城管執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)范文

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篇1

關(guān)鍵詞 城管 城管執(zhí)法 防衛(wèi)權(quán)

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

1城管的現(xiàn)狀

近年來，我國城管的暴力負面形象已逐漸深入人心，許多民眾都對城管有強烈的恐懼感與憎恨感。城管負面形象的主要成因是城管隊伍的不規(guī)范及城管人員素質(zhì)的良莠不齊，同時與輿論的負面渲染等原因有關(guān)。

1.1城管本身執(zhí)法的問題

首先，城管職權(quán)范圍不明確。城管的法律依據(jù)是1996年出臺的《行政處罰法》，依據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定，在國務(wù)院的的領(lǐng)導(dǎo)下，各地城市管理綜合部門紛紛建立，如今，城管似乎已然成為中國城市執(zhí)法職責(zé)最寬泛的公權(quán)力機構(gòu)。其次，城管執(zhí)法環(huán)境惡劣。城管在執(zhí)法過程中，大部分執(zhí)法對象是社會的底層人員，為了謀生而從事一些違法行為，而且城管的執(zhí)法是集中行使行政處罰權(quán)的過程，行政處罰又是種硬性的行政方式。因此，城管執(zhí)法相較于其它行政機關(guān)的執(zhí)法而言，更容易與執(zhí)法相對人發(fā)生沖突。再次，城管中除有正式編制的公務(wù)人員外，還有很大部分是臨時工或協(xié)管員，很多城管人員沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和基本素質(zhì)培訓(xùn)， 法制觀念淡薄，與執(zhí)法要求差距較大。最后，城管執(zhí)法監(jiān)督機制不健全。缺乏有效的監(jiān)督制度為城管執(zhí)法人員濫用公權(quán)力提供了條件和可能，導(dǎo)致不當(dāng)粗暴執(zhí)法，而導(dǎo)致執(zhí)法中的小矛盾發(fā)展為大爭端，引發(fā)暴力事件。

1.2媒體網(wǎng)民的不當(dāng)宣傳

近年來，關(guān)于城管的負面新聞通過報刊、雜志、網(wǎng)絡(luò)媒體紛紛進入民眾的視野中，百度輸入“城管打人”共搜出200多萬條相關(guān)結(jié)果，百度“”共搜出進100萬條相關(guān)結(jié)果，而且新聞標題各種觸目驚心：城管打孕婦、城管打老人、城管圍毆群眾、城管打警察……如此多城管的負面新聞的原因一方面是由于城管制度還有諸多漏洞，城管人員執(zhí)法中確實存在粗暴執(zhí)法的情況，另一方面是由于媒體方面為博民眾眼球，在新聞中有夸大或斷章取義的成分，甚至有人說“無城管，不新聞”。由此可見，城管在媒體中的地位可謂是臭名昭著了。

1.3大眾心理傾向于同情弱者

城管人員代表國家行使公權(quán)力，尤其是其最主要的職權(quán)在于集中行使行政處罰權(quán)，擁有強大的公權(quán)力，而執(zhí)法相對人又多是社會弱勢群體，在此種情況下若發(fā)生沖突，民眾傾向于同情弱者而向強大的一方發(fā)難，傾向于指責(zé)城管的粗暴執(zhí)法而忽略某些執(zhí)法相對人在事件中的不當(dāng)舉措。當(dāng)今社會，城管似乎已經(jīng)成為了暴力、欺行霸市的代名詞，在這種情況下，就會發(fā)生“暈輪效應(yīng)”這一社會心理現(xiàn)象，即民眾對城管人員的行為有壞的印象，會使其對所有城管人員及城管的其他行為的評價低。

2城管的特殊性

2.1執(zhí)法權(quán)vs生存權(quán)

受傳統(tǒng)文化影響，我國自然經(jīng)濟狀態(tài)的生活方式已根深蒂固，對于大多數(shù)普通民眾而言，從事無照經(jīng)營、非法運營、流浪乞討的人員雖影響市容衛(wèi)生、交通秩序、生活環(huán)境，但并未給其生活帶來太多不便，甚至帶來了便利。城管制度的設(shè)立無疑為維護城市秩序做出了巨大的貢獻，但與此同時行使公權(quán)力與保障公民權(quán)利之間的矛盾也越發(fā)凸顯出來，有強大公權(quán)力的城管在其執(zhí)法過程中一直處于社會矛盾的最前端。一方面作為執(zhí)法方的政府部門確實有權(quán)力和責(zé)任對城市管理中的違章違法行為進行管理和處罰；另一方面作為執(zhí)法的相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為，而且其從事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管執(zhí)法對象大部分屬于弱勢群體，這些弱勢群體為了生存不得不從事違法活動，這就使他們與城管執(zhí)法主體發(fā)生了直接的利益沖突，甚至分裂成對立的兩個陣營。一定程度上來看，這些城市弱勢群體在城市中生存的同時，給城市管理帶來了巨大的壓力，這些弱勢群體從事的非法活動的產(chǎn)生與擴大與城管部門的設(shè)立與擴張是分不開的。

正是因為城管執(zhí)法人員與執(zhí)法相對人雙方執(zhí)法權(quán)與生存權(quán)的尖銳對峙，執(zhí)法相對人往往不能或不愿承擔(dān)城管對其進行的懲罰，有時行政相對人甚至?xí)a(chǎn)生絕望的情緒，導(dǎo)致慘劇的發(fā)生。城管執(zhí)法相對人從事的活動往往與其的生活息息相關(guān)，很容易造成城管執(zhí)法不被理解，再加上執(zhí)法相對人的來源、社會背景、文化程度、職業(yè)、性格等方面非常復(fù)雜，這決定了他們對城管執(zhí)法的要求呈現(xiàn)出多元化特征，加劇了城管執(zhí)法雙方的矛盾，也增加了城管執(zhí)法的難度及危險性。

2.2城管保護措施不完善

城管作為集中行使處罰權(quán)的綜合執(zhí)法機關(guān)，其工作跨度大， 難度也大，大城市的城管動輒綜合數(shù)百項處罰權(quán)，其執(zhí)法難度是顯而易見的。可以說， 在相對集中處罰權(quán)的同時也在集中社會矛盾。城管與行政相對人易有肢體接觸，但城管并不像警察一樣擁有治安處罰權(quán)，也沒有配備武器和警械。面對執(zhí)法過程中“暴力抗法”，城管有比其他行政執(zhí)法人員更大的危險性，卻沒有加強對其保護，這有違公平原則，因此，筆者認為應(yīng)對城管設(shè)立特殊的保護制度。

3城管的特殊保護

在城管的執(zhí)法過程中，主要受到威脅的是城管的人身安全，城管易與他人發(fā)生肢體沖突，在此情形下，對城管進行保護主要有以下兩種方式：一是擴大城管的職權(quán)；二是完善城管的防衛(wèi)權(quán)。

3.1擴大城管的職權(quán)

《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”

城市管理局是集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，其職權(quán)主要在于行使行政處罰權(quán)，其所具有的行政強制權(quán)范圍也應(yīng)只限于保障其權(quán)限內(nèi)的行政處罰權(quán)的實施，所以城管執(zhí)法并不需要擴大其行政強制權(quán)，而且若擴大城管的行蹤強制權(quán)會造成城管權(quán)力的過度擴張。另外，城管在執(zhí)法過程中，非常容易與行政相對人產(chǎn)生矛盾，且一般遇到的都是輕微的違法行為，如果擴大城管的行政強制權(quán)，卻沒有相關(guān)規(guī)定限制其權(quán)力的使用，則很容易侵害執(zhí)法相對人的權(quán)益，且加深民眾對城管的恐懼及民眾與政府的矛盾，這是不利于社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的。因此，筆者認為不應(yīng)該擴大城管的職權(quán)。

3.2完善城管的防衛(wèi)權(quán)

要完善城管的防衛(wèi)權(quán)，首先應(yīng)當(dāng)確定城管人員的防衛(wèi)權(quán)與普通公民的防衛(wèi)權(quán)是否有區(qū)別。筆者認為，城管人員的防衛(wèi)權(quán)與普通公民的防衛(wèi)權(quán)是有所區(qū)別的，且城管人員的防衛(wèi)權(quán)與普通公民的防衛(wèi)權(quán)相比，應(yīng)予以限制，原因有以下幾點：

首先，正當(dāng)防衛(wèi)是公民在合法權(quán)益受到不法侵害然而公力救濟不可及的緊急情況下采取的私力救濟。孟德斯鳩指出：“在公民與公民之間，自衛(wèi)是不需要攻擊的。他們不必攻擊，只要向法院申訴就可以了。只要在緊急情況下，如果等待法律的救助，就難免喪失生命，他們才可以行使這種帶有攻擊性的自衛(wèi)權(quán)利。”城管部門作為國家機關(guān)，代表國家行使公權(quán)力，在遭遇不法侵害時及在受到不法侵害后獲得公力救濟的機會遠大于普通公民，因此對其私力救濟應(yīng)適當(dāng)限制以免對他人造成不必要的傷害。

其次，我國對于正當(dāng)防衛(wèi)的刑事政策是鼓勵公民合理地行使正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)，勇敢同違法犯罪做斗爭，我國對正當(dāng)防衛(wèi)的限度是做從寬掌握的，鼓勵對緊急情況下的不法侵害進行私力救濟。國家承擔(dān)了保護公民權(quán)利的職責(zé)，城管雖然不具有治安保衛(wèi)的職責(zé)，但城管作為國家機關(guān)，其人員在遭遇不法侵害時，應(yīng)當(dāng)趨向于由有權(quán)機關(guān)對該不法侵害進行評價而不是積極的與之斗爭。

再次，城管執(zhí)法時以強勢的態(tài)度出現(xiàn)，具有強大的公權(quán)力，其執(zhí)法者的身份首先就給執(zhí)法相對人造成一定心理上的恐懼感，執(zhí)法相對人處于弱勢的地位，一般不敢于與國家對抗。而且，執(zhí)法相對人的抗法行為，經(jīng)常是伴隨著執(zhí)法相對人的僥幸心理，希望通過抗法來免受或減輕行政處罰，所以其采取的抗法行為一般手段并不激烈，經(jīng)合理協(xié)調(diào)后其抗法行為也容易被說服，因此較容易制止。而且城管執(zhí)法時，人數(shù)上一般處于優(yōu)勢狀態(tài)，在遇到不法侵害時，共同執(zhí)法的城管一齊制止不法侵害的話，力量對比較明顯，一般不需要造成重大損害就能緩解當(dāng)下的緊迫危險狀態(tài)。

最后，城管在執(zhí)法時遭遇了抗法，若給相關(guān)人造成危害后果，其承擔(dān)的責(zé)任與其造成傷害是不相當(dāng)?shù)摹Ｒ虼耍舨粚Τ枪苄惺狗佬l(wèi)權(quán)作具體的限制，則一方面將導(dǎo)致市民的權(quán)益得不到保障，另一方面易導(dǎo)致城管權(quán)力的膨脹，不利于社會的和諧發(fā)展。

根據(jù)對比對城管進行保護的兩種方式，筆者認為，應(yīng)當(dāng)對城管的防衛(wèi)權(quán)進行明確規(guī)定及完善，使城管人員能正確行使自己的防衛(wèi)權(quán)來保護自己。

4城管防衛(wèi)權(quán)的立法展望

近年來，城管制度遭到眾人非議，這與沒有一部全國性的城管執(zhí)法規(guī)范不無關(guān)系。城管體制的最高及基本法律依據(jù)是1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規(guī)定，除此之外，城管的設(shè)立、權(quán)限、行為規(guī)范等的法律依據(jù)都來自于國務(wù)院文件、地方政府文件等。迄今，城管制度設(shè)立已有十幾年，全國有三百多個城市設(shè)立城管，但城管制度卻依舊存在很大問題。“名不正則言不順，言不順則事不成”很多時候城管隊員在執(zhí)法時，面對指責(zé)的尷尬，面對挑釁的無奈，面對抗法的困窘，都是因為沒有完備的法律依據(jù)和執(zhí)法手段來保障。

面對以上問題，很多人提出應(yīng)當(dāng)制定一部全國性的城管執(zhí)法規(guī)范。首先，學(xué)界存在大量關(guān)于城管執(zhí)法合法性的質(zhì)疑。“在法治社會，一切權(quán)力都必須接受法律評價，權(quán)力普遍受法律評價是法治的基本原則之一”，城管設(shè)立的最高法律依據(jù)僅僅是《行政處罰法》第十六條的規(guī)定，但這樣一個單薄法條卻衍生出城管的諸多職能，這導(dǎo)致城管執(zhí)法在主體資格和法律地位存在著不足與缺陷。其次，在城管執(zhí)法缺乏統(tǒng)一的具體法律規(guī)范。全國各地城管的執(zhí)法范圍存在一定程度的差異，很多城管人員不明確自己的職權(quán)及職責(zé)，而且在城管執(zhí)法過程中，很多情況下并沒有遵守法定的程序。可以說，在全國各地的城管部門中，執(zhí)法范圍是一個具有彈性的領(lǐng)域，今天城管不能管的領(lǐng)域，明天可能一個紅頭文件就允許管了。最后，城管執(zhí)法保障機制不健全。城管執(zhí)法在法律保障機制、強制執(zhí)法權(quán)力保障機制、財政保障機制幾方面都不健全，這都要求制定完備的法律來規(guī)范。

雖然目前要由國務(wù)院統(tǒng)一制定一個“城市管理執(zhí)法條例”條件還不成熟，但只要城管制度繼續(xù)在中國存在著，這樣一個執(zhí)法規(guī)范必將會制定出來。

參考資料

[1] 周執(zhí)前.中國古代城市管理法律初探[J].河北法學(xué)，2009（7）.

[2] 彭君.必須盡快制定一部全國性的城管執(zhí)法規(guī)范[J].云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版，2009（4）.

[3] 劉華.城管的歷史：擴權(quán)與限權(quán)[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報，2009（1）.

[4] 陳斯彬，馬.我國城管執(zhí)法中存在的問題分析[J].甘肅聯(lián)合大學(xué)學(xué)報，2008（1）.

