關于行政處罰的管轄范文

導語：如何才能寫好一篇關于行政處罰的管轄，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

《行政處罰法》為人民法院對行政處罰案件進行程序審查提供了科學的法定依據，但審判實踐中常常遇到這樣的問題：行政處罰決定事實清楚，證據充分，適用法律法規正確。但程序上有這樣那樣的缺陷(瑕疵)，這種行政處罰行為雖然違反了法定程序，但并不影響具體行政行為在實體上的正確性。如果予以撤銷，將會使違法者逃脫法律責任，使公共利害受到損害。而且也不利于行政效率的提高。主張對此類行為不宜撤銷，這種程序上有缺陷，但不影響行政處罰的正確性。人民法院不宜判決撤銷的行政處罰行為，稱之為程序瑕疵行為。本文主要探討的是如何界定得撤銷的程序違法行為和不宜撤銷的程序瑕疵行為。

關鍵詞：行政處罰、瑕疵、實體、權利。

《行政處罰法》的頒布實施為人民法院對行政處罰案件進行程序審查提供了科學的法定依據。根據《行政訴訟法》第五十四條第（二）項的規定，行政機關做出的行政處罰決定違反法定程序的應予撤銷。但是不是所有的程序違法行為都毫無例外地予以撤銷呢？審判實踐中常常遇到這樣的問題：行政處罰決定事實清楚，證據充分，適用法律法規正確，但程序上有這樣或那樣的缺陷(瑕疵)，如行政處罰決定書做出后應當在七日內送達，行政機關卻在第八日才送達給當事人。對這類程序違法行為如何處理？無論是學術界還是多數意見都認為，這種行政處罰行為雖然違反了法定程序，但并不影響具體行政行為在實體上的正確性，如果予以撤銷，將會使違法逃脫法律責任，使利益受到損害，而且也不利于行政效率的提高，主張對此類行為不宜撤銷。這種程序上有缺陷，但不影響行政處罰的正確性，人民法院不宜判決撤銷的行政處罰行為，筆者稱之為程序瑕疵行為，并據此將違反法定程序的行政處罰行為劃分為得撤銷的程序違法行為和不宜撤銷的程序瑕疵行為。由于客觀實際的復雜性和多樣性，有許多程序上有缺陷的行政處罰行為，審判實踐中很難判定究竟是得撤銷的程序違法行為，還是不宜撤銷的程序瑕疵行為，如執法人員當場做出行政處罰決定時未向當事人出示執法身份證件，行政處罰決定書未蓋公章，行政機關在調查或進行調查時，執法人員有1人等等。學術界對這些問題的認識也有較大分歧。本文所需要探討的是如何界定得撤銷的程序違法行為和不宜撤銷的程序瑕疵行為，以期有益于審判實踐。

一、學術界關于界定程序瑕疵問題的幾種觀點及缺陷。

程序瑕疵問題雖然是審判實踐中常見的問題，但在學術上卻未能引起足夠的重視，也未進行過系統研究，僅有的一些觀點和看法也只是散見在一些論著的邊角，歸納起來，大致有如下觀點：

（一）主要程序、次要程序說。根據對具體行政行為的效力和正確性影響不同，將行政程序劃分為主要程序與次要程序，能夠影響行政行為的內容和效力的程序是主要程序，不影響行政行為的內容和效力是次要程序，違反主要程序的行政行為是得撤銷的程序違法行為，違反次要程序的是不宜撤銷的程序瑕疵行為。

（二）不影響實體權利說。認為不影響相對人的實體權利，不影響行政處罰正確性的程序缺陷是不宜撤銷的程序瑕疵行為，事后不能補救的是得撤銷的程序違法行為。

（三）補救說。認為程序上的缺陷只要事后能夠或可能補救，達到未侵犯當事人合法權益的是不宜撤銷的程序瑕疵行為，事后不能補救的是得撤銷的程序違法行為。

（四）綜合說。認為認定程序瑕疵必須同時具備以下條件：具體行政行為確認的事實清楚，適用法律正確，行政程序的大部分內容和主要程序合法，沒有侵犯相對人實體權益，且已經或可以通過其他形式補救。

作為理論上的探討，上述觀點各有其道理，但無論從審判實踐，還是從法理上講，上述觀點都有其致命的缺陷和不足：

（一）主要程序、次要程序說難以操作，什么是具體明確的主要程序？什么是具體明確的次要程序？依據什么樣的標準認定具體行政行為侵犯的是主要程序，還是次要程序？全憑法官的理解和好惡，它并未提供一個明確的標準。

（二）不影響實體權利說既缺乏可操作性，又外延不周密，實際上有些違反基本程序原則的程序違法行為也不一定侵犯相對人的實體權利，如聽證程序中主持人與本案有直接利害關系，這樣的行政處罰行為違反了基本的回避制度，但卻不一定侵犯當事人的實體權利。

（三）補救說沒有提示程序瑕疵的本質，實際上有些程序上的小瑕疵不可能補救，如行政處罰決定書應當在7日內送達，卻在第8日才送達當事人，而有些嚴懲違反法定程序的行為實際上也可以補救，如先裁決后調查，但雖可補救，卻不能掩蓋其程序上的嚴重違法性。

（四）綜合說既然是上述三種的綜合，那么同樣存在三種論點缺陷與不足，“具體行政確認的事實清楚，適用法律正確，行政程序的大部分內容和主要程序合法，沒有侵犯相對人實體權益”是軟件，“缺乏可操作性，已經或可以通過其他形式補救”是硬件，二者結合，將程序瑕疵之外，如行政處罰決定書在第8日送達給當事人等，不利于保障行政效率。

那么如何正確界定得撤銷的程序違法行為不宜撤銷的程序瑕疵行為呢？要弄清這個問題必須尋根求源，從行政處罰程序的概念，構成要件入手來深入地分析研究。

二、行政處罰程序的概念和構成要件

行政處罰程序是行政主體實施行政處罰時，表現出的時間和空間的表現形式。時間包括行為發生的順序和時限，空間則包括了行為進行時所表現出的方式和步驟。一個法定的行政處罰行為程序的構成，必須具備四個基本條件：步驟、順序、方式、時限。

步驟。程序作為一個過程，是一個步驟一步驟完成的，程序猶如一條鎖鏈，步驟猶如各個環節，環環相扣，不可脫節。

順序。程序雖然由若干個步驟組成，但步驟與步驟之間前后排列有序，不可顛倒。如先表明身份，后實施監督；先取證，后裁決；先裁決，后執行等等 。

方式。完成行政處罰程序的外在表現形式，行政處罰程序的任何一個步驟都要通過一個形式去完成，沒有必要的形式，行政處罰程序就無法進行，如《行政處罰法》第三十九條規定行政機關給予行政處罰，應當制作行政處罰決定書等等。

時限。行政處罰程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主體的行政執法程序必須在一定的期間內進行，否則無法保障行政處罰行為的公平與效率。

將上述理論與審判實踐結合起來，不難發現：違反法定程序的現象雖然有多種形式，但無不具體表現在行政處罰程序的四個構成要件上違背了法律的規定：

（一）擅自減少或改變做出具體行政行為的步驟。

（二）破壞做出具體行政行為步驟的先后順序。

（三）隨意改變了或取消做出具體行政行為的方式。

（四）縮短或拖延要求相對人做出某種行為或做出具體行政行為的時限。

那么，在違反法定程序的這四種形式中，怎樣甄別哪些是程序瑕疵行為，哪些是得撤銷的程序違法行為呢？深入分析研究行政處罰程序四個構成要件的本質，就能制訂出一個合乎客觀實際的標準。

三、關于認定行政處罰程序瑕疵問題的幾點拙見，根據對行政處罰程序概念及構成要件的分析研究。

筆者認為，違反行政處罰程序步驟和順序的行為，是嚴重違反法定程序的行為，不能認定為程序瑕疵行為；可補救的方式缺陷和行政主體在法定期間內不作為的時限缺陷可能認定為程序瑕疵。

（一）違反步驟與順序的行為不能認定為程序瑕疵行為。

既然步驟是為了保障行政執法程序能夠按步就班地完成全部執法過程，那么對于法定程序中的每一個步驟都不可遺漏和任意改變，因此無論是遺漏，還是改變行政處罰程序的步驟，都說明行政處罰程序沒有真正進行完全部過程，難以使相對人的實體權益得到充分有效地保障。順序是按照行政執法由立案到做出決定的規律制定的，是行政處罰活動有序進行的重要保障，順序的要求必須是上一步進行到下一步，不得任意改變，違反客觀規律性的程序倒置，將混亂執法程序，典型的例證是“先裁決、后取證”不利于維護相對人的合法權益。因此任何違背步驟和順序的行為都是得撤銷的程序違法行為。

