土地出讓金管理辦法范文

導語：如何才能寫好一篇土地出讓金管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第二條本辦法所稱用于農業土地開發的土地出讓金是指省、市、縣（區）、自治縣從土地出讓金中按規定比例劃出的專賬管理的資金。

第三條根據*省人民政府《轉發國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》（粵府〔*〕59號）規定，我省從各市、縣（市、區）土地出讓金平均純收益中劃出20%用于農業土地開發，其中：70%作為本級農業土地開發資金，30%集中到省統一使用。

從土地出讓金劃出的農業土地開發資金計算公式為：

從土地出讓金劃出的農業土地開發資金=土地出讓面積×土地出讓平均純收益征收標準（對應所在地征收等別）×各地規定的土地出讓金用于農業土地開發的比例（20%）。

第四條本辦法所稱土地出讓平均純收益征收標準是指地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值。財政部、國土資源部已根據全國城鎮土地等別、城鎮土地級別、基準地價水平、建設用地供求狀況、社會經濟發展水平等情況進行了制定、聯合，并根據土地市場價格變動情況適時調整。土地出讓平均純收益征收標準附后。

第五條各級國土資源管理部門根據辦理的土地出讓合同，按季統計土地出讓面積送同級財政部門，同時抄報省級財政部門、國土資源管理部門。同級財政部門根據國土資源管理部門提供的土地出讓面積、城鎮土地等別、土地出讓平均純收益征收標準和省政府規定的土地出讓金20%用于農業土地開發的比例，計算應從土地出讓金中劃繳的農業土地開發資金。

第六條根據財政部規定，調整現行政府預算收支科目，將“基金預算收入科目”第85類“土地有償使用收入”下的850101項“土地出讓金”取消；增設850103項“用于農業土地開發的土地出讓金”，反映從“土地出讓金財政結算專戶”中劃入的用于農業土地開發的資金；增設850104項“其他土地出讓金”，反映從“土地出讓金財政結算專戶”中扣除劃入農業土地開發資金專賬后的土地出讓金。在“基金預算支出科目”第85類“土地有償使用支出”下增設8503款“農業土地開發支出”，反映從土地出讓金中劃出的農業土地開發資金安排的農業土地開發支出。

第七條按本辦法第五條計算應從土地出讓金中劃出的農業土地開發資金，按照專賬管理的原則和土地出讓金繳交情況，由財政部門在次月5日前辦理土地出讓金清算。清算時，按預算級次分別開具繳款書，辦理繳庫手續，將屬于本市、縣（區）用于農業土地開發的土地出讓金收入20%部分中的70%繳入同級國庫用于農業土地開發的土地出讓金收入專賬；30%部分按就地繳庫方式繳入省國庫用于農業土地開發的土地出讓金收入專賬，上劃時請使用“一般繳款書”，預算科目填列政府性基金預算收入科目第85類第850103項“用于農業土地開發的土地出讓金”。

第八條用于農業土地開發的土地出讓金納入財政預算，實行專賬核算管理。各級財政部門應嚴格按照國家對部分土地出讓金用于農業土地開發的規定，保證土地出讓金專戶資金優先足額劃入用于農業土地開發資金專賬，按照規定的使用范圍進行專款專用，不得截留、坐支和挪用，并實行社會公示制度。

第九條本辦法所稱的農業土地開發主要包括：土地整理和復墾、宜農未利用地的開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發。

土地整理和復墾是指：按照土地利用總體規劃和土地開發整理專項規劃，有組織地對農村地區田、水、路、林及村莊進行綜合整治；對在生產建設過程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害損毀的土地進行復墾。

宜農未利用地的開發是指：在保護和改善生態環境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發利用。

基本農田建設是指：采取相應措施對基本農田進行改造、改良和保護，促進基本農田綜合生產能力提高和持續利用。具體包括：經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地的建設；有良好的水利與水土保持設施的耕地建設；對中低產田的改造；蔬菜生產基地建設；國務院和各級人民政府規定應當劃入基本農田保護區的其他耕地的建設等。

改善農業生產條件的土地開發是指：為改善農業生產條件而獨立進行的農田道路、電力通訊、水源、給排水等生產設施的建設。

第十條各級國土資源部門負責組織農業土地開發專項資金的項目預算編制、初審、申報。各級財政部門負責農業土地開發專項資金的項目預算的審核批準、下達、資金的撥付和資金的使用監督管理工作；國土資源部門負責項目實施的監督檢查及竣工驗收等管理工作。

第十一條省財政廳和國土資源廳會同省監察廳、審計廳等有關部門，對用于農業土地開發的土地出讓金的提取比例、預算管理、支出范圍等進行定期或不定期的監督檢查。對于違反規定的，除通報外，對提取比例不足的，負責督促其限時足額劃入，督促未果的，依法強行劃入專賬；對于違反專賬管理的，負責督促其在7個工作日內予以糾正；對于違反支出范圍的，除負責督促其在7個工作日內糾正外，應將超出本辦法規定支出范圍的資金收回專賬；對挪用專賬資金的，由省財政廳負責追繳，并報省監察廳追究有關人員責任。

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按照市審計局《專項審計調查通知書》（渝審調[2005]3號）的要求，現將我縣**年至**年土地出讓金的征收、解繳、使用及管理情況報告如下：

一、基本情況

**年至**年共計批準出讓用地180宗，面積1126.6906畝，合同價金13325.0545萬元，其中：征地補償及整治成本等10564.0773萬元、應收土地出讓金2660.9772萬元，減免193.1388萬元，實收出讓金2467.8384萬元，其中：縣國土房管局征收347.91萬元、龍水鎮小城鎮辦及原老工業園區收取272.6209萬元，縣工業園區收取81.332萬元，改制企業收取652.5921萬元，市政公司收取409.2689萬元，瀨溪河整治辦收取38.346萬元，其他鎮鄉及單位收取210.7685萬元。其中：

（一）**年批準用地面積543.75畝，合同價金5639.2831萬元，其中：征地補償及整治成本等4371.3921萬元、應收土地出讓金1267.891萬元；實收出讓金1267.891萬元，其中：縣國土房管局征收162.2727萬元、龍水鎮小城鎮辦及原老工業園區收取282.6655萬元，縣工業園區收取72.242萬元，改制企業收取466.8721萬元，市政公司收取179.6211萬元，瀨溪河整治辦收取38.346萬元，其他鎮鄉及單位收取65.8716萬元。全年土地出讓金繳入財政金庫149.63萬元（體現在行政事業性收費預算科目中），為應繳數的11.8%，財政全額安排用于城市土地開發支出、農業土地開發支出。

（二）**年批準用地面積582.9422畝，合同價金7585.7714萬元，其中：征地補償及整治成本等6192.6852萬元、應收土地出讓金1393.0862萬元；減免193.1388萬元，實收出讓金1199.9474萬元，其中：縣國土房管局征收185.6373萬元、龍水鎮小城鎮辦及原老工業園區收取444.9554萬元，縣工業園區收取9.09萬元，改制企業收取185.72萬元，市政公司收取229.6478萬元，其他鎮鄉及單位收取144.8969萬元。全年土地讓金繳入財政金庫780.27萬元（含大足紅碟鍶鹽公司補繳欠繳的606.4萬元），為應繳數的64.45%，財政全額安排用于城市土地開發支出、農業土地開發支出。

二、工作措施

（一）嚴格土地價格管理。對出讓用地特別是經營性用地土地價格的確定，依據《**市人民政府關于頒布**市國有土地使用權基準地價和公示地價的通知》（渝府發[2000]76號）的精神，嚴格按照土地的用途、級別以及容積率等，對所有建設項目供地進行地價測算，并由縣地價委員會審定出讓底價，按程序對擬供用地予以招標、拍賣、掛牌出讓，出讓公示期滿后，以文件形式確認用地單位和土地綜合出讓價。

（二）出臺管理辦法。按照中央和市的有關規定，結合我縣實際，縣政府印發了《關于進一步加強土地使用權出讓金管理的通知》（足府發[**]52號），明確了征收范圍，確定了征收管理機關，規范了資金的解繳程序及返還辦法。全縣土地出讓金的征收按照“收支兩條線”規定，實行“收繳分離”，直接由縣行政服務中心收取繳入財政，并納入同級財政預算管理。

（三）嚴把減免關。對土地出讓金的征收減免，嚴格按照有關規定，由縣政府嚴格把關，其它任何單位和個人，均不得審批減、免、緩。我縣兩年共減免土地出讓金193.1388萬元，為應收金額的7.26%，主要用于招商引資和兌現優惠政策及解決歷史遺留問題。

