林業專項資金審計報告范文

導語：如何才能寫好一篇林業專項資金審計報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

9月12日下午，位于北京和平里東街18號院內的國家林業局世界銀行貸款項目管理中心（下稱林業世行中心）氣氛凝重。在中心主任王成祖的辦公桌上，一份國家審計署的報告赫然在目。

此前一天，國家審計署在其官方網站公布了2006年第5號審計公告，其中有關林業世行中心的內容約占1000字，涉及四方面，其突出問題有二：私存私放賬外資金3519.63萬元，使得國有資產1696.5萬元面臨損失；挪用還貸準備金5.67億元。

“事情主要發生在我當主任之前。目前正在積極整改，相關公司已經停業?！蓖醭勺娓嬖V記者。

林業世行中心是國家正局級單位。王成祖于2004年7月擔任主任，其前任宋士奎因貪污、私分國有資產罪，于2005年11月一審獲刑十年。當月，世行派出兩個檢查組對相關項目進行評估。此次國家審計署針對林業世行中心的審計，也始于去年11月，終于今年3月。

在這份最新審計公告公布的各部委違規行為中，林業世行中心因違規金額巨大且牽涉國際資金，故備受關注。按國家審計署的工作安排，今年將完成全國100個已竣工的世界銀行、亞洲開發銀行及外國政府貸款項目的績效審計，旨在對項目的實施成效進行客觀評價。

還原林業世行中心的資金亂局，或可洞悉國際貸款項目績效之冰山一角。

四條獲資渠道

林業世行中心成立于上世紀80年代末，是國家林業局（原林業部）直屬單位，掛靠于植樹造林司。

中國林業與世行的合作肇端于1985年，至今已實施了六個世行貸款林業項目，其中“森林資源發展和保護項目”（FRDPP項目）、“貧困地區林業發展項目”（FDPA項目）、“全球環境基金項目”（GEF項目）等影響深遠。

據國家林業局的統計資料，六大項目建設總投資為17.24億美元，折合人民幣143.09億元；其中世行貸款8.97億美元，國內配套資金（含勞務折抵部分）8.27億美元。合作至今，新造人工林面積390萬公頃，含用材林347萬公頃、經濟林15萬公頃、多功能防護林28萬公頃。這在世行對華累計提供的400多億美元貸款承諾額中，是一個不小的數目。

世行的貸款如何會為林業世行中心所用？對此，中國林科院世行項目推廣辦的蘭再平告訴《財經》記者，世行的錢一般不會直接進入林業世行中心。世行合作項目對應的簽約人為中國財政部和世界銀行，貸款的劃撥是經財政部國際司向下一級財政實施，林業世行中心主要是提供業務推廣與技術支撐。

林業世行中心主任王成祖也持上述說法。他向《財經》記者強調，林業世行中心很難接觸到世行貸款資金。

不過，記者從審計署獲悉，依托于世行貸款項目，林業世行中心可從四個渠道獲得資金：

一是管理經費，均被列入世行貸款項目的工程概算，一般從國內配套資金中提取，經財政部、世行同意也可從世行貸款中安排；其標準是貸款額在3000萬美元以下的收2.5％，5000萬至1億美元的收1.4％，1.5億美元以上的為0.8％。王成祖稱，目前管理費收取已取消。

二是針對世行貸款所涉項目，林業世行中心可代各子項目統一采購所需用品，據實向財政部和世行申請費用；

三是國家財政配套的貼息貸款，自1998年項目一期結束后每年數以億計；

四是針對貼息貸款和世行貸款，國家財政有條件提供了部分還貸準備金。審計發現，該中心2000至2003年共挪用5.67億元。

審計結果顯示，這四條渠道無一例外被林業世行中心利用。該中心員工挪用這些資金設立關聯公司，輔以炒股、連環擔保、公款私用等方式，將國有資產轉入私囊。

宋士奎連環案

林業貸款項目引起世界銀行的關注，始于林業世行中心前任主任宋士奎案發。

記者從北京市通州區檢察院獲悉，該院2003年6月偵查通州雙利化工廠法人馬維成合同詐騙案時，發現其在農業銀行通州支行果園分理處獲得的一筆貸款，是由林業世行中心一筆500萬元定期存單提供的擔保。

經市檢察院授權，通州區檢察院反貪局于2004年2月成立了四人專案組，順藤摸瓜，在上述合同詐騙案之外，延伸發現林業世行中心系列案：4月14日，林業世行中心外資管理處副處長王俊涉嫌挪用公款被采取強制措施；5月20日，中心主任宋士奎（正局級）因涉嫌貪污被捕。

隨之案發的，是林業世行中心外資項目處職員顏子兵貪污案、農業銀行通州支行果園分理處外勤趙樹松受賄案、北京市公安局內保處民警朱勁松受賄案。通州檢方一位人士稱，此案最初只是一個小案，沒想到竟會發展成涉及國家部委正局級官員、公安干警、金融機構工作人員的系列窩案串案。

2005年4月，顏子兵貪污案先行開庭。據法院認定，48歲的顏子兵于1999年8月至12月間，在采購世行林業貸款“GEF項目”野外裝備用品的過程中，索得供貨方北京華利捷科技公司12萬元賄賂款。其中4.32萬元交給宋士奎，其余的據為己有。

四個月后，54歲的宋士奎身著囚衣出現在法院被告席。其第一項控罪與顏子兵案的內容重合，當時宋任林業世行中心副主任，管理GEF項目；第二項控罪，正是挪用500萬元專項資金為馬維成提供貸款擔保，獲得后者20萬元現金回饋。據此，北京市二中院判其有期徒刑十年。

此“窩案”最終為世界銀行所知曉，并引起高度關注。據國家林業局植樹造林司一位官員介紹，宋士奎獲罪后，世行曾派出兩個檢查組就相關項目進行調查。

《財經》記者獲悉，其中一個檢查組陣容強大，包括世行官員本拉里、世行駐中國代表處官員劉瑾，以及世行項目專家奧里弗、里本薩、林宗成等人。據介紹，正基于此，國務院高層指定國家審計署例行審計國家林業局期間，將范圍延伸至林業世行中心。

事后證明，隨著國家審計署審計的逐步深入，宋士奎其他罪責也顯山露水。其中尤為觸目驚心的，是宋士奎2000年擔任林業世行中心主任后對國有資產的強取豪奪。

“資金中轉站”：中林綠業中心

回過頭觀察宋士奎在林業世行中心的所作所為，可以看出，為了謀取私利，他是如何處心積慮。

2000年初，宋士奎升任林業世行中心主任，隨即成立了北京中林綠業世界銀行貸款項目管理中心（下稱中林綠業中心）。工商資料顯示，中林綠業中心系一家全民所有制公司，注冊資金1000萬元，投資方系林業世行中心；業務范圍是投資管理、技術培訓和轉讓，組織展覽和苗木花卉等。其第一任法人正是宋士奎。

2005年8月30日，也就是宋士奎貪污案庭審之際，公司法人更改為林業世行中心現任主任王成祖。

審計報告稱：“1992至2003年，林業世行中心將林業項目貼息貸款、項目管理費等資金3519.63萬元私存私放，其中96萬元借出后無法收回；1000萬元用于成立中林綠業中心?！?/p>

實際情況是，中林綠業中心成了宋士奎的“資金中轉站”，上游承接與林業世行貸款項目有關的資金，下游再延伸出諸多實體，受益者則包括林業世行中心的“內部人”。

如2001至2002年，林業世行中心通過中林綠業中心，以“花卉苗木基地建設”為名，從中國農業銀行獲取流動資金貸款1800萬元，并在2003年套取財政貼息資金45萬元。這些資金被轉為“小金庫”。審計報告認為，此做法違反財政部《林業治沙貸款財政貼息資金管理規定》關于“貼息范圍”的規定。

