公共管理和經濟管理的區別范文

導語：如何才能寫好一篇公共管理和經濟管理的區別，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：公共管理；工商管理；區別與聯系

中圖分類號：F203.9 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）024-000-01

公共管理與工商管理都屬于管理學學科范圍內，具有管理學的共同特征，能夠通過計劃、組織、協調等手段實現資源的合理配置。但是，公共管理與工商管理又存在本質性的區別，了解公共管理與工商管理間的區別與聯系，能夠有效防治二者管理主體與客體錯位問題。

一、公共管理概念分析

公共管理概念是20世紀70年代被提出的，也是公共行政發展過程的必然結果，也是傳統公共行政面臨的困境與挑戰。公共管理即公共行政的延伸與轉變，二者沒有實質性的區別，但是公共管理更加注重社會公平與平等。公共管理的產生是公共組織的一種職能，主要目的是實現公共利益。公共管理包括很多內容，主要有行政管理、城市管理、發展管理等，是現代管理學科的重要分支，具有較為廣闊的發展前景。公共管理的核心是政府，通過對政策、經濟、法律等方法增強政府的管理能力，提高政府的管理成績和服務品質，促進公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主體，能夠推進社會公共事物的進一步發展和促進社會公共利益的最大化。通過調節和控制公共資源來實現公共管理的職責，建立公共管理體制和有效方式是其面臨創新的迫切任務。[1]

二、工商管理概念分析

工商管理研究工商企業經濟管理基本理論和一般方法的學科，主要包括兩方面內容，分別是制定企業發展戰略，管理企業內部行為。工商管理具有很強的應用性，是企業必不可少的行政部門。工商管理的專業性要求較高，通過對管理學、經濟學等知識的運用，通過現代管理手段實行企業管理和經營戰略制定，保證企業的生存和順利發展。作為管理學方向下的重要分支，穩定企業生存，促進企業發展是工商管理的重要目標。工商管理涉及內容較廣，專業性較強，對理論知識和綜合能力要求較高，做好工商管理工作是企業順利發展的重要基礎。[2]

三、公共管理與工商管理的區別

1.公共管理與工商管理涉及領域不同

公共管理與工商管理涉及的領域有很大不同，首先，公共管理主要對公共領域負責，涉及的內容是公共問題。而工商管理涉及的是私人領域，是以企業為基礎，具有競爭性的工商企業。公共領域主要指政府機關和事業單位等，其中公共問題就是指社會成員在工作中廣泛受到公共性影響，且具有不可分性，又與公共利益直接相關的社會問題。公共問題一般涉及面廣，問題復雜，包括環境問題、交通安全、食品衛生等，公共問題造成的影響較大，不僅僅是影響單一個體，更多是對團隊或大多數人的影響。其次，工商管理涉及的私人領域則與公共領域截然相反，工商管理是對盈利性組織的管理，也就是企業管理，其基本性質存在差別。工商管理更注重的是企資源配置和生產要素優化處理，目的是獲得最大效益。

2.公共管理與工商管理資源配置不同

公共管理的主體是政府部門，要想實現公共管理的有效實施，需要以公共資源控制為基礎，其中包括以下三方面：首先，公共權力。公共權力是政府實現公共管理的約束力和強制力，能夠實現對社會公共事務享有資源的合法資格進行管理。公共權力歸屬于全體社會成員，不歸私人所有。其功能是實現公共利益，具有權威性強、強直性強，不受任何約束等特征。其次，政府資源。政府資源包括其所掌握的人力、物力和財力，最重要的是財力的控制。政府財力是公共財產，是政府從事公共事務的基礎。最后，自然資源。各種自然資源也屬于政府資源，包括國土、礦山等。工商管理的主體是非公共資源，其具有的權力是私權利，也是企業組織的一種力量。企業是一個能夠從事商品生產、流通等經濟活動的基本單位，通過對企業經營管理實現組織目標，其私權利包括約束力和產權。企業的私權由私人享有，是一種非公共資源。工商管理的物質資源與人力資源的來源與公共管理不同，并非政府扶持，而是由投資匯報所得，因此，工商管理面臨市場競爭，更注重企業生存和發展。

3.公共管理與工商管理目標不同

以政府為主體的公共管理主要代表社會的公共利益，其本質是公共利益的好壞，其評價標準也以大多數人的利益需求為指標。公共管理更看重社會公平和社會公正，其目標是最大程度的維護公共利益，然后公平、公正的實現公共利益個體化分配，促進社會福利。工商管理代表的是盈利組織的管理，其目標是追求私人領域的利益最大化，其主體是經紀人，以市場規則為基本準則，被市場規范所操控。工商管理以效率為基礎，實現私人利益的擴大化。雖然工商企業也為國家財政作出貢獻，但其最終目的還是實現自身利益。

4.公共管理與工商管理運行機制和方式不同

公共管理通過運用公共權力進行公眾事務的管理，其運行機制的本質就是公共權力的運行機制，其基本依據是法律法規，所以，公共管理是一種法制化的管理，包括兩方面內容：第一，依法行政，依據法律的權力和條款進行公共事務管理，劃分責任，力求管理過程中的每個環節遵循法律法規。第二，法制監督。公共管理的全過程需要在法律法規的內部和外部監督下進行。工商管理是按照市場規律運行的，雖然市場經濟也需要遵循法律要求，但是這種規范只是外在的，市場經濟規律還存在隱性約束，維持市場的正常運作。

四、公共管理與工商管理間聯系

公共管理與工商管理同屬于管理學的重要分支，具有區別，又存在一定的聯系，二者是辯證統一的關系。公共管理與工商管理都以管理學基本理論、方法、知識為基礎，通過組織、控制、領導、決策、執行、監督等手段實現管理。在管理過程中，雖然管理對象不同、運行機制不同，但遇到的問題基本相同，例如組織問題、監督問題、執行問題等，對這些問題的關注和探究，構成了工商管理和公共管理間的共性問題，是二者最大的共通性。

五、結束語

綜上所述，公共管理與工商管理同屬于管理學范疇內，二者在管理本質、管理領域、資源配置、管理目標和運行機制方面都存在區別，但是二者在管理方式和管理手段以及管理問題方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的區別與聯系，有利于公共利益和私人利益的長遠發展。

參考文獻：

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關鍵詞：范式理論檔案管理范式

范式理論因其對推動管理轉型和管理革命具有十分重要的意義而被廣泛運用于各個領域，尤其在管理領域更為突出。但對于范式、管理范式、范式理論對檔案管理的重要意義等的探討，目前在檔案學界尚屬罕見。本文就這幾個問題予以簡單介紹，以期加深檔案工作者對范式理論的理解，推動該理論在檔案管理中的完善與轉型。

“范式”是美國科學哲學家托馬斯?庫恩（Thomas Kuhn）用來說明常規科學與科學革命相交替的一個關鍵性概念。1962年，他在《科學革命體系》一書中最早提出“范式”（paradigm）一詞，并將其概括為：“一個時代提供給社會參與的、在典型問題及解決方法方面被普遍認識的科學成就”。（項國鵬：《企業戰略管理范式的轉型》，載《經濟管理?新管理》2001年第16期。）近年來由于邊緣學科、橫斷學科和綜合性學科的出現和發展，使學科之間的沖突與交融日漸增多，“范式”概念的提出恰恰體現了這種一體化和整體化趨勢。也正因為如此，西方社會科學界在各學科和各專業領域中廣泛借用這一概念，并對“范式”的研究提出許多新的見解，使其超出了庫恩賦予的原義。“范式”不再是一種單一的個體概念，而是包括規律、價值、理論、標準、方法等在內的一整套信念，是某一學科領域的世界觀，它決定著某一時期科學家觀察世界、研究世界的方式。亦可以在一定意義上說范式的實質是科學活動中的整合與升華，范式的意義、范式的存在的標志之一在于形成科學共同體。

同樣，將“范式”理論工具用到管理活動之中，就產生了“管理范式”這一概念。它是指管理的理論和實踐的體系范疇?熏包括管理的理念、理論、結構、模式、方式、方法、手段和操作?熏等等。與單純的管理模式不同，管理范式更突出管理活動中的管理主體價值取向、管理理念與管理機構、管理方法、手段的有機統一和有效運作。作為高于管理模式層面之上的管理理念和管理目標指向系統，管理范式廣泛地存在于人類各項管理活動之中，并在管理活動中處于一定的支配地位，指導著人們的行動。當今，在管理領域的許多方面，人們都提出了各具特色、富有創建性的管理范式。如在行政管理領域，近20年來，一些發達國家出于技術革命和經濟全球化的回應，政府公共部門展開了深入、廣泛的改革，提出了“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為依據的公共管理”、“后科層范式”以及“具有企業精神的政府”等等新的管理取向，力圖“從以往主導地位的那種僵硬的、等級的科層體制轉向的一種更加靈活、以市場為基礎的公共管理形式”。這一轉換過程反映著不同范式間的融合互補、不同理論間的兼收并蓄以及理論與實踐的相互促進；在圖書情報領域，近年來在信息技術和信息資源管理理論的推動下，現已形成了技術集成、信息集成和集成運動三大主流范式，并提出了許多管理和評估模型，如諾蘭的進化模型、達菲的符合模型、拉卡托斯模型、庫恩模型等等。在國外的一些大企業已開始設立CIO（即企業首席信息主管）。這些有力推動了圖書情報管理向信息資源管理的轉型。當然還有其他一些領域，如教育管理領域、企業管理領域等等，管理范式理論在其中都有較為充分的體現。