（四）嚴把支出關。土地出讓金按照有關規定實行“收支兩條線”管理，收取的土地出讓金專項用于城市基礎設施建設和土地開發，并對使用情況進行了跟蹤監督，確保了專款專用。其支出情況是：**年用于城市基礎設施建設及縣級地質災害防治630.7441萬元、土地開發170.2748萬元、改制企業下崗分流466.8721萬元；**年用于城市基礎設施建設及縣級地質災害防治956.3082萬元（含減免的193.1388萬元）、土地開發251.058萬元、改制企業下崗分流185.72萬元。

三、存在的問題

（一）部分土地出讓金未實行“收支兩條線”管理。一是我縣龍水、郵亭、寶頂三鎮經市確定為“百強鎮工程”，為加大城市基礎設施建設投入力度，確定將應收土地出讓金的90%留給實施“百強鎮工程”，用于城市基礎設施建設；二是為了加快工業園區和縣城東城新區的發展，將應上繳的土地出讓金留給工業園區和東城新區用于城市基礎設施建設和土地整治開發；三是為推動企業改制工作的順利進行，妥善安置下崗職工，確保社會穩定，將企業原劃撥土地轉為出讓土地，其應收的土地出讓金全額用于改制企業職工安置；四是**、**年為解決用地歷史遺留問題，各地補辦完善用地手續的綜合價款（含土地出讓金），已在**年前由當地政府收取用于城市基礎設施建設。

（二）土地出讓金的減免和返還需進一步規范。在實際工作中沒有嚴格按照先征后返的原則進行，而是在辦理土地出讓手續的同時予以了減免和返還。

（三）征收管理還有待于進一步加強。在收取用地單位土地價款時，未嚴格將土地出讓金從土地綜合價款中分離出來，造成對土地出讓金的征收管理不便。

四、今后的打算

（一）進一步強化征收管理。按照有關規定，嚴格執行“收支兩條線”管理，采取“收繳分離”的征收方式，全縣范圍內所繳納的土地出讓金統一由縣國土部門征收，全部進入縣行政服務中心繳納，防止體外循環、相互沖抵甚至擅自減、免、緩的行為發生，保證收取的土地出讓金及時足額繳入財政金庫。

（二）進一步規范減免和返還行為。土地出讓金原則不予減、免、緩。對確需減、免、緩的，按規定程序報縣政府審批。對有關項目單位承擔政府性投資的建設，其經費由政府投入，項目單位該繳納土地出讓金應及時足額繳納，不再進行減免互抵。對有關鎮鄉和工業園區的返還采取“先收后返，即征即還”的辦法。

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[關鍵詞]土地出讓金；經濟增長；兩人社會模型；物業稅

[中圖分類號]F812.7[文獻標志碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.03.011

土地財政是地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關產業租稅費收入的一種財政模式[1]。土地出讓金是土地財政的重要組成部分，是政府以土地所有者身份，在出讓土地使用權時收取的土地價款[2]。近些年，土地出讓金規模迅速膨脹，一些省份的土地出讓金規模已超過預算外收入的規模，個別省份的土地出讓金規模甚至超過預算內收入的規模。

土地出讓金的迅速增長，源于中央財政與地方財政之間的競爭。周飛舟[3]提出，分稅制改革使財政分配體制由分權轉向集權。分稅制改革后，地方政府興辦企業變得無利可圖，于是土地征用和轉讓便成為地方政府新的生財之道，由此獲得的土地出讓金自然也落入了預算外收入的范疇。郭艷茹[4]指出，與中央政府相比，地方政府具有信息上的優勢，它會利用這一優勢對分權邊界進行事實上的調整，通過各種預算外收入和體制外收入，消除中央政府主導的分稅制改革對地方政府的不利影響。

土地出讓金的發展經歷了從預算外到預算內調整的過程。2007年前，土地出讓金屬于預算外收入，納入預算外收支專戶管理。2007年，我國實施的《土地出讓金管理辦法》要求建立土地出讓金專用賬戶，將土地出讓總收益全部納入地方財政預算。下一步的財稅改革方向則是開征物業稅，以替代土地出讓金。賈康[5]認為，土地出讓金是政府憑借所有者身份對使用權持有人收取的地租；而物業稅是不動產保有環節上使用權持有人所必須繳納的法定稅負，“租”與“稅”是并行不悖的。但房產和地產是無法分割的，土地出讓金和物業稅的收取對象可視為房產、地產構成的混合財產，技術上可將土地出讓金和物業稅合并征收，當物業稅增加時，會增加住房者的經濟負擔，住房者自然會產生抵觸心理，要求減少土地出讓金，據此，物業稅和土地出讓金在客觀上存在替代性。加之土地出讓金規模巨大，物業稅開征后，其總量不可低估，若此稅全部由地方財政支配，將不利于國家宏觀調控，因此中央與地方共享物業稅成為必然選擇。可如此一來，地方財權會減少，但事權不一定減少，于是事情又回到原點，新的財政壓力將逼迫地方政府尋找新的財政突破口，以實現財政收支平衡。

因此，我們面臨的不是土地出讓金是否應納入預算內管理的問題，而是土地出讓金是否有利于經濟增長的問題。而如果有利于經濟增長，繼續通過預算外收取土地出讓金，也未嘗不可。關于土地財政與經濟增長的關系，已有一些學者進行過研究。杜雪君等[6]使用中國省級面板數據，對土地出讓金與經濟增長的關系進行了回歸分析，結果顯示：土地出讓金與經濟增長之間存在顯著正相關，但土地出讓金對經濟增長的貢獻程度遠小于預算內資金對經濟增長的貢獻程度。辛波[7]選取某省1994―2007年的樣本數據，研究土地性財政收入同GDP的關系，結果顯示：兩者呈顯著正相關，但這里的土地性財政收入不只是土地出讓金，而是土地出讓金收入與土地相關稅收收入之和，并且其數據僅涉及一省，因此，辛波的研究不能從宏觀上說明土地出讓金與經濟增長的關系。薛白等[8]根據2005年275個地級市的數據研究表明：土地出讓金占財政收入比重與地區生產總值增速呈現弱負相關，此結論也不能確切說明土地出讓金與經濟增長的關系。

為研究土地出讓金與經濟增長的關系，本文擬構建一個兩人社會模型：一人是公務員，一人是普通民眾。公務員的收入包括工資收入和灰色收入，由于預算內支出管理較為嚴格，預算外支出和土地出讓金支出管理相對松懈，因此，一種合理的假設是：灰色收入來自預算外支出和土地出讓金支出的數量要多于來自預算內支出的數量。運用此假設和兩人社會模型，探討預算內支出對GDP的邊際效應；然后，運用靜態面板數據模型和相關數據，證明由兩人社會模型得到的結論。

一、兩人社會模型

假設a：整個社會只有兩個人――甲和乙。

假設b：甲是政府公務員，掌管政府所有事務，其個人收入水平為I1，且I1=I1（YSN，YSW，TD）。其中，I1是甲的個人收入，YSN為財政預算內支出，YSW為財政預算外支出，TD為來自政府土地出讓金的相關支出。

假設c：甲的個人收入增量由兩部分構成：工資收入和灰色收入。

假設d：乙是普通民眾，掌握所有的私人投資和勞務，乙的個人收入為I2，且I2=I2（K，L）。其中，K為投資總量，L為勞動總量。

假設e：公務員追求GDP最大化，且GDP=F（K，L，YSN，YSW，TD）。

假設f：整個社會征收個人所得稅，稅率為t，財政收入CZSR=（I1+I2）×t[I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t。

假設g：財政收支相等，即財政收入（CZSR）=財政支出（CZZC），因為財政支出由財政預算內支出（YSN）、財政預算外支出（YSW）、土地出讓金支出（TD）三部分構成，所以CZSR=YSN+YSW+TD。最終，YSN+YSW+TD=[I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t。

在上述假設條件下，問題最終歸結為：在約束條件YSN+YSW+TD = [I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t下，求GDP的最大值。

max（GDP）=max[F（K，L，YSN，YSW，TD）]①

YSN+YSW+TD = [I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t②

構造拉格朗日函數，得

H=F（K，L，YSN，YSW，TD）+λ{[I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t-（YSN+YSW+TD）}③