審計中還發現，中林綠業中心將其1000萬元注冊資金中的部分和其他資金110萬元，相繼成立了北京燕維森科技有限公司等三家公司。

“到2005年底，中林綠業中心和這三家公司的財務報表顯示均為虧損，林業世行中心與中林綠業中心投資的1110萬元國有資金存在損失風險?！?/p>

未被審計署點名的另兩家公司分別是北京中林綠業鷲峰科技公司、北京中林綠業網絡科技公司。前者成立于2002年3月21日，累計虧損125萬元；今年7月11日，公司法人變更，駐地也從原國家林業局的中林商務樓遷出，試圖脫離林業系統。

在這些國有資產損失的背后，則是一系列“內部人”的不當得利。

“燕維森”的利益流

被審計報告直接點名的北京燕維森科技有限公司（下稱燕維森公司），事實上是一家由林業世行中心官員出資建立的私人公司，其運作中隱藏著巨大的利益暗流。

“燕維森公司正在關閉，按上面的要求停業整頓。”林業世行中心主任王成祖告訴《財經》記者。目前王也是燕維森公司的法人。該公司成立于2000年9月11日，第一任法人正是宋士奎；公司注冊資本120萬元，全部由27名自然人出資。

令人震驚的是，這些自然人股東全部來自國家林業局各司局和林業世行中心，其中包括植樹造林司原司長兼世行貸款項目領導小組顧問屈樹業、林業世行中心副主任姜喜山、林業世行中心項目管理處長胡柏炯、外資項目處長王周緒等。在上述宋士奎連環案中先后被查的林業世行中心官員王俊、顏子兵，也各出資4.8萬元參股公司。

當然，世行中心的官員并沒有真實出資。審計報告稱：“北京燕維森公司成立時，中林綠業中心墊付了職工個人投資款120萬元。2003年和2004年，林業世行中心用120萬元賬外資金沖減了應收的個人投資款?！贝送猓就顿Y490.5萬元購買了某公司股權，至今未獲股權投資協議和股權證明，被審計報告計為“損失風險”。

審計報告還稱，2000年至2003年，林業世行中心累計挪用國家造林項目還貸準備金5.67億元，分別借給北京中林綠業中心、燕維森公司等八家單位，或通過北京中林綠業中心等單位進行證券投資、對外借款等。截至2005年底，尚有3413.01萬元未收回，另有1620萬元資金存在損失風險。

據查證，燕維森公司最大的一塊業務，是投資上市公司鷲峰科技（深圳交易所代碼：400010）。

鷲峰科技前身是北京中國鄉鎮企業城股份有限公司，成立于1994年6月30日，專攻農林產業。2002年6月5日，公司在設于深交所的代辦轉讓交易系統掛牌。當時燕維森公司持有其327萬股非流通股，占2.42％，排名第股東。鷲峰科技以每股1元上市，開盤當天即漲幅高達806％，收于9.06元。若以此市值計算，注冊資本僅120萬元的燕維森公司一舉入賬上千萬元。

燕維森公司長期以來試圖以大量公款賺取私利，但賬面上顯示經營業績并不理想，2002年12月23日被北京市國家稅務局點名限期整改。六份年檢報告顯示，公司四虧一平一贏，累計虧損39.86萬元。沒有人能夠知道，時為法人代表的宋士奎在公司是如何上下其手的。

鷲峰科技與宋士奎名下的一系列公司之間，還存在著千絲萬縷的聯系。如審計署未曾點名的北京中林綠業鷲峰科技公司，即為鷲峰科技會同其大股東國土土地整理有限公司與中林綠業中心共同出資成立。這些復雜關系背后的利益糾葛則不得而知。

加強國際貸款項目審計

林業世行中心的問題逐漸曝光，引起了國家審計署的重視。今年4月中旬，審計署將18個駐地特派辦外資處的負責人召至北京，就林業世行貸款項目績效審計做專門培訓。彼時，針對林業世行中心的審計已形成了報告。

4月19日，各特派辦外資處派出三人工作組，針對轄區已完工的世行貸款“國家造林項目”（世行一期項目）和“森林資源發展和保護項目”（世行二期項目），分別進行為期十天的審前調查。

審前調查意在摸清項目投資、債務情況和項目運營機制，了解項目目標實現及還貸情況，調查項目資金使用效益方面的問題，分析債務對各級財政產生的影響。在此基礎上，各審計機構制定詳細的績效審計方案。

處在風口浪尖的國家林業局，也歷時半年完成一項內部報告，主題正是“利用世界銀行貸款造林項目的調查”。報告肯定了世行貸款項目的貢獻，同時專辟一章闡述“存在的問題和對策”。熟知報告內容者稱，問題主要出在專項資金下撥與還貸這兩個環節上。

顯然，盡管世行貸款本身由于封閉運行難以被竊取，但不法者仍然可以利用管理漏洞套取相關資金。

篇2

關鍵詞：事業單位；專項資金管理；思考

事業單位，指的是政府機構以國有資產設立的，為社會公眾提供教育、文化、醫療等服務的社會組織，是以政府職能、公益活動為主要宗旨的單位。專項資金作為國家配置公共資源的重要手段，是政府部門下撥事業單位具有指定用途或特殊用途的資金，對改善公眾生活水平起著不可或缺的作用。近年來，通過財政改革的逐步推進，事業單位雖然不斷加強專項資金管理，但仍存在諸多問題，時刻威脅著專項資金的安全完整。為了落實公共財政理念，實現政府調控功能，必須加強事業單位專項資金管理，為公共事業的持續發展創造良好的資金條件。

一、事業單位專項資金管理的現狀

2016年5月17日，國家審計署2016年第一季度貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計結果，發現有97.08億元專項資金未及時統籌使用。其中，94.28億元專項資金未按規定統籌使用，1.41億元專項資金統籌后仍未及時使用，剩下1.39億元資金閑置。此外，審計署重點審計林業貸款貼息、中央基建投資、成品油價格補助等項目，發現財政專項資金部分領域騙取比例高達37%。目前，為了盤活“沉睡資金”，事業單位每隔一段時間就會對專項資金進行清理，但這種清理治標不治本，屬于運動式指標導向，?？顚Ｓ煤酮毩⒑怂阋讶皇В磻獧C制運行出錯，專項資金失去政府職能，這對社會文明進步和市場經濟發展毫無益處，尤其在供給側結構性改革下更迫切地需要改變。

二、事業單位專項資金管理存在的問題

（一）制度體系不健全

第一，管理制度不完善。目前，關于事業單位財務管理的規定有“兩制度”和“三準則”，但缺少法律專門規范專項資金管理，事業單位建立的相關制度源于理論分析，缺乏一定的針對性和實踐性，還存在格式不規范、內容不完善、規定不科學的問題。第二，制度落實不到位。雖然部分事業單位建立了較完善的專項資金管理制度，但由于宣傳的不到位、流程的不完善以及員工的不重視，導致專項資金管理制度無法落實到位，不能充分發揮其對專項資金管理的指導和約束。第三，績效考核缺乏有效性。有效的績效考核可以提高員工積極性，保障財務管理工作的實施，然而部分單位缺失有效的績效考核體制，績效指標不科學，考核流程不規范，績效考核體系陷入形式主義，專項資金管理無法有效開展。

（二）資金使用效率低

首先，專項資金主觀上被事業單位認為是“自己的錢”，而資金定額的指標不詳細、分配不合理以及資金略偏低，事業單位重點考慮的是如何爭取更多的專項資金，忽視了撥付后的管理工作，使得財政資金難以發揮經濟效益和社會效益。其次，在對專項資金進行預算編制時，多數事業單位缺乏科學合理的預算指標、依據、方法，大多屬于“切塊”預算，主觀性極強，結果一些單位專項資金大量閑置，形成沉淀資金，而另外一些單位專項資金嚴重不足，無法保障政府職能的實現。最后，專項資金是具有專門用途的資金，必須用于規定的項目，但某些事業單位擅自調項、擴項、縮項，非法挪用、占有、拆借專項資金，隨意改變資金使用方向，將日常公用經費項目化，導致支出結構不合理和使用效益不盡意。