篇2

【關(guān)鍵詞】城管執(zhí)法權(quán)；商販生存權(quán)；人權(quán)保障

隨著《中華人民共和國行政處罰法行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）第16條的規(guī)定的實施，全國開始逐漸推行城市進行相對集中行政處罰權(quán)改革，解決了我國城市行政管理領(lǐng)域從建國以來存在著職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、效率低下、執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題，即所謂的“十幾頂大蓋帽，管一頂破草帽”的現(xiàn)象。但隨著城市化快速發(fā)展，小商販群體的出現(xiàn)和治理成為新的“城管問題”，沖突和對抗事件接踵而來。

一、城管執(zhí)法權(quán)與商販生存權(quán)矛盾的根源分析

2013年3月7日，一則關(guān)于城管與商販沖突的帖子在網(wǎng)絡(luò)上引起各方關(guān)注，一時間又將問題推到輿論中心處，各方媒體以“廣州城管掐女商販脖子，嚇哭女商販孩子”為題進行跟蹤報道，最終以停職城管隊員而讓憤怒的民意暫時降火。像類似于這樣的事件數(shù)不勝數(shù)。綜合原因，我們不難發(fā)現(xiàn)：（1）城管與其他行政執(zhí)法機關(guān)職能不分，陷入尷尬困境。實踐中城管執(zhí)法依據(jù)來源極其廣泛龐雜，散見于工商、綠化、交通、市容環(huán)衛(wèi)等領(lǐng)域法律法規(guī)中。并且這些職能的劃轉(zhuǎn)主要通過行政機關(guān)內(nèi)部文件而非法律法規(guī)或行政規(guī)章的形式來實現(xiàn)，違背了職權(quán)法定的原則。這種情況下，經(jīng)常會出現(xiàn)城管部門的相對集中處罰權(quán)的行使沒有法律依據(jù)和保護。（2）城市化快速進程中引發(fā)“弱勢群體”的生存權(quán)問題。城市中的攤販，大多是進城務(wù)工人員、郊區(qū)農(nóng)民等弱勢群體，而社會保障體系尚沒有為其提供最低生活保障的程度，為了謀生，低成本的擺攤成為這些群體的首選。弱勢群體可以分為城市貧困和農(nóng)村貧困，農(nóng)村貧困基本是在一種在貧富差異不大、遠離城市繁華的區(qū)域性貧困，而因為各種原因在商品化高度發(fā)達的城市謀生的貧困人口，生活壓力和生存成本遠高于農(nóng)村貧困人口，這也是為什么城市中的類似于商販的弱勢群體更容易產(chǎn)生厭世的、不和諧的社會消極心理。（3）矛盾的直接原因是非人本主義的執(zhí)法手段和執(zhí)法程序。城管人員素質(zhì)良莠不齊，處理“攤販經(jīng)濟”現(xiàn)象往往執(zhí)法粗暴，手段單一，對不同情況和影響的違章違法的經(jīng)營行為不首先進行科學(xué)分析，采取人性化執(zhí)法手段，而經(jīng)常憑借國家給予的行政權(quán)力采用強拿強沒收等手段，違背了現(xiàn)代化城市文明管理的初衷，不但沒有管理好市容整潔和衛(wèi)生秩序，反而激發(fā)了商販等弱勢群體的情緒爆發(fā)，引起更深層次的社會矛盾，導(dǎo)致城管執(zhí)法失靈。

二、解決城管執(zhí)法權(quán)與商販生存權(quán)沖突的對策思考

（1）堅持以人為本的執(zhí)法理念，構(gòu)建城管與商販良性互動。通過提高城管部門進入門檻，改進執(zhí)法隊員素質(zhì)，完善城市管理運行機制，推行文明城管、智慧城管。疏堵結(jié)合，以疏為主，將行政強制納入到法制化建設(shè)上。要想達到疏堵和諧，就要了解、認識和把握所管理、服務(wù)的城市的市情，這樣才能使城市管理貼近民意。（2）城管機制升級，實現(xiàn)“雙贏”。新加坡是享有世界美譽的花園式城市，但它也是從工業(yè)時代遺留產(chǎn)物中的“臟、亂、差”生存環(huán)境中蛻變出來的，“上世紀九十年代后期，新加坡政府推行小販遷徙計劃，集中建造小販中心，引導(dǎo)流動商販入室經(jīng)營。浩大的流動商販搬遷工程體現(xiàn)了政府努力建構(gòu)“花園城市”的決心，也給國民營造了優(yōu)美的城市環(huán)境。最終，通過人性化的疏導(dǎo)結(jié)合方式和舉全國之力，新加坡送走了“臟亂差”時代。一方面國家形象得到提升；另一方面，遍布全島的商販群體也獲得了更有利的生存空間，這些都是我們可以借鑒的。（3）城管綜合執(zhí)法中商販的人權(quán)保障。隨著行政處罰權(quán)的相對集中和城管綜合執(zhí)法制度深入執(zhí)行，城管的職權(quán)范圍涉及到城市管理的各個方面，因為都是相關(guān)部門的執(zhí)行權(quán)力讓渡到城管部門，所以經(jīng)常會造成城管執(zhí)法范圍過大，執(zhí)法依據(jù)缺乏、執(zhí)法主體不清。輿論上經(jīng)常出現(xiàn)的城管暴力事件都是體制內(nèi)的問題誘發(fā)的，所以必須建立完善的救濟機制和嚴格的執(zhí)法監(jiān)督，如以行政訴訟為主、行政復(fù)議為輔助的救濟方式保障商販的人權(quán)，建立城管執(zhí)法責(zé)任制，必須按照城管執(zhí)法與經(jīng)濟利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤的原則理順城管執(zhí)法責(zé)任體制，科學(xué)配置城管執(zhí)法主體的職責(zé)，建立健全城管執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯追究制。人權(quán)的核心是“受尊重權(quán)”，城管執(zhí)法人員要懂得換位思考，尊重綜合執(zhí)法中的相對人。

參 考 文 獻

[1]夏正林.城管執(zhí)法權(quán)的法制化問題研究[J].學(xué)術(shù)研究.2011（9）

[2]劉儀，李晴.城管執(zhí)法困境調(diào)查及對策研究[J].法治論壇.2012（2）

篇3

在筆者看來，七里河城管執(zhí)法局此舉，其一，超越了自身的職權(quán)范圍，執(zhí)法局可以規(guī)范攤點的布局、衛(wèi)生及合法經(jīng)營，但不能直接參與攤點的具體經(jīng)營行為；其二，作為政府職能部門，執(zhí)法局不能代表經(jīng)營業(yè)主去選擇冰柜，而執(zhí)法局的做法顯然剝奪了攤主的自主選擇權(quán)；其三，規(guī)范經(jīng)營不等于統(tǒng)一新配冰柜，這是典型的行政執(zhí)法違法事件，執(zhí)法局的這種做法沒有法律依據(jù)；其四，執(zhí)法局指定由某一企業(yè)統(tǒng)一供貨，嚴重違反了《反不正當(dāng)競爭法》的相關(guān)規(guī)定。

據(jù)了解，城管要求攤主統(tǒng)一新配的冰柜的價格高于市場價200元，同時，攤主經(jīng)營的冷飲由天方公司配貨85%。顯然，這么做，商家不但可以節(jié)約開拓市場的推銷成本，還能自行定價，這符合了經(jīng)濟學(xué)里“壟斷”的基本概念；而由城管執(zhí)法局指定一個商家供應(yīng)冷飲攤點的貨品，這符合經(jīng)濟學(xué)里“行政壟斷”的概念。政府部門和商家聯(lián)手搞“壟斷”，這背后的利益鏈將為其帶來好處，卻必然要給社會和廣大消費者帶來危害。

在一個法治和公民權(quán)益意識日漸強烈的社會，那種超越職權(quán)去“包打天下”甚至踐踐踏行政法規(guī)之舉，是會遭到廣大公眾的唾罵和反對的，也必然損害政府的威信和形象。依法行政、有限責(zé)任，這理應(yīng)是當(dāng)下所有政府部門都必須做到的。事實上，隨著法治社會的不斷推進，政府依法行政、有限責(zé)任的含義已經(jīng)發(fā)生了微妙變化，政府的職能、權(quán)力和行為方式不但要受到法律的明確規(guī)定和有效制約，還在于政府行為是否符合法律的正義性，從而使依法行政上升為合法行政，法律保留成為法治框架下政府行為的另一基本準則。

篇4

【關(guān)鍵詞】城市管理綜合執(zhí)法；以人為本；和諧執(zhí)法；新模式

隨著我國城市化進程的加快，城市管理綜合執(zhí)法問題進一步突顯，它同其它執(zhí)法部門相比，成為人們反映意見最多的一個部門。近年來，各地都積極開展了城市管理綜合執(zhí)法改革試點工作，力求為加強城市管理探索出一條新的道路。

一、城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀

城市管理綜合執(zhí)法，又稱城市管理行政執(zhí)法，即我們平常所說的城管執(zhí)法。

城市管理是一個內(nèi)涵非常復(fù)雜的概念。它涉及城市規(guī)劃、市政市容、綠化環(huán)保、工商管理、食品衛(wèi)生等諸多方面。而有一個管理內(nèi)容，就會有一支執(zhí)法隊伍。為解決城市管理多頭執(zhí)法，多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象，一些地方依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》及國務(wù)院《關(guān)于進一步推動相對集中處罰權(quán)工作的決定》，開始進行城市管理相對集中處罰權(quán)的改革，成立城市管理綜合執(zhí)法局或城市管理行政執(zhí)法局，集中行使城市管理行政處罰權(quán)。但也有一些地方依舊沿襲了以往的管理體制，由城市監(jiān)察部門負責(zé)城市市容環(huán)境衛(wèi)生的管理與處罰，如我市就是由包頭市城監(jiān)支隊受包頭建委的委托行使處罰權(quán)。

二、城市管理綜合執(zhí)法中存在的問題

城市管理綜合執(zhí)法，與傳統(tǒng)的行業(yè)主管部門執(zhí)法相比有明顯的進步。一是執(zhí)法體制由多頭多層執(zhí)法向綜合統(tǒng)一執(zhí)法轉(zhuǎn)變；二是執(zhí)法力量得到集中，執(zhí)法力度加大，執(zhí)法效率有了提高；三是執(zhí)法隊伍向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，素質(zhì)提高，執(zhí)法形象得到了改善。但是我們也清醒地看到，目前在城市管理綜合執(zhí)法中仍然存在著許多困難和問題，制約著城市管理工作的健康發(fā)展。

（一）有關(guān)城市管理方面的法制建設(shè)相對落后，城市管理綜合執(zhí)法工作缺乏明確的法律依據(jù)。

城市管理法制化是城市管理現(xiàn)代化的首要前提。近年來，隨著對城市管理工作的日趨重視，國家和各地相繼出臺了一系列城市管理的法律、法規(guī)、規(guī)章，可以說初步形成了一定的體系。但是相對于其它執(zhí)法部門來說，城市管理方面的法制建設(shè)明顯落后。至今國家沒有一部關(guān)于城市管理方面的專門法律，僅有的一部行政法規(guī)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》還是國務(wù)院1992年制定和實施的，各地雖然都制定了自己的地方性法規(guī)，但大都比較簡單，僅僅是一些原則性的規(guī)定，可操作性不強。城市發(fā)展日新月異，各種新情況、新問題層出不窮，卻找不到明確的法律依據(jù)，必然會影響城市管理綜合執(zhí)法工作的深入開展。

缺乏全國性的統(tǒng)一立法，使得各地在綜合執(zhí)法中沒有明確的標準，往往各自為政。如關(guān)于綜合執(zhí)法范圍的問題，目前僅能依據(jù)國務(wù)院文件精神，歸納為八個方面：1、市容環(huán)境衛(wèi)生方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能；2、城市規(guī)劃管理方面的法律、法規(guī)規(guī)定的全部或部分行政執(zhí)法職能；3、城市綠化管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能；4、市政管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能；5、環(huán)境保護方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能；6、工商行政管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能；7、公安、交通方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能；8、城市其它方面的行政執(zhí)法職能。依據(jù)這些規(guī)定，除少數(shù)地方作了少于七方面的限制性規(guī)定外，大部分地方都作了擴張性規(guī)定。

又如，綜合執(zhí)法部門同其它行政管理部門在職責(zé)范圍的劃分上也缺乏一個明確的法律界定。

沒有統(tǒng)一的立法，使得執(zhí)法部門在執(zhí)法工作中常常無所適從，找不到明確的法律依據(jù)，也影響了行政執(zhí)法的嚴肅性。

（二）城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的體制不明，關(guān)系不順。

目前我國城市管理綜合執(zhí)法工作正處于試點階段，新舊

體制并存，即使在實行了綜合執(zhí)法的城市中也存在著體制混亂的問題。如杭州、濟南等城市，專門成立獨立的部門行使行政處罰權(quán)，而不行使行政管理權(quán)、行政審批權(quán)等；又如廣州、深圳等城市，將兩個機構(gòu)合為一體，既行使行政管理權(quán)又行使行政處罰權(quán)；再如山東壽光，把行政執(zhí)法局作為建設(shè)局的一個二級單位；佳木斯市，在建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部成立一個相對獨立的執(zhí)法機構(gòu)，沒有跨行業(yè)行使處罰的權(quán)利。

體制不明，關(guān)系不順，使得城市管理綜合執(zhí)法部門缺乏明確統(tǒng)一的業(yè)務(wù)主管上級，各地?zé)o法開展正常的業(yè)務(wù)交流，使綜合執(zhí)法水平得不到迅速提高。

（三）在具體執(zhí)法過程中，執(zhí)行難，有時還會出現(xiàn)暴力抗法現(xiàn)象。

在綜合執(zhí)法中面對的多是一些社會底層的各類弱勢群體，文明素質(zhì)相對低下，不能主動配合執(zhí)法人員的工作，更不愿自覺履行處罰決定。再加上城市管理綜合執(zhí)法的經(jīng)驗不足，宣傳不到位，而現(xiàn)行法律又沒有賦予綜合執(zhí)法機關(guān)必要的強制手段和措施，給執(zhí)法工作帶來了很多不便。面對執(zhí)法中的這些困難，有的執(zhí)法機關(guān)不能很好地研究解決，而是搞“”，野蠻執(zhí)法，激化了和當(dāng)事人之間的矛盾，損害了執(zhí)法隊伍的形象，執(zhí)法效果也不明顯。

三、對策分析

在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的大環(huán)境下，如何做好城市管理綜合執(zhí)法工作，使其能夠真正服務(wù)于城市，服務(wù)于人民，本文認為應(yīng)從以下幾個方面入手。

（一）加強立法，建立、健全城市管理方面的法律體系。

盡快制定相關(guān)的法律、法規(guī)，進一步明確城市綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé)，明確其主體資格，規(guī)范其法律責(zé)任。清理、修訂現(xiàn)行的有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，消除和減少法律沖突和矛盾，加強立法解釋工作，使城市管理綜合執(zhí)法真正做到有法可依。

首先要界定綜合執(zhí)法機構(gòu)與其它行政主管部門的職權(quán)劃分，從根本上理清關(guān)系，合理界定綜合執(zhí)法的范圍。其次嚴格規(guī)范執(zhí)法人員的處罰程序，保護行政相對人的合法權(quán)益。現(xiàn)有的城市管理方面的法律、法規(guī)內(nèi)容過于原則，可操作性不強，尤其是關(guān)于處罰程序方面的內(nèi)容更是少之又少。如我市城管執(zhí)法最重要的法律依據(jù)《包頭市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中關(guān)于處罰程序的內(nèi)容僅有第十條以禁止的方式加以規(guī)定。缺乏處罰程序的規(guī)定，不利于約束執(zhí)法人員的行為，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）理順體制，加強交流，提高執(zhí)法水平。

城市管理領(lǐng)域行政執(zhí)法體制改革從1997年開始至今已有十多年了。然而由于沒有明確的立法和行業(yè)主管部門，各個城市各行其是，有的城市管理綜合執(zhí)法單位歸城市建設(shè)委員會管理，有的則單獨設(shè)立，在名稱上也不統(tǒng)一，有的叫行政執(zhí)法局，有的叫綜合管理局。

面對當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法體制混亂的問題，理論界的專家學(xué)者們提出了三種構(gòu)想：一是國務(wù)院成立新的直屬機構(gòu)—國務(wù)院城市管理總局，專門負責(zé)全國各城市的城市管理綜合執(zhí)法工作，可以參照國家稅務(wù)總局的管理體制。二是國務(wù)院在建設(shè)部內(nèi)增設(shè)城市管理總局負責(zé)全國的城市管理綜合執(zhí)法工作，建設(shè)部城市管理總局同地方各級城市管理局與城市管理綜合執(zhí)法局的關(guān)系仍然是垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級管理。三是國務(wù)院在公安部內(nèi)增設(shè)城市管理警察總局，將全國各城市的城市管理綜合執(zhí)法并入公安局成為城管警察隊伍專門行使城市管理警察職能。