依照《行政處罰法》的規定，簡易程序的步驟及順序是：

1、表明身份。

2、說明理由。

3、制作當場處罰決定書。

一般處罰程序的步驟及順序是：

1、調查。

2、聽證（法律規定可不預聽證的除外）。

3、決定與送達。

上述步驟缺少任何一項或顛倒上述步驟的先后順序都構成得撤銷的程序違法。

轉貼于 （二）可補救的方式缺陷可認定為程序瑕疵

行政處罰程序的方式是具體行政行為的外在表現形式，直接影響到相對人的合法權益，其表現形式應當是一種要式行為，為了保障、監督行政機關實施行政處罰時，在程序上能夠有統一可行的標準，《行政處罰法》對行政執法程序的方式提出了嚴格要求，行政執法人員當場做出行政處罰決定的，應當填寫預定格式，編有號碼的行政處罰決定書，按一般程序給予行政處罰的，應當制作行政處罰決定書，行政處罰決定書應當裁明：當事人的姓名或者名稱、地址；違法事實和證據；行政處罰種類和依據；行政處罰的履行方式、期限；交待了申請復議和提起訴訟的權利；做出處罰的機關和日期，并加蓋處罰機關的印章。行政處罰實踐中，行政機關程序上的違法較多地表現在方式違法上，方式違法是多種多樣的，如未制作書面處罰決定書，處罰決定書未告知當事人訴訟或起訴期限，未蓋公章等等，如何判定方式上的違法是得撤銷的程序違法，還是不宜撤銷的程序瑕疵呢？筆者認為關鍵在于確認方式上的違法是否可以補救，如果可以補救，則相對人在程序權利上受到的損害得到了彌補，并未失去該項權利，可以認為為程序瑕疵行為。補救的形式是多種多樣的，可以由法院決定由行政主體補救，也可以由行政機關自行補救，相對人表示認同；也可以在法院確認的情況下以其他方式補救。補救可以在訴前已經補救完畢，也可以在訴中進行。如行政處罰決定書中未告知當事人訴權或起訴期限，但最高人民法院《關于貫徹執行若干問題的意見(試行)》第35條規定“行政機關做出具體行政行為時，未告知訴權或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年”。此項規定實際上已經是對具體行政行為瑕疵的存在及其補救的確認，行政程序是對實體權益的保障，而根據該條規定，相對人并沒有因行政處罰決定未告知訴權而失去訴權，其程序瑕疵已經通過其行使訴權得以補救。如果以程序違法撤銷該處罰決定，勢必造成再次處罰，再次訴訟的訴累，既不利于行政效率，也增加了社會負擔。又如行政機關在進行調查時，執法人員只有1人，如果這種詢問或調查制作了筆錄，當事人同意并簽了字或蓋了章，說明當事人已認可了這種調查結果，也不宜以程序違法撤銷。行政處罰決定書未蓋公章的行為，一經送達即不能補救，因而是得撤銷的程序違法行為。

（三）行政機關在法定期間內不作為的行為可以認定為程序瑕疵行為

根據《行政處罰法》的規定，行政機關在時限上的違法行為有如下幾種：

1、行政機關超過二年對違法行為實施行政處罰的。

2、行政主體在法定期間內未履行其法定職責的。如采取登記保存措施后，未在7日內及時做出處理決定；行政處罰決定書做出后未在7日內送達給當事人；行政機關未在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點等。

上述幾種時限違法行為中，違法行為在二年內未被發現，意味著行政機關喪失了行政管理權，即使按原程序進行處罰，其行為從形式上看是違反法定程序，實質上是超越職權，人民法院應以超越職權為由撤銷該具體行政行為。那么對法定時限內不作為行為為什么不能認定為得撤銷的程序違法行為呢？這是因為：1、行政機關越過法定期限做出行政處罰決定，雖然違反了法定程序，但是如果法院以超期為由撤銷該決定，并判令被告重新做出具體行政行為，那么就等于責令行政機關超過了法定期限后還要做出具體行政行為，而且法院以超過期限為由判決撤銷，實質上也否認了法院判限令履行法定職責的正確性，這是自相矛盾的。2、“超限”而撤銷行政處罰決定，法院不可能判決重新作出具體行政行為 ，而這樣導致客觀存在的行政違法得不到法律制裁，放縱了違法者，承認了違法狀態，這決不是法治所期望的效果。3、行政機關雖然超限，但最后還是作出了具體行政行為，實現了法律上的合法狀態，法院再以“超限”為由予以撤銷已沒意義。因此對行政機關超過法定時限作出的具體行政行為應認定為程序瑕疵行為。行政機關未在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點的行為是較為特殊的不履行法定職責行為，如何處理這個問題？筆者認為應具體情況具體分析。如果行政機關在7日內通知當事人，當事人未提出異議并參加了聽證，實際上是對這種違法行為的補救，可以認定為程序瑕疵；如果當事人提出異議，行政機關不予采納，當事人以此為由拒絕聽證，行政機關仍然作出行政處罰決定的，人民法院應以違反法定程序予以撤銷。

四、審理自選處罰程序瑕疵案件應注意的幾個問題

（一）關于對程序瑕疵的認定如何表達及處理問題。

對行政處罰程序瑕疵行為，人民法院不宜判決撤銷，但應在判決書的理由部分明確認定其違法性；判決前能夠糾正的應限期糾正；不能糾正或無需糾正的雖不作出實質性處理但應向該行政機關或其上級提出司法建議，告誡被告不得再犯。

（二）關于復合瑕疵問題。所謂復合瑕疵是指行政處罰程序出現兩個以上瑕疵的行為。對復合瑕疵如何處理？筆者認為，如果復合瑕疵中有一項為時限瑕疵。那么一律不宜判決撤銷，因為判決撤銷既自相矛盾，又放縱了違法，也不利于提高行政效率。如果復合瑕疵中全部是方式瑕疵，原則上也不宜判決撤銷，但對于瑕疵太多、錯訛太多的行政處罰行為。從有利于糾正行政機關的違法行為，提高行政執法水平的角度考慮，也可以判決撤銷行政處罰行為。

參考文獻 1、姜明主編：《行政法與行政訴訟法》；

2、高等教育出版社；

3、1999年10第1版；

4、羅豪才主編《行政法學》，北京大學出版社，2000年3月第3版；

篇2

接到B海事局的來函后，A海事局馬上組織執法人員上船了解情況，并對張xx進行了詢問筆錄。張xx對以上違法事實供認不諱。隨后，A海事局依據《中華人民共和國海船船員適任考試、評借和發證規則》（中華人民共和國交通部令2004年第6號）（以下簡稱《海船船員適任考試、評估和發證規則》）第八十九條的規定，對張xx作出了以下處罰決定：吊銷張xx船員適任證書并對其處罰款800元。

本案中A海事局的做法是否正確，A海事局是否具有管轄權？

分析解答

在評斷A海事局是否有權對張xx進行處罰，或者說A海事局對本案是否具有管轄權的問題前，必須首先厘清B海事局向A海事局提出請求的法律性質。我們認為，B海事局向A海事局提出的請求屬于行政協助請求。所謂行政協助可以從兩個角度進行定義：①從請求機關的角度看，行政協助是指行政主體在履行職責過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關系的其他行政主體提出協助請求，被請求機關依法提供職務上的幫助以支持請求機關實現其行政職能的制度；②從被請求機關的角度看，行政協助是指行政主體應與其沒有隸屬關系的其他行政主體之請求，依法提供職務上的幫助以支持請求機關實現其行政職能的制度。由此可見，B海事局提出行政協助主要是基于其在履行職務過程中遇到障礙即張xx并不在其管轄的轄區內，從行政成本和行政效率的考慮，由與之無隸屬關系的A海事局提供幫助，以支持B海事局的工作，B海事局發函提出請求的行為應當屬于行政協助請求。

從管轄權法定的角度看，在行政協助案件中，對請求機關而言，請求協助并非管轄權的轉移，對被請求機關而言，提供幫助也不能獲得管轄權。我們認為，本案應當由B海事局管轄，A海事局不具有本案的管轄權，不能對張xx作出行政處罰。理由是：首先，根據《海上海事行政處罰規定》第八十四條明確規定，海事行政處罰案件由海事行政違法行為發生地的海事管理機構管轄。本案中，張xx違法獲取證書的行為，不管是提出適任證書申請的過程，還是取得適任證書的結果，均發生在B海事局所在地，應當由B海事局對其進行行政處罰。

其次，根據《行政許可法》所規定的“誰許可，誰監督”的原則，B海事局作為行政許可機關應當對其所頒發的船員適任證書負責，理應由B海事局管轄對錯誤為張xx頒發船員適任證書的行為負責。B海事局為張xx頒發了船員適任證書，也應當由其作出撤銷或吊銷的行政決定。

再次，A海事局只能進行協助，對本案不具有管轄權，亦不能對張xx作出行政處罰。雖然張x x處于A海事局的管轄范圍內且B海事局向A海事局提出的請求，A海事局應當協助，但從管轄權法定的原則，A海事局不能完全取代B海事局處理該案，當然也就無權以自己的名義對張xx作出行政處罰決定。

綜上所述，我們認為，A海事局只能協助B海事局處理該案命不能完全取代B海事局處理該案，A海事局以自己的名義直接對張xx騙取船員適任證書行為作出行政處罰決定，違反了海事行政處罰的管轄權規定。A海事局的正確做法應當是：對張xx所持之適任證書采取暫時收存措施并移交B海事局，同時責令張xx回B海事局接受處理。