（三）公開透明度不足

目前，除購置、修繕、基礎建設等少數項目指明用途外，多數專項資金僅限于預算金額和項目名稱，未說明具體項目內容，預算用途也未明確，導致事業單位的專項資金監督缺乏依據，監督管理機構難以把關。同時，多數單位監督方式落后單一，專項監督多而日常監督少，事后監督多而事前事中監督少，某項目監督多而全方位監督少，建立的績效監督機制不完善，缺少法律約束和制度保障，監督處罰力度不夠，績效監督的有效性和規范性受到嚴重影響。此外，在內審部門、事務所以及審計署對事業單位專項資金的申請、撥付、使用進行監督的過程中，部分單位與監管機構合謀，修改審計結果，甚至不公開審計報告，審計結果無法反映真實情況，專項資金管理的公開透明度較低。

（四）財會人員能力差

部分事業單位財會人員所具備的專業知識薄弱，對專項資金認識不到位，混淆專項資金和日常經費，將應進入日常支出的差旅費、會議費、交通費等錯誤計入專項資金，更無法勝任預算管理、項目審查、決算編制等工作。而隨著財務管理的多元化和信息系統的普及化，財會人員除了具備專業財務知識外，還必須了解財政、金融、稅收等知識，熟練使用信息系統，但多數事業單位的財會人員不具備除財務知識外的其他知識，也無法靈活使用計算機進行預算編制、會計記賬等工作。專項資金管理是一項與錢財打交道的工作，意志薄弱的財會人員難免會經受不住“糖衣炮彈”的侵蝕，為了謀取個人利益，挪用單位專項資金，將公共財產占為己有，無法做到潔身自好、清正廉潔，他們的道德素質有待加強。

三、加強事業單位專項資金管理的對策

（一）建立健全制度體系，指導約束管理工作

首先，完善管理制度。建立專門規范事業單位專項資金管理的法規和制度，結合理論與實際，規范制度格式，完善法規內容，提高專項資金管理制度的科學性和可行性。其次，切實執行制度。事業單位應當加大制度宣傳，不斷健全執行流程，提高員工重視程度，落實資金管理制度，從而指導和約束專項資金管理工作。最后，健全績效考核體制。根據事業單位的規模、級別、業務等情況，科學設立績效指標，規范考核流程，嚴格杜絕“關系主義”，避免績效考核流于形式。

（二）增強專項管理意識，提高資金使用效率

第一，糾正事業單位對專項資金的認識偏差，細化資金定額指標，區別對待事業單位，合理分配財政資金，發揮專項資金的經濟效益和社會效益。第二，進一步改進專項資金的預算指標、依據和方法，細化預算指標和資金使用，準確度量資金需求，逐步消除“苦樂不均”，實現專項資金的最優配置。第三，嚴格遵守專項資金的使用計劃，實行“專人管理、專戶儲存、專賬核算、專項使用”，合理界定資金管理范圍，優化財政支出結構，提高事業單位專項資金的使用效率。

（三）完善監督管理機制，保障資金公開透明

在下達資金撥付文件時，詳細說明項目內容，明確資金預算用途，建立專項資金監督依據，為監督管理機構的工作提供支持。不斷創新豐富監督方法，加強日常監督，實行動態監控和全方位監督，健全績效監督機制，加大監督處罰力度，保障專項資金監督管理的規范性和有效性。重點檢查專項資金使用效益，公開除依法保密外的專項資金使用方向、發放對象以及申請條件，結合內部通報和公開曝光，提高審計監督群眾性，保證審計結果的真實性和準確性。

（四）強化人才培養管理，提高財會人員能力

為了完善事業單位專項資金管理，應當強化人才培訓，提高綜合能力。首先，加強財會人員對專項資金的認識，積極開展“再學習”活動，使之意識到優化知識結構的重要性和迫切性，不斷夯實專業知識。其次，大力宣傳財政、金融、稅收等知識，對財會人員進行計算機培訓，提高財會人員知識的廣度和深度，培育全方面財會人才。最后，事業單位應當重視財會人員的職業道德建設，強化道德素質教育，加大違法亂紀行為的懲罰力度，提高財會人員的自律能力和責任感?？傊?，隨著財務運行體系的不斷深入，事業單位專項資金管理存在的問題日益突出，嚴重影響了事業單位的生存與發展。本文以專項資金特點為導向，從制度體系、資金使用、監管機制、人才培養四個方面，加強事業單位的專項資金管理，為我國財政改革的推動提供保障。限于作者理論和實務的局限，所探討的加強事業單位專項資金管理的思考難免有所偏頗，希望能夠對事業單位有所幫助。

參考文獻：

[1]馮俊芳.對行政事業單位專項資金管理的思考[J].中國經貿,2016(03).

[2]畢海燕.事業單位專項資金管理及其優化分析[J].財經界,2016(06).

篇3

1.1資源環境審計資源環境領域的“市場失靈”使得政府應在生態文明建設中承擔主要責任。目前，政府一般靠命令（如市場準入、產品標準等）和市場化工具（如排放權交易、補貼、稅收等）來推進生態文明建設。命令帶有行政色彩，易出現尋租腐敗，市場化工具需要良好的市場制度環境[3]。審計作為一種信息工具，在維護生態安全、建設生態文明中發揮著重要作用，陳塵肇[4]、鄭石橋[5]等研究了國家審計的建設及實現路徑。宮軍[6]研究表明，審計機關在國土空間開發、節能資源利用、環境保護和生態文明制度建設方面可以發揮重大作用。20世紀70年代起，很多國家審計機關轉向績效審計并開始關注資源環境績效，1992年世界審計組織（INTOSAI）成立環境審計委員會（WGEA），2004年以來，WGEA先后了水、生物多樣性、廢物管理、礦產資源、林業資源、漁業資源、可持續能源、氣候變化應對、土地的使用和管理審計等9個審計指南。1998年審計署農業與資源環保審計司成立后，全國范圍內資源環境審計項目增多，僅“十一五”期間就安排了26個資源環境審計（調查）項目[7]。《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》明確將資源環境審計作為六大重要審計類型之一予以強化。2009年我國審計署的《關于加強資源環境審計工作的意見》指出：“逐步將審計范圍從土地資源和水環境審計擴展到海洋資源、森林資源、礦產資源、大氣污染防治、生態環境建設、土壤污染防治、固體廢物和生物多樣性等領域”。2011年劉家義審計長對審計的定位由“國家經濟社會的免疫系統”發展到“國家審計是國家治理的重要組成部分”，進一步拓寬了資源環境審計服務生態文明建設的著力點。雖然在生態文明建設和資源環境審計的實踐方面有豐富的實踐經驗，但將兩者結合起來的研究并不多；在生態文明建設路徑的研究和課題招標方面，現有研究突出了美學、法學、哲學視角，忽視了審計工具視角。

1.2資源環境審計在生態文明建設中的作用：揭示相關風險，保障生態安全，促進實現生態文明生態文明建設的核心是正確處理人類活動、資源、環境和生態系統之間的關系。以人類活動為起點，他們之間的關系如圖1所示。首先，人類活動可能耗費資源，破壞生態系統，污染環境；其次，資源趨緊、環境污染和生態失衡帶來生態危機，進而危害人類健康和安全，損害人類的可持續發展。人類活動帶來經濟發展的同時，會帶來一系列風險如圖2所示。首先，人類生產和消費活動在某種程度上破壞了大自然原有的面貌和運行規律，對其中的各個要素都帶來了影響，影響最廣泛、最直接的便是土地、空氣和水。這三個方面的威脅形成環境風險。其次，環境問題和人民生活息息相關，人類不當行為發生的同時，人類自己也成為受害者，幾乎每一類環境風險都直接或間接威脅著公眾健康，形成健康風險。另外，人類活動帶來的環境風險、健康風險以及資源濫采亂伐和不當利用還會導致經濟社會文化風險。生態文明建設就是要不斷地解決人類活動帶來的上述問題及相關風險，實現資源可持續利用，保障生態平衡，實現天藍、地綠、水凈的人居環境。國家審計是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是維護國家安全的重要手段[8]。國家安全包括財政安全、金融安全、權力運行安全、信息安全、民生安全、國有資產安全和資源環境生態安全?！坝酗L則險，無風則安”，維護資源環境生態安全，首先要揭示風險，其次是管理風險。維護資源環境生態安全的終極目標就是實現生態文明。因此資源環境審計的目標和生態文明建設的目標是一致的。風險一方面來自外部環境的非人為因素，另一方面來自利益相關人的機會主義行為，國家審計可以鑒證機會主義行為[5]，揭示生態文明建設中的相關風險，促進制度建設和政策執行，保障生態平衡，最終實現生態文明。