不論選擇怎樣的體制，城市管理綜合執(zhí)法都必須走規(guī)范化、專業(yè)化的道路，通過規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)，可確保全國法制的統(tǒng)一，促進各地業(yè)務(wù)交流，提高執(zhí)法水平，樹立城市管理綜合執(zhí)法部門的良好形象。

（三）加強宣傳，以人為本，和諧執(zhí)法。

1、拓寬思路，采取多種形式廣泛宣傳。

城市管理綜合執(zhí)法工作和廣大市民的日常生活密切相關(guān)，但卻沒有得到人民群眾的普遍理解。對于綜合執(zhí)法中出現(xiàn)的一些矛盾和糾紛，民眾往往站在違法者一邊圍觀起哄，甚至引發(fā)暴力抗法事件。這都說明綜合執(zhí)法的宣傳工作開展得很不夠。為此，執(zhí)法部門應(yīng)拓寬思路，采取多種形式廣泛宣傳，如利用電視、電臺、報紙等媒體開設(shè)專題、專欄節(jié)目，通過解答問題、剖析案例等群眾喜聞樂見的方式宣傳城市管理方面的法律、法規(guī)。充分利用社區(qū)和單位的宣傳欄，讓法律、法規(guī)進社區(qū)，到居民。一方面逐步提高市民的文明素質(zhì)，營造人人遵紀守法，維護城市形象的良好氛圍，另一方面讓廣大市民了解城市管理，進而支持城市管理，為綜合執(zhí)法奠定堅實的輿論基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

2、提高城市管理執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。

執(zhí)法隊伍素質(zhì)的高低決定了執(zhí)法水平和執(zhí)法藝術(shù)。建立一支高素質(zhì)的綜合執(zhí)法隊伍是和諧執(zhí)法的基礎(chǔ)。由于各種原因，目前城市管理綜合執(zhí)法人員的自身素質(zhì)和其它執(zhí)法部門的人員相比，普遍較低。而現(xiàn)代化的城市管理需要有高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，因此必須全面提升城市管理綜合執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。首先要嚴把入口關(guān)，新進的執(zhí)法人員除具備一些基本條件外，所學(xué)專業(yè)應(yīng)為法律專業(yè)，以逐步提高隊伍的專業(yè)水平。其次對現(xiàn)有的執(zhí)法人員來說應(yīng)進一步加強職業(yè)道德教育，強化以人為本，執(zhí)法為民的觀念；加強法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強依法行政、依法辦事的能力；強化對執(zhí)法人員的管理和監(jiān)督，嚴格要求，嚴明紀律，堅決糾正綜合執(zhí)法中的各種不正之風(fēng)，努力建立起一支業(yè)務(wù)精良、廉潔高效、公正無私的城市管理綜合執(zhí)法隊伍。

3、轉(zhuǎn)變觀念，樹立起以和諧為特征的執(zhí)法新理念。

構(gòu)建和諧社會，是歷史的必然、人民的期望，也是黨和政府執(zhí)政理念的重大發(fā)展。城市管理綜合執(zhí)法是行使行政處罰權(quán)的職能部門，它既是構(gòu)建和諧社會的重要保證，更是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。因此，必須把執(zhí)法工作同科學(xué)發(fā)展觀、同構(gòu)建和諧社會聯(lián)系起來，樹立起以和諧為特征的新的執(zhí)法理念。

以和諧為特征的執(zhí)法新理念主要三個特點：一是以和諧為目的，強調(diào)通過執(zhí)法建立起和諧的社會經(jīng)濟關(guān)系。二是執(zhí)法的重點在教育幫助整改規(guī)范上，處罰不是目的，而是要通過處罰增強行政相對人自覺守法的意識。三是在工作方式上強調(diào)執(zhí)法的整體協(xié)調(diào)性，包括執(zhí)法與監(jiān)管、執(zhí)法與服務(wù)，與行政相對人建立起和諧的工作關(guān)系。總之，以和諧為特征的執(zhí)法新理念，就是要以人為本，強調(diào)行政執(zhí)法與行政相對 人之間的和諧關(guān)系，變逆向工作為順向工作。

4、以人為本，和諧執(zhí)法。

依法行政。依法行政是現(xiàn)化法治社會對每一個行政機關(guān)的最基本的要求。對于城市管理綜合執(zhí)法部門來說，就是要在做出每一個具體行政行為時都必須有足夠的事實依據(jù)、都必須有充分的法律依據(jù)、都必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)正確行使權(quán)力、都必須嚴格遵守法定的程序。

文明執(zhí)法。依法行政是基礎(chǔ)，是一條根本性原則，文明執(zhí)法是目標，是一種更高的境界。在嚴格執(zhí)法的基礎(chǔ)上，執(zhí)法人員要注意自己的道德修養(yǎng)、言行舉止，做到文明有禮，和藹待人，使行政相對人易于接受，有利于達到更佳的執(zhí)法效果。

換位思考。在城市管理綜合執(zhí)法中，對流動攤販的治理是一個難點，這種現(xiàn)象在全國各個城市都普遍存在。流動攤販的長期存在是一種由歷史發(fā)展決定的具有一定時代特征的客觀現(xiàn)象。隨著我國城市化進程的加快以及國有企業(yè)改制等原因?qū)е聞趧恿Υ罅渴Ｓ啵鐣譄o法提供更多的就業(yè)崗位，于是一部分人不得不靠擺小攤謀生，這是我國社會經(jīng)濟還不夠發(fā)達，部分人民生活水平相對低下的集中體現(xiàn)。流動攤販雖然在一定程度上影響了城市形象，但對于部分人而言，那是一種生存的手段，畢竟人的生存大于一切。我們在綜合執(zhí)法中應(yīng)學(xué)會換位思考，從行政相對人的角度出發(fā)，了解當(dāng)事人的生存需求，真正在感情上理解他們、同情他們，在法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi)盡可能地減少或減輕當(dāng)事人的損失，這樣既能保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，又能避免矛盾激化，維護社會穩(wěn)定。

篇5

【論文摘要】城管執(zhí)法是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，解決城市 發(fā)展 中的新問題往往都找不到現(xiàn)成答案，需要我們不斷改革創(chuàng)新，探索前進，需要各部門與社會公眾的共同參與。本文對我國管理流商存在的現(xiàn)實困境與對應(yīng)措施進行了分析。

我國現(xiàn)行的城市管理綜合執(zhí)法模式，起源于1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定但不管是城市管理行政執(zhí)法局還是其前身是城市管理監(jiān)察大隊，面臨的最多的執(zhí)法困境，還是來自與流動商販之間的博弈。從2006年的“北京城管隊長被殺案”到最近的的“女商販咬傷城管隊員事件”，城管執(zhí)法與流商之間的暴力沖突一直沒有停息．在“全國城管執(zhí)法隊伍形象建設(shè)年”的2008年，城管執(zhí)法仍然面臨著嚴重的現(xiàn)實困境。

一、城管執(zhí)法管理流商的現(xiàn)實困境

一方面，城管執(zhí)法因多是針對流動商販的無證經(jīng)營行為，執(zhí)法手段以沒收處罰為主，這直接損害了流動商販賴以養(yǎng)家糊的能力。因而他們抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管執(zhí)法部門面對流動商販的抗法甚至暴力抗法，人身安全面臨著威脅，有時又不得不野蠻執(zhí)法。這就造成了城管執(zhí)法領(lǐng)域的惡性循環(huán)：執(zhí)法力量在不斷強化，配備的執(zhí)法工具越來越強大，執(zhí)法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執(zhí)法成效不夠明顯。部分執(zhí)法人員的個人素質(zhì)不高，執(zhí)法不文明的現(xiàn)象時有發(fā)生，處罰方式隨意性強，執(zhí)法方式簡單粗暴．例如河南商丘城管執(zhí)法隊員當(dāng)街摔爛瓜農(nóng)西瓜的現(xiàn)象，容易造成了商販對于城管執(zhí)法人員的仇恨心理和畏懼心理。Www.133229.cOm同時，流動商販的利益得不到合理滿足，生存權(quán)得不列保障，社會公眾出于同情弱者的心理，也對城管執(zhí)法部門，尤其是部分執(zhí)法人員的粗暴執(zhí)法嚴重不滿。

二、分析解讀我國城管執(zhí)法陷入執(zhí)法困境的原因

(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考慮

城管執(zhí)法中暴露出來的許多問題。其實質(zhì)反映了社會處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，傳統(tǒng)管理理念與多元化社會中日益復(fù)雜的社會需求之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，在管理理念上重視執(zhí)法效率，在管理制度上簡單機械，缺乏人性化考慮，忽視被管理者的需要。這點在城市管理理念中對于流動商販的定位中顯得尤為突出，僅強調(diào)流動商販對于城市秩序的破壞，忽視他們的生存權(quán)就業(yè)權(quán)。流動商販往往屬于城市中的弱勢群體，文化水平相對較低，多數(shù)缺乏一技之長。缺乏一定的資金改善經(jīng)營條件，從事流動經(jīng)營屬于迫于生存壓力的無奈之舉。而在國外，人性化理念是國外在城市管理中可以被稱為普世原則，政府需要充分考慮流動商販的生存需要，重在疏導(dǎo)，力求在保障流動商販就業(yè)權(quán)益、民眾方便和城市秩序之間實現(xiàn)多贏。例如韓國政府出臺的一系列針對流動商販管理的措施，將市區(qū)劃分為三類：第一類是“絕對禁止區(qū)域”，指擺攤造成通行不便，嚴重影響市容的地區(qū)。第二類是“相對禁止區(qū)域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區(qū)，在這里對攤位的規(guī)模、擺攤的時間和經(jīng)營范圍有一定的限制，對申請在此擺攤要嚴加管理。第三類是“誘導(dǎo)區(qū)域”，一般包括和住宅區(qū)分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路、經(jīng)過長時間形成的傳統(tǒng)市場內(nèi)的道路。流動商販繳納極低的費用之后就可以在“相對禁止區(qū)域”申請到一個對營業(yè)時間和經(jīng)營范圍有明確限制的攤位，或者在“誘導(dǎo)區(qū)域”擺攤設(shè)點，商販在這類區(qū)域內(nèi)只要經(jīng)營范圍不違法不妨礙市民方便即為合法。區(qū)域和時間劃分清楚不僅有利于執(zhí)法部門區(qū)別對待，也有利于擺攤設(shè)點者的自覺遵守。這樣劃分城市區(qū)域，不僅滿足流動商販的生存需要，方便了群眾，還有利于將原本散亂的流動商販集中到固定的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一管理。在美國，也有類似的制度，但是相較韓國更加寬松。例如對于偶爾才擺攤而未申請合法攤位的非法攤販，只要民眾不投訴，執(zhí)法人員一般情況下不會主動取締，真正實現(xiàn)了管理的人性化。[

（二)城管執(zhí)法人員良莠不齊，執(zhí)法粗暴

城管執(zhí)法人員不文明執(zhí)法是城管執(zhí)法陷入困境的直接的原因。在我國，城市管理行政執(zhí)法局是2002年之后才剛剛建立起來的．它集原來分屬于環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、工商等職能部門的行政處罰權(quán)全部或部分于一身，成員來源復(fù)雜多樣，個人素質(zhì)良莠不齊，加之在處罰流動商販的時候容易遭遇抵抗等客觀因素，致使不文明的執(zhí)法現(xiàn)象在城管執(zhí)法懲罰流動商販領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出。其主要表現(xiàn)就是執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中作風(fēng)粗暴、濫用職權(quán)隨意罰款。許多城管執(zhí)法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導(dǎo)致城管執(zhí)法人員與流動商販之間的矛盾升級，單純的處罰行為演變?yōu)殡p方的暴力對抗。在o7年發(fā)生在北京的“城管協(xié)管員圍毆攤主暴打警察”事件，甚至出現(xiàn)了有部分城管執(zhí)法人員依靠行政執(zhí)法權(quán)作惡一方，成為新的社會不安定因素。城管隊伍素質(zhì)不高、管理不規(guī)范的聞題十分突出。而在美國，在各類執(zhí)法人員中，只有警察才有權(quán)給無證經(jīng)營的流動商販開具罰單，如果執(zhí)法人員滋擾小商販的合法經(jīng)營行為，一經(jīng)舉報立刻遭到嚴懲。而在韓國，巡查人員一般不沒收違規(guī)攤主的東西，但特別管制時例外。執(zhí)法人員態(tài)度非常溫和，忠實履行法規(guī)，很少出現(xiàn)與攤主的暴力沖突。如果攤主違規(guī)是初次，可能要根據(jù)“非法占用道路獲取利益行為”罰款4．5萬韓元(1元人民幣約合120韓元)。一些攤主的物品被沒收后，覺得價值高于這個數(shù)，也會交錢領(lǐng)回自己的東西。

(三) 法律 依據(jù)不足．城管職能各地不一

城市行政管理局最初是一個臨時性的機構(gòu)，缺乏合法地位，后來也是為解決地方財政而成立，同樣缺乏合法地位。《中華人民共和國行政處罰法》雖然規(guī)定了有關(guān)授權(quán)地方政府整合行政處罰權(quán)的內(nèi)容但缺乏與之配套的相關(guān)法規(guī)，全國城管執(zhí)法局的職權(quán)范圍沒有一個統(tǒng)一明確的界定，其設(shè)立和職權(quán)范圍基本上是由上級政府決定．這就導(dǎo)致了城管執(zhí)法權(quán)力范圍的無限制。例如，成都市自2003年以來就包括了市容市政、規(guī)劃、工商、食品衛(wèi)生等類近120項的行政處罰權(quán)：北京市目前已包括13大類近300項的行政處罰權(quán)。然而它們都沒對這些權(quán)力行使時的執(zhí)法方式和執(zhí)法程序用法律法規(guī)的形式加以明確．很顯然這與我國缺乏一部完整統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序法律有關(guān)。而在香港，對于流動商販的管理制度類似與韓國，香港食環(huán)署陸續(xù)出臺《公眾衛(wèi)生及市政條例》、《小販規(guī)例》、《食物業(yè)規(guī)例》等法規(guī)，作為管理流動商販依據(jù)。食環(huán)署下設(shè)小販事務(wù)隊(包括總部特遣隊和分區(qū)事務(wù)隊)進行執(zhí)法，類似于國內(nèi)的的城管隊。

（四)流動商販缺乏自我管理和自我約束

我國的流動商販都是小本經(jīng)營，自發(fā)性極強，經(jīng)常違章占道，破壞城市衛(wèi)生和城市正常秩序，因此他們也成為城管執(zhí)法重點“照顧”的對象。即使面對執(zhí)法人員的不文明執(zhí)法行為甚至是非法侵犯行為時也沒有可以表達利益的渠道。而在韓國，政府鼓勵流動商販攤主們成立了“全國攤店業(yè)主聯(lián)合會”．聯(lián)合會擁有自己的網(wǎng)站．爭取商販的合法地位。幫助加入的攤主維護自身權(quán)利，同時加強內(nèi)部管理，主動舉報非法經(jīng)營或是不按規(guī)定設(shè)攤的商販．協(xié)助政府維護城市秩序。