長期以來檔案管理領域中普遍存在的管理理念、管理模式等均是范式理論在檔案管理領域的體現，但一直沒有引起檔案學者的關注。20世紀90年代中期后，在各方面的影響下，中外檔案學者也提出了一些具有管理范式特征的理論。如“后保管模式”、“知識管理”、“分布式管理”、“市場化管理”、“滿足休閑日增時代人們的文化需求”、“資產化管理”等等，這些理論在實踐中已產生一定的影響。同時，檔案管理工作具有強烈的時代特征，不同的歷史時代決定著檔案管理的內容和方式。隨著社會生產力的發展、科學技術水平的提高以及社會主義市場經濟的建立和完善、政府行政范式的轉變和我國檔案信息化戰略的實施，檔案管理領域的價值取向和思維方式正發生著一系列根本的變化，這也必然導致檔案管理范式的變遷，即管理理念、技術、方法模式的發展變化。在我國檔案管理發展史中，先后經歷了檔案史料管理、檔案實體管理、檔案信息資源管理和檔案知識管理四種思維模式的檔案管理范式。不同的檔案管理范式在管理理念、管理模式以及檔案學的研究取向等方面有著很大的區別。

這種差異主要表現為：（1）檔案史料管理范式。20世紀30年代前。檔案是原始記錄，是寶貴史料，早期檔案的保管主要是用來編史修志的。鑒于檔案史料所具有的重要價值，歷代王朝都設有專門的檔案存放場所和管理機構，但古代檔案保管機構主要是些史志部門，并建置史官負責管理工作。這一時期的檔案學寓于史學之中，史學與檔學融于一體。（2）檔案實體管理范式。20世紀30年代―80年代初。這一時期整個檔案管理工作的基礎和重點是檔案實體管理工作，即由各級檔案部門，遵循全宗原則，對檔案原件實行集中、有序、質量和安全管理，主要包括檔案的收集、整理、鑒定、保管四個環節。檔案內容信息開發雖然已被作為檔案管理工作的一個方面而提出，卻未能引起人們的關注。所以，盡管該時期的檔案學已經發展成為一門獨立的學科，其研究領域還僅限于檔案工作中的若干具體業務內容，主要是側重對檔案實體的分類、排架、保管等的研究。（3）檔案信息資源管理范式。20世紀80年代以后。隨著信息論、系統論和控制論傳入我國，檔案界人士紛紛轉變傳統的思維模式和理念，用信息資源管理的思維來考察檔案管理工作。檔案信息資源管理以檔案信息與載體的分離為前提，直接對信息進行相對獨立的管理、加工和利用。它突破實體管理的傳統運作模式，逐步健全現代管理系統，擴大了管理對象的范圍，豐富了管理的手段，大大提高了檔案信息資源的管理效率和利用水平。信息時代的檔案學研究范圍，已擴展到對檔案學的一般原理和一般規律、對檔案信息資源管理理論和信息技術、對檔案與社會、檔案與相關學科關系等方面的研究。（4）檔案知識管理范式。21世紀，知識經濟的悄然興起使檔案管理工作又面臨著一個全新的環境。檔案知識管理是在新思想，新觀念指導下，對包括信息在內的所有智力資本進行綜合決策并實施全面管理的一種全新的管理模式。它的最大特點就是把信息技術與人本思想結合起來管理，而且更加注重后者。知識經濟對檔案管理工作提出了全新的命題，對檔案知識屬性的研究、如何有效地將知識管理的觀念和方法貫穿于檔案管理工作，已成為新世紀檔案學者研究的新課題。縱觀我國檔案管理范式從檔案史料管理、實體管理、信息資源管理直至知識管理的演進過程，實質是檔案價值的升華與知識內涵的拓展過程。由于檔案管理領域的價值取向和思維方式發生了一系列根本性變化，致使每一階段檔案管理范式的具體表現形式有所不同。當然，它們并不是完全區別的，而是后一范式對前一范式的繼承和發展。

將現代管理范式理論“內化”到檔案管理領域，對于在較高理論研究層面上總結和澄清當前檔案學界的一些學術觀點，探索新的社會發展時空背景下檔案管理范式的建構，豐富和完善檔案工作組織管理的理論與方法，推動檔案學學科的建設等都具有極其重要的現實意義和長遠的歷史意義；對于檔案實際工作部門進一步明確工作思路，科學合理地配置管理資源，轉變管理和服務手段與方法等具有重要參考價值，可以為檔案管理部門提供相關的決策參考、理論支持和實踐建議。但與行政管理、圖書情報等其他領域相比，檔案界對范式理論的關注尚處于自發階段。一方面，理論研究不夠全面、系統，缺乏清晰度；另一方面有些理論只是處于管理模式層面，不具備管理范式理論研究的高度；有些觀點其實踐效果也還有待于進一步分析和考察。

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一、對經濟法學界關于經濟法及其行政法關系認識的析評

1986年《中華人民共和國民法通則》的頒布，宣告了以“縱橫統一論”為基礎的大經濟法的解體，盡管自此以后經濟法學界仍有個別學者堅持以“縱橫統一論”作為經濟法的基礎理論（注：孔德固：《“縱橫統一論”是科學的經濟法基礎理論》，《政法論壇》1997年第1期。），但屬經濟法學研究中的個別理論現象，多數學者轉向“經濟管理關系論”，將經濟法定義為“政府管理經濟的法律”（注：李中圣：《經濟法：政府管理經濟的法律》，《吉林大學社會科學學報》1994年第1期。），將經濟法的調整對象界定為國家調節社會經濟過程中發生的社會關系，即國家經濟調節管理關系（注：漆多俊主編：《經濟法學》，武漢大學出版社1998年版，第11頁。），有學者甚至得出這樣的結論：“在經濟法學研究中，人們的最大共識莫過于‘經濟法應調整經濟管理關系’的判斷”，并認為“把經濟法的調整對象概括為經濟管理關系，體現了社會主義國家管理經濟的職能，也符合經濟法的本來含義”（注：王保樹：《市場經濟與經濟法學的發展機遇》，《法學研究》1993年第2期。）。因此，經濟法學在近十多年特別是1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制以來的理論研究中，“經濟管理關系論”基本上占據了經濟法學研究的統治地位，成為經濟法學研究中代表性的理論基礎（注：經濟法學界關于經濟法的基本觀點很多。在諸多觀點中，以“經濟管理關系論”最具代表性，其他的觀點或難引起理論界的共鳴，或為“經濟管理關系論”的不同表述方式，所以，本文以“經濟管理關系論”為基礎展開討論，其他的觀點不再一一評析。）。

由于“經濟管理關系論”將經濟法的調整對象界定為經濟管理關系，因此，什么是經濟管理關系或者說經濟管理關系的本質是什么？這是經濟法學界集中討論的一個問題。在1992年以后，經濟法學界逐漸從爭執不休的狀態中擺脫出來，從市場經濟與國家干預的角度去認識和把握經濟管理關系，把經濟管理關系的本質理解為國家干預經濟所形成的經濟關系。但是，國家干預經濟所形成的經濟管理關系是否都屬于經濟法調整對象的范圍呢？對此，經濟法學界分歧較大：有的認為所有的經濟管理關系皆屬于經濟法調整的范圍（注：謝次昌：《論經濟法的對象、地位及學科建設》，《中國法學》1990年第6期。），有的認為籠統地講經濟法調整所有的經濟管理關系是不妥的，因為經濟管理關系中還包含有行政管理關系，而行政管理關系應由行政法調整，經濟法只應調整部分經濟管理關系（注：王保樹：《經濟體制轉變中的經濟法與經濟法學的轉變》，《法律科學》1997年第6期。）。但哪部分經濟管理關系應由經濟法調整經濟法學界意見又不一致：有的認為經濟法調整的是國家以公有財產和公共利益代表人的身份參與市場經濟活動所形成的縱向經濟關系（注：尹中卿：《社會主義市場經濟法律體系框架初探》，《法學研究》1993年第6期。），有的則根據國家經濟管理手段的不同把國家的經濟管理劃分為直接管理和間接管理，認為在直接管理領域發生的經濟管理關系，本質上是一種以權力從屬為特征的行政關系，這部分管理關系應由行政法調整，而在間接管理領域發生的經濟管理關系，則是一種非權力從屬性的經濟關系，這部分經濟管理包括宏觀調控經濟關系和市場管理經濟關系兩個方面，它們才是經濟法的調整對象（注：王保樹：《經濟體制轉變中的經濟法與經濟法學的轉變》，《法律科學》1997年第6期。），還有的學者認為，經濟法調整的僅僅是間接宏觀調控性經濟關系（注：王希圣：《經濟法概念新論》，《河北法學》1994年第2期。），等等。所以，盡管經濟法學界多數學者主張或贊同“經濟管理關系論”，但學者們對作為經濟法調整對象的“經濟管理關系”的理解和認識并不一致。

將經濟法的調整對象界定為經濟管理關系，雖然將經濟法與民商法區分開來，但與行政法的調整對象-行政管理關系發生了碰撞，所以，經濟法學界在詮釋這一基礎理論的同時一直致力于經濟法與行政法關系的討論，力圖將經濟法從行政法中分離出來。