2資源環境審計在生態文明建設中的作用機制

2.1揭示機制揭示機制要求審計人員能夠發現和報告生態文明建設的問題和潛在風險，揭示生態文明建設中的違法違規行為、政策執行和專項資金的使用效益等問題，能否揭示這些問題和風險與審計人員的業務能力、職業道德有關。高超的業務能力能提高審計人員發現問題的概率，良好的職業道德能夠保證審計人員客觀地報告審計結果。如果發現了問題不報告或不能客觀地報告，是審計人員的職業道德問題。審計人員的業務能力與審計準則的先進程度有關，先進的審計準則蘊含的審計模式能夠提高審計人員發現問題的能力。揭示機制主要來源于審計機關的檢查權、調查取證權和結果公布權。因此，發揮揭示機制要求審計人員有良好的職業道德和業務水平。為保證揭示機制的實現，審計機關應該建立科學的資源環境相關人才培訓和引進制度，提高審計人員的職業道德，建立先進的資源環境審計相關準則或指南。

2.2威懾機制威懾機制要求審計機關能夠使得被審計對象對審計有足夠的敬畏，這種敬畏除來源于審計機關的權威信任外，還來源于審計法授予審計機關的賬戶查詢權、違規行為制止權、違規資料資產的封存權、處理處罰權、暫停撥付使用權、建議糾正權、提請協助權等，威懾機制會帶來被審計對象成本的提升，能夠達到查處一個、震懾一片、“免疫”一方的目的。國家審計是高層次的監督，根據審計法及其實施條例的規定，審計機關具有行政執法權，可以對被審單位的違法違規行為直接作出處理處罰決定，也可以建議主管部門、監察部門給予被審計單位處理處罰或者對相關直接責任人進行處分，相關部門應將處理處罰決定、建議執行結果書面通知審計機關。這些規定提高了國家審計的權威性，強化了審計威懾機制。通過審計威懾機制可以強化生態文明建設的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度的執行，提高制度的執行力，降低生態文明建設中的尋租動機。

2.3預警機制預警機制要求審計機關能及時準確地發現生態文明建設的苗頭性問題，及時切斷風險源。一般來說，預警機制由審計方式決定[5]。能較好實現預警作用的審計方式有三種：一是跟蹤審計，二是持續審計，三是專項審計調查。跟蹤審計是指對審計事項運行全過程分階段、有重點的持續性、過程性審計。與非跟蹤審計相比，跟蹤審計強調過程性、時效性和預防性，能夠切實提高審計效率和效果。生態文明建設中的跟蹤審計應重點關注資源環境政策跟蹤審計、重大環境治理項目跟蹤審計。持續審計通過實時在線審計實現動態跟蹤，具有審計過程的連續性、審計信息的及時性和審計程序的自動化等特征，可以對生態文明建設中的機會主義行為進行及時跟蹤，從而為預警機制奠定基礎。專項審計調查是開展資源環境績效審計的重要方式，針對生態文明建設中屢審屢犯的問題，審計機關可以通過開展跨部門、跨行業的專項審計調查，提出體制、機制性建議。

2.4抵御機制抵御機制要求審計人員對審計發現的問題，分析問題發生的原因、結合資源環境治理提出針對性建議，以防止同類問題的再度發生，完善治理機制，“強身壯體”，增加其抵御“病毒”的能力，最終實現善治[5]。審計建議及其實施是抵御機制的核心內容，具體包括：一是審計建議，也就是如何以恰當的方式提出高質量的審計建議；二是審計建議實現機制，也就是委托人人和審計方如何聯動以采納和實施審計建議（例如審計整改聯席會議制度）；三是后續審計制度，也就是在審計建議提出之后，審計方自己要驗證審計建議是如何被實施的。上述三個方面的制度安排是密切相關的，沒有高質量的審計建議，找不出生態治理機制的缺陷，當然無法改進治理機制，進而也就無法抑制問題再度發生。另外，按照審計法的規定，政府應當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結果向本級人大常委會報告，也一定程度上強化了抵御機制。十八屆三中全會提出，要建立系統完善的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。目前，很多舊的制度不能適應生態文明建設，新的制度尚未完全建立。一方面，可以通過開展資源環境績效審計提供制度建設和相關改革（如資源稅改革）需要的信息，避免制度建設中的“信息孤島”問題；另一方面，待新的制度建設完成后，開展資源環境政策制度執行審計，可以提高制度的執行力。

3資源環境審計在生態文明建設中發揮作用的路徑

結合INTOSAI環境審計小組的環境審計相關指南，我們認為，審計機關可以通過開展資源管理審計、環境治理審計、生態系統審計促進人與自然的和諧，服務生態文明建設。

3.1資源管理審計

資源管理審計的目標是促進資源節約和循環利用，緩解資源趨緊狀況；終極目標是幫助實現資源的可持續利用。開展資源管理審計應借鑒“循環經濟”的理念。資源管理審計具體包括礦產資源審計、國土資源審計、漁業資源審計、林業資源審計、能源審計等領域。重點關注亂采（挖）濫伐、無序開發及侵占、圍墾河湖等導致資源損失浪費和生態環境破壞的問題，以及非法出讓、轉讓等導致國有資產流失和損害農民利益的問題。從生態文明建設的角度還需關注：節約環保與調整產業結構、污染防治與企業節約增效、發展節能環保產業與擴大內需、生態保護與優化生產力空間布局的結合情況；清潔生產的推行情況；傳統產業的生態化改造情況；“兩高一資（高能耗、高污染和資源性）”企業、低水平重復建設和產能過剩項目，關注節能、節水、節電等應用工程項目的專項投入、專項收費，揭示和制止擠占、挪用專項資金的問題，規范專項收費征繳、管理和使用情況等。

3.1.1礦產資源審計礦產資源的采掘一般包括勘探、開發、采掘、加工、關閉和復墾幾個階段，每個階段都會影響環境和生態系統，同時對經濟和社會產生影響。礦產資源審計的目標是幫助實現礦產資源的可持續開采和利用。礦產資源審計主要關注資金的使用和管理、協議法規和政策的遵守情況及其效果、相關部門的管理績效是否可計量、職責權限是否明晰。從“循環經濟”的視角來看，不同環節審計的關注點也不同：資源開采環節，應重點關注資源綜合開發和回收利用效率；資源消耗環節，應重點關注資源利用效率；廢棄物產生環節應重點關注資源的綜合利用和循環利用；在資源的社會消費環節應關注綠色消費情況。從生態文明建設的角度，還應關注資源產權制度、有償使用制度、生態補償制度、責任追究制度的建立完善情況，資源稅改革情況等。