三、因應(yīng)城管執(zhí)法現(xiàn)實困境的對策

（一）借鑒優(yōu)秀管理制度。完善城市區(qū)域規(guī)劃

城市的起源于商貿(mào)。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而產(chǎn)生的，最初的城市管理應(yīng)當(dāng)是對于城市內(nèi)集市的管理。歷代的流動商販對于城市的 發(fā)展 都有重要作用。有很多老字號就是靠走街串巷逐漸打拼起來的，例如著名的“小紹興”就是挑扁擔(dān)賣餛飩出身，“張小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍廟”、南京的“夫子廟”也是靠攤販積累起來的名氣和人氣，反而成為城市文化不可缺少的一部分，最終成為一道靚麗的城市文化名片。因此，從這個角度來說，為流動商販規(guī)劃專門區(qū)域，不但有利于解決這部分人群的就業(yè)問題，緩和城管執(zhí)法與流動商販之間的矛盾更有利于整個社會的安定和城市文化的培養(yǎng)。

在具體舉措上可以借鑒韓、美等國的經(jīng)驗，劃分城市區(qū)域，根據(jù)城市各區(qū)域的用途．以方便民眾生活為原則，放寬對流動商販擺攤的限制條件，劃出不利于 交通 或者有重要象征意義不適于擺攤的“絕對禁止區(qū)域”、劃出限制經(jīng)營范圍和經(jīng)營時間的“限制經(jīng)營范圍區(qū)域”以及鼓勵流動商販進駐方便民眾生活的“引導(dǎo)區(qū)域”，讓商販在許可范圍內(nèi)合法經(jīng)營。

同時。城管執(zhí)法職能也相應(yīng)轉(zhuǎn)變，針對于流動商販的管理由原來的單純“打擊、罰沒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督為主，打擊為輔”，變“堵”為“疏”，疏堵結(jié)合，促進流動商販主動辦理相關(guān)證照，合法經(jīng)營，自覺維護城市秩序，將流動商販納入到有序的管理軌道，從根源上減少產(chǎn)生沖突，實現(xiàn)文明執(zhí)法，提高管理效能。

(二)建立和完善城管執(zhí)法 法律 體系，規(guī)范城管職能

目前，城管部門相對集中行使的職權(quán)主要是行政處罰權(quán)，其法律依姑是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規(guī)定：“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)使。”1997年，北京市宣武區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準率先成為城市管理相對集中行政處罰權(quán)的改革試點區(qū)。2000年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》（第63號文件)指出：“實行相對集行政處罰權(quán)制度，對于建立‘精簡、統(tǒng)一、效能’的行政管理體制都有意義。”并且要求集中行使行政處罰權(quán)的部門應(yīng)為本級政府的行政機關(guān)，不足某一政府部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或下設(shè)機構(gòu)。2002年，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》使得試點改革發(fā)展成為全國通行的制度。

這些文件和規(guī)定都成為城管執(zhí)法行政處罰權(quán)的法律依據(jù)，但是從全國范圍來看城管執(zhí)法部門法律地位不明確、各地執(zhí)法職能范圍不一致和在執(zhí)法過程中缺乏執(zhí)法具體標準仍是急待解決的現(xiàn)狀。我國城管立法的當(dāng)務(wù)之急，是盡快制定出一部統(tǒng)一的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律．使城管執(zhí)法部門的權(quán)威性能夠得整個社會的認同。同時明確城管執(zhí)法的職能范圍．加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標準壓縮自由裁量權(quán)彈性避免出現(xiàn)隨意收費、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管現(xiàn)象”．不斷提高依法行政和嚴格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

(三)推動成立相關(guān)民間組織，促進商販自我管理

在城市管理中．可以適度吸納民間因素參與城市秩序的維護，由政府推動成立小商販自我管理組織，內(nèi)部提高對流動商販的技術(shù) 教育 。幫助商販掌握一定的職業(yè)技能，對外可以協(xié)助政府管理小商販，調(diào)動商販自身自我管理、自我監(jiān)督。同時也可以節(jié)省行政資源在管理流動商販上的支出，提高行政效率。

四、結(jié)語

城管執(zhí)法是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，解決城市發(fā)展中的新問題往往都找不到現(xiàn)成答案’需要我們不斷改革創(chuàng)新，探索前進，需要各部門與社會公眾的共同參與。單它不僅與城管執(zhí)法工作本身有關(guān)，還與一個國家的利益表達機制、就業(yè)以及社會保障等制度密切相關(guān)，后者的完善可以為城管執(zhí)法創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。面對 現(xiàn)代 城市出現(xiàn)的各種問題，我們不可能畢其功于一役”，將所有的城市問題在短時間內(nèi)完全解決。有些問題具有階段性，隨著時間的推移就能夠得到有效解決有些問題需要在改革發(fā)展中不斷探索，不斷借鑒優(yōu)秀成果，完善相關(guān)制度措施，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實困境，找到一條符合我國國情的城管執(zhí)法之路。

【 參考 文獻 】

[1]《我國城管執(zhí)法的現(xiàn)實困境與對策》張玉磊；山東行政學(xué)院山東省 經(jīng)濟 管理干部學(xué)院學(xué)報．2007年03期．

[2]《城管執(zhí)法的問題與挑戰(zhàn)一北京市城市管理綜合行政執(zhí)法調(diào)研報告》馬懷德王柱國；河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2007年o6期．

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關(guān)鍵詞：南寧市；城市管理；綜合執(zhí)法；現(xiàn)狀；路徑選擇

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）01-0-01

伴隨著我國城市化進程加快，由此引發(fā)的問題與矛盾日益復(fù)雜，政府治理城市不斷面臨著新的挑戰(zhàn)。自1996年國務(wù)院頒布《中國人民共和國行政處罰法》以來，城市管理綜合執(zhí)法的試點在全國各大中城市陸續(xù)開展，從一定程度上解決了以往城市管理中多頭執(zhí)法、職權(quán)重復(fù)交叉、執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題。但我國的城市管理綜合執(zhí)法起步晚，配套法律不完備，可操作性較差，執(zhí)法過程中仍存在許多問題。

一、南寧市實施城市管理綜合執(zhí)法存在的問題及原因

2001年5月，南寧市正式啟動城市管理綜合執(zhí)法試點工作，將原南寧市城市綜合管理辦公室更名為南寧市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局；將原南寧市城市綜合管理監(jiān)察支隊更名為南寧市城市管理綜合執(zhí)法支隊 。近年來，南寧市通過強化市政管理和城管綜合執(zhí)法部門職責(zé)，完善相關(guān)法律法規(guī)，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)和管理，促進了此項工作的全面開展。

但南寧市的城市管理綜合執(zhí)法仍面臨諸多難題：城市管理意識較滯后，法制建設(shè)存在諸多不足，執(zhí)法水平有待提高，廣大市民對行政執(zhí)法意識談薄，以及行政執(zhí)法中的專業(yè)執(zhí)法及綜合執(zhí)法權(quán)限劃分不科學(xué)、行政執(zhí)法人員的自身素質(zhì)等。其原因在于：

1.法律依據(jù)不完善。在國家立法中，城市管理綜合行政執(zhí)法只是對綜合行政執(zhí)法進行了原則性或方向性的規(guī)定，缺乏一部權(quán)威性的法律界定綜合行政執(zhí)法的具體領(lǐng)域和范圍，以至出現(xiàn)法律沖突、管理缺位，部分專業(yè)性強的案件工作效率不高，執(zhí)法程序不夠完善。

2.體制設(shè)置不完善。一是領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)缺位，造成體制設(shè)置的缺陷。城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)依照“國家不設(shè)委局、省里不設(shè)行政主管局”的原則，其試點工作依賴國務(wù)院法制辦和編辦推進，改革的力度和進展情況受到影響。 二是地方相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，主要表現(xiàn)為：機構(gòu)名稱不規(guī)范，有城市管理綜合執(zhí)法局、城市管理綜合行政執(zhí)法局、城市管理行政執(zhí)法支隊多種稱謂，不一而同。同時，機構(gòu)設(shè)置體系有差別。有獨立設(shè)置、合署辦公、從屬設(shè)置，形式多樣，管理體制混亂。

3.人員素質(zhì)參差不齊。現(xiàn)有的執(zhí)法人員的主體是原各部門專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)人員，年齡偏大、文化程度偏低，不能適應(yīng)城市管理執(zhí)法本身專業(yè)領(lǐng)域廣、專門檢查技術(shù)要求高等特點。

4.宣傳、溝通不到位。一是與群眾的主動溝通不足。群眾不清楚城市管理的執(zhí)法權(quán)限，對其有一定的偏見，以至于出現(xiàn)爭議時輿論出現(xiàn)一邊倒。二是在與媒體溝通不暢，城管部門工作上的細小疏忽經(jīng)媒體放大后引起社會的譴責(zé)。三是執(zhí)法教育宣傳不足，普遍過于注重處罰的嚴肅性，忽視執(zhí)法過程中的人性化。

二、完善南寧市城市管理綜合執(zhí)法體制路徑探析

(一)實施城市綜合執(zhí)法體制改革

城市管理是一個全方位、多層次的開放式系統(tǒng)，要根據(jù)自身實際，加快建立、完善權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的綜合執(zhí)法體制，有效地實施各項管理措施。南寧市應(yīng)加大綜合執(zhí)法改革力度，推行相對集中行政處罰權(quán)，明晰職權(quán)，從根本上解決交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。同時，在調(diào)整行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，歸并相關(guān)的行政管理權(quán)，成立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

(二)創(chuàng)新城市管理綜合執(zhí)法工作機制

南寧市應(yīng)積極探索城市管理綜合執(zhí)法新工作模式。如西鄉(xiāng)塘城管大隊，在現(xiàn)有執(zhí)法裝備不足、人員緊缺、管理難度大的情況下，結(jié)合轄區(qū)的實際，重新整合了執(zhí)法隊伍和裝備，打破了以往以中隊為單位分路段管理的舊模式，采用中隊虛擬路段管理輻射全轄區(qū)，專項整治、城市管理進社區(qū)，成立專業(yè)組負責(zé)戶外廣告和城市管理進社區(qū)等城市管理新模式。經(jīng)過實踐驗證，此模式確實可行。

(三)優(yōu)化城市管理綜合執(zhí)法方式

1.加快數(shù)字化技術(shù)運用，全面開展數(shù)字化管理。數(shù)字化城市管理是現(xiàn)代城市發(fā)展的趨勢，借助其優(yōu)勢可以有效解決信息不及時、管理被動滯后等問題，實現(xiàn)精確、高效、全方位的城市管理。2006年南寧市城市管理和綜合執(zhí)法數(shù)字化指揮中心作為國家建設(shè)部第二批數(shù)字化城市管理建設(shè)試點城市之一成立并充分發(fā)揮其數(shù)字化管理的優(yōu)勢，大大提高南寧市綜合執(zhí)法效率。在數(shù)字化管理系統(tǒng)下，執(zhí)法部門通過全市市容狀況的可視監(jiān)控管理，實現(xiàn)信息的集成，同時對全市成執(zhí)法案件達到統(tǒng)一處理，對相關(guān)執(zhí)法人員實現(xiàn)統(tǒng)一指揮。今后市政府還應(yīng)繼續(xù)加大投入，積極推廣此模式。

2.綜合執(zhí)法朝精細化、人性化管理發(fā)展。由于傳統(tǒng)的“管制型”執(zhí)法思維的影響，部分執(zhí)法者仍習(xí)慣性地將管理者與被管理者對立起來，簡單地認為雙方只是管制與服從的關(guān)系，忽視了行政相對人的參與權(quán)與主人翁地位；片面地認為執(zhí)法僅是行政處罰和行政強制。執(zhí)法者需改變原來的執(zhí)法方式，朝人性化執(zhí)法方向發(fā)展。更關(guān)鍵是執(zhí)法者和經(jīng)營者雙方需要“換位思考”及雙方對共同目標的理解、包容。

(四)建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

加強執(zhí)法隊伍建設(shè)是決定城管執(zhí)法成效和提高部門形象的關(guān)鍵因素。通過“行風(fēng)評議”活動，南寧市城市管理綜合執(zhí)法支隊的隊伍建設(shè)有了長足進步，制度建設(shè)、窗口建設(shè)、硬件建設(shè)已經(jīng)日趨完善。和城市化進程和人民群眾對生活環(huán)境日益增高的要求相比，執(zhí)法隊伍建設(shè)還有相當(dāng)?shù)牟罹唷＝ㄔO(shè)一支作風(fēng)端正、業(yè)務(wù)精通、理念創(chuàng)新、精干高效的職業(yè)化的城市管理行政執(zhí)法隊伍已刻不容緩，同時應(yīng)加強開展法制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，健全行政執(zhí)法責(zé)任追究、評議考核、公示等制度，提高執(zhí)法技巧，規(guī)范執(zhí)法程序等等。

總之，城市管理和行政執(zhí)法是一項長期的工作，南寧市城管綜合執(zhí)法應(yīng)充分結(jié)合自身的發(fā)展經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新，構(gòu)建符合南寧市自身實際情況的綜合執(zhí)法體系。

參考文獻：

[1]上海市金山城管網(wǎng) js.shcg.省略/Index.asp.

[2]關(guān)于理順城市管理綜合執(zhí)法管理體制的意見[Z].南寧市市政局,1997.

[4]西鄉(xiāng)塘城管大隊.西鄉(xiāng)塘城管大隊2006年工作總結(jié),2006.