對③式求偏導，可得

胡華：土地出讓金與經濟增長

HK=FK+λtI2K=0④

HL=FL+λtI2L=0⑤

HYSN=FYSN-λ+λtI1YSN=0⑥

HYSW=FYSW-λ+λtI1YSW=0⑦

HTD=FTD-λ+λtI1TD=0⑧

由④、⑤式可得

FKFL=

I2KI2L⑨

由⑥⑦⑧式可得

FYSN1-t?I1YSN=

FYSW1-t?I1YSW=

FTD1-t?I1TD

⑩

⑨式左邊是資本和勞動兩種要素對GDP的邊際效應之比，右邊是資本和勞動兩種要素對乙的個人收入I2的邊際效應之比，此式的平衡是市場經濟自由運作的結果。

⑩式的平衡則是政府官員參與的結果。由假設c知，甲的個人收入增量由兩部分構成――工資收入和灰色收入。工資收入是預算內收入（YSN）的重要組成部分，且兩者呈正向變動關系，因此，I1/YSN>0。灰色收入是預算外支出（YSW）和土地出讓金相關支出（TD）的增函數，因此，甲的個人收入I1也是預算外支出（YSW）和土地出讓金支出（TD）的增函數，即I1/YSW>0，I1/TD>0。根據實際情況，我們將預算內支出、預算外支出、土地出讓金支出的管理規范程度進行比較發現，預算內支出管理規范程度最高，預算外支出管理規范程度居中，土地出讓金支出管理規范程度最差。管理規范程度越高，公共資金轉化為公務員個人收入的概率就越低，轉化為公務員個人收入的數量也越小。因此，預算內支出對甲的個人收入的邊際效應最小，預算外支出對甲的個人收入的邊際效應居中，土地出讓金支出對甲的個人收入的邊際效應最大，即I1/TD>I1/YSW>I1/YSN。

根據⑩式和I1/TD>I1/YSW>I1/YSN可得

FYSN>FYSW>FTDB11

B11式表示預算內支出對GDP的邊際效應最大，預算外支出對GDP的邊際效應居中，土地出讓金支出對GDP的邊際效應最小，即當土地出讓金支出對公務員個人收入的邊際效應高于預算內支出和預算外支出時，土地出讓金對GDP的邊際效應將小于預算內支出和預算外支出。下面我們將運用靜態面板數據模型來驗證這一結果。

二、靜態面板數據模型和數據

1.靜態面板數據模型

Yit=C0+C1×X1it+C2×X2it +C3×X3it+vi+μitB12

B12為靜態面板數據模型，其中，因變量Yit是第i地區、第t期的GDP自然對數，自變量X1it是第i地區、第t期的預算內支出的自然對數，自變量X2it是第i地區、第t期的預算外收入的自然對數，自變量X3it是第i地區、第t期的土地財政支出的自然對數。i是整數，取值范圍為1～31，即全國31個省（自治區、直轄市）；t是整數，取值范圍為1～9，分別代表1999―2007各年份；C0、C1、C2、C3是待估計的相關系數。模型確定后，只須利用數據估計出C1、C2、C3的大小，即可驗證B11式的真偽。若C1>C2>C3，則B11式為真，反之，則B11式為假。

2.數據描述與來源

本文采用的各項數據是1999―2007年中國大陸31個省（自治區、直轄市）的數據，其中，地區GDP、地區預算內支出來源于2000―2008年《中國統計年鑒》，地區預算外支出來源于2008年《中國財政年鑒》。由于筆者沒有找到土地出讓金支出（TD）的數據，因此使用土地出讓金收入代替，此數據來源于2000―2008年《中國國土資源年鑒》。2007年起實施的《土地出讓金管理辦法》要求進行土地出讓金改革，建立土地出讓金專用賬戶，取消預算外的收支專戶，將土地出讓總收益全部納入地方財政預算。據此，2007年以前，土地出讓金應屬于預算外支出；2007年以后，土地出讓金應屬于預算內支出。但實際情況并非如此，我們選取1999―2007年中國大陸31個省（自治區、直轄市）的樣本共計279個，2007年雖沒有土地出讓金超出預算內支出，但1999―2006年存在50個樣本的土地出讓金超出了預算外支出（即使運用預算內收入或預算外收入，同土地出讓金進行比較，情況也不樂觀。1999―2006年間，存在43個樣本的土地出讓金超出預算外收入，2007年存在5個樣本的土地出讓金超出預算內收入，即279個樣本中，48個樣本的土地出讓金超過了預算內收入或預算外收入），即在一些省份，部分土地出讓金游離于預算內支出或預算外支出之外，因此，本文將土地出讓金支出視為獨立于預算外支出和預算內支出之外的一種支出。上述數據都是當年價格數據，本文根據1999―2007年的消費者價格總指數將其換算成1999年的不變價數據。因變量、自變量數據描述見表1。

三、靜態面板數據模型的估計、檢驗與修正

1.靜態面板數據模型的估計

本文采用混合面板模型、個體固定效應模型、個體隨機效應模型進行估計，具體結果見表2。在個體固定效應模型中，我們可以得到冗余固定效應檢驗的F統計量為33.62，其零假設不存在個體效應，此統計量在1%的顯著水平上否定零假設，因此，個體固定效應模型優于混合面板模型。為甄別個體固定效應模型和個體隨機效應模型的優劣，我們進行了豪斯曼檢驗。豪斯曼檢驗獲得的卡方統計量為91.95，此統計量也能在1%的顯著水平上否定零假設，表明個體固定效應模型優于個體隨機效應模型。

2.靜態面板數據模型的檢驗

靜態面板數據可能會存在異方差、序列相關、截面相關、多重共線性等問題，為此我們進行如表3所示的檢驗，運用修正后的沃爾德檢驗，卡方統計量在1%的顯著水平上，拒絕了原假設（31個截面的方差相等），這表明模型存在組間異方差問題；運用Wooldridge和ArellanoBond檢驗，相關統計量都在1%的顯著水平上，拒絕了原假設（不存在一階序列相關），這表明模型存在一階序列相關問題；運用Pesaran檢驗、Friedman檢驗和Frees檢驗，相關統計量也都在1%的顯著水平上，拒絕了零假設（不存在截面相關），這表明模型也存在截面相關問題；模型三個解釋變量的膨脹因子分別為1.54、177、2.38，都沒有超過10，這表明模型不存在多重共線性問題。

3.靜態面板數據模型的修正

由于模型存在異方差、序列相關、截面相關的問題，因此，個體固定效應模型的結果是存在偏差的，需要進行修正。如表4所示，模型②和模型③考慮了解決組間異方差問題，模型②采用Huber[9]和White[10]的方法處理異方差，模型③則采用Bootstrap方法（1 000 次）進行處理異方差，處理結果顯示：模型①②③沒有明顯區別，只有X2的系數顯著性地發生了一定程度的改變。模型④⑤則假設模型殘差是一階序列相關，并對其進行了重新估計，模型④采用的是一步估計，模型⑤采用的是二步估計，上述兩個模型的解釋變量都是顯著的。模型⑥則在個體固定效應模型上考慮了截面異方差，結果顯示：X2的系數顯著性發生了改變。模型⑦采用Driscoll等[11]的方法進行處理，同時考慮異方差、序列相關以及截面相關，同模型①相比，其結果沒有顯著改善。

上述七個模型的修正結果表明，X1和X2的系數估計值在大部分模型中都是顯著的，X3的系數估計值在模型④和⑤中是顯著的。從系數大小上可以得出如下確切的結論：C1>C2>C3。因此，B11式為真，即土地出讓金支出對經濟增長的邊際效應最小，預算外支出對經濟增長的邊際效應居中，預算內支出對經濟增長的邊際效應最大。

四、結論

綜上所述，土地出讓金支出對經濟增長存在一定正向促進作用，但其作用要遠低于預算內支出或預算外支出對經濟增長的貢獻。因此，將土地出讓金支出納入預算內管理，將有利于促進經濟增長。其原因在于：同預算內資金和預算外資金相比，土地出讓金更容易轉化為公務員的灰色收入，成為一個經濟漏出量，而預算內資金和預算外資金的管理相對嚴格，不易轉化成灰色收入。因此，加強土地出讓金的監管和稽查，或使用物業稅替代土地出讓金，都有利于提高公共資金使用效率，促進經濟增長。但土地出讓金轉化為物業稅后，物業稅的規模不可低估。為有效進行宏觀調控，中央政府將要求同地方政府共享物業稅，此舉勢必減少地方財權，但地方事權不一定減少，地方財政支出大于收入的壓力將再次凸顯，地方財政會尋找新的財政突破口，以實現財政收支平衡。長此以往，整個社會的稅費負擔將持續增加，依照拉弗曲線的原理，當稅費負擔達到一定程度后，稅費總量不增反減。因此，尋求一種稅費退出機制，將宏觀稅負水平維持在一個合理的比例上是很必要的。

[參考文獻]