有關規定

1.《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》

第八十四條 海事行政處罰案件由海事行政違法行為發生地的海事管理機構管轄，法律、行政法規和本規定另有規定的除外。

……

2.《中華人民共和國海船船員適任考試、評估和發證規則》

篇3

市政府1993年18號令《北京市執行行政處罰若干規定》后，我局系統各級領導都非常重視，認真組織學習和貫徹，取得很好效果，為了更好地貫徹實施18號令的規定，規范我市執行房地產法規規章的行政行為，結合我局情況，現就有關問題通知如下：

一、關于有權實施行政處罰權的機關。根據政府機關設置和權限的有關規定，我局系統依法具有實施行政處罰職權的機關，應是市房地產管理局和各區、縣房地產管理局。市局有關處室和區縣局的科室、房管所、交易所等在行政執法過程中，發現應給予執法相對人以行政處罰的，都應以市房地局或區、縣房地局名義進行，不得越權行使行政處罰權，其具體行政行為（包括行政處罰）也均應是代表市房地局或區、縣房地局行使職權。

二、關于行政處罰的權限問題，仍按1990年市政管委批復施行的《北京市執行城鎮房地產法規行政處罰程序若干規定》辦理。由于近幾年來，又有一些新的法規、規章出臺，增加了新的處罰內容，例如，對倒賣公房使用權的，可以責令限期騰退、查封、沒收房屋；對違反土地管理法規、規章的，可以責令退還非法占用的土地、限期拆除或者沒收在非法占用土地上新建的房屋、建筑物和其他設施、停止施工、查封設備、建筑材料等；對違反拆遷法規、規章的，可以責令停止拆遷、吊銷證書、責令退還周轉房等。為此，對處罰權限暫作如下規定：（1）對違反城鎮房地產法規、規章的行政案件，一般均由房地產所轄的區、縣房地局進行查處；市局直接經辦的案件，由市局查處（必要時也可由房地產所在地區、縣房地局名義處罰）。（2）罰款或沒收非法所得不滿5萬元的（包括兩項處罰同時執行時相加的數額，下同），由區、縣房地局查處，在作出處罰決定前，應報市局審批。（3）對拆除、收回、強制收購、查封、沒收房屋或沒收非法占用的土地以及吊銷拆遷許可證的案件，由區、縣房地局查處，在作出處罰決定前，應報市局審批。其他行政處罰（包括警告、限期騰退、責令修繕房屋、停止拆遷、停止施工等），由區、縣房地局決定。

對應報市局審批的行政處罰案件，仍使用市局統一印制的“北京市房地產行政執法處罰報告”、并附全部案件材料。

三、關于行政復議案件的管轄。行政復議案件的管轄仍應按市市政管委1992年批復施行的《北京市房地產管理局行政復議規定》執行。由于目前區、縣房地局受理行政復議案件，尚無規章可循，同時各區、縣局下屬房管所等部門進行執法活動，也是以區、縣局的名義行使，因此，對區、縣局所作具體行政行為申請復議的，除按規定應由區、縣政府受理的以外，均由市房地局受理。

四、關于拆遷裁決的受理問題。目前我市房屋拆遷工作中，申請房地局裁決的數量越來越大，基層人民法院對不服裁決提起的行政訴訟和房地產局申請依照裁決強制執行的審查也越來越嚴，特別是市政府1993年18號令下發后，對我們的執法工作提出了更高的要求，為了保證裁決的質量，加快裁決的速度，今后凡申請拆遷裁決的，應要求申請裁決單位提供全部有關證據材料，經審查證據材料齊全的予以受理，材料不齊全的，補齊后方可受理。各區、縣房地局在審理和裁決過程中，必須嚴格按市政府1993年18號令執行。

篇4

自《行政處罰法》實施以來，特別是我部印發《關于建設系統依法行政的實施意見》以來，各級建設行政主管部門依法行政的意識不斷增強，多數建設行政主管部門都能按照《行政處罰法》和有關法律法規的規定對建設領域的違法行為進行處罰。但是，也有一部分建設行政主管部門在實施行政處罰時，超越職權，違反法定程序，侵犯了公民、法人的合法權益，也損害了法律的尊嚴。

根據《建筑法》的規定，責令停業整頓、降低資質等級和吊銷資質證書的行政處罰應當由頒發資質證書的機關決定。但是，有的建設行政主管部門在施工企業發生安全事故后不及時報告，且超越職權，對一級資質的建筑企業作了停業整頓的處罰。《行政處罰法》對行政處罰程序作了嚴格規定，但有的建設行政主管部門在對企業作出停業整頓的行政處罰時，違反法定程序，既不告知當事人有舉行聽證的權利，也不發行政處罰決定書，僅僅以通報的形式就給予企業停業整頓的處罰。有的建設行政主管部門在作出行政處罰時，處罰依據明顯不當，有的仍以已經廢止或者失效的法規或規章作為行政處罰的依據。有的在指導思想上以年檢替代處罰；有的發現違法行為后，不及時處罰，致使有的建筑企業發生安全事故后，在一年多的時間內得不到應有的懲處。有的在行政處罰中采取地方保護主義，同一種違法行為對本地的企業處罰輕，對外地的企業處罰重。有的在參與其他部門牽頭的安全事故調查時，對依法應由建設行政主管部門實施處罰的，沒有及時與其他部門溝通協調，而由其他部門作出了處罰決定。相當一部分省級建設行政主管部門沒有按照部的要求，報送有關重大處罰案件的備案材料和行政復議、行政應訴案件的統計報告。

上述例舉的問題，反映了一些行政執法人員、特別是一些領導干部依法行政的意識淡漠，對違法實施行政處罰的危害性認識不足，沒有意識到違法實施行政處罰后果的嚴重性。為保證《行政處罰法》全面、正確地實施，真正做到有法必依，執法必嚴，違法必究，現就在建設領域加強執法監督，進一步規范行政處罰的有關問題通知如下：

一、各級建設行政主管部門的工作人員特別是領導干部，應當充分認識實施《行政處罰法》的重要意義，要以積極的態度認真學習《行政處罰法》、《建設行政處罰程序暫行規定》等法律、法規和規章，嚴格實施法律所確立的行政處罰設定權制度、實施行政處罰的主體資格制度、聽證制度、罰款決定與罰款收繳相分離制度、政府對行政處罰的監督制度等各項制度。

（一）嚴禁超越職權實施行政處罰。各級建設行政主管部門都應當在法律賦予的職權范圍內行使行政處罰的權力，做到既不失職、又不越權。各級建設行政主管部門發現違反建設法律、法規行為，本行政機關又沒有行政處罰權的，應當及時將有關違法行為的事實、有關證據及處罰建議等提交有處罰權的行政機關，不得擅自作出行政處罰決定。

（二）嚴格按照處罰程序實施行政處罰。各級建設行政主管部門作出行政處罰決定之前。應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人有依法陳述和申辯的權利；對作出吊銷資質證書、執業資格證書、責令停業整頓（包括屬于停業整頓性質的、責令在規定的時限內不得承接新的業務）、責令停止執行業務、沒收違法建筑物、構筑物和其他設施以及處以較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。

（三）嚴格規范執法文書。各級建設行政主管部門在實施行政處罰時，必須按照《行政處罰法》和《建設行政處罰程序暫行規定》的規定，制作行政處罰決定書（執行簡易程序的應當填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書），不得以通知、通告等形式作出行政處罰。

二、上級建設行政主管部門應當加強對下級建設行政主管部門行政處罰工作的監督檢查。

（一）上級建設行政主管部門要認真執行《行政復議法》的有關規定，辦好行政復議案件，發揮行政復議的監督職能，通過行政復議及時發現下級建設行政主管部門不適當的處罰行為，加大對違法或者不當行政處罰的糾正力度。

（二）各地建設行政主管部門都應當認真執行《建設部關于建立重大行政處罰備案制度以及行政復議、行政應訴案件統計報告制度的通知》，及時向上一級主管部門報送有關材料。建設部將適時開展重大行政處罰備案制度以及行政復議、行政應訴案件統計報告制度執行情況的專項檢查。

三、落實執法責任制，綜合運用多種手段解決目前行政處罰中存在的問題。各級建設行政主管部門都應當按照《建設部關于全面推進建設行政執法責任制的意見》的要求，建立科學、規范的執法程序和執法人員管理辦法，完善對行政處罰工作的考核評議和重大行政處罰過錯責任追究制度，把履行職責、依法行政、公正執法作為評價執法人員執法工作的重要考核標準，加強考核，兌現獎罰。

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關鍵詞：國際旅游島；郵政儲蓄銀行；發展

2008年5月24日，海南省各市縣郵政儲蓄銀行全部完成了內部揭牌，這標志著海南省郵政儲蓄銀行進入了實質性發展的階段。經過兩年多的發展，海南郵政儲蓄銀行不斷發展壯大，但也存在不少問題。在國際旅游島建設背景下，海南省縣域郵政儲蓄銀行如何抓住發展契機，實現跨越式發展，是擺在海南省縣域郵政儲蓄銀行面前的一個重大課題。