篇7

一、做法成效

南通市自2015年3月被確定為國家級綜合行政執(zhí)法體制改革試點城市以來，在城市管理綜合執(zhí)法體制改革方面大膽探索創(chuàng)新、高點定位設(shè)計，初步構(gòu)建了“以整合規(guī)范執(zhí)法主體、相對集中行政執(zhí)法權(quán)、推動執(zhí)法重心下移、完善基層執(zhí)法制度體系和創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式為主要內(nèi)容，全面推進部門內(nèi)部、跨部門跨行業(yè)和區(qū)域性綜合行政執(zhí)法改革”的總體框架，建立了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、具有南通特色的城市綜合管理行政執(zhí)法體制。2016年1月，全國機構(gòu)編制工作會議暨綜合行政執(zhí)法工作座談會在南通召開，其改革經(jīng)驗受到了大會肯定。他們的做法主要是緊扣“四個環(huán)節(jié)”、“推動四個轉(zhuǎn)變”：

（一）理清執(zhí)法職能，推動“權(quán)責(zé)不一”向“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變。為鎖定權(quán)力“基數(shù)”，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，強化執(zhí)法責(zé)任，南通市通過三步來理清執(zhí)法職責(zé)：一是梳理執(zhí)法權(quán)力。對市、縣城市行政執(zhí)法事項進行了全面梳理，搞清每項執(zhí)法權(quán)的事項內(nèi)容、法律依據(jù)、行使范圍、執(zhí)法主體、機構(gòu)設(shè)置、編制核定、處罰頻次等情況，并在此基礎(chǔ)上分層分類建立行政執(zhí)法權(quán)力庫。二是明確執(zhí)法權(quán)限。除法律法規(guī)和上級有明確規(guī)定、暫時不適宜由基層政府承擔(dān)的行政執(zhí)法職能外，將城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域執(zhí)法職能，逐步交由縣（區(qū)）承擔(dān)，實現(xiàn)“屬地化管理、扁平化執(zhí)法”。縣級政府按照“能放則放、按需下放”的要求，推動重心下移，逐級編制“責(zé)任清單”，做到“法定職責(zé)必須為”。三是理順執(zhí)法關(guān)系。業(yè)務(wù)主管部門履行主體責(zé)任，重點做好擬定政策措施、組織編制規(guī)劃、實施審查審批、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)、落實監(jiān)管責(zé)任等工作；承擔(dān)行政執(zhí)法的部門，依法履行執(zhí)法監(jiān)管、行政處罰及其相關(guān)的行政強制等職責(zé)，理順了城市管理執(zhí)法的交叉問題，提高了執(zhí)法效率。

（二）整合執(zhí)法機構(gòu)，推動“職權(quán)分散”向“相對集中”轉(zhuǎn)變。為整合歸并執(zhí)法機構(gòu)，相對集中行政執(zhí)法職能，南通市從四個層面分類構(gòu)建綜合執(zhí)法體制。在市級層面，整合優(yōu)化部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)管職能，除法律法規(guī)有明文規(guī)定和不宜實施集中執(zhí)法的情況外，將多個處室、多支隊伍行使的行政執(zhí)法職能集中歸并到一個處室或者一支隊伍行使，明確執(zhí)法責(zé)任，落實執(zhí)法流程，建立協(xié)同機制，實現(xiàn)“一個部門一支隊伍（一個處室）管執(zhí)法”。在縣級層面，對執(zhí)法職能相近、執(zhí)法對象相同、執(zhí)法方式相似的城市管理、市場監(jiān)管、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、文化旅游等領(lǐng)域的相關(guān)執(zhí)法職能和機構(gòu)整合，推進跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一個領(lǐng)域一支隊伍管執(zhí)法”。在市轄區(qū)，由街道城市綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一集中對外開展執(zhí)法工作，實現(xiàn)“一個街道一支隊伍管執(zhí)法”。比如，中編辦確立的城市管理執(zhí)法體制改革試點單位崇川區(qū)鐘秀街道辦不僅組建了綜合執(zhí)法局，還將市場監(jiān)管、環(huán)保、城建、水利、公安、文化等領(lǐng)域的9大類143項執(zhí)法職能，統(tǒng)一劃入街道辦事處集中行使行政執(zhí)法權(quán)，有效地提升了街道的治理能力和監(jiān)管水平。在鎮(zhèn)（街道辦）級層面，將適宜在基層行使的執(zhí)法職能全部下放，并通過組建城鎮(zhèn)綜合管理辦公室，并加掛城管綜合執(zhí)法中隊牌子集中行使執(zhí)法權(quán)，實現(xiàn)“一個區(qū)域一支隊伍管執(zhí)法”，達到了“小事解決在村街，大事控制在鎮(zhèn)（街道辦）區(qū)”的目標。

（三）下移執(zhí)法重心，推動“看得見、管不著”向“管到底、管到位”轉(zhuǎn)變。南通市深刻認識到，城市綜合管理行政執(zhí)法的重點在基層，難點在一線，為解決這些難題，他們通過三個途徑推動執(zhí)法重心下移：一是下移執(zhí)法機構(gòu)。對基層發(fā)生頻率高、執(zhí)法監(jiān)管結(jié)合緊密、需要較強專業(yè)技術(shù)進行支撐的領(lǐng)域，采取下移執(zhí)法機構(gòu)的方式開展綜合執(zhí)法，原有執(zhí)法力量大部分隨同下移，不僅充實了基層執(zhí)法力量，并且實現(xiàn)了網(wǎng)格化、全程化、立體化監(jiān)管。二是下沉執(zhí)法力量。對城市執(zhí)法事項主要發(fā)生在基層、專業(yè)技術(shù)要求適宜、執(zhí)法部門力量相對薄弱的領(lǐng)域，通過條塊結(jié)合，整合執(zhí)法力量，充分發(fā)揮基層政府的統(tǒng)籌能力，開展綜合執(zhí)法工作。比如在市轄區(qū)，將原有城管執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員整建制劃轉(zhuǎn)下移到街道辦事處，日常管理以街道為主，所有執(zhí)法人員定點落實到社區(qū)、鄰里、街坊、路段，實現(xiàn)分片包干，責(zé)任共擔(dān)，形成了富有特色的“街鄰城管”模式，有效地提升了執(zhí)法效率。三是下放執(zhí)法權(quán)限。對與城市管理關(guān)系密切、現(xiàn)有力量和能力能夠有效承接、適宜由基層政府實施的執(zhí)法事項，采取直接下放的方式，統(tǒng)一由基層政府開展區(qū)域性綜合執(zhí)法。

（四）健全執(zhí)法機制，推動“粗放執(zhí)法”向“精細執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。為推進城市綜合行政執(zhí)法，提升執(zhí)法的準確度、精細度和有效度，南通市探索建立了執(zhí)法運行、執(zhí)法保障、信息互聯(lián)三大機制。執(zhí)法運行機制，即：先后建立監(jiān)管與服務(wù)責(zé)任清單追責(zé)機制、“雙隨機”檢查機制、舉報獎勵機制、告知承諾失信懲戒機制、重大風(fēng)險監(jiān)測防控機制和監(jiān)管績效評估獎懲機制，這六項機制的建立，規(guī)范了城市執(zhí)法監(jiān)管行為，杜絕了任性檢查和執(zhí)法擾民，保證了“分得清責(zé)任、找得到人頭”。執(zhí)法保障機制，即：在財政供養(yǎng)人員總量不增加的前提下，盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，切實做到職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步實施、隊伍設(shè)立與人員移交同步操作，確保執(zhí)法力量重點用于一線；健全執(zhí)法全過程記錄制度和行政自由裁量權(quán)基準制度，嚴格執(zhí)行執(zhí)法評議考核、案卷評查、執(zhí)法過錯責(zé)任追究和重大執(zhí)法決定法制審核等制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制；設(shè)立城市綜合管理巡回審判法庭，建立城市執(zhí)法部門與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法無縫對接；加強執(zhí)法經(jīng)費、裝備、車輛、辦公設(shè)施等軟硬件建設(shè)，確保綜合執(zhí)法各項保障措施落實到位。信息互聯(lián)機制，即：探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的執(zhí)法模式，利用大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，加快建設(shè)覆蓋全市、上下貫通、功能完善、數(shù)據(jù)共享、運行高效的綜合執(zhí)法體系。

二、經(jīng)驗啟示

改革無定式，創(chuàng)新無止境。南通市城市管理綜合執(zhí)法體制改革的成功，關(guān)鍵在于立足自身實際，推動管理創(chuàng)新，走出了一條以體制創(chuàng)新引領(lǐng)城市發(fā)展的成功之路，給我們帶來深刻啟示和有益借鑒。

（一）敢于擔(dān)當(dāng)負責(zé)、勇于開拓創(chuàng)新是前提。南通市城市管理綜合執(zhí)法體制改革之所以取得巨大成效，主要在于各級干部思想大解放意識強。面對改革重任，他們有思路、有激情、有膽識，富有敢想、敢干、敢闖、敢為人先、爭創(chuàng)一流的進取精神，正是在這種精神的帶動下，推動了改革向縱深邁進。我們必須進一步解放思想，切實增強全面深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革的緊迫感，主動作為、勇于創(chuàng)新，讓城市變得更加優(yōu)美舒適、干凈整潔、規(guī)范有序。

（二）大膽探索實踐、做好頂層設(shè)計是基礎(chǔ)。為推動城市管理行政執(zhí)法體制改革的順利實施，南通市堅持分類施策，根據(jù)不同層級的不同需求，在改革總體框架內(nèi)，分類研究制定切合實際、易于操作的改革目標、試點任務(wù)和實施路徑，既強調(diào)改革的頂層設(shè)計，也充分尊重基層改革的自主性和創(chuàng)造性，較好地解決了城市管理制度的銜接與轉(zhuǎn)軌問題，形成了具有自身特色的綜合行政執(zhí)法體制。我們要準確把握新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照精細化管理的目標要求，在政策層面做好頂層設(shè)計，盡快出臺我市城市管理行政執(zhí)法體制改革的實施意見，并制定相關(guān)配套政策，推動城市管理改革與經(jīng)濟社會同步發(fā)展。

（三）明確職能權(quán)責(zé)、理順運營體制是關(guān)鍵。南通市在推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革過程中，堅持立足實際，把重點放在基層發(fā)生頻率較高、與群眾關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出的城市管理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域，堅持編隨事走、人隨編調(diào)，真正實現(xiàn)了管理重心下移，執(zhí)法力量下沉，徹底扭轉(zhuǎn)了城市管理職能繁雜、權(quán)責(zé)不清、力量分散等突出問題，執(zhí)法效能大幅提升。我們必須抓住城市管理新舊體制轉(zhuǎn)軌的有利契機，把該統(tǒng)的統(tǒng)到位，該放的放徹底，執(zhí)法重心下移，力促城市管理執(zhí)法水平再上新臺階。

（四）健全保障機制、推動高效運轉(zhuǎn)是重點。為確保城市綜合管理行政執(zhí)法走上制度化、規(guī)范化道路，南通市嚴格按照法律法規(guī)和中、省相關(guān)文件精神，綜合運用法治思維方式，建立了一套權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)順暢、保障有力的長效運營機制，既做到了于法周延、于事簡便，又解決了難題、化解了矛盾，從而在制度層面保障了城市綜合管理行政執(zhí)法工作常態(tài)、高效運轉(zhuǎn)。我們在推進城市綜合管理行政執(zhí)法工作上，必須強化機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，用規(guī)章制度規(guī)范執(zhí)法行為，用體制機制推動依法行政。

三、工作建議

通過考察學(xué)習(xí)南通市城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作經(jīng)驗，并根據(jù)省委、省政府《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施意見》（陜發(fā)〔2016〕22號）文件精神，結(jié)合漢中實際，我們提出以下幾點建議：

（一）加快理順城市管理體制。主動適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，打破陳舊體制羈絆，建立市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市住管局（綜合執(zhí)法局）牽頭，市級各相關(guān)部門負責(zé)行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，區(qū)負總則、街道主抓、社區(qū)自治，市民群眾自覺參與的“兩級政府、四級管理”的“大城管”體制。一是明確管理職責(zé)。在市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）三級政府設(shè)立由行政首長負責(zé)的城市管理委員會，辦公室設(shè)在各級住管部門，定期研究城市（鎮(zhèn)）管理重大事項。市級城市管理委員會辦公室調(diào)整設(shè)立到市住房和城市管理局，并進一步夯實其管理職責(zé)。市級城市規(guī)劃建設(shè)管理在現(xiàn)行制度基礎(chǔ)上，進一步明確各自管理職責(zé)，規(guī)劃建設(shè)部門負責(zé)城市總規(guī)、中心城市控制性詳規(guī)等戰(zhàn)略性規(guī)劃的編制審批以及相關(guān)制度、規(guī)范性文件的制定等工作；住房和城市管理部門負責(zé)城市（鎮(zhèn)）管理工作的宏觀指導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價等工作。縣（區(qū)）實行規(guī)劃建設(shè)管理一體化運營機制（中心城區(qū)規(guī)劃由市級規(guī)劃部門審批），負責(zé)本轄區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市（鎮(zhèn)）管理等職責(zé)；鎮(zhèn)（街道辦）全面履行城市（鎮(zhèn)）管理綜合執(zhí)法職責(zé)。二是下移執(zhí)法重心。按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，全力推動城市管理執(zhí)法重心下移。市級層面，在市住管局（綜合執(zhí)法局）下整合設(shè)立15-20名人員力量的市城市管理執(zhí)法支隊，主要承擔(dān)規(guī)劃執(zhí)法、監(jiān)督檢查、考核考評、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等職能，市綜合執(zhí)法局其余機構(gòu)和人員全部下放到漢臺區(qū)，并將中心城區(qū)園林綠化、路燈管理等機構(gòu)整建制劃歸所在區(qū)；縣（區(qū)）在城市管理機構(gòu)基礎(chǔ)上組建城市綜合管理執(zhí)法局，并下設(shè)城市綜合管理執(zhí)法大隊，具體負責(zé)城市管理、案件督察督辦等工作；鎮(zhèn)（街道辦）成立綜合管理執(zhí)法中隊，在轄區(qū)內(nèi)具體開展綜合執(zhí)法工作，其業(yè)務(wù)工作接受主管部門指導(dǎo)，日常管理以所在地黨委、政府為主。三是厘清職權(quán)邊界。進一步明確城市管理綜合執(zhí)法范圍，將住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)以及其他部門與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)的事項逐步納入城管執(zhí)法范圍，以此提高城市管理效能。

（二）嚴格規(guī)范城市執(zhí)法行為。必須改變傳統(tǒng)的執(zhí)法模式，樹立以人為本理念，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式、規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提升城市精細化管理水平。一是強化隊伍建設(shè)。按照“編隨事走、人隨編調(diào)”的原則，整合歸并執(zhí)法隊伍，推動執(zhí)法力量向基層傾斜，提高一線和城郊結(jié)合部的執(zhí)法力量配備比例。加強對城市管理執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴格實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，統(tǒng)一制式服裝和標志標識，不斷優(yōu)化城市管理執(zhí)法力量。二是推行權(quán)責(zé)清單。堅持法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為和權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配的原則，進一步優(yōu)化調(diào)整城市管理綜合執(zhí)法部門權(quán)責(zé)清單，向社會公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標準、運行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機制，并根據(jù)改革推進情況實行動態(tài)管理和調(diào)整。三是改進執(zhí)法方式。綜合運用行政指導(dǎo)、激勵、扶助、調(diào)解等非強制手段，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺遵守法律法規(guī)，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩(wěn)定。積極推進網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)建設(shè)，健全執(zhí)法辦案信息查詢系統(tǒng)，推行網(wǎng)上行政服務(wù)工作，探索快速處置、非現(xiàn)場執(zhí)法等新型執(zhí)法模式。

（三）強力推進城市綜合管理。積極探索城市管理的有效途徑，大力推進城市綜合管理精細化全覆蓋，努力塑造整潔優(yōu)美、文明和諧的城市新形象。一是加強市政管理。建立規(guī)劃、建設(shè)、管理部門之間有機銜接和良性互動機制，及時做好竣工市政公用設(shè)施相關(guān)信息移交，實現(xiàn)城建檔案信息共享。加強市政公用設(shè)施管理和維護，嚴格控制城市道路開挖和占用道路行為，強化市容秩序治理、生活垃圾收運管理、園林綠化養(yǎng)護等工作，確保市政設(shè)施安全運行。二是整治重點環(huán)節(jié)。加強城市建筑物立面管理和戶外廣告、門店牌匾等設(shè)置，整頓城市地上地下公共空間使用秩序，嚴厲打擊違法用地、違法建設(shè)行為；優(yōu)化城市街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，打通城市斷頭路、丁字路，科學(xué)設(shè)置交通信號、標識標線、隔離設(shè)施，合理施劃停車泊位，加快推進城市步行、自行車交通系統(tǒng)建設(shè)，不斷增強城市交通微循環(huán)系統(tǒng)功能；下功夫治理渣土垃圾外溢、車輛揚塵等現(xiàn)象，大力推進垃圾減量化、資源化、無害化管理，全面改善人居環(huán)境。三是建設(shè)智慧城市。加快綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)，強化視頻監(jiān)控、環(huán)境監(jiān)測、交通運行、供水供氣供電等城市運行數(shù)據(jù)的綜合采集和管理分析，建設(shè)覆蓋市、縣（區(qū)）的數(shù)字化信息平臺。推動數(shù)字化城市管理向智慧化升級，實現(xiàn)感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”。建立統(tǒng)一的“12319”城市管理服務(wù)熱線，并實現(xiàn)與“110”報警等電話的對接，不斷提升綜合執(zhí)法效益。