（一）在經濟法學界，學者們大多從以下諸方面闡述經濟法與行政法的區別

1.經濟法與行政法的調整對象不同

從調整對象的角度區分經濟法與行政法，這是經濟法學界集中討論的一個方面。但由于學者們對經濟法所調整的經濟管理關系的性質及其范圍缺少統一認識，因而，在討論作為經濟法調整對象的經濟管理關系與作為行政法調整對象的行政管理關系之間到底有哪些本質的不同和區別時其觀點亦各不相同。從總體上說，凡主張經濟法應調整所有經濟管理關系的學者多依據管理內容有無經濟性而將國家的管理關系分為經濟性的管理關系和非經濟性的管理關系，認為行政法調整的是非經濟性的管理關系，而經濟法調整的則是經濟性的管理關系，從而依據調整對象是否具有經濟內容而將經濟法與行政法區分開來（注：劉國歡：《經濟法調整對象理論的回顧、評析與展望》，《法律科學》1996年第1期；梁慧星等：《經濟法的理論問題》，中國政法大學出版社1986年版，第213頁。）。凡主張經濟法只調整部分經濟管理關系的學者則多從作為經濟法調整對象的經濟管理關系與作為行政法調整對象的行政管理關系（包括部分經濟管理關系）的不同法律屬性方面去分析兩者的不同和區別，他們從傳統的行政管理理念出發，將行政管理關系理解為一種直接的、以命令服從為特征的隸屬性的社會關系，因此，在經濟管理領域，如果經濟管理關系是依據行政命令而發生的，是一種直接的管理關系的話，那么，這種管理關系就是一種僅具經濟外殼的行政關系，它應由行政法去調整；相反，如果經濟管理關系的發生根據不是行政命令，而是普遍性的調控措施、間接的調節手段，那么，這種宏觀的、間接的、非權力從屬性的經濟管理關系應由經濟法調整，因為這種經濟管理關系與一般的行政管理關系有著本質的不同（注：王保樹：《市場經濟與經濟法學的發展機遇》，《法學研究》1993年第2期。）。

2.經濟法與行政法的調整手段不同

基本的看法認為行政法主要依靠直接的調整方式作用于管理對象，而經濟法則主要采用間接的調整方式（注：徐中起等：《論經濟法與行政法之區別》，《云南學術探索》1997年第5期。）；行政法主要采取單一的以行政命令為主的行政手段，而經濟法的調整手段主要體現為普遍性的調控措施，體現為財政、稅收、金融、信貸、利率等經濟手段的運用，經濟法發生作用的主要方式是通過充分發揮經濟杠桿的調節作用引導市場經濟的發展（注：李中圣：《關于經濟法調整的研究》，《法學研究》1994年第2期；徐中起等：《論經濟法與行政法之區別》，《云南學術探索》1997年第5期。）。從而以經濟管理的方式是經濟手段還是行政手段作為區分經濟法與行政法的標準之一。

3.經濟法與行政法的法律性質不同

在經濟法學界，有學者引證英美法系國家行政法的觀念而將我國的行政法定性為“控權法”、“程序法”、“管理管理者之法”，認為行政法并不重在經濟管理中的經濟性內容，它重在經濟管理中的程序性內容，并以行政程序監督權力的行使，防止權力的濫用；而經濟法既不是也無需是控權法，經濟法最關注的是用以干預經濟的調控政策、競爭政策是否得當，并認為對作為經濟法主體的行政機關制定這些經濟政策的行為進行控制是荒謬的（注：徐中起等：《論經濟法與行政法之區別》，《云南學術探索》1997年第5期。）。這種觀點將經濟法視為一種實體法、授權法。

此外，還有學者從行政法與經濟法所追求和實現的價值目標、行政法與經濟法產生的不同歷史背景等方面去分析經濟法與行政法的不同：認為行政法所追求和實現的是國家利益，而經濟法所追求和實現的是社會公共利益；行政法是在資產階級革命勝利后在“法治國”、“依法行政”的理念下產生的，是政治法，而經濟法則是生產社會化和壟斷的產物，它產生于自由資本主義競爭向壟斷過渡的階段，是國家干預經濟的結果；在我國，行政法是計劃經濟的產物，是計劃經濟的法律代名詞，它無法承擔起管理市場經濟的任務，對市場經濟的干預和管理只能依賴經濟法，實質意義上的經濟法是市場經濟的產物，等等。

（二）經濟法學界在討論經濟法以及其與行政法的區別時以下問題值得一提

1.在關系到經濟法地位的一系列基本問題上至今沒有形成共識

具體表現在：（1）在經濟法的調整對象方面，如前所述，盡管經濟法學界多數學者贊成“經濟管理關系論”，但作為經濟法調整對象的經濟管理關系到底具有哪些本質特征以及它與作為行政法調整對象的行政管理關系之間有哪些實質性的不同和差異至今未能解釋清楚，至于不贊成僅以經濟管理關系作為經濟法調整對象的觀點就更多、更雜。因此，經濟法的調整對象到底是什么，這實際上是經濟法學界討論至今仍未能解決的一個基本問題。（2）在經濟法的調整方式上，盡管多數學者將經濟法的本質特征定性為國家干預經濟之法，但是，國家干預經濟（經濟管理）的方式或者說“國家之手”有哪些具體表現形式說法不一：有的認為，國家之手有三種基本動作即強制、參與和促導（注：漆多俊主編：《經濟法學》，武漢大學出版社1998年版，第29—31頁。），有的認為國家干預經濟的方式有兩種，一種是非法律手段（包括價格、稅收、工資等和行政手段如國有化和計劃），一種是法律手段（注：劉國歡：《經濟法調整對象理論的回顧、評析與展望》，《法律科學》1996年第1期；梁慧星等：《經濟法的理論問題》，中國政法大學出版社1986年版，第213頁。），有的認為國家干預經濟的方式是普遍性的調控措施（注：王保樹：《市場經濟與經濟法學的發展機遇》，《法學研究》1993年第2期。），還有的認為國家干預所使用的是一系列具有充分彈性的經濟手段（注：徐中起等：《論經濟法與行政法之區別》，《云南學術探索》1997年第5期。），等等。（3）在經濟法的體系結構方面，對經濟法調整對象及調整方式的不同認識導致經濟法體系構架上的分歧與混亂：有的認為經濟法應由市場障礙排除法、國家投資經營法、國家宏觀調控法及涉外經濟法所構成（注：漆多俊主編：《經濟法學》，武漢大學出版社1998年版，目錄第1—5頁。），有的認為經濟法主要包括市場管理法和宏觀經濟管理法兩方面（注：王保樹：《市場經濟與經濟法學的發展機遇》，《法學研究》1993年第2期。），還有的認為經濟法僅是指宏觀調控法（注：王希圣：《經濟法概念新論》，《河北法學》1994年第2期。），等等。

2.理論研究中存在著理論與實踐的脫節及研究方式上的牽強附會

具體表現在：（1）不少學者一方面堅持認為經濟法調整的是宏觀的、間接的經濟管理關系，財政、金融、稅收及其他普遍性的調控措施和經濟手段才是經濟法作用的主要方式，是經濟法與行政法的本質區別，另一方面又將市場管理法納入經濟法的體系范圍，并將競爭法視為經濟法的龍頭與核心，而在市場管理法中，無論是競爭法、價格法還是其他的管理法，立法上都是直接授予經濟行政管理機關以監督檢查權、處理處罰權，這些監督檢查權、處理處罰權無一不是行政法上以直接管理為特征的行政手段。（2）由于經濟法學界一再試圖將經濟法作為一個獨立的法律部門去研究，因而，在實際研究中唯恐觸及行政法的內容，為了以示與行政法的區別而不得不在具體的研究中標新立意。譬如在闡述經濟管理法律關系時，為了以示與行政法律關系的區別而將行使經濟行政管理權的行政機關及其他行政主體稱之為經濟法主體，將行政主體在經濟行政管理中的職權與職責稱之為經濟法主體的權利與義務（注：張守文等：《市場經濟與新經濟法》，北京大學出版社1993年版，第133—139頁。），將行政主體在經濟管理活動中對經濟主體及個人實施的罰款、責令停產停業、沒收違法所得、吊銷許可證和執照等行政處罰稱之為經濟法律責任，將經濟組織與個人不服行政主體作出的具體行政行為引起的訴訟稱為經濟訴訟，甚至建議制定統一的《經濟責任法》和獨立的《經濟訴訟法》（注：杜飛進：《論經濟責任》，人民日報出版社1990年版，第192—195頁。）。

3.對行政法特別是我國行政法的本質特征存在著重大的認識上的誤解

具體表現在：（1）關于行政管理關系本質特征的誤解。不少學者將行政管理關系理解為一種單一的、機械的、直接的、以命令服從為特征的隸屬性社會關系，并得出結論認為這種社會關系只適用于計劃經濟體制下政府對經濟的管理而不適用于市場經濟體制下政府對經濟的管理，市場經濟體制下政府對經濟的間接管理關系需要由經濟法去規范和調整。（2）關于行政法手段的誤解。與對行政管理關系的誤解相聯結，不少學者將行政法手段等同于行政手段，又將行政手段簡單地理解為行政命令，同時將經濟手段等同于經濟法手段，是經濟法作用的體現，并以示與行政法相區別。（3）關于行政法價值目標的誤解。有學者將行政法所追求和實現的價值目標簡單地歸結為國家利益，認為行政法的直接目的就是為了滿足國家利益的需求，而經濟法所追求和實現的是社會公共利益。（4）關于行政法本質特征的誤解。有的學者置我國行政法上諸如治安行政管理、工商行政管理、稅收征收管理、城市建設管理、資源環境保護、司法行政管理、教育科技文化管理等方面的行政實體法、管理法于不顧，而片面地依據英美法系行政法的理念將我國的行政法定義為“控權法”、“程序法”、“管理管理者之法”，從而將作為我國行政法組成部分的行政管理法分割出去，并將作為行政實體法一部分的經濟行政管理法納入經濟法的范疇。