一、發展現狀

2008年5 月 15日，中國郵政儲蓄銀行屯昌縣支行正式掛牌成立。按照改革方案和上級審批，原有的15個對外營業網點中，有兩個被規劃改革為郵政銀行二級支行，另外13個網點由于不具備專業經營的條件暫按原來模式運作、管理。成立后的郵政儲蓄銀行徹底改變了過去只存不貸的歷史，信貸產品不斷豐富，從成立伊始僅有的郵政儲蓄定期存單小額質押貸款逐步發展成為以小額信用貸款、商務貸款、二手房按揭貸款等為主渠道的信貸業務體系。隨著海南省郵政金融改革的不斷深入，郵政儲蓄銀行屯昌縣支行不斷探索開發中間業務，形成了以工資，理財產品，保險及基金等為主的中間業務體系。在業務產品不斷豐富的基礎上，郵政儲蓄銀行屯昌縣支行始終堅持郵政儲蓄百姓銀行的品牌定位，致力于建設溝通城鄉的金融服務網絡，并依托其網絡優勢積極開展服務三農和中小企業工作，努力為城鄉居民提供專業、優質、高效的基礎金融服務，全力支持地方經濟發展建設。

二、存在問題

1.金融服務專業化程度有待進一步提高。以郵政儲蓄銀行屯昌縣支行為例：目前，支行以外的13個網點僅辦理儲蓄業務和代收話費等中間業務，客戶如果需要辦理貸款、理財等其他業務，則需到支行網點辦理，這樣的運作模式不但給鄉鎮用戶辦理貸款等業務造成不便，也難以滿足客戶的需求。同時，在這種運作模式下普遍存在的混崗作業、頻繁換崗，業務人員的業務專業化水平不高以及觀念滯后等問題，不僅在一定程度上降低了郵政儲蓄銀行企業管理、人員管理的效率，也給金融安全帶來隱患，成為當前郵政儲蓄銀行發展的一個重要制約因素。

2.金融人才結構不合理，缺乏高層次人才。以郵政儲蓄銀行屯昌縣支行為例：該支行共有從業人員105 人，人才隊伍規模較小，隨著國際旅游島建設的進一步發展，各種新的金融業務產品逐步面世，郵政儲蓄銀行業務體系也日漸豐富，這需要大量的金融人才。然而，目前郵政儲蓄銀行的人員配備顯然難以滿足國際旅游島和自身金融建設的要求。據調查顯示，郵政儲蓄銀行屯昌縣支行現有人員素質偏低，結構不合理，缺乏高層次人才的現象較為突出。目前，該支行從業人員中大專及以下學歷人員占主導，占總人數的78 ％，本科學歷人員占總人數的20％，碩士研究生以上人員僅占總人數的2％，博士研究生人數為0人；一線業務人員和行政人員數量較大，高中級管理人員缺乏，具備專業技術資格的人員僅占總人數的4 ％。①

3.信貸產品仍缺乏市場競爭力。以郵政儲蓄銀行屯昌縣支行為例，該支行成立之初，僅有郵政儲蓄定期存單小額質押貸款一種信貸產品，經過兩年多的發展，郵政儲蓄信貸業務逐步拓展，增加了小額貸款、房貸以及個人商業貸款等三種信貸業務。目前，郵政儲蓄銀行海口支行已經開始試點企業貸款業務，正逐步向各縣市支行推廣。截至2010年12月末，郵政儲蓄銀行屯昌縣支行各項貸款余額為2 138萬元，而同期屯昌縣金融機構人民幣各項貸款余額為87 206萬元，僅占2.5％。由此可見，其貸款市場份額較小，缺乏市場競爭力。小額農業貸款業務是郵政儲蓄銀行的特色項目，2010年末，該項業務的余額為1 400萬元，而同期屯昌縣農村信用合作聯社的農業貸款余額為13 723萬元，① 基本不具備可比性。究其原因：（1）質押物范圍狹小，僅限于房產。（2）貸款額度小，審批難。（3）營銷宣傳不到位，大多數農民并不清楚此項業務。

4.中間業務有待進一步發展。目前，郵政儲蓄銀行屯昌縣支行的中間業務主要集中在工資（包括養老金）、理財產品、基金及保險方面，基本沒有開發、創新與營銷高技術型、高附加值型的中間業務，市場占有率也較低。目前，郵政儲蓄銀行屯昌縣支行的中間業務收入由基金收入、保險收入、理財產品收入三部分構成，中間業務收入來源范圍狹窄。2010年，該支行中間業務收入共計25萬，其中，基金收入4萬元，保險收入19萬元、理財產品收入2萬元。而2010年，全縣金融機構中間業務收入共計567萬元，其中農行、中行、建行年中間業務收入均突破百萬元，郵政儲蓄中間業務收入只占轄區金融機構的4%，② 由此可見，中間業務仍有較大的開拓空間，有待進一步發展。 、

三、對策建議

1.推進網點改革，加快標準化網點建設，提升專業化經營水平。專業化經營是郵政儲蓄銀行進一步發展的關鍵，也是郵政儲蓄銀行向全功能商業銀行轉型必須要解決的首要問題。目前，針對經營網點布局不合理、標準化網點少、安全設施不完善等問題，首先，應該加大資金投入，盡快完善基層網點硬件設施的配備，增加存折打印機、自助補登折等設備，不斷改善服務條件，同時要擴大投放和合理布局ATM、POS、商務通等自助設備，方便客戶，提高效益；其次，由于歷史原因和體制的制約，郵政儲蓄銀行要在短期內實現郵政業務與金融服務業務的完全分離也不太現實，在當前形勢下，郵政儲蓄銀行要加快標準化網點建設，實現專業化經營，積極適應國際旅游島建設的金融需求；最后，要在加強標準化網點建設的同時，發揮郵銀結合的優勢發展特色業務，加強對前臺業務人員的培訓和管理，不斷提升其專業化服務水平。

2.加快引進和培養金融、外語、營銷等專業人才。一是針對海南國際旅游島建設對金融人才的需求，制定專門的金融人才引進和培養計劃，多渠道、多層次引進高素質、金融業務能力強的金融專業人才；二是要主動適應國際旅游島的金融需求，積極儲備包括外語、營銷等在內其他專業人才；三是要不斷改善人才成長環境，為其提供良好的就業配套措施，同時建立科學有效的考核機制和內部激勵機制，不斷激發員工的工作熱情，實現快樂工作；四是要整合培訓資源，不斷拓寬員工培訓渠道，豐富培訓方式，支持員工自主學習和提升；五是要加大培訓力度，不斷提高客戶經理、風險經理等中高層的業務和管理水平，逐步培養各個業務戰線的領軍人物。

3.充分發揮網絡優勢，加快發展公司業務，提高國際業務經營能力，加大郵政儲蓄銀行對國際旅游島建設的信貸支持力度。第一，要緊跟國際旅游島發展步伐，充分發揮縣域郵政儲蓄銀行的網絡優勢，重點抓住大型農貿市場、農產品批發市場等資金歸集類重點客戶，大力推廣POS收單等業務；第二，要抓住國際旅游島建設大中企業落戶的契機，加快縣域郵政儲蓄銀行公司業務的發展，積極參與市場競爭，盡快轉變觀念，牢固樹立“以客戶為中心”的發展理念，強化市場營銷，真正面向客戶，做好公司業務產品的開發工作[1]；第三，結合國際旅游島國際金融業務的需求，發展專業網點，豐富幣種和產品種類，開展多幣種國際匯款、外幣儲蓄、外幣理財、外幣兌換等業務，不斷提高國際業務經營水平；第四，發揮郵政儲蓄銀行放貸周期長、靈活、方便、陽光等優勢，開發新的信貸業務產品，加強風險控制管理，以信貸資金支持“國際旅游島建設工程”；第五，特色農業是國際旅游島建設的重要組成部分，縣域郵政儲蓄銀行要高度重視農戶信貸業務，加大宣傳力度，提高社會形象，加快農村信用體系建設，切實了解和掌握農戶準確信息，優化金融生態環境，從而提高貸款辦理效率和營銷貸款的針對性，逐步拓寬信貸業務和信貸領域[2]。

4.加大中間業務宣傳力度，適時按需開發新的中間業務。一是要加大中間業務的宣傳力度，正確引導客戶，轉變其投資理財觀念，將理財產品、基金等中間業務做大做強；二是要吸取其他行開展中間業務的先進經驗，取長補短，牢固樹立“以客戶為中心”的服務理念，不斷提高服務質量，從而增強總體競爭力；三是要緊跟國際旅游島發展建設的步伐，結合地區特點，及時準確把握市場需求，適時擴展業務范圍，促進中間業務向高技術型、高附加值型方向發展。

參考文獻

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一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市

行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰

權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。

由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。

由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監督機制，也有利于維護和加強法制統一。

（四）制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式。現代經濟要求政府多服務，少計劃，多指導，少命令，多監督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權，為了罰款而罰款，忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權，轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。

有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力，從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益，消除行政處罰的任意性和不公正現象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。

二、行政處罰立法中的幾個問題

（一）關于行政處罰的種類問題

行政機關普遍反映，現有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現有一些處罰手段加以修改和調整。例如，申誡類處罰應建立警告登記和累積轉罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應轉換適用更重一類的處罰。規定申誡罰的必要公開制度，使之發揮有效的威懾力。財產罰應解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關與執行機關分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務"等決定的性質問題，特別要解決"責令性決定的"的執行問題。增加勞役罰內容，通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應當明確行政機關適用人身罰具備的條件和范圍，規定除公安機關外，其他任何機關均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規定處罰種類，我們認為應當采用歸類與列舉并用的方式。即規定行政機關可以采用申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰的同時，還應規定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設定問題