3.1.2國土資源審計國土資源審計具體包括土地資源審計和海洋資源審計，其中海洋資源審計具體表現為漁業資源審計。土地資源審計的目的是幫助實現土地資源的集約和可持續經營。土地資源審計應重點關注土地政策的貫徹落實情況，土地管理的職責履行情況、土地整治情況、土地出讓金和土地整治相關資金管理情況。其中土地政策重點關注耕地和基本農田保護政策、耕地占補平衡政策、保障性住房和產業性供地政策、城鄉建設用地增減掛鉤試點政策等，土地管理職責應圍繞土地的征收、儲備、供應、使用等管理職責；土地整治情況應關注項目的立項、建設資金使用管理、耕地補充的數量和質量等；土地出讓金和土地整治相關資金管理情況應關注土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費等。從生態文明建設的角度來看，國土資源審計還需[6]：審查國土空間開發格局頂層設計的科學性，關注人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一原則的執行情況，重點關注城鄉建設用地增減掛鉤、低丘緩坡荒灘開發、工礦廢棄地復墾等機制的運行效果，主體功能區戰略的實施進度；關注推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，推進構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。

3.1.3漁業資源審計漁業資源審計的目的是促進實現漁業資源的可持續捕撈。審計人員應重點關注漁業工程項目中公共財政資金的使用，如資金是否違規？是否得到了恰當的管理？是否能滿足漁業管理要求?協定、法律的遵循,如政府部門是否遵循了國際公約和國內法規？相關法規公約是否存在沖突?是否得到有效實施和遵循？相關政策執行效果，如政策是否能應對漁業的主要威脅？相關政策目標和措施是否清晰明確？執行效果如何衡量?政府處理漁業威脅的績效，如是否設定了績效目標？績效結果是否可靠？管理和監督漁業的制度是否完善和有效？數據和信息能否公開透明？漁業的研究與監督包括關于漁業保護的公眾教育，如是否劃撥了專項教育資金？使用效果如何？向其他機構和公眾的報告，如報告需求是否滿足？是否準確并經過第三方確認等等[9]。

3.1.4林業資源審計林業資源審計的目標是促進森林保護、環境改善和實現生物多樣性。審計人員應該重點關注以下方面：相關法規是否有效地促進森林保護活動的開展？是否存在妨礙森林保護活動的風險因素？森林保護活動是否產生了預期效果？是否存在土地重疊覆蓋和林地使用不合理的現象？林業部門開展工作是否有具體清晰的目標？生物多樣性保護的管理體制是否合理？森林保護的效率效果性如何？森林火災防御是否合規？在降低火災發生頻率上是否有效？國家公園、保護區、野生動物園、森林保護區以及其他保護地區是否存在非法砍伐樹木的現象？在森林區域是否有植樹計劃？生態林建設對于改善周邊氣候環境和下游水環境是否有效？生態林對于護林部門收入的影響程度如何？審計人員還要評價政府、企業和護林部門對森林保護的職責履行情況、資金使用情況；評價林業部門的伐木計劃及其是否能有效地管理森林，使之具備多種經濟價值。

3.1.5可持續能源審計可持續能源審計旨在審查能源部門對有關法律法規和能源政策的執行情況，相關資金使用情況，對其在使用可持續能源過程中的經濟性、效率性和效果性進行監督和評價，并提出有關發展和使用可持續能源的建議，推動可持續能源的健康發展。在進行可持續能源審計過程中，可以重點審計以下能源管理工具[10]：直接財務支持，如對研發活動的支持、投資激勵、節能獎勵等；間接支持，如稅收減免、政府采購等；對能源部門的監管，如制定保護性分類電價制度、嚴格市場準入等。

3.2環境治理審計

環境治理審計的目標是促進保護環境、實現人與自然的和諧，終極目標是促進實現天藍、地綠、水凈的人居環境。環境治理審計具體包括水環境審計、大氣污染治理審計、廢物管理審計、土壤污染防治審計等領域。審計將重點關注城鄉居民飲用水源不達標、污水處理廠和垃圾處理場管理運營不善、重點流域斷面水質不達標、城鄉土壤嚴重污染、規劃環評不到位、工業企業廢氣、廢水、固廢違法排污等影響人民群眾身體健康的環境污染問題。

3.2.1水環境審計水是生命之源，水環境審計是審計機關最早關注的領域。水環境審計的目標是促進水環境的改善。水環境審計主要關注水環境資金、水環境法規政策、水環境管理、水環境項目等四個方面。其中：水環境資金要關注水污染防治專項資金、減排專項資金、排污費、污水處理費等的征收、分配和管理的真實性、合規性和效益性；水環境法規政策落實情況要關注相關法規政策執行情況及效果，廢水環境政策的環境影響；水環境管理要關注各級政府及相關部門在水污染物排放控制、排污許可等方面的責任履行情況；水環境建設項目運行情況要關注工業污染防治項目、生活污染防治項目、農村面源污染防治項目、污水處理等項目的建設管理和運營績效方面。另外，水環境審計還包括海洋傾廢審計和海域使用情況審計。廣義的水環境審計除上述內容外還應該包括水資源審計，水資源審計關注淡水資源的節約和有效使用，屬于前述資源管理審計范疇。

3.2.2大氣污染治理審計和氣候變化應對審計近年來，我國大范圍的霧霾和極端氣候時有發生，嚴重危害公民健康，并造成巨額經濟損失。大氣污染治理審計主要包括大氣污染防治審計和大氣環境審計，前者主要是看治理資金投入后，是否建設大氣污染治理設施，設施是否正常運轉，排放能否達標，其審計目標是促進大氣排放達標；后者主要是審查污染防治資金的投入是否使影響區域的大氣環境得到改善，其目標是促進大氣環境質量好轉。氣候變化應對審計包括氣候變化減緩審計和氣候變化適應審計[11]。氣候變化減緩審計主要是指對溫室氣體減排目標的完成情況的審計；氣候變化減緩審計主要針對為減少氣候變化造成的災害損失而制定的政策的執行情況的審計。

3.2.3廢物管理審計廢物一般包括危險廢物、固體廢物和放射性廢物。不恰當的廢物處理或排放會造成水、土壤和空氣的污染，進而影響公眾健康（如中毒、傳染病、致癌等）。廢物管理審計的目標是幫助實現廢物的合理處置和有效利用，降低公眾健康風險。不同類型廢物的管理模式不一樣，審計人員在立項時應優先關注危險廢物和放射性廢物。廢物管理審計應重點關注：廢物管理相關政策是否存在？這些政策的遵循情況，廢物風險管理情況、廢物管理系統運行和效果，政府履行廢物管理國際責任情況，廢物管理的監督情況等等。在廢物管理審計中應考慮廢物的產生、收集、運輸、處理、回收等環節，分析各環節廢物發生危害的可能性和嚴重性，進而確定審計重點。審計人員應熟知各行業企業可能產生的廢物及其管理流程，采用行業為導向的廢物管理審計模式。

3.2.4土壤污染防治審計開展土壤污染防治審計既是保護土地資源的重要舉措，更是環境治理審計的重要內容。土壤污染屬于隱性污染，具有隱蔽性、滯后性、潛伏性和不可逆轉性等特點。土壤污染一般源于工礦業的高危廢物、農業生產中的化肥、農藥、地膜、畜牧養殖等，另外，城鎮居民生活垃圾、核工業的放射性物質等也是土壤污染的重要源頭。土壤污染防治審計的目標是促進改善土壤質量，提高土壤修復效果。土壤污染防治審計的重點應結合相關行業、區域產業規劃，關注高危土壤污染源的防治，如鋼鐵行業中的酸洗污泥污染，有色冶金行業的重金屬污染、農業生產中的農藥污染和城鎮生活垃圾處理廠建設的效果性等。