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篇4

第二條 本規定適用于我市行政區域內國有土地使用權有償使用收入的管理。

第三條 國有土地使用權有償使用收入包括土地出讓金和土地收益金（或土地增值費）兩部分。  土地出讓金具體是指：  （一）政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（批土地出讓的交易總額）；  （二）土地使用期滿，土地使用者需要續期而向土地管理部門繳納的續期土地出讓價款；  （三）原通過行政劃撥得土地使用權者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規定補交的土地出讓價款。  土地收益金具體是指：  （一）土地使用者將其所使用的土地使用權轉讓（含連同地面建筑物一同轉讓）給第三者時，就其轉讓土地交易額按規定比例繳納的價款；  （二）土地使用者將其所使用的土地使用權出租（含連同地面建筑物一同出租）給其他使用者時，就其所獲得的租金收入按規定比例繳納的價款。

第四條 國有土地使用權有償使用收入歸國家所有，各級財政部門是此項收入征收的管理部門。土地出讓金由土地管理部門代征代繳，土地收益金由房地管理部門代征代繳，其他任何部門不得擅自征收。

第五條 各級土地管理部門和房地管理部門要將代征的土地出讓金和收益金在次月五日內繳到本級財政部門。對逾期不繳的或隱瞞、截留收入的，按有關財政法規嚴肅處理。

第六條 各縣（市）、郊區的土地使用權有償使用收入的5％上繳中央財政（由市財政統一上繳），15％上繳市財政。

第七條 市財政局按收入額的2％，為代征代繳部門提取業務費并直接轉入財政專戶，提取的業務費執行行政事業單位預算外資金管理辦法的有關規定。

第八條 國有土地有償使用收入，主要用于城市建設和土地開發。各有關部門動用土地有償使用收入，必須先向財政部門申報使用計劃，經審查同意后可撥款。

第九條 國有土地有償使用收入中的外匯收入留給市財政部分，如在土地開發中確需支出的，有關土地開發管理部門應向市財政局申報，由市財政核撥。

第十條 土地管理部門和房地管理部門，應在次月五日前向財政部門報送土地使用權有償使用收入和支出月報表。各縣（市）區要在每季度終了八日內向市財政報送土地有償使用和支出季度報表。

第十一條 本規定由市人民政府法制辦公室負責解釋。

篇5

[關鍵詞] 廣西;物業稅;問題研究

[中圖分類號] F810.424 [文獻標識碼] B

一、物業稅的相關概念

從理論上說，物業稅是一種財產稅，是針對國民的財產所征收的一種稅收，主要針對土地、房屋等不動產作為課稅對象，不區分經營性與非經營性，以其財產價值作為計稅依據，對其持有者（承租人或所有者）每年都征收的一定稅款，且應納稅值隨著不動產市場價值的升高而提高。[1]

理清物業稅與現有房地產稅費之間的關系是物業稅開征的首要前提。房地產稅費種類較多，主要有土地出讓金，土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、印花稅、房產稅以及房產交易稅費等。由此可見，房產稅僅僅是房地產稅費的一種。而物業稅是對交易環節和保有環節征收，因此，房產稅也從屬于物業稅。從簡化稅制角度，開征物業稅，將房產稅、房產交易稅費，以及現行涉及土地房產的所有稅費并入其中，但不包括土地出讓金。

二、廣西開征物業稅必須遵循的原則

（一）公平原則

所謂公平就是相同支付能力的納稅人應當承擔相似的稅負，較高支付能力的納稅人承擔較高的稅負。保證公平的關鍵是對房地產價值的評估。因此，廣西開征物業稅的一個重要前提就是完善評估體系，建立一支高素質的評估隊伍。

（二）寬稅基、低稅率原則

物業稅屬于地稅，廣西開征物業稅應當堅持寬稅基原則。一般而言，除學校、醫院、宗教等公益性和保障性住房等屬于減免范圍內的房產和土地外，農村和城鎮的其他房產、地產都應該納入征稅對象，這樣可以保證相對穩定的稅源。低稅率原則要實行階梯稅率或差別稅率，對一定面積或價值內的住房實行低稅率，并根據廣西自身的財政支出水平及房地產的市場價值來具體確定。

（三）稅收高效率、低成本原則

所謂稅收高效率就是通過稅收發揮其在社會資源有效配置中的作用，低成本是指在征稅過程中要節省稅收成本，物業稅的開征要使其對社會福利損失降到最低，不能對家庭正常擁有保障性住房的需求產生影響。

三、廣西開征物業稅需解決的關鍵問題

（一）界定物業稅與土地出讓金的關系

物業稅與土地出讓金關系的界定是開征物業稅不能繞開的問題，也是廣西開征物業稅首先要解決的問題。關于二者之間的關系，業界有兩種觀點：一是把土地出讓金并入物業稅中;二是土地出讓金不應納入物業稅中。第一種觀點是政府已經收取了40-70年的土地出讓金，若再收取物業稅，這是雙重收稅，將加重老百姓的負擔。同時，把土地出讓金并入物業稅中，將有利于降低開發商的開發成本，從達到降低房價的作用。筆者認同第二種觀點，主要基于以下考慮：第一，物業稅是稅收，土地出讓金是40-70年的土地租金，是一種收益，二者在本質上就有所不同，將土地出讓金并入物業稅中缺乏理論依據。第二，將土地出讓金并入物業稅中，政府將失去對土地資源的分配依據，土地不在是財產，轉讓、抵押等就無從談起，嚴重影響金融秩序;同時，地方政府失去了一次性取得財政的機會，影響當期的財政收入，影響地方政府開征物業稅的積極性。第三，土地出讓金分開征收，降低了開發商的進入門檻，既容易再次上演“空手套白狼”，又不能達到降低房價的目的，房價主要是受區域經濟發展水平及供需關系的影響。

廣西作為欠發達地區，在我國經濟進入新常態的背景下，面臨著主動發展與被動進入新常態的挑戰。剛進入工業化中期階段不久，人均GDP僅相當于全國水平的73%，全面小康社會總體實現程度低于全國7.9個百分點，在發展階段上滯后全國，在這種情況下廣西提前進入新常態，與全國特別是東部地區比起來，顯得比較被動，適應起來難度更大。因此，廣西開征物業稅，同時保留土地出讓金，應當考慮對適用新常態的產業用地在土地出讓金方面給予優惠;物業稅的稅率和減免扣除方面應當考慮經濟發展水平，不能一味的參照發達地區或城市房地產的物業稅的征收管理辦法。

（二）評估體系的不完善影響廣西開征物業稅

就全國而言，物業稅征收的是市場價值，開征物業稅需要每年對房地產的市場價值進行評估。因此，需建立公正、客觀和科學的房地產估價體系，但我國房地產估價體系并不完善，市場還不規范，存在收費標準不統一、政企不分以及評估人員素質低等問題，難以適應開征物業稅的要求。[2]

就廣西而言，近年來房地產估價服務為促進房地產公平交易、維護房地產交易秩序發揮了重要作用。但隨著廣西房地產市場的逐步成熟，房地產估價服務需求日益旺盛，如果開征物業稅，對估價服務的需求將進一步增長。然而房地產估價專業性要求極高，目前廣西房地產行業內從業人員文化素質和業務水平還存在參差不齊的現狀，和經濟發達的地區相比仍有較大的差距。據調查，廣西目前擁有的注冊房地產估價近1000人，完全不能滿足開征物業稅后對估價人員的需求。特別是近年來，誠信缺失、惡性競爭等不良估價行為影響了廣西房地產估價行業的健康有序發展。廣西開征物業稅需要一個良好的估價環境和完善的評估體系與目前房地產估價行業的發展現狀有較大的差距，因此廣西要順利開征物業稅需要完善房地產估價體系，進一步凈化房地產估價環境。

（三）產權不明成為廣西開征物業稅的一大障礙

廣西物業產權關系缺乏明顯的法律界定，主要體現在以下幾個方面：一是廣西大部分物業的《房屋所有權證》與《土地使用證》是分開的，并且證書的頒發分別屬于兩個不同部門，但一般而言，二者是不可分割的，應當雙證合一，頒發《房地產權證》這就需要房管局和土地局聯合辦公;二是同一個人在不同的地區或城市均購買了房屋，應弄清不同物業產權歸屬，弄清擁有多少套房屋，這個問題在國家推行不動產統一登記制度之前很難確定，但隨著不動產統一實施，2014年建立了統一登記的基礎性制度，2015年將推進統一登記制度的實施過渡，2016年全面實施統一登記制度，2018年前，不動產登記信息管理基礎平臺投入運行，不動產統一登記體系基本形成，屆時每個人所擁有多少套房屋以及房屋的坐落都可以查詢，為征收第二套、第三套住房提供依據，同時也為同一個所有者在在不同區域征收不同的物業稅做鋪墊，比如，如果第二套房在南寧市所轄上林縣與在市中心區擁有第二套房性質是完全不一樣的;三是產權不明還體現出行政化體制與市場化體制并存的二元房地產體制特征，在實際征管過程中，按照房屋產權人征稅的困難相當大，相當一部分人是使用人在繳稅，這與物業稅是財產稅的性質不符。這一障礙隨著不動產統一登記制度得以清除。