二、經濟（行政）法的實質及其法律屬性

如果將經濟法定性為調整經濟管理關系的法律規范，那么這種意義上的經濟法實際上就是經濟行政法，對此學界早有論及（注：梁慧星等：《經濟法的理論問題》，中國政法大學出版社1986年版，第196—213頁。）。但關于經濟行政法的性質及其法律屬性經濟法學界與行政法學界在認識上

存有較大分歧：經濟法學界認為，經濟行政法是與行政法相并列的一個獨立的法律部門，行政法僅是經濟行政法形成過程中的一個滲透因素（注：王保樹：《關于經濟法與行政法關系的思考》，《法學研究》1992年第2期。）；而在行政法學界看來，經濟行政法不構成一個獨立的法律部門，它僅僅是行政法的一個分支學科，它與行政法之間是總則與分則、基本行政法與部門行政法的關系，經濟行政法在法律屬性上為行政法（注：王克穩：《經濟行政法論》，《法律科學》1994年第1期。）。

在行政法學領域，經濟行政法之為行政法，可以從以下幾方面去認識：

（一）國家干預經濟的本質是公權力（行政權）的作用

亦如經濟法學界所述，現代市場經濟的健康發展離不開國家的干預與調控，我國也不例外，同時，在現代法治社會，國家對經濟活動的干預和管理必須納入法制的軌道，正因為如此，經濟法學界多數學者將經濟法歸結為國家干預經濟的法律。但國家如何去干預、管理經濟活動或者說“國家之手”有哪些具體方式？經濟法學界的概括模棱兩可，讓人難以捉摸。而從行政法的角度看，國家干預經濟的方式無非包括兩個方面：一是國家權力的干預，即通過國家行政權的運用和行使來達到調節經濟活動的目的，而國家在運用行政權干預、調節經濟活動方面，其手段是多種多樣的：既可以是直接的干預，也可以是間接的調控，既可能是以行政命令、行政強制為主的行政手段，也可能是以稅收、利率、信貸等經濟杠桿為主的經濟手段，選擇怎樣的干預和管理手段是由經濟活動的具體情況所決定的（注：在1997年爆發的東南亞金融危機中，各國和地區干預和處理這一危機的手段即不盡相同，其中印度尼西亞政府直接下令關閉了16家信譽不好的銀行，而我國香港特區政府則采取提高銀行貸款利率、增加投機交易成本的方式打擊金融投機商的交易活動，上述就是兩種完全不同的調節手段，但他們的本質及其所要達到的目的是一致的。）；二是國家的非權力干預，即國家以非強制的手段在取得有關經濟組織和個人同意或協助的基礎上來達到調節經濟活動的目的，這種非強制的手段通常稱之為行政指導，主要有勸告、通告、建議、警告、注意、指導等形式。由于這種非權力的干預以取得相對人的同意或協助為前提，它不直接導致相對人法律上權利義務關系的取得、變更或消滅，相對人不服從這種干預和指導，亦不會導致法律責任的產生，因此，在行政法上，這種行政指導為不具法律效力的事實行為，所以，它屬于國家干預經濟的非法律手段。由于這種手段的非法律屬性，因此，它不是行政法上所關注和規范的重點，行政法所關注和規范的重點是國家對經濟活動的權力干預，即必須將國家對經濟活動的權力干預納入法制的軌道。因此，嚴格意義上說，經濟行政法是規范國家權力干預經濟的法律。在經濟法學界，不少學者也注意到經濟管理關系必須借助國家公權力（行政權）調整，經濟行政法實際上是通過國家權力來完成民法所無力解決的市場主體的規制問題，正因為如此，經濟行政法在法律屬性上屬于公法。（注：劉大洪等：《現代經濟法的反思與重構》，《法律科學》1998年第1期；王保樹：《經濟體制轉變中的經濟法與經濟法學的轉變》，《法律科學》1997年第6期。）但經濟法學界的研究缺陷在于他們沒有能夠進一步認識和把握公權力（行政權）作用所發生的社會關系的性質以及規范公權力（行政權）的法律的本質屬性。

（二）凡基于國家公權力（行政權）作用所形成的社會關系本質上皆屬行政關系，為行政法的調整對象

盡管經濟法學界對于國家運用公權力干預、調節經濟活動所形成的社會關系的表述各式各樣，但從行政法學角度審視，政府運用行政權干預、調節經濟活動所形成的社會關系實際上就是經濟行政管理關系，這種經濟行政管理關系與政府運用行政權在其他領域進行干預和管理所形成的行政管理關系沒有本質的不同和區別，它們都屬于行政管理關系的范疇，為行政管理關系不可分割的組成部分。在中國行政法學界，盡管學者們對行政法所予的定義不完全相同，但對行政法調整對象的認識是一致的：即行政法的調整對象是行政管理關系，這種行政管理關系是行政機關在行使行政權過程中所發生的各種社會關系，也就是說凡是基于行政權的作用所發生的一切社會關系都屬于行政法的調整范圍，這一點不僅在行政法學界沒有分歧，在其他學科亦是公認的。由于經濟行政法所調整的經濟管理關系本質上屬于行政管理關系的范疇，因此，經濟行政法在法律屬性上為行政法。此外，經濟法學界有學者將行政管理關系定性為一種單方面的命令服從關系，并據此認為經濟管理中出現的一些間接的、非權力從屬性甚至帶有平等性質的社會關系為一種不同于行政管理關系的新型的社會關系。筆者認為，這涉及到對行政管理關系本質特征的認識：在計劃經濟體制下，計劃經濟的本質決定了政府管理經濟的單方面性，一切經濟管理關系皆因行政機關單方面的意思表示而形成、變更或消滅，因而命令與服從成為這種體制下政府管理經濟的典型特征，同樣，在一般的行政管特別是公共行政管理領域，命令與強制也是經常使用的管理手段，這也容易理解，因為在一般的行政管理中政府如不具有這樣的強制手段，政令將無法推行，法律將無法實施。但是單純的命令與強制忽視了相對人的意思表示，因而它難以調動相對人的積極性和參與意識。在市場經濟體制下，市場主體的平等、意思自治等特征使政府機關逐漸認識到如果單純使用命令與強制手段反而不易達到經濟管理的目的，因此，一些間接的、非強制性的、甚至帶有平等性質的管理手段開始得到應用和推廣，其中最典型的例子就是行政合同，它基于行政機關與相對人的意思表示一致而成立，在行政合同關系中，相對人不再僅僅是被管理的對象和義務主體，他的意思得到了尊重，他的利益得到了保護，因而，充分調動了相對人參與國家經濟管理活動的積極性，在法國、德國、日本等發達的市場經濟國家行政合同得到了廣泛的運用和重視，被作為貫徹實施國家經濟政策、經濟計劃及執行其他公務的一種重要手段。在我國，隨著市場經濟體制的推進，行政合同作為經濟管理手段迅速發展起來，成為國家經濟計劃、經濟政策貫徹實施，基礎產業建設，國土資源開發與保護，國有資產經營與管理，農村產業開發與農副產品收購等領域中為人們所普遍熟悉和接受的一種新型的管理方式，甚至已經拓展到人事管理、治安管理、計劃生育管理、生態環境保護等公共管理領域。盡管這種合同關系與傳統意義上的以命令與服從為特征的管理有著極大的不同和差異，但誰也不能否定這種帶有平等性質的行政合同關系在本質上仍是一種行政管理關系，調整這種行政合同關系的法律-行政合同法在法律屬性上為行政法。因為行政合同關系的發生、變更與消滅實質上仍然是行政權作用的結果，行政合同的目的也是為了滿足或實現國家利益或社會公共利益。這說明，在現代的行政管理特別是經濟管理活動中，命令服從性管理關系僅僅是行政管理關系的特征之一而不是行政管理關系的唯一特征。

（三）在市場經濟體制下，行政權作用的方式是多重的，但這些不同形式的權力運作方式在法律屬性上是共同的，它們都屬于行政法律行為

在經濟法學界，也有部分學者主張以國家干預經濟的方式作為劃分經濟法與行政法的標準，即將國家干預經濟的方式劃分為經濟手段

與行政手段，并以此作為經濟法與行政法的重要區別。而實際上，經濟手段和行政手段都不是法律范疇內的概念，至今為止我國法學界包括經濟法學界也從未對經濟手段、行政手段的涵義以及兩者之間的區別做出科學的說明。從我國的法律制度及實踐來看，規范、調整經濟活動的法律手段只有三個方面：一是民法手段，二是行政法手段，三是刑罰手段。如果將經濟手段理解為國家運用經濟杠桿間接調節經濟活動的手段，把行政手段理解為國家運用行政權直接作用于管理對象的手段的話，那么，無論是經濟手段還是行政手段都僅是行政權作用于經濟活動的不同方式，它們都屬于行政法手段，在法律屬性上它們都屬于行政法律行為，其中頒布規范性文件、制定產業政策和經濟計劃、調整產業結構、稅收、利率、匯率、價格的決定等宏觀調控措施（經濟手段）在法律屬性上為抽象行政行為，而行政許可、行政征收、行政檢查、行政強制措施、行政處罰等直接的管理措施（行政手段）則為具體行政行為。所以，無論是經濟手段還是行政手段都只不過是行政法律行為的不同表現形式而已。