3.3生態系統審計

生態系統審計將重點關注水土流失嚴重、土地荒漠化和沙化擴展嚴重、生物多樣性減少以及工程建設中存在的破壞生態環境等較為嚴重的問題。生態系統審計的目標是保障生態安全。生態系統審計主要關注森林、濕地和海洋三大生態系統。生物多樣性是生態系統穩定的保證，可以給人類提供海鮮、野味等食物，提供木材、草藥，凈化空氣和水，降解固體廢物，減緩極端氣候帶來的影響。生物多樣性審計是開展生態系統審計的主要表現形式。生物多樣性審計的目標是促進生物多樣性，保護生態平衡。審計人員開展生物多樣性審計時應充分識別威脅生物多樣性的各種因素如棲息地的退化、外來物種的入侵、資源（包括森林、生物、漁業、能源等）的過度采伐和捕撈、水污染、氣候變化、非法交易、生物技術等，了解政府的應對措施如建立公園、保護區，制定相關政策、利用財政工具、進行環境影響評估等。生物多樣性審計的重點一般包括國家生物多樣性策略，保護區，瀕危和入侵物種，生物棲息地，基因資源，國際合約履行情況等方面。生物多樣性審計可以單獨開展，也可以與水資源審計、森林資源審計、漁業資源審計等結合進行。上述審計業務是相互聯系的，譬如，開展礦產資源采掘活動時可能會帶來森林的退化、生物多樣性的缺失、溫室氣體和重金屬的排放、同時帶來廢棄物處理和土壤污染等問題，因此，開展礦產資源審計時可以同時開展生物多樣性審計、廢物管理審計、土壤污染防治審計和大氣污染治理審計等業務。

4生態文明建設中的資源環境審計模式：風險導向資源環境審計

4.1明確審計目標審計目標是審計之后所要達到的一種狀態。資源審計的目標不外乎資源節約、資源的可持續發展；環境審計的目標就是天藍、地綠、水凈；生態系統審計的目標就是生態平衡。影響目標實現的各種因素構成各種威脅，這些威脅形成相關環境風險，進而產生公眾健康風險，還會進一步發展為經濟風險和社會風險。

4.2識別和評估人類行為帶來的資源環境問題及相關風險首先，審計人員應充分了解被審計領域相關背景知識和現狀，并從中識別潛在的威脅。其次，分析這些威脅對短期、長期的環境、經濟、社會、文化產生的影響。一般情況下，人類活動會帶來資源約束趨緊、環境污染加劇、生態系統退化等問題，這些問題的影響構成相關風險。針對上述問題，審計人員要評估風險的嚴重程度，確定風險發生后損害的可恢復性，還要考慮風險發生的可能性。這是風險導向審計模式的最重要的一步。相關風險的識別和評估對于整個資源環境審計具有導向作用，也是審計工作的切入口。

4.3了解政府對風險的應對措施、主要參與者的角色和責任資源環境審計的實質不是對資源環境本身進行審計，而是對政府的環境風險管理進行審計。因此，在識別和評估風險的基礎上，審計人員要了解政府緩解、預防和控制上述風險的機理；了解政府應對威脅的法規、政策和財政工具有哪些？關于資源環境問題的利益相關者有哪些？他們的角色和責任是怎樣的？相應的公共開支的情況如何?以幫助審計人員識別、選擇審計評價標準，初步確定相關審計范圍。

4.4評估政府應對風險的能力，選擇審計主題或審計范圍確定審計主題或重點是編制審計實施方案的基礎工作?；谝陨蠋讉€步驟所獲得的信息，審計人員應進一步評估政府及相關部門應對資源環境風險的能力，針對風險管理的薄弱環節，確定審計的主題或重點。這一步驟通?？梢圆捎脝栴}分析法完成，下述關鍵問題值得考慮：相關政策和財政工具是否存在，是否可行？是否遵守國家法律、符合國際環境公約？風險管理情況如何？風險管理系統的實施質量，行政內部控制情況如何？政府是否進行了有效監督？內部審計是否發揮作用？同時，我們還應該考慮：這些問題是否可審，是否有審計依據或評價標準？

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第二條農村公路管理養護遵循“統一領導、分級管理、保障投入、確保暢通”的原則，落實“預防為主，防治結合”的工作方針，實行“統籌規劃、多方籌資、以縣為主、鄉村配合”的體制。

第三條本辦法所稱農村公路是指經縣級以上（含縣級）人民政府批準，按照國家規定的技術標準建設，由交通主管部門驗收合格、納入農村公路數據庫的縣道、鄉道和村道；農村公路養護是指按照有關的公路工程技術規范和操作規程，為保持公路及其附屬設施處于良好的技術狀態而進行的經常性保養維修、災害性損害的預防和修復，以及為提高使用質量和服務水平而進行的大中修、改善等作業及管理活動。

第四條本辦法適用于我市境內的農村公路。

第二章機構設置和職責第五條市交通主管部門負責全市農村公路管理養護工作的監督、檢查、指導和協調，審核下達各縣、區農村公路養護工程計劃，對計劃執行情況和資金使用情況進行監督。

市農村公路管理機構具體負責實施農村公路管理養護的監督、檢查、考核工作，負責制定農村公路管理養護制度、技術規范、質量評定標準和驗收標準，審查各縣、區農村公路養護工程建議計劃，管理農村公路養護資金，培訓養護管理人員，對各縣、區農村公路管理機構的工作進行行業管理、業務指導和監督協調。

第六條發展改革、財政、審計等部門支持配合交通主管部門做好全市農村公路管理養護工作。

市發展改革部門對全市農村公路養護工程計劃的執行情況進行監督；市財政部門負責籌集市級農村公路管理養護專項資金，參與審核各縣、區農村公路養護工程建議計劃，并對各縣、區農村公路養護資金的使用情況進行監督；同級審計部門對農村公路管理養護資金的籌集、管理、撥付、使用情況進行全面審計，并定期提出專項審計報告。

第七條縣級人民政府是本行政區域內農村公路管理養護的責任主體，對農村公路管理養護工作負總責?？h、區交通主管部門負責管理養護工作，國土資源、規劃、林業、公安交警等部門按照各自職責共同做好農村公路管理工作。

第八條縣級交通主管部門下設的農村公路管理機構具體承擔縣道公路的管理養護工作，擬定縣道養護工程建議計劃并按照批準的計劃組織實施；組織縣道公路的日常養護；作為發包人，負責組織縣道養護工程的招標工作，工程結束后對養護工程質量進行檢查驗收；負責縣道公路的路政管理和路產路權保護；負責指導鄉村公路的管理養護工作，審核鄉村公路的養護建議計劃，監督檢查鄉村公路養護計劃執行情況，對鄉村公路養護質量進行檢查驗收。

第九條各鄉鎮人民政府負責本轄區內鄉道和村道的建設、管理和養護工作。各鄉鎮設立農村公路管理站，其人員編制原則上從現有人員中調劑解決，并明確一名鄉鎮副職擔任站長。

鄉鎮農村公路管理站在縣級交通主管部門的指導下，具體從事轄區內鄉村公路的管理養護工作、鄉村公路的路政管理和路產路權保護以及鄉村公路的安全隱患排查整治工作；具體承擔鄉村道路的管理養護工作，編制鄉村公路養護建議計劃，并按照批準的計劃組織實施；組織鄉村公路日常養護與養護工程的招標工作。

第十條各村民委員會應根據農村公路里程和養護難易程度配備一定數量的養護員，在鄉鎮農村公路管理站的領導下開展工作。

第三章資金籌集與使用第十一條農村公路養護資金由各級人民政府負責籌集，納入公共財政范疇。市政府設立農村公路養護專項資金，用于對農村公路管理養護工作開展較好的縣區進行資金補助；各縣區政府可從土地出讓金中列支農村公路管養資金。

第十二條農村公路日常養護資金按照縣道每年每公里不低于5000元、鄉道每年每公里不低于2500元的標準，由各縣、區政府負責全額籌集；村道日常養護資金由村民委員會通過“一事一議”

等多種方式籌集，縣、區和鄉鎮政府予以適當補助。

第十三條交通主管部門按照有關規定和標準對農村公路養護工程資金予以補助。

第十四條市、縣兩級財政安排的養護資金，由相應的財政部門撥付到同級交通部門，按照工程進度和質量標準，經過檢查驗收合格后撥付相應項目單位。

第十五條村道日常養護資金由鄉鎮農村公路管理站按照有關規定統一管理和使用，村民委員會和群眾代表予以監督。

第十六條農村公路養護資金實行專戶儲存、?？顚Ｓ?，任何人不得以任何名義擠占、挪用、截留，財政、審計、交通等部門要按照各自職責范圍，負責對農村公路養護資金使用進行監督管理。