行政處罰事關重大，只有特定層級的國家機關才有權規定處罰種類。對哪些機關有權設定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規有權規定處罰，人身罰只能由法律規定，其他任何機關及組織都無權規定并適用處罰。另一種意見認為，根據目前我國立法現狀，取消規章的處罰設定權是不合適的，因為規章是多數行政機關的執法依據，而且已經規定了不同形式的處罰，因此，應當允許規章設定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責，并允許市、縣、鄉制定在本地區內具有普遍約束力的規范性文件，那么就應當認可地方政府設定部分處罰的權力，體現"權責一致"原則。

我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產權益，必須由特定的立法機關規定，這是保障人權，維護法制統一的基本前提。行政機關規定處罰必須有法律授權，而且授權的范圍和規定處罰的行政規范必須受一定的限制。從我國目前處罰設定狀況看，由最高行政機關國務院依據法律授權設定部分處罰是必要的，但只能就非人身權方面設定處罰。其他行政規范可依授權規定一些實施細則和標準，而不能創設處罰權。

除對設定處罰的機關作一定限制，還應該對設定處罰的文件加以限制，即任何機關都不得通過非正式的規范性文件，如政策、通知、技術標準、規程設定行政處罰權。

三）行政管理權與處罰權的關系

關于管理權與處罰權的關系，理論和實務界有二種意見。一種意見認為，行政管理權與處罰權是兩種不同性質的權力，行使兩類權力的機關應當分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關內，行使管理權的機構與行使監督處罰權的機構分離開，使監督處罰機構專司處罰及執行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關與監督處罰機關完全分開。各機關原有的處罰權從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監督處罰機構。如目前地方從城建、交通、衛生、公安、稅務、工商部門分離出來的綜合執法隊、市容監察組織等就屬這一類。

另一種意見認為，管理權和處罰權是不可分離的兩項權力，處罰權是行政管理權的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權從許可證管理權中分離出來。

解決好管理權與處罰權的關系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構組成的統一市容管理組織負責維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權的現象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。

（四）法規競合與一事不再罰原則

一個行為違反兩個以上法律規范的，行政機關應如何處罰，這是一個法規競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業法、環境保護法等多個法津。在目前行政管理權交叉重疊、法規不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關依據各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權益，防止行政機關專橫武斷的重要原則，應當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關職權交叉重疊的現狀。為避免行政執法機關失職不處罰或越權濫處罰，應當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。

那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規范，由其中量罰最重的機關處罰。但這種方式

存在一個問題，即會出現各機關爭奪或推脫處罰權、互不通氣現象。第二個方案是重新整合行政執法機關，改變傳統上"一個機關執行一部法律"的習慣，將擁有相同或類似職權的行政機關合并，由綜合性執法機關對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權的委托問題

行政處罰權涉及公民法人的人身財產權，應由法律規定的有權行政機關行使。但是，由于個別部門執法任務重、條件跟不上，遂將自己的處罰權委托給下級機關和所屬機構同級其他機關，非行政機關、個人去行使。隨著委托處罰權現象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執法中也暴露出許多問題。第一，誰有權委托？并不是任何行政機關在任何情況下都可以將自己的處罰權委托出去。委托機關必須是依法享有處罰權的機關。本身沒有處罰權或其處罰權來自其他機關委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關委托的鄉（鎮）政府不得再將其處罰權委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規、規章依據。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應履行哪些手續？有些行政機關向個人組織委托處罰權時不辦理任何手續，致使委托隨意性增加，委托后責任不明確。為此，應通過立法明確委托處罰權的必經程序，如簽定委托書、劃分雙方責任，約定委托權限、范圍及期限。第四，委托處罰的責任歸屬如何？目前委托處罰的責任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權限內的處罰行為由誰負責？委托權限以外責任由誰承擔？有同志認為，無論處罰是否超出委托權限，都應由委托機關負責。第五，行政機關的派出機構是否無須委托行使行政機關的權力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責，相當于一級行政機關，但又沒有明確的執法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應當明確其獨立執法的地位，不必履行一般委托手續。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關于溯及力和時效的統一規定、證據規則不明確、缺乏有效的執行措施和執行保障、協助執行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序實施的處罰，原則上應履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現場處罰等。特別程序可以省略某些手續，如通知、聽證等，但有的事后應補正。

2.時效規定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應再施處罰。治安處罰條例規定為6個月，是否該時效規定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規定為6個月，其他法律法規另規定的除外。

3.處罰適用規范的溯及力不明確。行政機關適用的法律、法規前后規定不一致的，處罰應本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續到新法律實施后的違法行為，應適用較輕的法律予以處罰。

4.證據規則不明確。行政處罰往往涉及轉瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據。加上行政證據涉及專業技術問題，行政機關根據現有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據。為此，應當確立

幾項特殊的行政證據規則。如處罰只需主要證據確鑿、對于某些現場處罰，如交通警察對違反交通規則的處罰、市容部門對無照經營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關不負舉證責任，只有在受罰人證明執法人員與其有私怨惡意的情況下，執法機關才舉證。現場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應當負法律責任。

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一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市

行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰

權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。

由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。

由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監督機制，也有利于維護和加強法制統一。

（四）制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式。現代經濟要求政府多服務，少計劃，多指導，少命令，多監督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權，為了罰款而罰款，忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權，轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。

有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定

處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力，從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益，消除行政處罰的任意性和不公正現象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。

二、行政處罰立法中的幾個問題

（一）關于行政處罰的種類問題

行政機關普遍反映，現有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現有一些處罰手段加以修改和調整。例如，申誡類處罰應建立警告登記和累積轉罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應轉換適用更重一類的處罰。規定申誡罰的必要公開制度，使之發揮有效的威懾力。財產罰應解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關與執行機關分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務"等決定的性質問題，特別要解決"責令性決定的"的執行問題。增加勞役罰內容，通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應當明確行政機關適用人身罰具備的條件和范圍，規定除公安機關外，其他任何機關均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規定處罰種類，我們認為應當采用歸類與列舉并用的方式。即規定行政機關可以采用申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰的同時，還應規定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設定問題

行政處罰事關重大，只有特定層級的國家機關才有權規定處罰種類。對哪些機關有權設定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規有權規定處罰，人身罰只能由法律規定，其他任何機關及組織都無權規定并適用處罰。另一種意見認為，根據目前我國立法現狀，取消規章的處罰設定權是不合適的，因為規章是多數行政機關的執法依據，而且已經規定了不同形式的處罰，因此，應當允許規章設定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責，并允許市、縣、鄉制定在本地區內具有普遍約束力的規范性文件，那么就應當認可地方政府設定部分處罰的權力，體現"權責一致"原則。

我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產權益，必須由特定的立法機關規定，這是保障人權，維護法制統一的基本前提。行政機關規定處罰必須有法律授權，而且授權的范圍和規定處罰的行政規范必須受一定的限制。從我國目前處罰設定狀況看，由最高行政機關國務院依據法律授權設定部分處罰是必要的，但只能就非人身權方面設定處罰。其他行政規范可依授權規定一些實施細則和標準，而不能創設處罰權。

除對設定處罰的機關作一定限制，還應該對設定處罰的文件加以限制，即任何機關都不得通過非正式的規范性文件，如政策、通知、技術標準、規程設定行政處罰權。（三）行政管理權與處罰權的關系

關于管理權與處罰權的關系，理論和實務界有二種意見。一種意見認為，行政管理權與處罰權是兩種不同性質的權力，行使兩類權力的機關應當分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關內，行使管理權的機構與行使監督處罰權的機構分離開，使監督處罰機構專司處罰及執行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關與監督處罰機關完全分開。各機關原有的處罰權從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監督處罰機構。如目前地方從城建、交通、衛生、公安、稅務、工商部門分離出來的綜合執法隊、市容監察組織等就屬這一類。

另一種意見認為，管理權和處罰權是不可分離的兩項權力，處罰權是行政管理權的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權從許可證管理權中分離出來。

解決好管理權與處罰權的關系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構組成的統一市容管理組織負責維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權的現象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。

（四）法規競合與一事不再罰原則

一個行為違反兩個以上法律規范的，行政機關應如何處罰，這是一個法規競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業法、環境保護法等多個法津。在目前行政管理權交叉重疊、法規不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關依據各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權益，防止行政機關專橫武斷的重要原則，應當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關職權交叉重疊的現狀。為避免行政執法機關失職不處罰或越權濫處罰，應當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。

那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規范，由其中量罰最重的機關處罰。但這種方式

存在一個問題，即會出現各機關爭奪或推脫處罰權、互不通氣現象。第二個方案是重新整合行政執法機關，改變傳統上"一個機關執行一部法律"的習慣，將擁有相同或類似職權的行政機關合并，由綜