（四）在經濟管理活動中，凡行政權的行使所引起的爭議都屬于行政爭議，都只能通過行政救濟途徑解決

從法學理論上說，作為一個獨立的法律部門，它不僅要有不同于其他部門法的調整對象和調整手段，而且必須有不同于其他部門法的法律責任體系及獨立的爭議糾紛解決機制。在經濟法學界，盡管有學者曾極力主張將罰款、責令停產停業、沒收違法所得、吊銷許可證和執照等行政處罰作為一種獨立的經濟法律責任，將相對人不服經濟行政處罰所引起的訴訟作為一種獨立的經濟訴訟，但是，這種觀點已被國家的立法所明確否定。其中1996年通過的《中華人民共和國行政處罰法》明確將行政機關在行政管理活動中實施的所有罰款、沒收違法所得及非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證和執照等行政處罰行為統一納入該法規范的范圍，而《反不正當競爭法》、《稅收征收管理法》、《產品質量法》等被視為經濟法核心內容的法律也都無一例外地將政府經濟管理部門實施行政處罰及采取其他諸如查封、扣押、凍結等行政強制措施所引起的爭議統一納入行政復議和行政訴訟的受理范圍。這些立法清楚地表明，凡行政權行使所引起的爭議都屬于行政爭議，都只能通過行政救濟途徑解決這些爭議，經濟管理領域亦沒有例外。

從以上分析可以看出，經濟法沒有不同于行政法的異質的調整對象，沒有區別于行政法的特別的調整手段，沒有獨立的法律責任體系及其相應的救濟途徑，因而，它作為一個獨立的法律部門既沒有理論基礎，也沒有法律依據。需要說明的是，對經濟法作為一個獨立的法律部門的否定并不意味著對經濟法學研究成果及經濟法存在價值的徹底否定，而是說明經濟法學的研究需要轉換視角，即將經濟法放在行政法這個大的法律框架內，將它作為行政法的一個分支學科并相對獨立地進行研究，利用經濟法學現有的研究成果，汲取行政法的基本原理，這樣才能徹底解決長期困擾經濟法學研究的基本理論問題，理順經濟法與行政法的關系，從而科學地構建經濟法的理論體系，為經濟法及經濟法學的發展注入生機與活力。從行政法學的角度看，隨著我國行政法的不斷健全和完善及行政法學研究的不斷深入，行政法學理論研究亦需要從一般理論問題走向具體實踐問題，從行政法學原理走向部門行政法學，以增強我國行政法的應用性及可操作性，也才能推動我國的行政法學研究向著更高的層次拓展，因此，經濟行政法作為一個獨立的部門行政法，這也是行政法學研究不斷深入及行政法制建設不斷完善的必然趨勢。

三、經濟行政法的涵義及體系結構

在明確了經濟行政法的性質及其法律屬性后，筆者給經濟行政法的定義是：經濟行政法是調整國家經濟行政主體在運用行政權調控、監督、干預、管理市場經濟運行的活動中所形成的社會關系的法律規范的總體，它是行政法的一個分支學科。經濟行政法的調整對象為經濟行政管理關系，簡稱經濟管理關系，也就是說，凡是國家行政權干預經濟生活所形成的一切社會關系都在經濟行政法的調整范圍之列，這既符合經濟法的研究宗旨與目的，也不違背部門行政法劃分的基本準則。在我國，因國家對市場經濟運行的干預集中體現在宏觀調控、市場管理及國土資源、資產管理三個方面，因此，我國的經濟行政法也就相應地由宏觀調控法、市場管理法及國土資源、資產管理法三個方面組合而成。

（一）宏觀調控法

宏觀調控法是規范國家宏觀調控經濟活動的法律規范的總稱。從總體上說，國家宏觀調控經濟的活動包括國家經濟政策的制定和經濟政策的實施兩個方面，因此，宏觀調控法實際上包含了規范國家經濟政策制定行為的法律和規范國家經濟政策實施行為的法律兩個方面，規范國家經濟政策制定行為的法律主要是計劃法、國民經濟穩定增長法、改善地區結構法、產業政策法、預算法、中國人民銀行法、農業法等，規范國家經濟政策實施行為的法律主要是稅法、價格法、金融法、投資法、財政法等。

（二）市場管理法

市場管理法是調整國家監督、管理市場活動的法律規范的總稱。由于國家對市場的管理包括了對市場主體的管理、市場交易行為的管理和市場客體的管理，因而市場管理法也就相應地包括了管理市場主體的法律、管理市場行為的法律及管理市場客體的法律三個方面。其中管理市場主體的法律主要是公司法、企業法、商業銀行法等規范市場主體的法律中有關公司、企業及其他經濟組織注冊登記管理的法律規范，管理市場行為的法律主要是反壟斷法、反對限制競爭法及反不正當競爭法、反傾銷法、反補貼法、反價格欺詐法、反暴利法等，這部分法律是市場管理法的核心，而廣告法、證券交易法、房地產法、產品質量法、消費者權益保護法等則為規范市場客體的法律規范。需要提及的是，規范市場秩序的法律規范大多具有雙重法律性質，這種規范市場秩序法律的雙重法律屬性體現了國家在監管市場活動中行政法手段與民法手段的結合運用，因此，我們這里所講的市場管理法指的僅是規范國家權力監管市場活動的那部分法律規范。

（三）國土資源、國有資產管理法

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【關鍵詞】國有資產 監督管理 模式 經驗

一、我國國有資產監管的歷史沿革

（一）探索階段

1978-1993年是我國國有資產管理體制改革在計劃經濟體制下的探索時期。該階段改革的著重點在于國有企業制度改革，經歷了放權讓利、利改稅、經營承包責任制三大改革。放權讓利使企業有了一定的經營自，利改稅以法律的形式取代行政形式來明確企業與政府間的利益分配關系，承包經營責任制以契約的形式進一步擴大了企業經營自，但是此三種改革都沒能建立獨立的企業制度，未能觸及企業產權制度的改變，沒走出傳統計劃經濟體制的制度框架。

（二）五龍治水階段

1993-2002年，我國國資監管改革進入多個部門同時監管的階段。1993年十四屆三中全會提出“按照政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則”，強調政企分開，政資分開。1998年國有資產管理局被撤銷并入財政部，國資監管出現“五龍治水”的局面，即財政部行使收益及產權變更職能；大企業工委或金融工委行使選擇經營者的職能；國家經貿委行使重大投資、技改投資的審批及產業政策的制定等職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；勞動部負責審批企業工資總額職能，形成多個部門共同監管國有資產的局面。

（三）分級管理階段

2002年至今我國國資監管工作處于“國家所有，分級管理”的階段。2002年國家提出建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，中央政府和地方政府設立國有資產管理機構。從產權關系上，明確政府授權履行出資人職責機構、直接出資企業、直接出資企業再出資企業三個產權主體的劃分。2003年國務院批準成立了國務院國資委，從組織機構上實現了政府社會公共管理職能與國有資產出資人職能的分離，在對經營性國有資產的監管上逐步形成“國家統一所有，中央和地方政府分別代表，國家履行出資人職責”的制度，搭建“國資監管機構+國資公司+出資企業”的監管架構。

二、我國國有資產監管模式

目前，全國各地多個城市基本實現經了營性國有資產集中統一監管，其對國有資產監督管理體制改革的做法和經驗值得總結和借鑒。

（一）天津國資監管模式

天津市建立了寬領域、全覆蓋的經營性國有資產監管體系，其主要經驗可概括為“統一納入、分步實施、分類監管、集中整合”。

統一納入。即將經營性國有資產全部納入國資委監管范圍。天津市國資委將65家市屬企業集團納入市國資委監管范圍，統一對全市國有及國有控股、國有參股企業中的國有資產和實行企業化管理的事業單位的國有資產進行監督管理，建立了寬領域、全覆蓋的經營性國有資產監管體系。

分步到位。即根據企業實際情況，采取循序漸進的方法，先將政府直屬獨立核算的國有企業全部轉由市國資委直接監管，按照產業相近、行業相關的思路將企業整合進入集團公司，再將其他政府工作部門和機構監管的國有企業適時納入市國資委直接監管范圍。

分類監管。即根據企業和單位的實際，分別采取由市國資委直接監管和委托主管部門監管兩種方式。直接監管包括三個方面：確保國有資產保值增值；按規定確定企業的高管、董事和監事；對企業的發展戰略規劃、重大投融資、產權變動等重大事項實施監管。市國資委主要對委托監管企業及其所屬各級獨資、控股企業的設立、重組、產權變動、發行債券等重大事項的監管，委托監管企業的上述重大事項按照有關規定報市國資委核準后實施。