第四章農村公路養護第*條農村公路養護質量的基本要求：保持路面平整、路拱適度、行車舒適、路肩整潔、邊坡穩定、排水暢通，構造物和沿線設施完好，公路綠化符合要求。

第十八條農村公路養護工作分為日常養護和養護工程。日常養護包括路基、路面、橋涵的小修和保養，主要工作是路面保潔，路肩、邊坡培護，公路沿線設施維護，綠化修剪，涵洞清淤，路面小型病害處治等；養護工程包括路基、路面、橋涵的中修和大修，主要工作是瀝青路面和水泥混凝土路面改善，大中修工程、水毀修復、危橋改造、安保工程以及文明示范路建設等。

第十九條縣道公路的日常養護由縣級交通主管部門負責組織實施；鄉村公路的日常養護由鄉鎮政府和村民委員會負責組織實施，可采取招標養護、承包養護、合同養護等多種形式。

第二十條建立農村公路養護工程市場化運行機制，由管養單位通過公開招標的方式選擇有相應資質的養護施工單位，實行項目法人制、招標投標制、合同管理制、社會監理制等“四項制度”，確保養護工程質量。

第二十一條鄉村公路上的橋梁改造工程由鄉鎮政府負責組織實施，縣區交通主管部門給予技術支持并進行質量監督。

第二十二條各級公路管理機構、鄉鎮人民政府和村民委員會應當加強農村公路養護巡查，對發生自然災害造成公路嚴重損壞或存在安全隱患的，應當及時報告沿線地方人民政府。沿線地方人民政府應當及時組織力量進行搶修或者采取措施排除險情，確保通行安全。

第五章路政管理第二十三條農村公路（包括公路、橋梁和公路附屬設施）是社會公益通基礎設施，受國家法律保護，任何單位和個人不得破壞、損壞或者非法占用農村公路、農村公路用地及農村公路附屬設施，不得干涉正常的養護施工作業。

第二十四條縣道公路的路政管理由縣級交通主管部門負責，鄉村公路的路政管理由鄉鎮政府和村民委員會在交通主管部門的指導下，通過鄉規民約等形式加強管理。

第二十五條在農村公路及其用地范圍內禁止下列行為：

（一）車輛的軸載質量或總質量超出公路工程技術標準要求的超限運輸；

（二）騎路逢集、設置棚屋、擺設攤點及各類經營場所；

（三）傾倒或堆放垃圾、雜物及其他非公路養護施工材料；

（四）破壞、污染農村公路路面或附屬設施；

（五）在路面或路肩上打場、曬糧；

（六）設置非公路標志、標牌、電桿、通信桿；

（七）擅自設置影響通行的公路障礙；

（八）毀壞樹木、標志、交通安全設施；

（九）未經批準挖掘、損壞公路路面、路肩及構造物。

（十）其他影響農村公路安全暢通的行為。

第二十六條我市農村公路建筑控制區為：縣道公路路面邊緣向外各1.5米為路肩，路肩外3米寬為邊溝，兩側邊溝外緣起不少于10米為公路建筑控制區；鄉、村道路面邊緣向外各0.75米為路肩，路肩外3米寬為邊溝，兩側邊溝外緣起不少于5米為公路建筑控制區。各級交通主管部門、農村公路管理機構以及鄉鎮政府要加大宣傳力度，提高公路沿線群眾的愛路護路意識。

第二*條除公路防護、養護需要外，禁止在農村公路建筑控制區內新建建筑物和地面構筑物。

第二十八條跨越、穿越、占用、挖掘農村公路的，應經過縣級交通主管部門批準，并依照《公路法》、《安徽省公路路政管理條例》、《*市公路路政管理辦法》等相關法律法規的規定，予以恢復原狀或進行賠（補）償。

第二十九條對農村公路或附屬設施造成損害的車輛或個人，必須立即停止損害行為，保護現場，并向公路管理機構報告。公路管理機構勘查現場后按照有關規定計算出損壞賠償費用，由行為人予以賠償。

第三十條未經批準擅自在農村公路上進行超限運輸的，由公路管理機構進行制止。由于超限運輸對農村公路造成損害的，由超限運輸車輛進行賠（補）償。

第三十一條在農村公路兩側建房的，必須經過公路管理機構測量，退至公路建筑控制區范圍以外，并做好相應的排水設施，不得向公路路面或路肩排水。

第六章考核與獎懲第三十二條各級人民政府應當加強對農村公路管理養護工作的監督檢查,督促有關單位依法履行農村公路建設、養護和管理職責。

（一）市政府對于農村公路管理養護工作開展較好的縣區予以表彰和獎勵；對于工作開展不力、管理缺位、養護質量差的縣、區，根據具體情況給予通報批評、限期整改、緩撥資金、停撥資金等處罰，情節嚴重的將追究行政責任。

（二）縣、區人民政府應建立健全農村公路管理養護制度，將農村公路管理養護工作列入議事日程，納入對鄉鎮人民政府的年度目標考核。具體考核辦法由縣、區人民政府制定，報市交通主管部門備案。

第三十三條各級交通主管部門應當按照國家和省有關規定，對轄區內農村公路的管理養護進行檢查考核評定。

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[關鍵詞]環境審計；環保意識；審計主體；審計范圍；審計內容

環境審計是環境保護的一種手段。它通過對社會各類組織或某一區域的環境狀況和環境行為進行評價，從而實現經濟效益和環境效益的平衡。自20世紀80年代中期我國開始環境審計的試點以來，環境審計在監督、評價政府和企事業單位的環境管理系統以及在經濟活動中產生的環境問題和環境責任方面取得了一定的成效，有效地保護了當地的生態平衡。但是，由于我國環境治理起步較晚，實務中環境審計的應用范圍相當有限，僅僅應用于我國一些大的國家級項目的投資和大江大河的治理上。這就使得我國環境審計的發展遲緩。因此，促進環境審計的發展具有重要的理論和現實意義。本文將對目前我國環境審計的現狀以及我國環境審計發展緩慢的原因進行分析，并在此基礎上提出促進我國環境審計發展的一些建議。

一、我國環境審計的現狀分析

為更好地了解我國環境審計的現狀，筆者做了一個簡單的問卷調查。問卷調查的主要對象是政府審計部門的審計人員、企業的審計人員、會計師事務所的審計人員和高校的審計學教師。本課題共發放30份問卷，回收有效問卷25份，回收率83.33％。根據問卷調查的結果，總的來說，當前我國環境審計的現狀是不容樂觀的，表現在：

(一)審計意識淡薄

從問卷調查的結果來看，人們對環境審計的了解并不多。25份有效問卷中，聲稱了解環境審計的只有10份，比例為40％從被調查人員從事的工作來看，主要集中在政府部門和高等院校。而企業的審計人員沒有一個人回答說了解環境審計，甚至有些人回答說不知道還有環境審計這個名稱。由此可見。人們對環境審計的了解很少，更不用說主動進行環境審計了。

(二)審計主體單一

從問卷調查的結果來看，25份有效問卷中，聲稱曾從事過環境審計的只有4份。包括2個政府審計人員和2個會計師事務所的審計人員，占到16％，比例相當低，而且這2個從事過環境審計的會計師事務所的審計人員不是以會計師事務所的名義去進行環境審計，而是作為外借的專家參與了某一個政府項目的環境審計工作。由此可見，在我國，從事環境審計的主體相當單一，環境審計工作主要由政府審計來完成，內部審計部門和社會審計組織的參與程度較低。