（四）物業稅的稅負水平難以確定

物業稅囊括了所有的房地產稅，涉及到取得環節、開發環節、交易環節和持有等環節，這些環節涉及到大量稅費，既有土地管理及房地產管理等多個部門在房地產登記、使用、經營交易、過戶以及日常管理等環節收取的各種費用，也涉及到稅務機關在房地產取得、保有、交易環節征收的稅，在物業稅征收過程中，哪些應該保留或取消應根據不同的經濟發展水平和具體情況而定，廣西在開征物業稅時應當根據自身的經濟發展水平取消或保留應有的稅費，并確定合理的稅負但難以很快地測算出來。同時，開征物業稅還應同未來將開征的另一種財產稅（遺產稅）相協調。廣西開征物業稅的稅負水平確定主要有以下幾個方面：第一，起征點、免征額的確定。結合自身特點，比如，廣西人均居住面積較高，并且廣西大多數家庭都擁有兩個孩子，起征點以四口之家作為基本單位家庭，如四口之家僅擁有150平方米的房屋，以35平方米作為保障性住房的標準，扣除140平方米，實際交稅為10平方米，這樣在保留土地出讓金的情況下，減輕老百姓的納稅負擔。當然，第二套、第三套住房將沒有起征點和免征額，按全部房產價值為稅基進行征稅，即按現值征稅。第二，稅率的確定。廣西政府根據本地區的收入水平和應稅房地產的位置和用途，具體確定適用稅率。征收物業稅對普通住宅和非普通住宅也應有所區分并根據不同區段不同稅率進行征收或減免。[3]

四、結束語

物業稅是我國未來稅制改革的一個重要方向，但物業稅并不是完全新設立的一個稅種，與正在征收的房產稅、土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等都有關聯，因此牽涉面較廣。目前，廣西開征物業稅在立法、稅制要素、信息資源系統以及物業估價技術等要素都不具備，肯定還需要長時間準備和醞釀，廣西開征物業稅為時尚早，但應進行深入的研究和準備，隨著不動產登記信息管理基礎平臺投入運行，不動產統一登記體系基本形成，屆時，廣西開征物業稅的條件將得到進一步完善，離開征物業稅也就不遠了。[4]

[參 考 文 獻]

[1]徐滇慶.房價與物業稅[M].北京：機械工業出版社，2008

[2]吳立范.物業稅的四個關鍵問題[N].南方周末，2007-11-08

篇6

關鍵詞 非稅 管理 紹興市

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。

1.紹興市非稅收入及其管理現狀

1.1紹興市非稅收入現狀

1.1.1非稅收入構成情況

第一，分項目構成情況。從各類收入的增長情況看，大多數項目在各年間有升有降，變化幅度較大，其中又以政府性基金中的土地出讓金最為顯著，2009年至2013年全市土地出讓金收入分別為132億元、391億元、309億元、194億元、279億元。而2009―2013年的專項收入和行政事業性收費收入則分別呈現遞增和遞減趨勢。

從各項目的比重情況看，政府性基金中的土地出讓金占居了絕對主導地位，每年占非稅收入總額的比重達69%以上，五年平均占比80%。專項收入、罰沒收入、國有資本經營收益和國有資源（資產）有償使用收入占比較為穩定。行政事業性收費、其他收入各年占比也表現出較大的波動性。

第二，分地區構成情況。紹興市非稅收入在各縣（市、區）的分布呈現如下特點：

一是各縣（市、區）非稅收入不均衡。紹興市本級、柯橋區、諸暨市、上虞區經濟發展水平較高，其非稅收入總額相對高位運行。嵊州市、新昌縣、越城區非稅收入總額相對低位運行，與以上四地差距更為明顯。

二是各縣（市、區）非稅收入變動呈相似軌跡。市本級、柯橋區、諸暨市、上虞區非稅收入基本呈現2010年急劇增加、2011年大幅下降、2012年繼續回落、2013年企穩回升的態勢。這一變動軌跡和房地產市場交易狀況密切相關，占據非稅收入絕對主導的土地出讓金的變動，決定了各區域非稅收入總額的最終走向。嵊州市、新昌縣土地交易起伏不大，兩地非稅收入總額水平相對穩定。越城區因無土地出讓收入，該區五年間的非稅收入基本持平。

三是各縣（市、區）非稅收入總額年度間波動大。新昌縣和嵊州市2013年的非稅收入總額和2009年相比，增加了100%;上虞區比2009年增加了174%;諸暨市比2009年增加了214%。

第三，分資金預算管理方式構成情況

非稅收入納入預算管理比重從2009年的81.10%上升到

2013年的95.35%，絕對數從1555690萬元增加到3395804萬元，增長了118%。納入財政專戶管理的非稅收入絕對數與所占比重都大幅下降，目前只有教育收費、事業單位國有資產有償使用收入和其他收入科目下以政府名義接受捐贈的收入納入財政專戶管理。

1.2紹興市非稅收入征管現狀

1.2.1政府非稅收入全口徑預算得到有效落實。2011年，我市按照浙江省非稅征管條例和有關文件要求，按非稅收入管理辦法對收費項目、收費標準及收入資金管理進行系統性規范。進一步明確非稅收入必須全額上繳財政，按照非稅收入項目的不同屬性，分別將非稅收入納入一般預算、政府性基金預算和國有資本經營預算，已基本實行非稅收入納入預算管理的要求。

1.2.2“以票管費”嚴格得到執行。財政票據是市場經濟活動的基本工具之一，也是財政管理的基本要素。2013年，財政部首次出臺《財政票據管理辦法》，我市及時參照辦法，修改制訂相關操作規程，建立健全票據領用和繳銷制度，達到了“以票控管、以票控監”的目的，有效地從源頭上堵塞了擅自設立收費項目或提高收費標準、截留隱瞞收入、坐支挪用等違法違紀現象的發生，維持了財政正常分配秩序。基本上杜絕了單位 亂收費、亂開票的行為。

1.2.3財政、執收單位、銀行三方協作執收制度基本建立形成。財政部門是非稅收入的資金主管部門，具體征收需要依靠有關部門行使相關職能才能取得。因此，為保證協作，我市分別制定出臺了《紹興市區行政事業性收費票款分離暫行辦法》及《實施細則》、《紹興市本級政府非稅收入管理暫行辦法》等政策性規章制度，規定行政事業性收費等政府非稅收入的收繳實行“單位開票，銀行代收，財政統管”的票款分離制度，并由財政局分別與政府非稅收入銀行簽定非稅收入代收協議，進一步加強并規范三方協作制度，確保非稅收入資金安全。

1.2.4非稅征管信息化已初步實現。2011年，我市按照省廳統一部署與要求，在全省率先全面推廣應用浙江省政府非稅征管信息系統，已基本實現了單位執收網上電腦開票、銀行網上代收、財政部門網上監督管理的非稅收入征收新模式。

2.非稅收入征管存在的問題

2.1非稅收入結構有待優化

全市非稅收入中土地出讓金所占比重過大，而對土地出讓金的過分依賴并不利于非稅收入的可持續發展。此外，清費減負是中央既定的政策導向，行政事業性收費項目逐漸減少將是一種趨勢，其作為傳統意義上的非稅收入在今后的收入結構仍有進一步下降的空間。國有資源（資產）有償使用收入作為非稅收入今后努力的方向，在非稅收入中的份額在逐年提高，但仍有不少管理上的空白點需要探索，在非稅收入的比重過小，需要大幅提高。

2.2“激勵與約束”機制有待完善

隨著政府非稅收入預算的推行，有關部門執收的非稅收入與其支出完全脫鉤時，執收單位就會喪失積極性，會導致非稅收入不能應收盡收。紹興市在推進預算外收入納入預算的進程，尚未同步建立一套有效的對執收單位執收非稅收入積極性的激勵機制。同時，在對單位的支出管理中，也未形成一個真正有效的約束機制，難以進一步提高非稅收入的使用效率。

2.3信息化水平有待進一步提高

當前，我市的政府非稅收入雖已依托征管信息系統開展，但資金收繳仍停留在現金繳款和銀行轉賬（含柜臺轉賬、銀行網銀）繳款兩種方式。兩種方式均需繳款人到現場辦理，需要銀行柜臺人員經手辦理，繳款的時間和空間受到限制，收繳效率低，收繳成本高。但隨著信息網絡技術蓬勃發展，支付結算手段越來越豐富，為創新收繳手段、拓寬收繳渠道、實現跨區域繳費提供了條件。紹興市在進一步提升非稅收入信息化管理水平方面還有提升空間。