集中整合。即在市國資委這個統一的平臺整合國有資源，實現“大資源、大配置”，提高國有資本的集中度，放大國有資本。天津市集中整合的手段主要有五項：通過“條塊結合、打包運作”盤活土地存量；內部聯合重組，培育企業集團，對產業相近、行業相關的市屬國有企業采取聯合、收購、劃轉、托管等方式進行調整重組；引進戰略投資，實現強強聯合；創新體制機制、放大國有資本，推進產權多元化，通過產權轉讓、增資擴股、合資合作等方式，吸引有實力的企業參與國企改制重組；推進資產資本化、資本證券化，對優質大中型企業進行改制上市，鼓勵已上市的國有控股公司將核心資產注入上市公司，實現整體上市。

（二）南寧“威寧模式”

“威寧模式”是南寧市政府通過改革傳統的行政事業性國有資產管理體制，組建威寧資產經營有限責任公司，統一接收管理并以市場化方式運營本市行政事業性國有資產的管理模式。

組建威寧公司。2002年南寧市政府組建威寧公司，該公司為國有獨資公司，直屬南寧市國有資產管理委員會，授權管理和經營南寧市本級行政事業性國有資產、原郊區行政事業性國有資產、部分企業、工商市場等資產，并負有保值增值的責任，分期分批接受授權范圍內的國有資產和經濟實體。

集中規范管理。威寧公司對接收的資產實行集中管理：一是對用于經營性活動的資產進行統一管理、統一運營，這類資產主要包括商鋪、門面等不動產，以及招待所、印刷廠等經濟實體。二是對行政辦公樓集中管理、統籌安排、優化配置，并通過籌資建造行政辦公區，建立行政辦公用房統一建設、商品化供應、單位租賃使用、投資價值補償、再投資發展的良性循環和滾動發展機制。

分類盤活國有資產。威寧公司接收資產后運用市場手段對資產進行了分類盤活：對部分小資產以直接拍賣的方式變現；對經營性不動產實行公開掛牌、競價租賃；對閑置土地及“爛尾樓”采取直接開發、整體轉讓、拍賣等方式進行盤活；對授權托管、代管和直接管理的經濟實體進行資源整合，重新構建具有競爭優勢的專業化公司；對接收的國有股權采取轉讓、拍賣等方式變現。為更好地進行市場化運作，威寧公司成立了威寧資產交易大廳，對具有經營性質的資產進行掛牌競價租賃的陽光交易。

優化配置辦公資源。威寧公司對接收的行政辦公樓，按照保值增值和優化配置的原則，實行市場化租賃經營。例如威寧公司按照國家黨政機關辦公用房建設標準給各單位配備需用的辦公房產和基礎設施，并簽訂租賃合同，按照國資委規定的優惠租金標準收取租金。各單位按標準用房，按規定交租，多占多交，節約歸己，租金由市財政局按辦公基建經費列入各單位預算統一撥付。

實施資本運作。威寧公司通過對行政事業性資產進行市場化的資本運作，把長期閑置、沉淀的“死資產”變成“活資本”，為城市各項建設籌措資金、提供擔保，為南寧的城市發展探索新型融資擔保途徑。威寧公司利用信托、公開上市等手段進行融資，并通過并購重組、參股等資本運作手段整合資產，發揮公司閑散資本的潛在價值，促使存量資產由實物形態向價值形態轉變。

（三）重慶“渝富模式”

重慶國資委圍繞完善城市基礎建設、健全地方金融市場、再造國有工商產業、實現“走出去”戰略及創新國資管理體制等目標，重點實施了五個方面的改革與探索。

“五五三三”措施做大城市建設投資板塊。通過國債、規費、土地、存量、稅收等“五個注入”，將零散、靜態資產集中變為集團資本金；通過銀行、債券、股市、信托、海外等“五個市場”融資，放大國有資本；通過資產債務平衡、現金流平衡、投入產出平衡等“三平衡”管理，實現國有資本健康運行；堅持“投”（重慶“投”即重慶城司、高發公司、高司、地產集團、建司、開司、水務控股和水司）不互保、財政不擔保、專項資金不交叉使用等“三不”原則，建立風險防范體系，有效控制經營風險。

“三大重組”措施做活地方金融產業板塊。通過“三大重組”措施，重慶國資盤活了五戶地方金融企業。“三大重組”即：債務重組，運用市場化手段剝離債務，降低不良資產率；資本重組，在企業瀕臨倒閉之際，通過國資注入恢復國有控股地位，撬動社會資本，優化股東結構；班子重組，地方金融企業實現國有控股后，由國資委選派得力干部對企業管理層進行改組、優化，在重組過程中完善法人治理結構。

“三加二”措施做強國有工商產業板塊。首先通過處置不良債務、資產，將工業劃撥地變為出讓地，以及處理清欠歷史積案等“三項措施”，恢復了企業營運元氣。其次，通過對集團及其下屬企業的重組整合，以及發展新技術、新產業、新工藝等“兩項措施”，增強企業發展后勁。

“一二三四”措施全面部署“走出去”戰略。“一二三四”措施，即“一平臺、兩通道、三支撐、四重點”。整合國企資源，組建全國最大的地方性對外經貿集團，充當“走出去”的帶動平臺；明確資本市場、產業市場為“走出去”的兩大主要通道；構建由國家商務部及駐外商務處提供信息、政策、項目支持，國家政策性銀行及其涉外基金提供資金支持，國際知名中介機構提供咨詢支持的三大支撐體系；將技術并購、資源儲備、市場拓展和引進外資作為“走出去”的四項重點。

“三項體制”措施創新國資監管與運營模式。“三項體制”，即：管資產與管人、管事高度統一的國資監管體制；金融資本和工商產業資本一體化的國有資本運管體制；以渝富公司為資金運作平臺，加速國企改革與國資發展的國有股權流通體制。渝富公司履行債務處置、資金周轉、戰略投資三大功能，通過調動地方政府的所有資源，對旗下國有企業進行了最大化的重組，探索出業界聞名的“渝富模式”。

三、我國國有資產監管的經驗啟示

（一）明確投資主體與管理主體

在“威寧模式”中，南寧市政府組建威寧公司，通過威寧公司運用市場手段對資產進行分類處置和經營。威寧公司在市場上以獨立法人身份出現，卻直屬南寧市國資委，在國資委的管理下按市場方式經營，在形式上實現“南寧市政府-南寧市國資委-威寧公司”的管理層級，作為出資人的政府在不直接介入相關企業經營和決策的情況下有效實現其所有權，保證了投資人和管理者主體的區分和權責的分離，初步實現“政企分離”；國資委區別于一般政府部門作為國有資產的出資人代表，行使所有者權利，履行出資人職責，又初步實現“政資分離”。

（二）統一整合資源

從上述的實行國資監管模式來看，集中資源并統一配置是實現國資監管全覆蓋的有效途徑。天津市通過整體收購國有企業土地盤活土地存量、內部聯合重組培育企業集團，引進戰略投資參與市屬企業集團的改制重組促進產業升級。南寧市威寧公司對接收的資產實行集中管理和運營，優化辦公樓和行政區等國有資產的配置，利用市場手段盤活固定資產，實現國有資產保值增值目標。通過國資委的平臺整合國有資源的管理方式，提高國有資本的集中度。

（三）分類管理國有資產

對國有資產的分類監管可以從兩個方面來理解。一方面可以從監管方式的角度出發，例如天津市根據企業和單位的實際情況，分別采取由國資委直接監管和委托主管部門進行間接監管，雙管齊下實現國有資產保值增值的目標。另一方面，根據國有資產的類型的差異采取不同的監管和處置方式，例如威寧公司在盤活國有資產的過程中，對經營性不動產、閑置土地和接受的國有股權等不同的資產分別采取公開掛牌、整體轉讓、拍賣的方式進行變賣，區別處置不同的資產。

（四）盤活國有資產

盤活和提升存量資產是提高國資監管效率、加快國有企業的改革步伐的有效途徑。天津市通過“條塊結合、打包運作”盤活土地，為多個項目建設提供資金支持。南寧威寧公司對經營性不動產實行公開掛牌和競價租賃，對閑置土地及爛尾樓采取直接開發、整體轉讓、拍賣等方式進行盤活，對接收的國有股權采取轉讓、拍賣等方式變現，并成立資產交易大廳以促進市場化運作，盤活存量國有資產。

（五）加強資本運作

南寧市通過向威寧公司移交資產，變非經營性資產為市場運營資本，從而進入市場融資和用于抵押、擔保，搭建南寧市城市建設的新型投融資平臺。重慶市通過債務重組和資本重組優化企業資本結構，以渝富公司為資金運作平臺發揮投資職能，提升國有企業綜合實力，推進資產資本化、資本證券化，鼓勵并推動國有企業IPO，通過資本運作盤活地方金融企業實現國有資產增值保值。

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關鍵詞：行政指導法律制度定位

隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展和完善，以及法律制度的日益健全和規范，行政指導作為對傳統依法行政的必要補充和靈活有效的行政活動方式，在當前市場經濟條件下的行政實務中日益顯現出其特殊的功效性和使用性，已成為當代行政管理和行政法學研究的重要范疇。

我國的行政指導是建立和完善市場經濟、轉變行政管理模式的必然產物，已經和必將在我國經濟和社會生活中擔負起重要使命，但由于其自身的特殊性也不斷引發激烈的爭論。法學研究在這方面明顯滯后于實踐的發展，不僅無法有效指導實踐，甚至用現有理論都難以解釋實踐中不斷涌現的新事物。本文擬對行政指導理論研究方面存在的問題、行政指導的本質特征和行政指導在我國的發展和完善作出探討，以期對立法與實踐有所助益。