篇8

關(guān)鍵詞：和諧工商制約因素破解對策

當(dāng)前在構(gòu)建社會主義和諧社會的總體目標下，“和諧”已被廣泛地應(yīng)用于各個領(lǐng)域，成為政治活動和社會運轉(zhuǎn)的理論引導(dǎo)，也為工商行政管理機關(guān)履行市場監(jiān)管職責(zé)注入了活力。在這種形勢下，“和諧工商”應(yīng)運而生，對工商部門履職賦予了新的內(nèi)涵，提出了更高層次的要求。但不容忽視的是，近幾年來，因工商行政執(zhí)法行為而引發(fā)的行政訴訟、行政復(fù)議、個案一直居高不下，而且直接勝訴率不足50％，另有30％的行政訴訟案件是由于工商部門改變具體行政行為后，原告在其利益得到維護的情況下而申請撤訴的，這顯然與構(gòu)建和諧社會的大環(huán)境不合拍，在很大程度上損害了工商部門的社會形象，制約著和諧工商的建設(shè)。筆者試通過剖析某市工商系統(tǒng)近三年來發(fā)生的162起行政爭議案件的基礎(chǔ)上。對當(dāng)前制約和諧工商建設(shè)的因素作一粗淺分析歸納，并結(jié)合基層工商行政執(zhí)法實踐提出相應(yīng)的破解對策，以求教于同仁。

一、當(dāng)前工商行政爭議的主要類型及涉及領(lǐng)域

從所發(fā)生的162起行政爭議案件涉及范圍分析，當(dāng)前行政爭議已經(jīng)遍及工商行政管理部門法定職能的所有領(lǐng)域：

(一)涉及行政許可的行政爭議案件大幅度上升且敗訴率較高。行政許可爭議案件數(shù)量年增長率超過30％。主要是《行政許可法》頒布施行后。申請人依法維權(quán)的法律意識增強。

(二)行政處罰和行政強制措施在行政爭議案件中所占的比例有所下降且直接勝訴率較高。從法院和復(fù)議機關(guān)的審理結(jié)果來看，工商部門涉及行政處罰的直接勝訴率為61％。表明《行政處罰法》實施多年后，各級工商部門相應(yīng)建立了案件核審制度、聽證制度、案件主辦人制度和錯案責(zé)任追究制度，執(zhí)法辦案質(zhì)量有了明顯提高。

(三)行政不作為爭議案件也占有較大的比重。在不作為行政爭議中，工商部門由于在相關(guān)手續(xù)程序上不夠嚴謹和規(guī)范，導(dǎo)致敗訴率較高。

(四)行政收費行為成為新的爭議焦點。經(jīng)營者對工商部門的規(guī)費征收行為抵觸情緒強烈，且已經(jīng)不滿足于投訴，而是直接向法院提出行政訴訟。

二、引發(fā)行政爭議的主要原因

當(dāng)前引發(fā)工商行政爭議的原因是多方面的，歸納起來主要有以下三個方面：

(一)具體行政行為相對人的理性維權(quán)意識有所增強。隨著《行政許可法》等一系列法律的頒布施行，使得“民告官”案件審理有了日臻完善的法律依據(jù)，逐步走上了法治軌道，管理相對人對行政訴訟和行政復(fù)議有了重新的認識，選擇公力救濟和理性途徑解決問題。

(二)行政行為失范、粗暴執(zhí)法、缺乏誠信，漠視當(dāng)事人的合法權(quán)利。

(三)法律服務(wù)機構(gòu)人員和一些“土律師”為牟取非法利益，故意曲解法律，鼓動相對人無理纏訴，甚至以告官為名威脅執(zhí)法人員。

三、當(dāng)前構(gòu)建“和諧工商”的制約因素剖析

(一)財政保障體制乏力，全面履職難以到位。由于多方面的原因，工商部門人員工資和辦公經(jīng)費的撥付，必須以完成罰沒入庫和規(guī)費征收預(yù)算目標為前提，基層執(zhí)法人員形象地比喻成“吃自己種的皇糧”。因此，一些基層工商部門為了保障工資發(fā)放和工作正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費，在執(zhí)法辦案和規(guī)費征收工作上傾注了大量的人力、財力和精力，而其他沒有罰沒收入的監(jiān)管工作則是被動應(yīng)付，導(dǎo)致全面履職不能到位，埋下了巨大的潛在履職風(fēng)險。某工商所在企業(yè)年檢時由于收費不規(guī)范，在不到一個月的時間內(nèi)就被企業(yè)兩次告到法院。

(二)依法行政意識不強，執(zhí)法方式缺乏理性。一些執(zhí)法人員依法行政意識淡薄，缺乏依法行政的理性思維習(xí)慣，不能嚴格依照法定程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，執(zhí)法方式簡單粗暴，為擺平管理對象，濫用行政強制措施，甚至情緒化執(zhí)法。少數(shù)執(zhí)法人員在執(zhí)法中不講誠信，對當(dāng)事人作出違反法定原則的承諾，誤導(dǎo)當(dāng)事人，最終導(dǎo)致無法履諾，繼而引發(fā)行政爭議。某工商所執(zhí)法人員在市場管理中與經(jīng)營戶發(fā)生矛盾，一怒之下，將經(jīng)營戶銷售的價值20多元的蔬菜予以扣押，后又因保管不當(dāng)，造成扣押的蔬菜腐爛，以致當(dāng)事人多次上訪，并申請行政復(fù)議和提起國家賠償訴訟。

(三)執(zhí)法業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，行政行為不夠規(guī)范。隨著市場經(jīng)濟法律體系的不斷完善，對工商執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職質(zhì)量提出更高更嚴的要求，執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)短期內(nèi)難以適應(yīng)。一些執(zhí)法人員對法律宗旨、證據(jù)收集規(guī)則、法律適用原則等專業(yè)知識知之不深、研之不透、用之不準，導(dǎo)致作出的具體行政行為缺乏準確性和規(guī)范性，甚至越權(quán)行政。某縣工商局對某文教用品廠作出注銷登記時，未依照法定程序和實質(zhì)要件審查申請注銷行為人的主體資格，導(dǎo)致違反法定程序和實體要件而作出注銷登記決定，造成利害關(guān)系人越級上訪。最終，法院認定工商部門注銷登記行為違法而判決撤銷，當(dāng)事人據(jù)此向工商部門要求國家賠償數(shù)額達245萬元。

(四)行政執(zhí)法缺乏說理，執(zhí)法對象難以接受。一些執(zhí)法人員在作出影響到相對人權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時，不依照法律規(guī)定告知當(dāng)事人作出具體行政行為的事實、理由和依據(jù)，甚至拒絕聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，漠視當(dāng)事人的合法權(quán)利、使當(dāng)事人氣不順、心不服。某鎮(zhèn)衛(wèi)生院將收受他人的回扣款記人單位大賬，該縣工商局認定其構(gòu)成商業(yè)賄賂行為而作出行政處罰。由于工商部門的處罰決定書中未說清楚定性和處罰的理由，引起當(dāng)事人的不滿而申請行政復(fù)議。經(jīng)復(fù)議機關(guān)向申請人講清商業(yè)賄賂與回扣的本質(zhì)區(qū)別以及社會危害性后，當(dāng)事人表示接受處罰，并主動撤回了復(fù)議申請。

(五)自由裁量幅度過寬，行政處罰有失公正。行政處罰自由裁量權(quán)如何公正、規(guī)范行使，一直是困擾工商行政執(zhí)法的難點。立法條款的原則過于模糊、執(zhí)法素質(zhì)的參差不齊、違法行為的千差萬別，極易造成行政處罰裁量權(quán)行使不當(dāng)，繼而引起社會各界的誤解、指責(zé)。一些執(zhí)法人員在適用法律法規(guī)定性處罰時，置《立法法》明確規(guī)定的“新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法”以及“從舊兼從輕”的法律適用原則于不顧，為我所用，甚至同一執(zhí)法機關(guān)對當(dāng)事人相同的違法行為而選擇不同的法律定性處罰，引起當(dāng)事人對工商行政執(zhí)法目的的質(zhì)疑。某經(jīng)營者銷售的產(chǎn)品標識上含有不真實內(nèi)容，當(dāng)?shù)毓ど叹诌m用《反不正當(dāng)競爭法》對其罰款9.5萬元，而對于另一個有著

相同違法行為的經(jīng)營者則適用《廣告法》對其罰款1萬元。

(六)行政許可糾紛凸現(xiàn)，工商處理依據(jù)不足。《行政許可法》施行后，許多歷史遺留問題顯現(xiàn)出來，特別是對一些股權(quán)歸屬、股東簽名真?zhèn)巍⒐蓶|會決議效力、利害關(guān)系人利益保護等棘手問題，當(dāng)事人均轉(zhuǎn)向工商部門要求行政確認，而工商部門處理則缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，陷入了“師出無名”、進退兩難的境地。某經(jīng)營者利用自家住宅開辦酒店，樓上居民認為影響其安全和休息，多次上訪，要求工商部門不予頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。而經(jīng)營者的消防、環(huán)保等前置手續(xù)齊全，符合法定條件，工商部門不予頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照缺乏法律依據(jù)。

(七)有關(guān)部門不當(dāng)干預(yù)，執(zhí)法效果明顯失衡。某公民申請從事鮮肉經(jīng)營，由于其各項手續(xù)齊全，符合法定條件，受理的縣級工商局依法決定頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。但當(dāng)?shù)爻枪懿块T獲悉后，認為影響城市管理，該縣主管縣長亦出具“手諭”，明確要求工商部門不得頒發(fā)執(zhí)照，導(dǎo)致當(dāng)事人向法院，工商部門被判敗訴。某工商局立案查處一起制售假種子案件，依照《種子法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對侵權(quán)行為人處以10萬元以上罰款。然而，當(dāng)工商局依照法定程序?qū)⑻幜P聽證告知書送達后，當(dāng)事人覺得工商局的處罰太重，竟主動要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政部門給予處罰。于是，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政部門在工商局的正式行政處罰法律文書下達前，搶先對侵權(quán)人處以罰款3千元而結(jié)案。由于《行政處罰法》規(guī)定了“一事不再罰”的原則，立案在先的工商局不能再對當(dāng)事人作出處罰，只好撤銷這一案件。

(八)挑詞架訟無理糾纏，法律服務(wù)背離準則。某企業(yè)被工商部門錯誤吊銷營業(yè)執(zhí)照后，工商部門依照《國家賠償法》第28條規(guī)定，依法賠償企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支計1100元。但當(dāng)?shù)胤煞?wù)所的一名法律工作者卻鼓動當(dāng)事人向法院，向工商部門索賠25萬元，結(jié)果當(dāng)事人的訴訟請求不僅得不到法院的支持，而且需支付費、訴訟費達5000元，得不償失。

(九)司法裁判標準不一，行政執(zhí)法無所適從。一起性質(zhì)完全相同的行政訴訟案件，往往因為審理法院不同，甚至同一法院因?qū)徖矸ü僦饔^認知程度不同、專業(yè)法律素養(yǎng)不同，最終竟會作出完全相反的判決結(jié)果。某公司擅自將與他人注冊商標相近似的文字作為企業(yè)名稱中的字號使用，導(dǎo)致消費者誤認，被侵權(quán)人向侵權(quán)行為地的法院提起民事訴訟，法院經(jīng)審理后判定構(gòu)成商標侵權(quán)。當(dāng)某工商局對侵權(quán)人作出行政處罰時，當(dāng)事人不服處罰向另一家法院提起行政訴訟，該法院卻認定當(dāng)事人的行為不構(gòu)成商標侵權(quán)，并判決工商局敗訴。由于司法判決具有絕對權(quán)威性、示范性、終結(jié)性和執(zhí)行力，工商部門的具體行政行為最終均可能受到司法審查，因此，司法審查標準和裁決結(jié)果的不統(tǒng)一，使得工商行政執(zhí)法活動無所適從。

(十)執(zhí)法監(jiān)督力度不足，責(zé)任追究流于形式。一些基層工商部門領(lǐng)導(dǎo)片面強調(diào)保護執(zhí)法人員的工作積極性，雖然對依法行政工作也是高標準、嚴要求，但對違法行政行為責(zé)任人員的處理失之過寬、失之過軟。一些單位負責(zé)人甚至公開表示，只要執(zhí)法人員辦案收費是為了工作，即使存在瑕疵和不當(dāng)，組織上也會正確對待和予以考慮的，以致極少數(shù)執(zhí)法人員依法行政意識淡薄，我行我素，工作中膽大妄為，莽撞蠻干。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)對違法行政行為的曖昧態(tài)度，使得工商系統(tǒng)內(nèi)部的法制監(jiān)督和紀檢監(jiān)察人員在執(zhí)法監(jiān)督工作中存在畏難情緒，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督。從某縣工商局所追究的12起過錯責(zé)任的情況分析，追究結(jié)果也僅是對有過錯的執(zhí)法人員扣發(fā)津貼幾十元，無一起傷筋動骨的追究。

四、消除構(gòu)建“和諧工商”制約因素的對策思考

(一)完善財政供給渠道，保障執(zhí)法經(jīng)費供給，為構(gòu)建“和諧工商”提供基本保障。應(yīng)做到“供皇糧”而非“找皇糧”，“吃皇糧”而非“種皇糧”。通過完善財政供給渠道，實現(xiàn)公共財政體制中對工商行政管理機關(guān)經(jīng)費的優(yōu)先保障。讓每一名執(zhí)法人員從權(quán)力越位、缺位和錯位的誤區(qū)中走出來，從而割斷工商行政管理機關(guān)具體行政行為同利益之間可能出現(xiàn)的“紐帶”，堵住因利益驅(qū)動而衍生出的制度、機制、體制上的漏洞，從源頭上杜絕權(quán)力尋租現(xiàn)象，使行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤，與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤。這是實現(xiàn)構(gòu)建和諧工商目標的基礎(chǔ)和根本。

(二)強化依法行政意識，全面提升執(zhí)法技能，為構(gòu)建“和諧工商”夯實素質(zhì)基礎(chǔ)。工商行政管理人員是執(zhí)法主體，在構(gòu)建“和諧工商”中處于能動的地位，提高其政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)是保障和諧工商的關(guān)鍵：一是養(yǎng)成依法行政、以人為本的理性思維習(xí)慣，按照“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的依法行政總要求，充分尊重和維護相對人的人格尊嚴和合法權(quán)益，以誠待人，以理服人，降火氣、除霸氣、講和氣，自覺追求程序公正和實體公正，從根本上消除權(quán)力膨脹和錯誤實績觀的思維定式；二是強化執(zhí)法技能培訓(xùn)，全面提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，工商執(zhí)法人員必須系統(tǒng)學(xué)習(xí)鉆研法律法規(guī)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，勤學(xué)習(xí)、勤思考，理清法律法規(guī)之間的交叉、重疊、競合和轉(zhuǎn)致適用，不斷積累豐富的實踐經(jīng)驗和嫻熟的執(zhí)法技巧，占領(lǐng)理論知識和實踐經(jīng)驗的制高點，在行政執(zhí)法工作中做到字正腔圓，游刃有余；三是提高執(zhí)法人員道德素養(yǎng)，堅守執(zhí)法為民、無私奉獻的職業(yè)品質(zhì)，以對法律負責(zé)、對市場主體負責(zé)、對消費者負責(zé)的高度責(zé)任心，做到履職到位不缺位，監(jiān)管盡職不失職。