3.規范非稅收入管理的對策建議

3.1完善非稅收入預算管理體系

全口徑預算管理是綜合財政預算改革的一項重要舉措，是優化支出結構、實現依法理財的客觀需要。因此，政府非稅收入應根據其性質的不同，分別采取不同的預算管理方式進行行之有效的管理。納入預算的非稅收入一般分為公共預算財政收入、基金預算、國有資本預算三類。通過非稅收入預算支出分類管理，實現收入與使用徹底分離，打破部門利益化。

3.2控制收入規模、優化收入結構

政府非稅收入應該按照政府職能、財政體制和經濟發展水平等因素合理控制非稅收入規模，按照政府管理及服務的邊界與范圍，確定一個合理的結構，從而使各類非稅收入有序協調，發揮各自不同功效，進入可持續發展的良性軌道。

3.2.1繼續落實中央“清費減負”政策精神，逐步降低行政事業性收費的比重。2008年至2013年中央取消和停征100項行政事業性收費項目，省三批取消、暫停行政事業性收費和降低收費標準，市本級暫停征收、減免或緩征129項涉企行政事業和服務性收費，這些政策從短期看，將影響非稅收入的增長，但從長遠看，有利于企業健康，實現讓利于民。

3.2.2適度控制基金和罰沒收入的規模增長。土地出讓金是政府性基金的重中之重，而且受經濟形勢的影響很大。因此，必須正確處理政府行政與經濟職能的關系，嚴格執行中央的土地政策，進一步規范土地出讓金的收繳。同時要加強罰沒收入管理，嚴格按照有關法律法規開展執罰工作，建立良好的執罰工作程序，從源頭上嚴格規范執罰行為。

3.2.3提高國有資源（資產）收益比重。加強對國有資源（資產）收入的征管，符合國家非稅收入的宏觀政策。因此，要進一步拓寬我市非稅收入征管范疇，加強和規范政府性資源（資產）有償使用收入，按照“使用者付費”的原則，積極探索建立健全資源（資產）有償使用制度與生態環境補償機制，確保國有資源（資產）使用收入“應收盡收”。

3.3構建有效的考核機制

構建政府非稅收入考核機制，是全方位規范政府非稅收入計劃、征收、支出的管理，提高非稅收入使用效率，使非稅收入真正實現“收支兩條線”和“科學化精細化”管理的有效途徑。具體操作上建議根據由征收主體和財政部門聯合核定的該征收主體年度非稅收入基數，超出計劃數，對下一年度相關經費由預算予以一定體現，若未完成基數，則對其進行負處理，即未完成部分由財政部門按一定比例扣減下一年度預算指標。

3.4推進非稅管理信息化建設

非稅征管信息化不僅是時展的需要，而且是規范征管行為、提高征管效率的有效手段。因此，必須進一步推進非稅征管信息化建設：一是要繼續以省廳政府非稅征管信息系統為基礎，進一步做好全市政府非稅征管信息系統推廣應用，確保各市、縣、區執收單位、銀行全覆蓋。二是要積極充分利用已采集政府非稅信息數據，開發政府非稅收入統計分析系統，為各地及有關領導決策服務。三是要大力推進非稅收繳電子化改革，加強工作調研和需求分析，積極會同執收單位、銀行等加大在POS機付款、網上支付等方面探索力度，適時調整適用于電子化支付的政策制度，進一步提高征管水平和效率。

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篇7

關鍵詞：土地劃撥；建設用地；財政預算

中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A

在我國土地是全民所有，在社會保障層面，作為土地有一個基本保障的計費基數，當住房面積達不到保障基數時，需要社會提供某種形式的住房補貼作為補償性支出。但作為土地的有償使用問題，其來源與歷史遺留問題復雜，在單位面積的計費標準基礎上，地方政府出臺了一些關于土地使用金的附加條件。而具體到房屋，其使用的期限與價格的走向等直接與土地相關，在土地使用費提高后，會相關到房價的走高。關于場地的使用和建設性土地的使用，涉及到不同性質企業的租用和買賣等問題，引起復雜的社會管理，導致政府的管理出現難點。

一、土地出讓金的支出范圍

土地出讓金的支出范圍包括破產、改制企業職工安置費用、城市基礎設施建設費用、土地開發各項費用、土地出讓業務費等。

破產、改制企業職工安置費用。為支持國有企業改革和發展，妥善安置破產和改制國有企業分流下崗職工，根據《關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》規定，國有企業破產時，其原使用的劃撥土地應由市人民政府組織出讓，變現資金上繳市財政局，其土地出讓凈收益主要用于該企業未能參加養老、醫療社會保險的離退休人員的離退休費、醫療費和職工安置費用，其中對破產企業中自謀職業的職工，可按規定從出讓收入中撥付一次性安置補助費。

城市基礎設施建設費用。根據土地出讓金征收情況，安排一定比例的土地出讓金用于城市市政基礎設施配套建設。

土地開發各項費用。主要包括：以后，根據土地的生熟程度進行土地開發的費用；安排一定數量的資金，用于農村非耕地的開發、整理和復墾支出。

土地出讓業務費。市財政局按照繳入國庫土地出讓金收入的一定比例核撥土地出讓業務費，土地出讓業務費按預算外資金管理。土地出讓業務費的使用范圍按照《國有土地使用權出讓金征收管理實施辦法》執行。

二、場地使用費

根據物權法，外資企業使用我國國有劃撥的土地可以提交場地使用費，其權利為土地使用權。其中包括兩項內容：土地開發和土地使用。對土地的開發包括對現有建筑物的拆遷和基礎設施建設，作為土地開發費，外資企業須一次性支付，上述內容指出土地開發費。而土地使用費是外資企業在使用土地資源過程中需要繳納的費用，根據地方土地使用情況的不同，費用的使用明細不同。一次性繳納土地開發費之后，須逐年繳納土地使用費。凡是屬于劃撥的土地，其費用都須納入財政預算，作為財政管理，專項用于外資企業投資補償，在相應的建設拆遷和涉及公共設施的建設上作為支持外資企業發展的專項資金進行管理。

土地使用費由中央政府和地方政府按照一定比例管理，經由財政部門負責統一征收和管理。對于同級土地行政部門代征代繳，同時納入財政預算，劃撥為城市建設費和土地開發費。對于出讓土地使用權的，協議出讓金的40％由國家進行征收，而年付的租金和土地收益金，則不低于基準地價的2％。使用土地的單位和個人須按照國家法律的規定自覺繳納土地使用費，國家對土地收費不屬于行政事業性收費，屬于土地資源性收費，在市場經濟環境下，國家作為土地的所有者，對于土地權益的收益體現在土地有償使用上。

三、建設用地土地

（一）住宅用地與非住宅用地在土地使用權上存在著區別：

物權法對住宅建設用地期滿后是否續費并沒有明確的規定，關系到住宅七十年產權到期的問題，到期后住宅用地是否需要繼續支付土地使用費的問題，關于建設用地土地使用權人所承擔的法律義務，目前還看不到一些依據。而住宅建設用地使用權期滿后自動續期的規則已經制定，這一個規定可以保護建筑物的所有權者的合法權益。在我國，土地使用金的問題，作為物權法考慮的續費問題沒有做規定反映出目前問題難以解決，矛盾突出。但考慮到實際操作，經濟發展的必要性，以不規定是否續費為宜，這關系到廣大的民生和以人為本理念的實際發展。

（二）關于非住宅用地使用權期限屆滿后的續期及法律后果

物權法未出臺之前，一般情況下，非住宅建設用地使用的規定為《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，而有特別行政法規規定的除外。物權法出臺后對地上建筑物進行了特別的規定，沒有規定的依照舊有的約定或者依照法律、行政法規的特殊規定。不過這種情況容易導致繼續維持《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，使得物權法的法律效應的實際操作有較大的難度。

（三）土地使用權登記注銷

登記機關應當依照相關規定對期滿使用的土地進行有權收回，并且進行有效注銷登記，同時收回登記機構頒發的土地使用權證。關于后續的工作，對土地繼續使用的費用問題，續期的問題，土地使用費如何支付及如何報財政審批等問題。還包括對地上建筑物的處理問題，對價支付的問題都需要繼續探討和深化改革方案。

四、新增建設用地土地使用費問題

（一）新增建設用地土地有償使用費征收范圍

部分農用地和沒有利用過的土地轉化為建設用地，根據地方國土資源部門的實際勘測和批準的建設用地面積與相應的等別之間存在費用上的相關，對于有償使用建設用地須在土地利用的總體城鎮規劃范圍進行申報，依法取得的建設用地的項目工程涵蓋了水利水電建設、移民搬遷占用土地城市土地以及房地產企業建設用地，包括在城鎮化過程中的村莊和集鎮的重新單獨選址，依法有償使用土地都屬于新增的建設用地，其費用需要按照不同規定來執行。因違法批地、占用而實際發生的新增建設用地，應按照國土資源部認定的實際新增建設用地面積、相應等別和征收標準繳納新增建設用地土地有償使用費。