一、行政指導的概念、含義及其特征

行政指導（administrativeguidance）①是指行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，基于國家的法律精神、原則、規則或政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等非強制性方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為。簡言之，行政指導就是行政機關在其職責范圍內為實現一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等行為。

行政指導具有以下的含義：

第一，行政主體實施行政指導是根據其職責和承擔的具體任務的要求進行的，只要屬于其管轄范圍內的事項，行政主體均可對之實施行政指導。

第二，實施行政指導的宗旨是適應現代市場經濟下日益復雜多變的社會，經濟生活對行政管理的需要。

第三，盡管一些行政指導行為有具體的法律依據，但多數行政指導行為則是基于法律原則以及行政組織法上的職能規定作出的，有的則是直接根據國家政策而適時靈活地作出的。

第四，行政指導行為不具有強制力，行政相對方可自主決定接受或配合與否，因而不直接產生行政法律后果。

行政指導具有以下特征：

（1）行政指導是行政主體的社會管理行為；（2）行政指導適用的范圍極其廣泛，其方法多種多樣；（3）行政指導屬于“積極行政”的范疇；（4）行政指導是符合現代法治原則的一種具有行政活動性質的行為；（5）行政指導是一種柔性的不具有法律強制力的行為；（6）行政指導是不直接產生法律后果。

二、國外行政指導理論與實踐給我們的啟發

行政指導這一概念，首先出現于“二戰”后的日本，日本推行和建立的行政指導制度是創造日本經濟奇跡的重要因素之一。日本雖然同歐美等國一樣實行的是市場經濟，但卻是富有特色的政府主導型市場經濟模式。在日本，行政指導這種靈活的管理方式被廣泛地運用于社會經濟和社會管理中，并收到了明顯的成效。原聯邦德國逐步走上市場經濟的道路后，積極地采取了一系列“盡可能溫和的”非強制性的行政調控手段，來配合財政、稅收、貨幣政策和法律強制手段進行宏觀和中觀調控。目前，行政指導這種既有干預和調節功能又較為柔和簡便的行為方式，開始逐步在美國受到關注和為政府所接受，作為法律規定的一種補充而運用于經濟與社會管理過程中。

（一）日本行政指導的概況

1993年，日本國會通過的《行政程序法》對行政指導的意義、原則、方式等內容作出了明確的規定，從而使日本的行政指導更加科學化、規范化和制度化②。在日本，行政指導已正式成為一種社會影響巨大的行政現象，幾乎覆蓋整個行政管理領域。其表現形式眾多，不僅有誘導型計劃、產業政策不協調懇談會，還有各種審議會，技工貿方面官方的信息，以及具體的指示、告誡、勸告和建議等等。

日本的行政指導具有以下特點：

1、行政指導是行政主體的社會管理行為。

2、實施行政指導的宗旨是適應現代市場經濟下日益復雜多變的社會、經濟生活對行政管理的需要。

3、行政指導適用的范圍極其廣泛，在日本各種行政指導不僅適用于產業政策等經濟管理領域，其運用范圍幾乎覆蓋整個行政管理領域。其方法多種多樣，有指導、引導、輔導；勸告、勸導、規勸；告誡、勸誡、提醒；建議、意見、主張；商討、協商、溝通；贊成(或反對)、表彰、提倡；示范、推廣、宣傳；鼓勵、勉勵、獎勵；調解、協調、斡旋；指導性計劃、規則；導向性政策；官方信息等等。

4、行政指導屬于“積極行政”的范疇，行政指導是符合現代法治原則的一種具有行政活動性質的行為。

5、行政指導是一種柔性的不具有法律強制力的行為，行政指導不直接產生法律后果。行政指導行為不具有強制力，行政相對方可自主決定接受或配合與否，因而不直接產生行政法律后果。

日本的行政指導的性質與其特點是密切相關的。

1、行政目的性。日本的行政指導是行政機關為某種行政目的而為的行為，目的性是其性質之一。行政指導的目的屬性是日本行政指導制度據以存在的基礎④。

2、法律限制性。日本并不強調行政指導的法律依據，但法律限制性是日本行政指導的另一性質。

3、非強制性。非強制性是日本行政指導的重要性質。原田尚彥、南博方、根岸哲三位日本學者別用“誘導”、“謀求”、“勸告”等來表示，行政主體為實現特定行政目的而運用行政指導，并“希望”得到相對方的協助，可見其非強制性的特點。日本學者普遍認為，行政指導不產生法律效力，不具備法律拘束力，對相對人也沒有強制力。

日本行政指導的作用：

1、對法律手段的補充和替代作用。2、輔導和促進作用。3、協調和疏通作用。4、預防和抑制作用。

因為日本的行政模式通常采取較溫和的手段，非權力的行政指導手段較多，事前通常得到行政相對人的理解或事后同意，因此向法院，由法院解決紛爭的情況就比較少。在日本這種行政訴訟案件，數量上也是相對比較少的。

(二)美國行政指導的概況

美國有著長期的自由市場主義傳統，美國是實行自由市場經濟即所謂盎格魯撒克遜模式的代表性國家，也是典型的普通法系國家。在經濟領域歷來主張“無為”而治，在20世紀30年代開始為克服經濟危機奉行經濟干預主義，但是其干預的程度很低。自由企業的原則已經深入美國公眾的心中。但是從傳統上看，美國又是一個實用主義的民族，并不排除自由企業的原則向行政指導作出重大讓步。美國在認識日本的產業政策同時，也接受了日本的行政指導制度。但是無論如何，美國缺乏日本那樣大范圍實行行政指導制度的經濟基礎和歷史條件。

美國的行政指導主要集中在以下方面：

1、扶持中小企業。美國制訂了一系列的扶持中小企業的政策，推行優惠各種政策，鼓勵、引導中小城市企業的經營。主要手段有：一是資金扶持。包括科技撥款資助、貸款資助、減輕稅賦等；二是技術援助。中小企業限于人力、財力、物力，在技術研發方面缺乏力度，行政機關出面提供技術指導和咨洵；三是訂貨扶持。在行政機關與意識地導向下，美國政府購買商品和勞務的支出，很大一部分流向中小企業：四是通過立法將上述扶持措施固定下來，并予以規范，減少人為因素。

2、支持農業發展。作為基礎產業，農業在美國受到政府的重視和支持。政府重視農業科學技術的研究與發展，人力發展農業教育，并給予長期穩定的弄產品更新換代價格支持和各種農業信貸和稅收的優惠政策。

3、有效影響外貿。事實上，美國一直在通過外貿政策來扶持本國工業，引導本國產業結構的調整和優化。對于外貿，美國政府主要通過調整關稅率、出口補貼、提供優惠貸款等方式來鼓勵對外貿易。出于實用主義的考慮，美國政府從沒有對外貿真正自由放任過，行政指導在美國的外貌管理中處于重要地位。

由日、美等國的上述情況已可看出，經過“二戰”以來數十年的探索和發展，行政指導已是當今市場經濟國家實施經濟與社會管理的一種重要理念和重要的行政手段并逐漸成為一種政府職能、職責。在經濟與社會的公共管理過程中靈活有效地實施行政指導，并與其他調控方式配合運用，乃是當今世界各國行政方法乃至行政模式發展的一種新趨勢，不宜簡單視之為某個時期某個國家某個機關在政策選擇上的權宜之計。

三、我國行政指導法律制度的正確定位

(一)行政指導的法理價值

1、行政指導體現了行政機關在經濟和社會發展中的重要責任。從行政機關的設置和功能來看，其必然以推動經濟和社會的健康發展、維護公共利益為己任。行政機關為實現行政目的，積極主動實施行政指導行為是其履行職責的一種表現。

2、行政指導體現了維護社會秩序的要求。就國家行政機關而言，在管轄事務范圍內有責任因地制宜、因時制宜地采取各種有效措施來維護正常的社會生活秩序。其中就包括比較靈活實用的行政指導措施④。

3、行政指導體現效率與公正的平衡。效率與公平的關系是法律實務和法學理論的一個重要問題，也是對行政指導行為的必然要求。從行政指導的基本特點來看，深入認識和正確實施行政指導行為，有利于認識和處理好效率與公平的關系。理由主要有兩點：一是行政指導是符合行政效率原則的行為。二是行政指導并不背離社會公平原則。行政指導能夠滿足行政效率和社會公平這兩方面的要求，符合現代法治社會關于處理好效率與公平關系的價值追求和行為準則。

(二)我國行政指導法律制度的正確定位

在我國經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制改革和法制改革以及思想文化變革的進程中，行政法和行政法學不斷創新發展，新的理論體系得以建構，并對實踐產生了重要影響。近年來在行政指導研究領域取得很大進展，體現了我國行政法和行政法學在新時期的重大發展和未來發展趨勢。我國行政指導領域逐漸增強科學、民主和公正因素，行政機關積極運用和有效規范行政指導的行政方式，發揮其特殊作用和克服其負面效應。