合性執法機關對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權的委托問題

行政處罰權涉及公民法人的人身財產權，應由法律規定的有權行政機關行使。但是，由于個別部門執法任務重、條件跟不上，遂將自己的處罰權委托給下級機關和所屬機構同級其他機關，非行政機關、個人去行使。隨著委托處罰權現象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執法中也暴露出許多問題。第一，誰有權委托？并不是任何行政機關在任何情況下都可以將自己的處罰權委托出去。委托機關必須是依法享有處罰權的機關。本身沒有處罰權或其處罰權來自其他機關委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關委托的鄉（鎮）政府不得再將其處罰權委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規、規章依據。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應履行哪些手續？有些行政機關向個人組織委托處罰權時不辦理任何手續，致使委托隨意性增加，委托后責任不明確。為此，應通過立法明確委托處罰權的必經程序，如簽定委托書、劃分雙方責任，約定委托權限、范圍及期限。第四，委托處罰的責任歸屬如何？目前委托處罰的責任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權限內的處罰行為由誰負責？委托權限以外責任由誰承擔？有同志認為，無論處罰是否超出委托權限，都應由委托機關負責。第五，行政機關的派出機構是否無須委托行使行政機關的權力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責，相當于一級行政機關，但又沒有明確的執法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應當明確其獨立執法的地位，不必履行一般委托手續。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關于溯及力和時效的統一規定、證據規則不明確、缺乏有效的執行措施和執行保障、協助執行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序實施的處罰，原則上應履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現場處罰等。特別程序可以省略某些手續，如通知、聽證等，但有的事后應補正。

2.時效規定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應再施處罰。治安處罰條例規定為6個月，是否該時效規定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規定為6個月，其他法律法規另規定的除外。

3.處罰適用規范的溯及力不明確。行政機關適用的法律、法規前后規定不一致的，處罰應本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續到新法律實施后的違法行為，應適用較輕的法律予以處罰。

4.證據規則不明確。行政處罰往往涉及轉瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據。加上行政證據涉及專業技術問題，行政機關根據現有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據。為此，應當確立

幾項特殊的行政證據規則。如處罰只需主要證據確鑿、對于某些現場處罰，如交通警察對違反交通規則的處罰、市容部門對無照經營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關不負舉證責任，只有在受罰人證明執法人員與其有私怨惡意的情況下，執法機關才舉證。現場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應當負法律責任。

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促進我縣行政執法部門的行政處罰權合法、合理、公平、公正、公開行使，為進一步貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》不時提升行政執法水平。確保各類行政法律、法規和規章的正確實施，維護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據相關法律、法規和規章規定，結合我縣行政執法現狀，經縣政府同意，現就規范我縣行政獎勵自由裁量權提出如下意見：

一、充分認識規范行政處罰自由裁量權的意義

指根據法律、法規、規章所規定的行政處罰種類和幅度，行政處罰自由裁量權。綜合考慮違法情節、違法手段、社會危害后果等因素，對擬適用的行政處罰種類和幅度進行綜合裁量的權限。規范行政處罰自由裁量權是國務院關于規范行政執法要求的一項重要內容，也是進一步深化行政執法責任制的重要環節。年，國務院印發的全面推進依法行政實施綱要》明確提出：行政機關行使行政自由裁量權的應當在行政決定中說明理由。年，國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》指出：要抓緊組織行政執法機關對法律、法規、規章規定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據當地經濟社會發展實際對行政自由裁量權予以公布執行。行政執法是行政管理的重要手段，行政執法機構及其執法人員能否正確、合法、合理地行使直接影響到法律、法規、規章的有效實施，關系到行政執法部門的形象，也關系到行政相對人的切身利益。全面規范合理限定行政處罰裁量幅度，既是行政執法機關規范行政權力和行政執法行為、進一步推進依法行政工作的需要，也是構建預防和懲治腐敗體系的需要。

二、規范行政處罰自由裁量權的原則

（一）獎勵法定原則

指行政處罰必需依法進行。獎勵法定原則包括：1實施處分的主體必需是法定的行政主體；2處分的依據是法定的3行政處罰的順序合法；4行政處罰的職權是法定的獎勵法定原則不只要求實體合法，獎勵法定原則是行政合法性原則在行政處罰中的具體體現和要求。也要求順序合法，即應遵循法定順序。

（二）過罰相當原則

所采取的措施和手段應當必要、適當，對違法事實、性質、情節及社會危害水平等因素基本相同的同類行政違法行為。所適用的法律依據、獎勵種類和幅度應當基本相同，行政處罰的種類、輕重水平、減免應與違法行為相適應，排除不相關因素的干擾，防止獎勵畸輕畸重、重責輕罰、輕責重罰等。

（三）獎勵與教育相結合原則

糾正違法行為，實施行政處罰。應當堅持獎勵與教育相結合，通過對違法行為人施加與其違法行為的社會危害水平相當的處分，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守法律法規規章，杜絕“重獎勵輕教育”只獎勵不教育”現象。

（四）綜合考量原則

全面考慮、衡量違法事實、性質、情節及社會危害水平等相關因素，規范行政處罰自由裁量權應當根據法律規定。排除不相關因素的干擾。

（五）平等原則

所適用的法律依據、獎勵種類和幅度應當基本相同，對違法事實、性質、情節及社會危害水平等因素基本相同的同類違法行為。做到公平、公正，一視同仁。

三、規范行政處罰自由裁量權的配套制度

（一）陳說、申辯制度

應當告知當事人依法享有陳說、申辯等權利。對基于行政自由裁量權作出的處分，各行政執法部門在行政處罰決定之前。應當認真審查當事人陳說、申辯提出的事實、理由和證據，防止行政自由裁量權行使不公正、不合理。

（二）聽證制度

凡法定需舉行聽證的情形，各執法部門作出行政處罰決定時。應告知當事人有權要求舉行聽證。聽證實行告知、回避制度，依法保證當事人陳說、申辯和質證的權利。

（三）集體討論制度

行政執法機構應成立集體討論組織，發生下列情況時。案件調查演講基礎上討論應實施的行政處罰。

一是重大行政處罰案件：執法部門作出的吊銷證照、責令停產停業、五千元以上罰款的行政處罰決定；

二是復雜、爭議較大的案件：認定事實和證據爭議較大的或適用的法律、法規和規章有較大異議的或違法行為性質較重或者危害較大的或執法管轄區域不明確或有爭議的

三是其他重大、復雜案件。

形成集體討論意見書。集體討論意見書為行政處罰案件如何處（理）罰的書面憑證。集體討論會議的記錄人員必需全面客觀記錄會議討論意見。

（四）裁量說理制度

說明應當充沛，各行政執法機構應當就違法行為的事實、性質、情節、社會危害水平和當事人主觀過錯等因素及最終選擇的獎勵種類、幅度等情況作出詳細說明。理由應當與行政處罰結果相關聯。其中當場作出行政處罰決定的應當向當事人當面作出口頭說明，并據實記錄在案，由當事人簽字或者蓋章；一般順序作出行政處罰決定的可以在行政處罰通知書或者決定書中向當事人作出書面說明。

（五）監督、評查和問責制度

根據工作需要邀請紀檢、監察、政府法制等機構派員組織行政處罰案卷評查小組進行案件評查工作。對行政自由裁量權的初稿要引入執法問責制，各行政執法部門的法制工作機構負責監督行政處罰自由裁量權實施的內部監督檢查工作。因行使行政自由裁量權失當引起顯失公平、錯案或者復議、訴訟敗訴的要追究相關當事人責任。

四、規范行政處罰行政自由裁量權的主要內容

（一）制定行政處罰的裁量標準

研究制定規范外地區、本系統的行政自由裁量權的具體規范：各行政執法部門應當在法律、法規、規章規定的行政處罰的行為、種類、幅度內。

及時補充、修訂或廢止行政處罰自由裁量權規范和標準。一是各行政執法部門應當根據法律、法規、規章的變卦或執法工作中的實際情況。

二是法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰幅度的應當根據涉案標的過錯、違法手段、社會危害水平等情節劃分明確、具體的等級。原則上可將每種違法行為細化為輕微、一般、較重、嚴重、特別嚴重五個等級。具體規范可以綜合考慮違法行為的事實、性質、情節、危害水平、實際后果等。

綜合考慮當地社會經濟發展水平、相對人接受能力和消除社會危害是否及時等因素，三是各行政執法部門要根據各類違法行為的違法水平。確定相應的獎勵裁量標準，并及時向社會公布。

（二）嚴格執行行政處罰裁量標準

綜合考慮個案違法行為的事實、性質、情節、社會危害水平等，各行政執法部門要按照公布的行政處罰裁量標準。選擇適用的獎勵種類和法律依據，確定適當的獎勵幅度行使行政處罰權。對違法行為調查取證時，要同時收集與確定違法水平和不予、減輕、從輕、一般、從重等量罰情節有關的證據。告知行政相對人陳述申辯或者聽證權前，要掌握確定違法水平和量罰情節的證據，依照行政處罰裁量規范告知擬給予的獎勵內容。