(三)審計內容狹窄

目前，我國環境審計的內容基本局限在兩個方面：1審查國家的環保政策、規章和制度的執行情況。如審計署農業與資源環保審計司在“三河一湖”水污染防治資金審計調查報告中，重點反映了水污染防治規劃目標實現、相關政策與措施落實和污染物排放總量控制制度執行等情況。2對環保資金的財務收支審計和合規性審計，如1997年的三峽工程庫區移民資金審計、1998年的水利資金審計、生態林業建設資金審計，這些審計基本上屬于財務收支審計的范疇。調查問卷的結果也充分體現了這個特點，4份回答從事過環境審計的問卷中，從事的環境審計工作集中在環保資金的財務收支審計上。

(四)審計方法落后

所謂環境審計方法，就是環境審計人員檢查和分析環境審計對象，收集環境審計證據，對照環境審計準則，據以編寫環境審計報告，作出環境審計結論，提出審計意見而采取的各種手段的總稱。環境審計方法與環境審計質量密切相關，是決定環境審計質量的關鍵。除常規審計方法外，環境審計可以采取結果導向分析和問題導向分析、定性分析與定量分析相結合、調查問卷、詢問座談、延伸跟蹤等審計方法。由于目前我國的環境審計主要是以環境保護專項資金為主線，以財務審計為基礎，檢查環境保護資金的籌集、使用及管理情況，主要運用的還是一般財務收支審計的審計思路和審計方法，審計方法落后。從問卷調查的結果來看，沒有1份調查問卷聲稱用到其它方法比如環境效益審計方法的。

二、我國環境審計發展緩慢的原因分析

從上述問卷調查的結果可以看出，我國環境審計的發展是相當緩慢的。究其原因，主要有以下幾個方面：

(一)人們的環保意識淡薄

我國在經濟發展過程中一直存在著重生產、重利潤、輕環保的現象，近幾年雖有所好轉，但人們，包括一些政府部門的環保意識和環境意識仍然比較欠缺，許多企業對賴以存在的環境的社會責任感不強，對經濟可持續發展和建設環境友好型社會缺乏深刻認識。在這種背景下，人們對環境審計的重要性自然認識不足。

(二)缺乏相應素質的環境審計人員

環境審計的技術性、專業性和綜合性很強，涉及經濟學、統計學、工程學、法學、數學、化學、醫學和環境學等多方面的知識，其難度和廣度對當前審計人員的素質提出了挑戰。我國目前絕大部分審計人員的知識結構是會計、審計、財務、經濟法等學科，從事環境審計的人員多以財務工程審計知識見長，對環境管理的知識與專業技術了解甚少，缺乏與環境管理相關的業務經驗以及必要的設備、技術和手段，這在很大程度上制約了環境審計的進一步發展。

(三)缺少相應的環境責任信息披露

審計需要證據。國際上很多發達國家已經將污染損失、資源價格等列入核算科目。還強制要求企業提供環境報告。而我國企業現有的會計報表除了披露經濟效益指標外，對生態效益、社會效益等指標均未要求披露。原因在于：

1　企業對環境會計的確認、計量不全面。傳統會計沒有將環境所帶來的經濟問題納入會計研究范圍。例如，我們推行城市集中供熱，可以計算出供熱的成本費用，但對由此帶來的環保效果從不進行考核i我們處理城市垃圾、污水，可能只計算其耗費，從不計量其帶來的社會效益。

2我國環境會計信息披露尚難真正實施。據調查。我國大多數企業對環境支出已劃分為資本性支出和投資性支出，但沒有或有負債的計量，在損益性列支的項目中又多歸入管理費用。這樣做就把費用化的支出淹沒在了一般費用之中，無法體現企業環境管理的績效和水平，而且現行企業會計準則中沒有必須向社會披露有關環境信息的規定，更沒有對環境信息記錄計量的具體標準。這使得經濟組織都有可能為了自身的局部利益而隱瞞應當向外界披露的會計信息。

(四)審計依據不足

缺乏環境審計規章和標準也是環境審計發展面臨的挑戰之一。盡管我國現已頒布了6部環境保護法律，13部與環境相關的資源保護法律以及395項環境標準，基

本形成了審計及環境法律法規監督體系，為環境審計提供了一定的參考依據，但與發達國家現已制定的環保法律、法規相比，還相差懸殊。而且在具體實施過程中，仍有一部分是空白，審計人員缺乏具體實施的指導，也缺乏環境審計的具體實施辦法和評估標準，客觀上給審計人員的工作造成了一定的困難。

三、促進我國環境審計發展的建議

環境審計是實現社會和經濟可持續發展戰略的重要組成部分，循環經濟的發展離不開環境審計。因此，應加快環境審計的建設，以促進全社會的可持續發展。

(一)加強宣傳，提高人們對環境審計的認識

發展環境審計，首先要提高人們對環境審計重要性的認識。政府應調動社會各界做好環境保護的宣傳與教育，提高全民環境保護意識和環境危機感。利用社會輿論的力量，推動和促進企業在生產經營活動中注重環境保護，使企業在政府倡導、公眾參與和市場壓力的氛圍中，意識到建立良好的環境審計管理體制、自覺開展環境會計和環境審計對于企業樹立良好的社會形象，進而產生巨大利潤的重要性，從而使審計適應環境保護工作和我國經濟持續、健康、穩定發展的需要。

(二)加大對專業環境審計人員的培養，提高審計人員的素質

針對我國環境審計的現實，必須加大對現有審計人員的培訓力度。1重視對現有從業人員進行環境學及相關知識的培訓，鼓勵他們取得注冊環境審計師(CPEA)資格。2引進熟悉環保知識、環保技術、工程學等相關專業的人才，充實審計隊伍，建立起一支結構優化、高素質的環境審計隊伍。3審計部門可以建立專家儲備制度，建立與專業機構、專業部門的工作聯系機制。聘請環境工程技術專家、律師等加入環境審計工作，利用他們的專業技術知識和知識優勢，提高環境審計的效率、效果和權威性。

(三)加強環境效益審計，擴展環境審計的范圍

在國際上，環境審計的重點是績效審計，重點關注生物多樣性的減少、氣候變化、對自然資源的過量開發、對健康的威脅、對外部安全的威脅、物理環境的退化等問題。而我國近幾年開展的環境審計總體屬于財務收支審計。因此，要跟上國際發展，必須在審計類型上從財務收支審計向績效審計拓展。

(四)發展社會環境審計和內部環境審計，擴大環境審計主體

企業是環保的主體，企業的生產經營活動對環境的影響較大，企業是否遵守環境法律法規制度、影響的程度有多深、危害有多大，需要社會環境審計和內部環境審計來監督、評價和鑒證。社會環境審計結果體現的不僅是量化了的經濟概念，更能反映出由此產生的社會負效益和環境負效益。內部環境審計不僅能及時消除企業的環境法律風險，而且能促進企業進行清潔生產，增強企業市場競爭力。從我國環境審計現狀來看，政府審計機關的機構設置不可能非常龐大，人員數量的擴展受到阻礙，因而所能承擔的環境審計任務有限。而企業內部審計和民間審計的人員具有力量強大、獨立性強、專業勝任能力高、適應性強等優勢，能夠在環境審計領域發揮重要作用。

(五)加快實施環境會計，提高環境信息披露

提高環境信息披露必須加快實施環境會計，盡快建立起有關環境污染的會計記錄、計量、計價、成本費用、報告等一系列要素的統一環境會計制度。但建立環境會計不是一蹴而就的，目前可以采取過渡性措施，即通過修訂《企業會計準則》，增加報告環境責任的內容。具體可包括兩方面：1對可以用貨幣來計量的環境事項，規定在會計報表附注中加以披露，如企業治理環境污染的費用等等。2對那些難以量化的環境事項和企業的環境效益，可通過“環境報告”予以揭示。如企業自身制定的環境管理長遠目標、政策及本年度規劃；企業在環境治理、減少污染和排放、實行清潔生產等方面的努力和行動；企業對其員工的環境教育和培訓；企業產品環境質量標準認證情況；企業對社會環境項目的資助以及企業舉辦的環保活動；目前企業的環保支出對未來生產經營活動和企業社會形象的影響等等。