筆者認為，通過與國外的理論與實踐相比較，結合我國實際，可以科學得出行政指導的定義：行政指導是行政機關基于經濟社會發展的實際需要，在其職權范圍內，通過科學論證制訂行政計劃、行政決定等確定的行政目的，適時靈活地采取符合法律制度及精神、原則或政策的指導、勸告、建議等柔性方法，取得行政相對人的協作，共同實現行政目標的非強制性行政管理手段。也就是說，行政指導是以科學決策和計劃為前提，基于行政權力，實施的柔性管理方法。以行政指導為中心，行政機關可以綜合運用各種行政手段，例如行政許可、行政處罰、行政合同。單純的的行政指導在現實中是虛弱無力的。行政相對人聽從行政指導，是因為他們相信行政決策、行政計劃是經過科學論證，值得信賴的，而且充分考慮了他們的利益，其次，為了加大行政相對人的積極性，還要輔之一經濟利益或其他實在的好處，最后不聽從者還要付出一定的代價。

國家為了實現行政目的，實現國家的穩定發展，是利國利民的，也得到了全體國民的認同，在具體實施上，國家希望能用指引、勸導的溫和方式，實現這一目的。因此，總體上是以行政指導為價值取向，但是由于存在具體的局部的利益與全局利益的沖突、個體的利益同總體利益的沖突，部分市場經濟主體很難按照國家設想的計劃去行事，因此，國家要想保證行政指導的實施，必然傾向于使用行政許可、行政處罰等方式來對個案進行控制，以實現行政指導的目的。這種關系以行政指導為主導，以行政許可、行政處罰為補充。

對于我國的行政指導要適當劃分作用范圍。在范圍上應包括宏觀(中央政府對國內不特定行政相對人實施)、中觀(省市縣等地方政府對其境內的不特定行政相對人實施)和微觀(中央政府和地方政府對特定的行政相對人實施)三個方面。在市場經濟體制完善以后，國家在對于經濟在大部分情況下已經不再使用指令性計劃，如果要對經濟進行有效影響，必須運用行政指導的方法。

首先，宏觀的行政指導是必要的，決不能將行政指導看作只能針對特定行政相對人。實際上在我國經濟和社會的發展中宏觀行政指導是至關重要的。

其次，在涉及中觀的行政指導方面，由于各地情況千差萬別，很多事務靠中央出臺統一政策越來越難以管理，各地政府應當積極主動地根據本地具體情況，從經濟和社會發展的大局出發，在服從中央統一產業政策和改革開放大局以及本地發展目標的基礎上，積極推行行政指導，加強基礎設施建設，大力改善投資環境，引導當地經濟的發展。

其三，在微觀的行政指導方面，與其他國家不同，目前很難加強。

我國的行政指導應當更多地針對中觀，宏觀次之，微觀又次之，這是與其他國家不同的地方。因為客觀上，我國選擇的是政府主導型的經濟增長模式，我國的政治體制和經濟結構以及東亞國家和地區的成功經驗都決定了我國政府應當積極介入經濟和社會的發展。而不是退居幕后，無所作為。在我國，更需要對宏觀經濟環境進行優化，行政指導應該在宏觀和中觀的層次起到更大作用。

對于行政指導的依據，我們要從寬理解④。這種依據既包括憲法、法律、法規、規章中一切有關公共行政管理的規定，即上述制定法規范，又應包括一些基本的法理(包括法的精神、原則及人們對法現象所形成的其他普遍共識)，在特殊條件下還包括那些尚未上升為法律規范的國家政策。這是因為，實踐早已證明，一些基本的法律原理、原則(如人權保障原則、信賴保護原則、正義原則、比例原則、公平負擔原則、正當程序原則等)在法治實踐中具有難以替代的最基礎且最高度的導向功能，它們在依法行政的過程中起著重要的指導作用。

由于我國經濟和社會的迅猛發展，為解決立法落后于現實的需要，行政機關應該及時對經濟的發展進行研究和評估，提出發展目標和發展方向，其制訂的符合公眾意愿和根本利益的行政計劃、產業政策等，應當作為行政指導的依據。而基于尊重行政機關專業技能的考慮，在國外司法機關對此也不予干涉。基于我國的現實，在這里我們要強調，不能將目前行政機關隨意制訂、沒有經過嚴格科學評估和正式程序的文件當作行政指導的依據，那樣就真的違背了行政指導的原意，也與依法行政的原則背道而馳。

四、我國行政指導法律體系的完善

從我國憲法、法律、法規及規章中有關行政指導的規定來看，大多數是在實行改革開放以來向社會主義市場經濟體制轉軌過程中出臺的，這本身就說明行政指導是適應市場經濟發展要求的行政活動方式。但是這些規定的絕對數量還不多，相對數量則更少，尚不適應市場經濟條件下的公共管理需求。少數規定還帶有計劃經濟模式的痕跡和影響。如憲法中規定的行政指導對象，是按所有制來劃分的。其實，行政指導也應適用于國有企業。行政指導的名稱使用得較為龐雜，一般使用的是“指導”、“引導”、“鼓勵”、“提倡”等提法，在立法和行政立法中尚未見到完整地使用“行政指導”的提法，但《行政訴訟法》的司法解釋出臺后，這種情況已經有所改變。

從我國現階段情況看，應從以下方面完善行政指導法律體系：

1、在制定我國《行政程序法》時對行政指導行為作出專門規定。對行政指導的定義、地位、作用、手段、目標、實施主體、實施對象、實施程序、責任、救濟、賠償等，為實施行政指導行為提供必要的一般法律依據。特別是在程序上體現行政指導程序的公開和公正。公開是公正的前提，行政指導行為如果透明度差，必然帶來許多弊端。作為重要的行政程序制度，行政公開對于民主行政和法治行政的實現具有重要作用，堪稱防治行政權力腐敗的一項簡便和實效的舉措，也被公認為促使行政機關積極負責地為行政相對人提供行政服務的一種制度設計，所以許多國家都專門對此作出立法規范。我國應當借鑒別國經驗和結合國情，有針對性地采取制度創新舉措，盡快完善包括行政公開在內的行政程序制度15，切實增加行政指導行為的透明度。同時要明確規定行政指導賴以實施的手段，規范勸告、告誡、說服等相關制度。行政機關針對經濟與社會管理的特殊需求，可采取書面或口頭形式對行政相對人進行勸告、告誡、說服等等，以謀求其為一定作為或不作為，以達到預期的行政目的。為保證此類行政指導行為的效果，行政機關的勸告、告誡、說服等行為應力求規范化，以使受指導者明確地知曉行政指導行為的內容和要求。

2、制訂行政決策法和行政計劃法。科學的行政決策和行政計劃行政指導的基礎。由于歷史原因，我國在推行科學的行政決策和行政計劃方面大大落后與經濟和社會的發展，也對行政指導產生了很大的制約。盲目決策、輕率計劃已經并且還在給我國經濟和社會的發展帶來重大的損失。現代高新技術產業的發展和市場主體的多元化都對行政決策和行政計劃提出了更高的要求。日本、法國等都有成熟的行政計劃制度設定。當然，這種計劃與決策與以往計劃經濟時制訂的計劃有根本的區別，主要是指導性計劃提出可供實現的目標，并要求市場經濟主體予以協作，而并不過多干預市場經濟主體的自主性。因此，應及時對行政計劃和行政決策作出明確的法律規定，體現公開化、民主化和科學化的要求。使行政計劃對我國經濟與社會發展起到一種特殊的引導和指導作用。

3、及時制訂信息公開法。現代社會是信息社會，及時、準確、完整的信息溝通對一個公民、企業或社會組織來說至關重要。而行政機關因其地位、職能、工作性質、人員素質等特殊性，在信息的收集、整理和運用方面具有特殊優勢。盡快制訂《信息公開法》⑤，建立健全行業、地方和全國的各種行政信息、提示制度，為行政相對人提供優質的信息服務，這對于正確引導行政相對人的行為選擇，保障經濟與社會生活健康運行，無疑具有特殊意義。

注釋：

①如何界定行政指導，目前學界爭議較大。本文采用黃雪芹《從國家行政演變的角度看行政指導的性質》對行政指導（administrativeguidance）的定義。

②日本《行政程序法》第2條規定：“行政指導，是行政機關在其職權或其所管轄事務的范圍內，為實現一定的行政目的，要求特定人為一定作為或不作為的指導、勸告、建議以及其他不屬于處分的作為。”第32條明確規定：“行政指導時，行政指導實施者必須注意不得超越行政機關的任務或者所管轄事務范圍和行政指導內容只有在相對方的協助下才得以實現。”

③學界普遍認為，在某些特殊情況下，行政機關采取比較柔軟靈活的行政指導措施并配合其他措施(如較硬的法律強制措施)來應對某些社會管理需求，能更及時有效地保證社會生活的有序運行和持續發展，成本較低地維護社會秩序，顯然符合現代法治社會的價值追求和行為準則。

④從日本南博方、室井力、原田尚彥等學者關于行政指導的概念界定來看，均沒有象部分中國學者那樣強調法律、法規依據，甚至是雙重依據。

⑤參見張明杰著：《開放的政府》，中國政法大學出版社2003年版。

參考文獻：

1.王連昌、莫于川著：《社會主義市場經濟需要加強行政指導》，《行政法學研究》1994年第1期。

2.胡建淼著：《行政法學》，法律出版社1998年版。

3.王新生著：《政治體制與經濟現代化——“日本”模式再探討》，社會科學文獻出版社2002年版。

4.郭潤生、宋功德著：《論行政指導》，中國政法大學出版社1999年版。