(三)樹立和諧執(zhí)法理念，全面推進行政指導(dǎo)，樹立既有震懾力又有親和力的行政執(zhí)法形象。切實改變傳統(tǒng)的以行政處罰為主的管制性、權(quán)力性行政管理模式，確立“指導(dǎo)在先、服務(wù)到位”的和諧執(zhí)法理念，建立和完善行政指導(dǎo)工作機制，采用具體的示范、建議、勸導(dǎo)、警示、鼓勵、提倡、限制、規(guī)范等非強制性方式，運用理性化、人性化、柔性化的管理手段，將平等、民主、協(xié)商、可選擇等現(xiàn)代行政民主的理念滲透到工商行政管理的操作方式和程序中。通過與行政相對人互動，運用工商管理職能真誠幫助各類市場主體解決經(jīng)營管理中的難題，成為他們的免費法律顧問，從而取得他們的理解和支持，為加強監(jiān)管打下良好的基礎(chǔ)，進而創(chuàng)造輕松和諧的執(zhí)法環(huán)境。

(四)建立和諧執(zhí)法制度，推行說理式執(zhí)法文書，完善相對人權(quán)益保障機制和訴求表達機制，化解對立情緒，控減行政爭議。一是建立和完善違法行為預(yù)警提示制度、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知制度、相對人陳述申辯復(fù)審制度、重大行政處罰案件公開評審制度和行政執(zhí)法回訪反饋制度，在巡查監(jiān)管中做到宣傳咨詢到位、實地規(guī)范到位、引導(dǎo)服務(wù)到位；二是結(jié)合當(dāng)事人的違法事實、案件性質(zhì)、主觀動機、社會危害程度和后果等因素，逐一細化處罰種類和幅度的裁量標準，使執(zhí)法人員行政處罰裁量權(quán)由自由性變?yōu)閺娭菩裕幜P標準由彈性變?yōu)閯傂裕幜P種類及幅度由概數(shù)變?yōu)榇_數(shù)，做到合法性與合理性并重；三是凡是涉及到相對人權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為，均須在法律文書中論法理、說情理、講文理，對案件的定性、情節(jié)、違法主體的主客觀背景以及社情民意、處罰依據(jù)、處罰結(jié)果等事項作出透徹的分析說明，使當(dāng)事人能夠知法、知情、知理，口服心服，從而有效化解當(dāng)事人的對立情緒，減少行政爭議，展示良好的工商執(zhí)法形象。

(五)善于謀勢和借勢，定期與法院、政府法制、、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、衛(wèi)生、律師等部門和人員溝通交流，營造內(nèi)和外順的執(zhí)法環(huán)境。工商部門要主動與相關(guān)執(zhí)法部門建立定期聯(lián)席會議制度，加強溝通聯(lián)系，互通情報信息，協(xié)調(diào)統(tǒng)一動作。形成執(zhí)法合力。同時，對一些可能引發(fā)行政爭議的復(fù)雜疑難案件，主動虛心向法院行政部門、政府法制部門請教，共同探討棘手疑難問題的處置方法，求得共識，避免在行政訴訟或者復(fù)議中由于證據(jù)不足、定性不準、程序不當(dāng)以及理解上的差異而得不到復(fù)議機關(guān)和司法機關(guān)的支持。

篇9

積極參與社區(qū)精細化管理

——xx街道參與城市精細化管理調(diào)研報告

社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的法定基層群眾性自治組織，在服務(wù)居民群眾、搞好城市管理、密切黨群干群關(guān)系、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧等方面具有不可替代的作用。當(dāng)前，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進程加快，城市基層社會正在發(fā)生著深刻變化，城市社區(qū)日益成為社會管理的重心，改善民生的依托，維護穩(wěn)定的根基。根據(jù)此次主題教育的要求，我對xx街道所轄六個社區(qū)居委會參與城市精細化管理情況進行了調(diào)研。情況如下：

一、  xx街道社區(qū)居民委員會基本情況

xx街道管轄范圍東至風(fēng)景街、西至xx路、南至xx路、北至xx路，轄區(qū)面積10平方公里，轄區(qū)共有23個居住小區(qū)727棟居民樓，管轄?wèi)魯?shù)42399戶，常住人數(shù)7.2萬人。xx街道辦事處下設(shè)東城xx社區(qū)、東城xx社區(qū)、xx社區(qū)、xx社區(qū)、xx社區(qū)、xx社區(qū)共6個社區(qū)居委會。社區(qū)現(xiàn)共有工作人員78人，其中聘用人員50人，人事7人，公益性崗位18人，臨時用工3人。社區(qū)居民委員會擔(dān)負著街道辦事處及市、區(qū)有關(guān)職能部門下達的面向轄區(qū)居民的諸多政府公共服務(wù)事項，包括治安、衛(wèi)生、計生、就業(yè)、低保、文化體育活動等，同時還承擔(dān)社區(qū)禁毒、社區(qū)矯正、流動人口管理、預(yù)防青少年違法犯罪等任務(wù)。

二、主要做法和成效

（一）建立了相對規(guī)范的社區(qū)干部隊伍。通過推行社區(qū)干部形象公開、職責(zé)公開和工作內(nèi)容公開等制度，社區(qū)公共場所設(shè)立公示牌，公開社區(qū)干部的照片、分工及職責(zé)，接受社區(qū)居民群眾的監(jiān)督；同時積極推行民主評議社區(qū)干部制度，完善社區(qū)工作考核辦法，每年年底通過居民評議、社區(qū)互評、部門測評等方式對各社區(qū)進行綜合考核，考核結(jié)果作為年度評先評優(yōu)的重要依據(jù)。通過內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合，打造風(fēng)清氣正的社區(qū)干部隊伍。

（二）構(gòu)建多元化治理模式。以社區(qū)自治組織為主體、以社區(qū)社會組織為補充、社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。創(chuàng)新社區(qū)管理機制，提高社區(qū)管理實效,擴大社區(qū)居委會的服務(wù)功能，構(gòu)建“社區(qū)——網(wǎng)格支部（居民小組）——樓長——居民代表”的網(wǎng)格化管理體系。充分發(fā)揮執(zhí)政黨基層組織的作用，讓居民群眾他們的各項訴求有正常上傳的通道，更好地促進城鄉(xiāng)基層群眾與政府間的雙向溝通與交流，減少或避免矛盾尖銳化現(xiàn)象。

（三）公眾參與度有效提升。加強對責(zé)任片區(qū)各商戶的衛(wèi)生情況、經(jīng)營秩序的日常巡查，加強對沿街店鋪“門前五包”責(zé)任情況的考核，推動形成“家家店鋪樹形象，文明經(jīng)營創(chuàng)和諧”良好的經(jīng)營氛圍。同時，廣泛開展了清掃街面、清運垃圾、清除牛皮癬、路面文明勸導(dǎo)等志愿服務(wù)活動，通過網(wǎng)格員和志愿者見人見事見服務(wù)，進一步提高了居民群眾對城市管理的參與意識，實現(xiàn)了民眾對城管工作支持力度和城管工作服務(wù)民生能力的“雙提高”。

三、社區(qū)管理的主要問題及難點

隨著我區(qū)城市化進程的不斷推進，城市管理出現(xiàn)了不少需要重視的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）   城市管理法律依據(jù)相對滯后

在參與城市管理過程中，社區(qū)居委會人員因沒有執(zhí)法權(quán)只能進行勸解和疏導(dǎo)，造成管理力度薄弱，效果不佳。相關(guān)執(zhí)法部門也由于法律依據(jù)相對滯后，導(dǎo)致實踐中執(zhí)法部門對此類違法行為只能口頭勸導(dǎo)，降低了行政管理的效率和權(quán)威。以小區(qū)管理為例，社區(qū)居委會提出的整改意見，物業(yè)公司往往不予理睬，管理部門也由于《物業(yè)管理條例》沒有相關(guān)條款而束手無策。造成問題長期得不到解決。

（二）城市管理薄弱環(huán)節(jié)依然存在

主要表現(xiàn)為：一是占道經(jīng)營現(xiàn)象屢禁難絕。特別是街道部分次干道存在占道經(jīng)營、流動攤、店外攤、店外作業(yè)加工等現(xiàn)象。二是交通秩序整治存在死角。機動車輛亂停放、隨意上人行道現(xiàn)象比較普遍。三是是環(huán)境衛(wèi)生現(xiàn)狀不容樂觀。市民隨地亂扔垃圾，部分居民隨意傾倒垃圾、排放污水的現(xiàn)象還不同程度存在。規(guī)劃空地管理難度大，建筑垃圾隨意傾倒，小開荒現(xiàn)象還時有發(fā)生。四是私搭亂建屢禁不絕，缺乏有效手段進行整治。

（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需進一步加強

基礎(chǔ)設(shè)施不配套、硬件設(shè)施不健全，增加了城市管理的難度，也影響了城市管理的質(zhì)量。主要存在問題是居然之家和唐人中心缺少垃圾中轉(zhuǎn)站或設(shè)置不合理，對周圍環(huán)境衛(wèi)生造成影響。

（四）市民的文明素質(zhì)需進一步提高

隨著我區(qū)城市化進程加快，城市人口數(shù)量的不斷增長，這部分人群中既有從農(nóng)村進城的移民和外來農(nóng)民工、又有城市自生的下崗職工，還有部分的弱勢群體，他們生存于城市底層和邊緣，沒有固定收入，基本依靠擺攤設(shè)點的收入來維持生活，以個人經(jīng)濟利益最大化為出發(fā)點，城市文明往往被拋在一邊，市民素質(zhì)與現(xiàn)代社區(qū)所必須具備的社會公德、衛(wèi)生意識、環(huán)境意識還有一定距離。

（五）社區(qū)居民委員會工作人員隊伍報酬偏低，結(jié)構(gòu)不合理，難以適應(yīng)管理需要。

一是嚴重缺乏專業(yè)社工人才。社區(qū)居民委員會聘用的社區(qū)服務(wù)站工作人員大多沒有經(jīng)過專業(yè)社會工作知識培訓(xùn)，政策水平較低。二是待遇低，成長空間有限。社區(qū)黨支部書記、社區(qū)居民委員會主任、副主任的月均報酬只有2600元/月,普通社區(qū)干部只有2000元/月，不少社區(qū)干部反映，其報酬與工作付出極不相稱，僅是憑熱情在工作。因社區(qū)社工人才聘用管理制度不健全，沒有進步空間，大學(xué)生及專職社工人才不愿到社區(qū)工作。

四、提升城市管理水平的對策與建議

（一）樹立現(xiàn)代城市管理的理念

城市管理作為政府的主要職能之一，肩負著城市規(guī)劃、市政工程、公用事業(yè)、公安交通、市場監(jiān)管和市容環(huán)衛(wèi)等職能，面臨著點多、面廣、線長和工作量大的局面，關(guān)系到千家萬戶的切身利益，是城市文明建設(shè)的重要窗口。搞好城市管理，務(wù)必樹立“以人為本”的現(xiàn)代城市管理理念，建立服務(wù)型“城管”。

（二）完善城市管理體制，落實城市管理責(zé)任

1.建立街道吹哨，部門報到的機制。城市管理涉及的部門眾多，管理對象和任務(wù)也比較復(fù)雜，務(wù)必加強領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)各方形成合力。全區(qū)應(yīng)建立由主要領(lǐng)導(dǎo)為主任，規(guī)劃、建設(shè)、市政、環(huán)保、衛(wèi)生、市場監(jiān)管、公安、交通、國土等部門參與的城市管理聯(lián)席會議制度，定期召開會議，共同研究解決城市管理中的重大問題和部署城市管理各項任務(wù)，形成齊抓共管，綜合治理的新型城市管理體制，并建立一套行之有效的部門協(xié)作辦法，互通信息，及時協(xié)調(diào)，共享資源，特別是在管理、執(zhí)法、考核等各個環(huán)節(jié)加強聯(lián)系，改善部門間推諉扯皮現(xiàn)象，形成管理的有效合力。

2.加強屬地管理，健全城市分級管理的工作體制。堅持屬地管理原則，按照“重心下移、條塊結(jié)合、以塊為主”的要求完善與現(xiàn)代化城市想適應(yīng)的“三級網(wǎng)絡(luò)（區(qū)、街、社區(qū)）”的城市管理體制，建立以城市管理聯(lián)席會為統(tǒng)領(lǐng)，街道為主體、職能部門為保障、村（社區(qū)）為基礎(chǔ)的分級管理體制。一是強化街道在城市管理工作中的地位和作用，發(fā)揮街道對人、地、物、事熟悉的優(yōu)勢，健全街道辦事處的城管工作機構(gòu)和委托執(zhí)法隊伍，支持街道對上級部署要求與街道自身實際結(jié)合起來，因地制宜、創(chuàng)造性地開展管理工作。二是完善城市管理社區(qū)為主的體制，增加社區(qū)工作力量，配齊社區(qū)管理服務(wù)設(shè)施，重點做好與居民利益有關(guān)的治安防范、公共衛(wèi)生、消防安全、優(yōu)撫救濟、糾紛調(diào)解、居民教育等工作，讓社區(qū)在城市管理中發(fā)揮最基層、最前沿作用。

3.建立城市管理社會參與、輿論引導(dǎo)監(jiān)督機制。通過實行政務(wù)公開、居民投訴、新聞曝光、學(xué)生環(huán)保行動、百姓體驗城管執(zhí)法工作等方式與活動，讓居民了解、參與城市管理，對違反城市管理的行為實施有效的監(jiān)督。充分利用文化活動以及電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，宣傳喻家坡乃至望城區(qū)城市建設(shè)與管理的成就以及公園式城區(qū)的風(fēng)貌，提升居民對望城城市的認同感和自豪感，激發(fā)居民自覺維護市容環(huán)境，遵守城市文明公約，支持城管工作的主人翁意識，逐步形成居民自主管理、自我規(guī)范、共同參與城市管理的良好氛圍。

（三）提高認識，著力維護城市規(guī)劃的可持續(xù)性。在執(zhí)行城市規(guī)劃方面，區(qū)、街道、社區(qū)干部都要有充分的認識，做到“規(guī)劃一張紙、審批一支筆”，嚴格依法、依程序辦事，不能隨意改變，全區(qū)職能部門要加大監(jiān)管力度，對不按規(guī)劃實施的要敢于叫停，真正體現(xiàn)城市規(guī)劃的法律性、科學(xué)性和可持續(xù)性

（四）加強硬件設(shè)施建設(shè)，完善城市功能

進一步抓好道路建設(shè)、背街小巷等城市基礎(chǔ)工程建設(shè)，加快環(huán)衛(wèi)設(shè)施、設(shè)備的更新保障。完善住宅小區(qū)垃圾收集的機械化作業(yè)，確保居民生活垃圾及時收集清運。加快村（社區(qū)）環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套建設(shè)，加大對經(jīng)濟薄弱村（社區(qū)）的基礎(chǔ)設(shè)施改造投入力度及保潔保序工作的扶持，鞏固和提高生活垃圾清運和無害化處理全覆蓋水平。

（五）疏堵結(jié)合，進一步加大環(huán)境整治力度

篇10

檢察機關(guān)加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在更新監(jiān)督理念創(chuàng)新監(jiān)督機制的基礎(chǔ)上，精心組織，嚴密實施

（一）在理念更新上，做到“三個確立”