（二）新增建設用地土地有償使用費征收等別

自2007年開始，新增建設用地土地使用費的已經提高了一倍。針對各別地區行政區劃的重新區劃，出臺的細化的土地使用費存在等別，具體細化后的收費標準是根據地方的發展而形成的。

今后，財政部將會同國土資源部根據國家土地調控政策需要，結合各地基準地價水平、耕地總量和人均耕地面積、社會經濟發展水平等狀況，適時調整新增建設用地土地有償使用費征收等別和征收標準，并向全社會公布。（三）調整地方分成管理方式

調整后的土地使用費延續中央與地方的7：3的使用分成體制，對土地的總體調控能夠有利于控制房價總體的走高的趨勢，土地使用費的地方部分一律納入省級管理級別的國庫，納入財政預算。

五、完善土地使用的有關管理制度

針對治理整頓土地市場秩序中發現的問題，結合本地實際，查漏補缺，加強土地管理制度的建設。重點要加強地價、土地供應和土地儲備的法律制度建設。（一）建立基準地價、工業用地最低價出讓制度依規定定期更新基準地價，建立并完善工業用地最低價出讓制度。基準地價、工業用地最低價是政府管理和調控土地市場的基本手段，是顯化土地資產價值、核算土地資產收益的基本依據。為保證基準地價水平符合實際，投入資金。（二）規范土地供應制度 嚴格執行國有土地使用權出讓招標拍賣或掛牌制度。除按法律法規規定可劃撥供地的外，其他建設用地必須以有償使用方式提供。按法律法規規定實行招標拍賣掛牌協議出讓的土地，要依法進行公示，接受監督。（三）加強土地儲備的制度建設 土地收購儲備的制度建設著重考慮以下五個方面：一是要明確土地儲備的內涵、范圍；二是要規范土地收儲機構征地、收地、儲地、供地等方面的操作方法與管理制度，包括征地補償、開發支出、收儲機構工作經費等土地收儲成本標準、范圍的規定；三是要建立土地收購儲備準備金制度，規范土地儲備資金的運作和管理辦法防范金融風險；四是要建立土地儲備工作的監督制度和法律責任制度；五是要建立起土地儲備工作的獎勵制度和責任追究制度，加強隊伍建設。

參考文獻：

[1] 張麗君. 外商投資企業場地使用費性質辨析[J]. 財政監督. 2010(20).

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關鍵詞：“樓市”；“土地財政”；科學發展

中圖分類號：F812.7　文獻標識碼：A　文章編號：1005―0892(2009)03―0036―04

一、樓市危機引發政府“救市”

連續瘋漲了幾年以后，各地房價在中央政府緊縮銀根的貨幣政策直接調控下和全球金融海嘯的間接影響下開始“理性回歸”。數據顯示，北京2008年三季度住宅及含住宅項目用地的樓面價，環比二季度下降了17.3％，同比2007年三季度下降了5％；廣州9月新建商品住宅交易登記均價同比下降14.9％，環比下降9.2％。伴隨各地房價下跌，成交量則以更大幅度滑坡。上海9月一手商品住宅的成交量環比下滑32.8％，僅相當于2007年同期的22％；深圳2008年1月至8月，新建商品房銷量下降五成，而二手房成交下降近七成。房價的下跌，成交量的萎靡不振，預示著房地產業開始進入深度調整階段，樓市的“冬天”即將來臨。

面對樓市危機，一些地方政府積極采取措施應對：2008年5月沈陽市率先出臺“救市”政策，6月成都，7月長沙，8月廈門、福州、重慶、河南，9月、10月南京、北京、杭州、上海等城市相繼推出刺激樓市政策，截至10月16日，已有18個城市公開救樓市政策。具體舉措主要包括減免購房的相關稅費、為購房者提供財政補貼、延長還款期限、調高公積金貸款上限、放寬第二套房貸款條件、購買商品房可辦理戶口等，引起了社會各界的廣泛關注和激烈討論。

對于地方政府愈演愈烈的“救市”風潮，中央政府一直持觀望和默認的態度，隨著地方政府“救市”政策的逐漸蔓延，地方要求中央“放松”樓市調控的呼聲漸高。作為回應，10月17日，國務院常務會議明確提出，“加大保障性住房建設規模，降低住房交易稅費，支持居民購房。”10月20日，國家發改委正式肯定地方政府“救市”的舉措。最終，10月22日晚，財政部和中國人民銀行聯手打出“救市”“組合拳”，標志著中央與地方聯手“救市”局面形成。其中，財政部規定：自2008年11月1日起，對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫統一下調到1％；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅；地方政府可制定鼓勵住房消費的收費減免政策。中國人民銀行決定：自2008年10月27日起，將商業性個人住房貸款利率的下限擴大為貸款基準利率的0.7倍；最低首付款比例調整為20％；個人住房公積金貸款各檔次利率分別下調0.27個百分點。

對于中央政府和地方政府聯手救樓市，一些專家持謹慎的樂觀，而大部分被調查居民則冷眼觀潮。虛高的房價依然超出了絕大多數居民的購買力，那么地方政府為何積極“救市”，進而引發中央和地方聯合“救市”?

二、政府“救市”背后的“土地財政”根源

正如本輪地方政府救市中率先采取力度較大措施的杭州市委書記王國平所言：“一旦杭州樓市大落、房價大跌，土地市場必將進入不景氣周期，政府土地出讓收益會大幅減少，相應地城市建設、城市管理和民生保障資金也會大幅減少……更嚴重的是，資產縮水、失業增加、公共服務減少，最終必然嚴重影響社會穩定。”地方政府對房地產業的依賴之重可見一斑，事實上現有財稅體制下地方政府財政收入的40％～60％來自于房地產業稅費及其相關的土地出讓金，一旦房價在中央宏觀調控和全球金融危機作用下“理性回歸”，房地產市場“價量齊衰”，土地交易市場冷清，地方政府的財政收入就必然受影響，財政平衡的壓力就會驟然增大，財政危機就會出現，而目前這一危機正在上演，因此，地方政府絕對不會坐視不管，也就演繹出各地的“救市”風潮。可見，地方政府現有的“土地財政”模式導致地方經濟和地方財政過度依賴房地產業，樓市危機的爆發引發財政危機才是地方政府“救市”的真實邏輯。而地方政府的“土地財政”模式則是現行財政體制和制度對地方政府行為扭曲的反映。

(一)1994年的分稅制改革

1994年的分稅制改革，通過劃分中央稅、地方稅和共享稅，稅收管理國地稅系統分設等制度設計，較成功地解決了中央政府財政汲取能力不足的問題。但作為中央政府主導型漸進式財政制度變遷，我國分稅制依然存在嚴重的制度缺陷。在各級政府事權邊界界定模糊和各級政府財政行為缺乏法治約束的前提下，“一級政府，一級事權，一級財權”的規則勢必導致各級政府追求本級財政利益最大化，盡力增加收入而轉移支出責任。而政治上的官員任命制和政績考核體制也導致政府間財力分配往往是中央政府和上級政府說了算。此外，分稅制并未取消預算外資金體制，在規范的、正式的地方稅收入增長難以彌補支出的增長，面對財政壓力，各級地方政府就盡可能通過擴張預算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財力。

(二)2002年的所得稅分享改革

由于預算外資金的合法存在，地方政府能輕易地將預算內收入轉移到預算外，從而逃脫中央政府的監管和分成。作為對地方政府“機會主義”的回應，中央政府在1994年稅種劃分的基礎上，將更多的原地方稅改列為共享稅，同時提高了中央的分享比例。2002年所得稅分享改革便是這一中央與地方間博弈的反映。改革的主要內容是：自2002年1月1日起，改革按企業隸屬關系劃分所得稅收入的辦法，實行中央和地方按比例分享，2002年企業所得稅中央和地方按五五比例分成，2003年中央和地方按比例分成，以后的比例視情況另行確定。逐漸增多的分享稅種和過高的中央分成比例，進一步減少了地方政府規范的、正式的“正稅”收入，降低了地方政府的稅收激勵，加劇了地方政府對預算外資金和體制外資金的依賴。

(三)城市化與“土地財政”的形成

城市化的興起和土地出讓金制度在全國的推行恰好為地方政府提供了歷史契機。隨著城市化的興起，尤其是近年來我國工業化、城市化進入快速發展時期，土地作為稀缺資源的價值日益凸顯。土地出讓范圍不斷擴大，土地出讓金收入的規模也不斷增大，土地出讓金收入開始成為地方政府財政收入新的增長點。據國土資源部數據，2003年全國土地出讓金收入已達5421.31億元，占當年地方政府預算內外收入的38.62％。同時在城市化過程中，地方政府又通過土地的優惠出讓來招商引資，促進產業的發展和城市的擴張，使得