（三）加強對行使行政處罰自由裁量權的監督

各行政執法部門發現行政處罰自由裁量權行使不當的應當及時、主動糾正。

應當依法履行執法順序，一是要將處罰程序、裁量標準公開。各行政執法部門在實施行政處罰裁量行為時。明確執法流程與裁量標準，并向社會公開。

二是各行政執法部門要通過行政執法投訴、行政執法檢查、重大案件備案制度、行政執法案卷評查等形式加強對行政執法機構行使行政處罰自由裁量權情況的監督檢查。

否對同一性質案件不同處（理）罰；執法順序和文書是否符合規范行政處罰自由裁量權要求；不當行使行政自由裁量權行為是否得到及時糾正等。三是明確監督的內容。主要應當包括是否制定并公布本部門行政處罰裁量標準；否按照公布的行政處罰裁量規范行使行政處罰權；否隨意確定獎勵種類和罰款數額。

應當將辦案機構的行政自由裁量權行使情況作為審核的重要內容之一，四是行政執法部門法制工作機構要加強對執法案件的審核工作。審核機構認為辦案機構行使自由裁量權不當的應當責令改正。

應當將有關法律法規和行政裁量執行規范作為審理行政處罰行為適當性的依據之一。五是縣政府法制辦公室審理行政復議案件時。

對因獎勵決定違法或不當，六是行政執法機構應當建立健全行使行政處罰自由裁量權過錯責任追究制度。造成嚴重后果的依照有關規定追究執法人員的過錯責任。

五、做好規范行政處罰自由裁量權的工作要求

（一）規范行政處罰自由裁量權工作是推進依法行政的一項系統的基礎工程。各單位要高度重視。周密安排，切實加強領導，將規范行政處罰行政自由裁量權工作與貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》及推行行政執法責任制工作相結合，與行政執法證件管理、行政執法考核評議和行政執法監督檢查工作相結合，根據本意見的要求抓好各項工作，確保我縣規范行政處罰行政自由裁量權工作取得實效。

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一、工作目的和工作原則

(一)開展城市管理相對集中行政處罰權試點工作，旨在加大城市依法管理力度，提高現代化管理水平，提升城市整體環境質量，促進城市管理執法體制與"做強、做大、做優、做美"蘇州中心城市的戰略要求相適應，推進我市經濟社會的進一步協調發展。

(二)開展城市管理相對集中行政處罰權試點工作，以行政職能"精簡、統一、效能"為原則，逐步建立起一支廉明、公正、高效的城市管理行政執法隊伍；以完善"兩級政府、三級管理"的城市管理體制為原則，逐步實現我市城市管理行政執法工作重心下移；以"統一領導、分級管理"為原則，推進城市管理行政執法工作統一規范、有序協調，改善執法形象，提高執法質量。

二、試點范圍和執法職能

(一)相對集中行政處罰權試點工作在我市市區建成區范圍內開展，市、區兩級同步實施，逐步到位。

(二)依據國務院法制辦和省政府法制辦批準文件，我市相對集中行政處罰權試點工作主要集中行使以下行政執法職能：

1.行使市容環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施；

2.行使城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；

3.行使城市綠化管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；

4.行使市政管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權；

5.行使環境保護管理方面法律、法規、規章規定的對社會生活噪聲污染和建筑施工噪聲污染的行政處罰權，對向大氣排放有毒有害煙塵和氣體的行政處罰權，對在公共場所焚燒雜物的行政處罰權；

6.行使工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無照商販的行政處罰權；

7.行使公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對侵占道路行為的行政處罰權；

8.履行省、市人民政府規定的其他職責。

在上述批準范圍內，我市開展試點工作所集中的具體行政處罰權由市人民政府根據城市管理工作需要作出明確界定，試點工作中成立的城市管理行政執法部門按照市人民政府確定的范圍行使執法職能。

三、機構設置和管理體制

(一)市、區設立城市管理行政執法局(以下簡稱執法局)，為本級人民政府相對集中行政處罰權的行政機關，具有獨立的執法主體資格。市執法局主管全市城市管理相對集中行政處罰權執法工作，行使組織協調、教育培訓、檢查監督及考核獎懲等行政管理職能。

(二)市執法局為正處級建制，與市城市管理局合署辦公，一套班子，兩塊牌子，為市政府工作部門。區執法局為正科級建制，與區城市管理局合署辦公，一套班子，兩塊牌子，為區政府工作部門。

(三)市、區兩級執法局均下設執法隊伍，全市執法隊伍人員編制暫定420人，均為全民事業編制，依照國家公務員制度管理。人員編制來自兩方面：一是從原市政公用監察大隊、園林綠化監察大隊及規劃監察大隊劃歸部分編制；二是由市編委統一安排解決不足部分。

(四)市執法局下設機動督查大隊和直屬執法大隊，均為正科級建制，編制暫定70人，以市執法局名義執法。機動督查大隊負責對市、區兩級執法隊伍執法工作的督查，并可隨機進行執法。直屬執法大隊負責開展人民路、干將路、三香路(道前街)、火車站地區、高速公路出入口地區的執法活動。

(五)各區執法局設若干中隊，平江區、金閶區、滄浪區隊伍編制各暫定70人，虎丘區編制暫定30人、吳中區編制暫定50人，相城區編制暫定20人，均以區執法局名義執法，開展本行政區域內市管區域外其他區域的執法活動；新區和工業園區隊伍編制各暫定20人，均以市執法局名義執法，開展新區和工業園區范圍內的執法活動。執法中隊分區域開展執法活動，不直接設在街道。

(六)對區執法局實行雙重管理：

1.區政府(管委會)負責區執法局人員行政關系、工資關系和組織關系的管理；

2.市執法局負責區執法局的業務指導、協調、考核、督查和應急調度、指揮；

3.區執法局負責人由區組織部門進行考察，并充分聽取市執法局意見后，由區按規定程序任免。

四、經費供給

(一)全市執法隊伍經費由財政全額撥付。其中，市執法局直屬隊伍人員的工資、獎金以及今后的裝備添更和日常維護費用等由市財政核撥，區執法隊伍人員的工資、獎金以及今后的裝備添更和日常維護費用等由區財政核撥，對平江、金閶、滄浪、虎丘四個區由市財政補貼50%。市、區執法局新組建隊伍一次性開辦費包括裝備費由市財政按實際需求核撥。其他專項經費由市、區財政各自承擔，其中用于對全市執法隊伍考評的獎勵專項經費由市執法局專項申請解決，并由市執法局統一掌握使用。

(二)嚴格實行"收支兩條線"，市設立統一帳戶，市、區兩級執法隊伍統一使用市財政部門制發的罰沒票據。市、區兩級所得罰款、沒收非法所得及沒收違法財物拍賣所得款項，全額上繳市財政，其中，各區所繳款項按規定返回區財政。嚴禁以收費、罰沒收入作為經費來源。

(三)嚴格執行國務院關于《罰款決定與罰款收款分離實施辦法》的精神，市、區執法局作出行政罰款決定后，除適用簡易程序處罰可采取當場罰款當場收繳外，其余處罰涉及的一切罰款必須采取由當事人向指定銀行繳交，執法人員不得直接收取罰款。適用簡易程序罰款的，于24小時內由專人送交指定銀行。

(四)市、區財政部門要積極支持、配合城市管理相對集中行政處罰權試點工作，對其所需的各項經費要按時足額核撥，并對罰款票據的發放與罰款的收繳實施監督。

五、隊伍組建和監督管理

(一)市、區兩級新招聘的行政執法人員按國家公務員條件，由市統一組織公開招聘，面向社會符合條件的人員采取考試、考核的辦法，公平競爭，擇優錄用，統一安排。招聘工作由市人事局、市政府法制辦、市城管局共同負責并組織實施。

(二)對原相關部門劃轉的行政執法人員、長期從事城市環境管理工作符合條件的主要骨干以及市人事部門統一安置的轉業軍官，由市人事局、市政府法制辦、市城市管理局制訂具體聘用辦法并組織實施。

(三)對統一招聘和聘用的行政執法人員由市人事局、市政府法制辦、市城管局聯合組織為期一個月的封閉式強化培訓，學習有關法律、法規知識，接受軍事訓練，并組織考試，考試合格者核發《江蘇省行政執法證》，持證上崗。

(四)行政執法人員的行政執法證由市、區政府法制機構統一管理，全市行政執法人員實行統一編號管理，統一著裝(制式由市政府和省法制辦確定)，佩戴統一的執法標志。

(五)嚴格加強市、區兩級執法隊伍內部管理，建立各項日常管理制度和行政執法責任制度，包括行政執法人員輪崗交流制度、執法報告制度、執法監督檢查制度、重大案件備案制度、錯案追究制度、錯案賠償制度、考核評議制度等，明確工作職責，規范工作程序，強化層級監督。

(六)市、區兩級執法局實行政務公開，建立行政執法公示制度，向社會公開明示行政執法的依據、職責、權限、程序、辦事期限和工作標準等，并設立行政執法投訴電話，接受市民投訴，強化社會監督。

(七)行政執法人員實行全員聘任制、末位淘汰制，每年考核，對不勝任執法工作的予以解聘。

六、執法程序和復議管轄

(一)市、區兩級執法局嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》和其他有關法律、法規規定的程序實施行政處罰，在行使行政處罰權時，使用統一規范的法律文書。市、區兩級均建立行政執法案件預審制度，對《行政處罰法》規定適用一般程序、聽證程序的案件實行每案必審。

(二)行政處罰當事人對市執法局作出的行政處罰決定不服提出的行政復議申請，由市人民政府依法受理；對區執法局作出的行政處罰決定不服提出的行政復議申請，由申請人選擇，由區人民政府或者市執法局依法受理。