基層行政執(zhí)法的現(xiàn)狀決定了必須要加強監(jiān)督，而要加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須拓寬思維，更新觀念，創(chuàng)新機制，這樣，才能把基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作做深做細做實做到位，取得實實在在效果。一是確立監(jiān)督就是作為的理念。長期以來，憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能一直是對刑事訴訟實施監(jiān)督，而對行政執(zhí)法活動一直未能有效開展，導(dǎo)致行政執(zhí)法活動不規(guī)范、不嚴格、不文明的現(xiàn)象大量顯現(xiàn)，引發(fā)大量、越級訪和群訪，甚至還出現(xiàn)不作為、亂作為、侵權(quán)瀆職、貪污受賄等問題，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定。實踐證明，缺少監(jiān)督的執(zhí)法活動，必將會滋生特權(quán)思想、特權(quán)利益和腐敗現(xiàn)象。為了加強對行政執(zhí)法活動有效監(jiān)督，我院注意深刻理解和把握中辦發(fā)（2011）8號文件《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的內(nèi)涵，并在適當(dāng)時邀請縣內(nèi)外“法學(xué)專家”、“法律工作者”、“人大代表”、“人民監(jiān)督員”等專家學(xué)者進行研討論證。通過科學(xué)論證，使大家進一步深化檢察機關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)涵，以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接的內(nèi)在要求。從而，為檢察機關(guān)加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督提供法理支持，提高加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督重要性和可行性的認識，從而，確立只有加強監(jiān)督，方能更全面體現(xiàn)檢察機關(guān)的作為。二是確立監(jiān)督就是規(guī)范的理念。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政執(zhí)法“集聚地”，有國土、規(guī)劃、工商等眾多部門，行政執(zhí)法面廣量大，涉及利益關(guān)系眾多，加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，可以有效地規(guī)范執(zhí)法行為，促進基層行政執(zhí)法單位依法履行公務(wù)，推進法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。三是確立監(jiān)督就是創(chuàng)新的理念。積極創(chuàng)新監(jiān)督工作思路，構(gòu)建監(jiān)督工作模式，是推進基層行政執(zhí)法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。我院在各方的支持和努力下，推動建立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大支持、政府負責(zé)、檢察監(jiān)督、部門司職”的監(jiān)督模式。黨委領(lǐng)導(dǎo)，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政法委對行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的理念、方式、效能等方面作出統(tǒng)一規(guī)定，對執(zhí)法監(jiān)督力量進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對重大行政執(zhí)法監(jiān)督案件加強協(xié)調(diào)；人大支持，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人大對行政執(zhí)法工作定期進行評議，并研究解決行政執(zhí)法監(jiān)督工作中的重大疑難事項；政府負責(zé)，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府及其法治部門加強對執(zhí)法活動、執(zhí)法過程和執(zhí)法效能的考核驗收；檢察監(jiān)督，即檢察機關(guān)依照法律規(guī)定，對行政執(zhí)法活動進行靜態(tài)和動態(tài)監(jiān)督，受理舉報、監(jiān)督案件、糾正違法；部門司職，及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體依法履行行政執(zhí)法職責(zé)，做到及時、有效、公開、公平、公正執(zhí)法。這個監(jiān)督模式的重點是檢察監(jiān)督。對此，我院依托派出檢察室，主動與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法部門建立工作對接、信息通報和監(jiān)督協(xié)作機制，按照統(tǒng)一管理，分類工作的要求，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請2名行政執(zhí)法監(jiān)督信息聯(lián)絡(luò)員。在日常工作中，檢察室一方面抓好靜態(tài)監(jiān)督，即通過定期或不定期地調(diào)取行政執(zhí)法單位有關(guān)執(zhí)法卷宗，審查行政執(zhí)法的程序是否合法，處罰是否適當(dāng)，對發(fā)現(xiàn)問題及時進行糾正；另一方面抓好動態(tài)監(jiān)督，即及時受理行政執(zhí)法方面的舉報線索，對構(gòu)成瀆職、貪污受賄的及時移送反貪、反瀆部門立案查處，對構(gòu)成其他刑事犯罪的及時移送公安機關(guān)立案偵查。為了更好地推進這個監(jiān)督模式的實施，我院報請縣委縣政府出臺規(guī)范性文件，即《關(guān)于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》，由縣委縣政府聯(lián)合發(fā)文印發(fā)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政執(zhí)法部門，要求按照文件精神抓好落實。這個《實施意見》一方面要求統(tǒng)一思想認識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，把基層行政執(zhí)法是否規(guī)范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及時移送檢察監(jiān)督情況一并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門的綜合考核評價體系，形成權(quán)責(zé)分明、行為規(guī)范、協(xié)調(diào)一致、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機制；另一方面明確規(guī)定了基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督相銜接工作的主要內(nèi)容，如派出檢察室根據(jù)規(guī)定的具體情形，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》、提出監(jiān)督意見等形式對基層行政執(zhí)法進行監(jiān)督，并規(guī)定在限期內(nèi)答復(fù)。還規(guī)定派出檢察室在監(jiān)督中要隨時調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗等。

（二）在機制建設(shè)上，建立“三項制度”

一是聯(lián)合監(jiān)督制度。縣法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組每半年組織縣優(yōu)化辦、縣法制辦、縣紀委糾風(fēng)辦、派駐檢察室等部門，對基層行政執(zhí)法部門的執(zhí)法情況進行檢查監(jiān)督考核，對存在違法行政等問題的，依據(jù)不同情況，分別作行政或法律上的監(jiān)督糾正；對行政執(zhí)法人員有涉嫌貪污受賄、瀆職侵權(quán)等違紀違法行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)，及時移送紀檢監(jiān)察機關(guān)或人民檢察院處理。二是聯(lián)席會議制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委定期組織召開行政執(zhí)法工作聯(lián)席會議。每季度至少召開會議一次，派駐檢察室應(yīng)當(dāng)派員參加。會議通報近期執(zhí)法及處罰情況、涉嫌犯罪案件移送處理情況、檢察監(jiān)督情況，并研究和協(xié)調(diào)解決行政執(zhí)法工作中的一些突出問題。與些同時，還建立了信息通報制度。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治辦確定專門人員，負責(zé)日常的信息交流，各基層執(zhí)法單位的統(tǒng)計報表及時報送派駐檢察室，以實現(xiàn)信息共享。三是備案審查制度。制定了《報備細則》，從報備案件的單位主體、報備范圍、報備材料、報備期限等4個方面作出明確具體規(guī)定。如在報備案件的主體上，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級具有行政執(zhí)法權(quán)或受委托從事行政執(zhí)法的單位、縣級行政執(zhí)法機關(guān)的派出機構(gòu)，包括工商、國土、規(guī)劃、城管、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、水利、林業(yè)等15個行政執(zhí)法單位。在報備范圍上，明確規(guī)定涉案金額在萬元以上；處罰金額或者沒收款物價值在三千元以上；作出行政處罰決定后違法行為還不能有效制止且繼續(xù)進行，可能導(dǎo)致案件性質(zhì)發(fā)生改變的；當(dāng)事人不服，認為行政處罰畸輕畸重或適用法律、法規(guī)不當(dāng)?shù)模赡芤鹕显L的，在當(dāng)?shù)鼗蛟谌h有較大影響的等10種情形的案件。在報備材料上，明確規(guī)定案件事實及相關(guān)證據(jù)；認定的法律依據(jù)；行政擬處理意見；行政處罰法律文書；行政許可批復(fù)文件等。在報備期限上，明確規(guī)定十種報備情形均應(yīng)當(dāng)在行政行為作為后十個工作日內(nèi)及時報備轄區(qū)檢察室。

（三）在組織實施上，搞好“三個結(jié)合”

一是點面結(jié)合，搞好聯(lián)合監(jiān)督檢查。根據(jù)《實施意見》的規(guī)定，對基層行政執(zhí)法活動的監(jiān)督要聯(lián)合檢查，具體由縣政法委牽頭，由檢察院及其派出檢察室人員為主體，聯(lián)合縣人大內(nèi)司委、縣政府法制辦、縣紀委等部門組織的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查組，除聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對面上行政執(zhí)法工作匯報外，還要察看工商、國土、規(guī)劃、安監(jiān)、司法等部門的行政執(zhí)法臺賬和卷宗，對存在的突出問題，可當(dāng)場提出口頭糾正檢察意見，責(zé)令其立即整改。也可及時向相關(guān)單位和部門發(fā)《檢察建議書》、《檢察意見書》。如侍莊鄉(xiāng)有五家衛(wèi)生室屬合并對象，侍莊醫(yī)院亦下達了撤并衛(wèi)生室通知。但有的衛(wèi)生室長不愿意合并，繼續(xù)進行非法行醫(yī)。針對這種情況，檢察院及時向侍莊醫(yī)院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，認真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會效果。二是條線結(jié)合，搞好專項監(jiān)督檢查。主要是對縣有關(guān)執(zhí)法部門派出機構(gòu)進行監(jiān)督檢查。如國土、工商、環(huán)保、安監(jiān)、規(guī)劃等條管單位。在專項監(jiān)督檢查工作中，注意針對群眾反映比較強烈的突出問題，采取系統(tǒng)查、查系統(tǒng)的方法，深入查找在行政執(zhí)法過程中存在的問題，爾后，針對問題進行梳理分類、分析評估、風(fēng)險研判，依據(jù)檢察職能發(fā)出《檢察建議書》、《檢察意見書》或《糾正違法通知書》。如針對全縣農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”亂開發(fā)、非法占用、使用、買賣轉(zhuǎn)讓土地的嚴重問題，一方面為縣委縣政府提供決策依據(jù)，及時撰寫調(diào)查分析報告，一方面向縣國土部門發(fā)出《檢察意見書》，以引起相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視。如縣國土局聯(lián)合縣公安局在全縣范圍內(nèi)開展打擊非法買賣土地的專項行動。目前，共查處違規(guī)使用土地21宗，有6人因涉嫌非法買賣土地罪被公安機關(guān)立案偵查，有效地維護了全縣國土資源管理秩序。又如，在監(jiān)督檢查工商系統(tǒng)行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)沂北鄉(xiāng)有兩不法商販正在合伙倒賣石油，且數(shù)額巨大，檢察院及時向工商部門發(fā)出了《檢察意見書》。縣工商局接此意見后迅速派員查處，并將案件移送公安機關(guān)對其立案偵查。三是內(nèi)外結(jié)合，做好受理舉報控告。在抓好靜態(tài)監(jiān)督檢查的同時，積極抓好動態(tài)監(jiān)督，充分利用控申、民行、預(yù)防、反貪、反瀆、派出檢察室等對外接訪窗口，收集和受理行政執(zhí)法方面的舉報和控告。與此同時，充分利用“舉報宣傳周”、“檢察開放月”這一活動載體，深入街頭、村頭、社區(qū)宣講行政執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容，動員人民群眾參與監(jiān)督。還利用各種新聞媒體和聘請行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息員參與監(jiān)督，形成內(nèi)外有機聯(lián)動的行政執(zhí)法監(jiān)督氛圍。今年以來，灌云縣檢察院及其派出檢察室，共受理舉報控告12件，督促整改6件。如侍莊鄉(xiāng)規(guī)劃辦，在規(guī)劃執(zhí)法過程中，違反規(guī)劃不準收費的有關(guān)規(guī)定，擅自收取單位和農(nóng)戶的規(guī)劃費用，在當(dāng)?shù)卦斐闪瞬涣加绊憽Ｅ沙鰴z察室接到舉報后，立即進行調(diào)查，向侍莊鄉(xiāng)政府發(fā)了《糾正違法通知書》，責(zé)令其整改。侍莊鄉(xiāng)政府及時采取措施，停止了違規(guī)收費，同時，要求鄉(xiāng)規(guī)劃部門和相關(guān)人員嚴格執(zhí)法，確保不違規(guī)收費。

檢察機關(guān)加強基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在充分認識基層行政執(zhí)法監(jiān)督艱巨性的基礎(chǔ)上，完善提高，鞏固成果

（一）認識再到位

對基層行政執(zhí)法活動實施監(jiān)督，是檢察機關(guān)及其派出檢察室一項長期而艱巨的任務(wù)，不可一蹴而蹴，更不可小勝即安，要立足長遠，完善提高，鞏固成果，切實履行好行政執(zhí)法監(jiān)督職能。從目前行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐情況看，還存在許多需要加強和完善的一些環(huán)節(jié)，歸納起來主要有以下幾點：特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨委政府和縣相關(guān)行政執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)，要切實把行政執(zhí)法監(jiān)督工作列入重要議事日程，經(jīng)常分析研究本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本部門的行政執(zhí)法監(jiān)督工作，堅決克服徹底屏棄過去行政執(zhí)法的本位思想，部門利益和習(xí)慣做法，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，把思想和行動統(tǒng)一到自覺接受監(jiān)督上來。各基層行政執(zhí)法人員也要堅決依照國家法律、法規(guī)和縣委縣政府（51）號文件《關(guān)于加強基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實施意見》的規(guī)定要求，自覺做好自身行政執(zhí)法與接受檢察監(jiān)督的各項工作，規(guī)范執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不越權(quán)執(zhí)法，自覺把執(zhí)法行為置于檢察機關(guān)的監(jiān)督之下。

（二）報備再嚴格

雖然已制定出臺了《關(guān)于基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的報備工作實施細則》，但從運行情況看，有的行政執(zhí)法部門不想報備，存在隱案不報的現(xiàn)象；有的行政執(zhí)法部門不按時報備，拖拖拉拉；有的報小不報大，怕惹出麻煩，查出問題，影響單位和個人利益；對此，報備審查工作還需再嚴格，要采取多種措施督促報備工作的落實，對凡是今后出現(xiàn)報備問題的單位和部門，在查明情況后，視情節(jié)建議相關(guān)部門給予處理。

（三）整改再加強

對基層行政執(zhí)法監(jiān)督檢查出來的問題，檢察機關(guān)有的當(dāng)場責(zé)令督促整改，有的運用《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》的形式，依法督促整改，但從整改情況看，不及時，不徹底、不到位的現(xiàn)象依然存在。如全縣小加油站點雖被依法取締，但有的死灰復(fù)燃；非法占用土地雖進行了打擊整治，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有在偷偷建筑；有的鍋爐存在安全隱患，雖然下達了整改通知書，但整改未到位等等。因此，一方面檢察機關(guān)及其派出檢察室平時要加強督察、巡查，確保檢察機關(guān)發(fā)的法律文書件件有著落，事事有回音。另一方面，對需要聯(lián)動多個部門方能整改到位的一些行政執(zhí)法案件，檢察機關(guān)及其派出檢察室要督促相關(guān)部門和單位一起研究整改方案，進行綜合治理。

（四）檢力再整合

基層行政執(zhí)法涉及面廣，工作量大，點多線長，要想做好監(jiān)督工作，檢力顯得尤為重要。但從目前情況看，雖然在大的活動上舉全院之力，但平時日常工作都由檢察室承擔(dān)，僅憑兩個派出檢察室的現(xiàn)有人員，工作有時確實安排不開，人手顯得尤為緊張，很難承擔(dān)繁重的監(jiān)督任務(wù)和監(jiān)督需求。對此，一方面，檢察院要成立派出檢察室專門管理機構(gòu)，以便統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)監(jiān)督工作；一方面，還要在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)再派檢察室，人員也要適當(dāng)增加，以便上下整合力量，確保行政執(zhí)法監(jiān)督工作順利開展。