàng)造了新的利益分配制度，這種利益分配方式起到了良好的激勵作用，鼓勵了各個社區(qū)將尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地拿出來，使得政府在執(zhí)行層面面臨的阻力減少。

綜上，以上五地特點如表1所示。

三、村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)特點與問題

通過以上五地經(jīng)驗的分析可以看出，部分省市低效建設(shè)用地再開發(fā)已經(jīng)取得了顯著的成果。它們的共同特點是：建設(shè)用地再開發(fā)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng);推動的主體是政府;資金的啟動靠政府推動，融資渠道較少;利益分配不夠合理;原土地使用者的后期保障不到位。

其他地區(qū)在進(jìn)行村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)時應(yīng)積極借鑒五地經(jīng)驗，但要注意因地制宜。另外，由于我國各地經(jīng)濟(jì)文化差異較大，村鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀各異，再開發(fā)的順利推進(jìn)會面臨更多更復(fù)雜的問題，主要表現(xiàn)在五個方面：一是我國村鎮(zhèn)建設(shè)用地存在國有土地、集體土地兩種所有權(quán)，且集體土地所有者主體不明晰，由此產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，建設(shè)用地再開發(fā)存在確權(quán)障礙;二是政府、土地所有者及開發(fā)商作為村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的參與主體存在著不同的利益落腳點，各利益主體都希望實現(xiàn)自身最優(yōu)目標(biāo)，再開發(fā)的利益權(quán)衡存在困難;三是村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)是一個系統(tǒng)工程，很大一部分土地不能用于出讓獲得收益，資金缺乏是制約村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的首要因素，亟須一個良好的融資模式來支撐;四是在我國村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中長期忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃體系不完善，內(nèi)容不完整，可操作性差，大部分土地存在難以準(zhǔn)確定量的問題;五是我國在村鎮(zhèn)建設(shè)用地市場復(fù)雜系統(tǒng)的互動與反饋機(jī)制的表達(dá)方面有缺陷，難以模擬村鎮(zhèn)建設(shè)用地市場的變化規(guī)律，對村鎮(zhèn)建設(shè)用地市場調(diào)控和決策造成極大的困難。

四、結(jié) 語

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，通過大力推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)可以緩解土地資源短缺瓶頸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。在建設(shè)過程中應(yīng)積極借鑒五地經(jīng)驗，因地制宜，積極探索村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)現(xiàn)存問題解決方案，與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)協(xié)同為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力的支持。

收稿日期：2014-03-16

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基金項目：國家科技支撐計劃課題《村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)市場調(diào)控關(guān)鍵技術(shù)研究》（2013BAJ13B02）。

作者簡介：黃凌翔（1979-），男，湖北監(jiān)利人，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長，教授，博士，研究方向為土地管理和區(qū)域經(jīng)濟(jì);段旭文（1989-），女，河北張家口人，天津城建大學(xué)碩士生，研究方向為城鎮(zhèn)化與村鎮(zhèn)建設(shè)管理。

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The Experience and Problems on Rural Construction Land Redevelopment

Huang Lingxiang， Duan Xuwen

（School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University， Tianjin 300384，China）