七、配套措施

(一)建立聯席會議制度。由市政府法制辦牽頭，定期召集市執法局及規劃、市政、水利、環保、綠化、工商、公安等部門和區政府(管委會)舉行聯席會議，通報執法情況，協調解決執法中的有關問題。

(二)建立部門聯系制度。為保證行政處罰職能的有效行使，執法局與相關部門之間應加強經常性的聯系配合。各相關部門在行政管理中發現違法行為屬于執法局處罰范圍的，應及時移送市執法局處理，執法局作出處理后應將處理結果報送相關部門備案；市執法局在執法過程中發現違法行為屬相關部門處罰范圍的，應及時移送有權部門處理，有權部門處理后，應將處理結果報送執法局備案。

八、組織實施

(一)成立領導小組及籌備班子。市成立城市管理相對集中行政處罰權試點籌備工作領導小組，由市長任組長，分管書記、分管市長任副組長，各區、新區和工業園區以及市委組織部、市人事局、法制辦、體改辦、監察局、財政局、公安局、城管局、規劃局、市政公用局、水利局、環保局、園林和綠化局、工商局的負責人為成員，重點協調解決籌備工作中遇到的各項重點、難點問題，同時成立籌備工作辦公室(設在城管局內)，具體組織和實施各項籌備工作。

篇10

論文關鍵詞：消防行政處罰 行政相對人 責任主體

消防行政處罰，是指法律法規規定的行政主體依法對違反消防法律、法規、規章、技術標準的消防違法行為人實施的行政處罰。對于公安消防機構來說，消防行政處罰是依據《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）和地方法規規章實施法律監督的一種有效手段。但由于消防行政執法本身的專業性、復雜性，加之現役制消防監督執法人員崗位輪換快、法律專業素質不高，在行使行政處罰職權過程中也就不可避免地出現一些差錯。筆者就切身感受到許多消防監督員對有關消防行政處罰法律責任主體條文在理解、執行等方面困惑不少。本文就目前有關消防行政處罰中行政相對人主體認定問題談談自己的一點淺見，以供探討。

一、當前消防行政處罰中對行政相對人主體認定存在的問題

《消防法》第六章法律責任一章對消防違法行為應負的法律責任、執法主體及執行方式等內容作了相關規定，其中第五十八條至第六十九條主要是行政管理相對人違法行為的罰則，具有處罰種類多、案由多，罰款起點高、幅度大等特點。消防行政相對人是指消防行政執法主體行使消防行政執法權的作用對象，是基于消防行政執法管轄關系而確定的。根據《消防法》和《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》的有關規定，消防行政相對人包括公民、法人和其他組織。對于行政相對人主體性質的認定將直接影響到整個行政處罰案件是否正確、合法。在《消防法》第六章中，其中部分條款明文規定了違法行為的責任主體，但不少罰則未明文規定責任主體的性質，如：第六十五條第二款規定，并未從主體性質來規定；也有部分條款對違法行為的實施主體和責任主體僅規定為單位，如：第五十八條第二款，規定違法行為的責任主體為建設單位，對一些尚未確定主體地位的“準單位”排除在責任主體之外，造成部分主體實施的消防違法行為游離責任追究之外。這些都凸顯出消防行政執法實踐面對的困惑，在一定程度上影響了基層消防監督執法規范化建設。

二、對行政相對人主體性質的認定依據

消防法是調整消防管理法律關系的法律規范，屬于行政法的范疇。消防法所規定的法律責任為消防法律責任，屬于行政法律責任的范疇。根據《行政處罰法》的規定，行政機關依法對違反行政法律規范主體的確認采用了“公民、法人或者其他組織”的界定標準。參照民事法律規范有關民事權益主體確認的法律規定，《民事訴訟法》也采用了“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人”界定標準。1992年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》中第四十條對公民、法人和其他組織進一步細化為：其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，包括領取營業執照的私營獨資企業、合伙組織、合伙型聯營企業、中外合作經營企業、外資企業、經民政部門核準登記領取社會團體登記證的社會團體、法人依法設立并領取營業執照的分支機構、中國人民銀行、各專業銀行設在各地的分支機構、中國人民保險公司設在各地的分支機構、經核準登記領取營業執照的鄉鎮、街道、村辦企業。最高法院上述有關民事權利主體認定標準的規定，并不僅僅限于民事訴訟主體的確認，基于司法解釋“準法律”的法律地位和人民法院審理各類案件訴訟主體確認的主要法律規范之一，上述主體認定規范也是行政機關行政執法管理相對人主體認定的法律規范。

三、對消防行政處罰中行政相對人主體性質的區分

在消防行政處罰所依據的法律規范中，一般把違反行政管理規范的責任主體描述為個人和單位，而很少使用“公民、法人和其他組織”的描述。究竟哪些主體應劃歸個人范疇，哪些主體應劃歸單位的范疇，至今沒有明確法律規范，這也是造成不少消防監督人員在執法過程中對行政相對人主體認定錯誤的原因所在。

一是關于個人的認定。筆者認為，行政相對人主體認定中的“個人”，并不局限于一般意義上的自然人、公民，還應包括個體工商戶、個人獨資企業、個人合伙和合伙企業。

個體工商戶在法律上的定義是個人還是單位，或者說是公民還是其他組織長久以來一直存在爭議。筆者認為，個體工商是屬于個人，其理由有：一是在《中華人民共和國民法通則》中將個體工商戶歸為第二章的范疇，并且對其主體做了明確，為公民；二是最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》中關于其他組織的解釋中，未將個體工商戶納入其中；三是個體工商戶不像公司等組織擁有獨立的財產權，其債務承擔不以個體工商戶的固有資產為限，而由經營個體工商戶的公民個人或家庭財產負無限責任。因此，個體工商戶在進行消防行政處罰時應當以個人進行定性處罰。

個人獨資企業由一個自然人投資，財產為投資人個人所有，對企業債務承擔無限責任。個人獨資企業并不是一個公司法人，而是一個個人經營實體。個人獨資企業在《民法通則》中與公民和自然人是一并進行規范和調整的。故在消防行政處罰中應將個人獨資企業按個人確定主體。對于個人合伙與合伙企業的認定則比較復雜。個人合伙適用《民法通則》調整，應按個人認定主體。合伙企業以依法登記取得主體資格，適用《合伙企業法》，應作為單位認定。

二是關于單位的認定。消防法律責任條款中所稱的單位主要指機關、團體、企業、事業單位和其他組織。

機關、團體、事業單位在我國《民法通則》中被視為非企業法人，屬于消防法中表述的單位范疇。

企業是指從事生產、貿易、運輸及服務性活動的獨立核算單位，屬企業法人。對于企業法人的認定，只要核準營業執照上的企業性質一欄就可以進行認定。

其他組織，又稱為公民、法人之外的其他組織，是指不具備法人資格但可以以自己的名義從事民事活動的組織。其特征是：具有穩定性的社會組織體，具有相應民事權利能力和民事行為能力的組織體，是不能獨立承擔民事責任的組織體，是不同于自然人和法人的組織體。在消防行政執法中，非法人其他組織仍屬于單位范疇。

此外，關于不屬于單位的非單位其他組織的性質，筆者認為，非單位其他組織違反消防法，應當依照具體的條文進行理解。原則上按照個人實施消防違法行為進行處罰。法律、法規、規章有特別規定，對某些具有特定功能、條件、范圍的場所規定特定的消防違法行為要以該場所作為法律責任承擔者追究責任的，從其規定。

四、消防行政處罰中確認行政相對人主體性質的方法

根據上述對消防行政處罰中行政相對人主體性質的認定依據和區分，在消防行政處罰司法實踐中可以從以下幾方面確認責任主體性質：

一是從規范性條款的內容分析。《消防法》總則、火災預防等章節對于單位和個人的法定義務作了明確，尤其是一些排他性義務，如建設單位申請備案的義務、個人報告火警的義務，那么在確定法律責任主體時，未申請備案的違法行為顯然不能以個人為主體，謊報火警也不能以單位為主體。

二是從法律責任條款的表述分析。大部分法律責任條款都明確限定了違法行為的主體，如《消防法》六十條第一款明確了違法行為主體為單位，那么這些行為的責任主體就不能是個人。

三是從違法行為的本身性質分析。一些違法行為帶有很強的主觀色彩和個體行為性，如《消防法》第六十二條、六十三條、六十四條規定；而另一些行為則有強烈的集體屬性，屬于單位職責，如《消防法》第六十條第（六）項規定：人員密集場所在門窗上設置影響逃生和滅火救援的障礙物的。

四是從違法行為實施人的身份分析。《消防法》第六十條中對一些違法行為既規定了單位罰則也明確了個人罰則，我們可以從違法實施主體、主觀認識和客觀方面進行判斷：違法行為的實施必然由個人所為，但卻不必然都按照個人違法進行處罰。確定違法行為的性質，要分析行為實施人的身份是否是代表某一單位或集體，是否被單位負責人或管理人授意。二是分析行為實施人的主觀狀態。行為實施人的主觀意圖或動機是讓誰受益，是單位還是行為人本身，從而區別違法行為到底應當由誰為責任主體。