預算內收人如營業稅、土地增值稅等地方稅收人迅猛增長。由此，形成了預算內靠城市擴張帶來的產業稅收效應，預算外靠土地出讓收入的地方政府“土地財政”模式。在這種“地源－房源－商源－稅源－財源”的增長模式下，地方政府有足夠的經濟激勵去推動地價快速上漲和房價迅速飆升；而當樓市危機爆發之時，地方政府也有足夠的魄力通過構筑政策防護墻以扭轉樓市下滑趨勢。

三、“土地財政”暗藏危機的個案分析

以沿海發達地區S縣為個案，可進一步揭示房地產業與地方政府“土地財政”“一榮俱榮，一損俱損”的緊密聯系，以及稅收產業結構畸形所潛伏的財政危機。

整體而言，2003～2007年間，s縣經濟處于高速增長態勢，年均增長率高達27.6％。營業稅與經濟增長保持大體同步并略高的增長水平，彈性系數年均1.20。而營業稅中建筑和房地產業的稅收貢獻偏高，近五年平均增長率高達49.62％，建筑和房地產業營業稅彈性系數達到1.63，這一方面意味著近五年S縣經濟總量每增加1％，建筑和房地產業稅收就平均增加1.63％，建筑和房地產業營業稅處于超經濟增長狀態；另一方面也意味著，如果s縣經濟總量每減少1％，建筑和房地產業營業稅就下降1.63％，經濟周期對建筑和房地產業營業稅的影響被放大。

具體從2007年S縣的稅收結構看，稅收收入集中來源于營業稅。營業稅占據整個稅收收入的48％，幾乎支撐起稅收收入的“半邊天”。企業所得稅的比重為24％，個人所得稅為11％，二者合計占稅收收入的35％。城市維護建設稅、印花稅、房產稅、車船使用稅，四稅合計達到11％，土地增值稅占稅收收入的4％，城鎮土地使用稅占2％。

進一步從該縣的營業稅分行業結構看，營業稅行業結構失衡的矛盾較為突出。2007年房地產業營業稅占40％，建筑業營業稅占37％，這兩大行業合計占營業稅比重高達77％，構成了營業稅的“支柱”；而金融業、交通運輸業、信息服務業、住宿和餐飲業、文體娛樂業、租賃和商業服務業等其他所有行業對營業稅的貢獻率總和僅只23％。在這些其它行業中，交通運輸業提供的營業稅僅占全部比重的2％，住宿和餐飲業提供的營業稅比重也只為5％，金融業和信息服務業等現代新興服務業發展滯后，分別占營業稅的3％和5％。

根據上述圖表的相關數據可以粗略地算出，2007年s縣大約有40％的地稅收入來源于建筑業和房地產業營業稅，如果再加上土地出讓金收入，兩項合計就占S縣當年財政總收入的45.6％，房地產業對S縣財政收入的作用顯而易見。一旦s縣房地產市場價格下滑，成交量萎縮，土地交易市場上土地轉讓“流標”和開發商退地，其財政收入就必受沖擊，財政平衡的壓力就會增大，從而引致財政危機。而過度依賴房地產業，忽視物流、信息服務、計算機、旅游、科技文化等現代服務業的發展，也潛伏著產業結構失衡的危機。同時，與房地產業息息相關的行業，如鋼鐵、煤炭、建材、水泥等，都屬于高能耗、高資源消耗型產業，過度依賴這些產業對經濟的可持續發展并無裨益。

四、由“土地財政”向科學發展的轉型

房價的周期性調整是市場經濟價值規律的必然體現，不應由地方政府的主觀意志決定。現階段的樓市危機雖然會在一定程度上沖擊地方財政安全，引致地方政府的財政危機，但更暴露出“土地財政”模式的不穩定性和不可持續性。從根本上講，“土地財政”是與科學發展觀背道而馳的財政增長模式，固守“土地財政”模式只會貽誤調整的良機，加大改革的成本。只有積極調整地方經濟結構，全面發展現代服務業，優化地方財權結構，構建“稅收財政”模式，完善地方政府考核機制，引導地方經濟社會可持續發展，才能從根本上促使地方政府擺脫對“土地財政”的路徑依賴，使地方財政走上科學發展之路。

(一)調整地方經濟結構，全面發展現代服務業

地方政府應積極調整地方經濟結構，全面發展現代新興服務業，改善營業稅稅源結構，扭轉過度依賴房地產業的格局。根據十七大報告提出的“發展現代服務業，提高服務業比重和水平”的要求，傾力發展金融業、交通運輸業、物流業、信息服務業、住宿和餐飲業、文體娛樂業、租賃業、商業等現代服務業，擴大營業稅稅源。同時，保持房地產和建筑業的健康發展，引導企業和資金走出純地產項目，轉向為現代服務業配套開發。這樣，逐步優化地方的產業結構和財源、稅源結構，使地方經濟與財政能持續、穩定發展。

(二)優化地方財權結構，構建“稅收財政”模式

地方政府“土地財政”模式是在現有財政體制不健全、法治缺失時的必然選擇。要打破地方政府對非規范、非正式財政制度的路徑依賴，使其擺脫“土地財政”模式，關鍵在于優化地方財權結構，構建地方政府“稅收財政”模式。對此，一方面應將土地出讓金收入全面納入預算內管理，加強預算監督，統籌安排資金的使用，另一方面構建以房地產稅為主體稅種的獨立、穩定的地方稅體系。

現行的土地出讓金收支管理辦法，是建立出讓金收支專戶，實行“收支兩條線”管理。但由于并未真正改變這部分財政資金的管理和使用性質，從而地方政府及有關部門仍有較大的自由裁量空間并扭曲地方財政行為，因此，必須將土地出讓金收支完全納入預算管理體系，實行統一財政和統一預算。

在減少地方政府預算外、體制外非規范、非正式可支配財力的同時，要賦予地方政府規范、正式、可持續擁有的財源，實現地方政府由靠賣地來維持基礎設施建設到靠有序的土地房產稅收來維持的財稅模式的轉型。應合并現行的房產稅和城市房地產稅兩個性質相同、內外有別的稅種，取消土地增值稅和城市維護建設稅，將合并后的房產稅、原有的城鎮土地使用稅、契稅等地方稅種整合并人一個統一的房地產稅中，在保有階段按年征收，使房地產稅收由依賴房地產業發展的“流量”向依靠房地產的“存量”轉變。

(三)完善地方政府政績考核機制，促進地方經濟社會的科學發展

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在改革開放之前，我國城市土地分散利用均是通過劃撥方式進行的。①隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，出讓方式已成為目前取得國有土地使用權的主要方式。但由于舊體制下形成的劃撥土地仍然由原產權單位繼續使用，加上目前有關法律規定的國家機關用地，軍事用地，城市基礎設施用地，公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地以及法律、行政法規規定的其他用地，經縣級以上人民政府批準，仍可以以劃撥方式取得，②由此便形成土地使用權安排的雙軌制，即出讓土地使用權和劃撥土地使用權同時存在。

土地劃撥相對于土地出讓而言，雖然歷史“悠久”，但長期以來對劃撥土地的相關法律問題缺少深入的研究，以至于無論在理論上還是在實踐中對劃撥土地使用權都存在許多模糊甚至錯誤的認識。澄清這些錯誤的認識，還劃撥土地使用權以本來面目，并賦予其不同于計劃經濟時代新的內涵，是市場經濟體制下的新要求。為此，本文希望通過對相關法律問題的探討，起到拋磚引玉的作用。

一、劃撥土地使用權的取得是無償的嗎？

出讓土地使用權的取得是有償的，而劃撥土地使用權的取得具有無償性。③這是長期以來的通說，筆者尚未發現有人對此提出異議。但是，這一命題卻是經不起推敲的。

首先，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十二條的規定：土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將國有土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。這一規定是迄今為止在立法層面上對土地使用權劃撥這一概念所作的最權威的定義。根據這一定義，取得劃撥土地使用權實際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對原土地所有人或使用人的補償、安置等費用后，國家將土地交付其使用；另一種情況是國家將國有土地使用權無償交付給土地使用人。對第一種情況而言，劃撥土地使用權的取得顯然不能說是無償的。

其次，在現實中，絕大多數土地使用者都是在交納了補償、安置費用后才取得劃撥土地使用權，無償取得劃撥土地使用權的情況越來越少。例如根據廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區劃撥建設用地拆遷房屋動遷工作管理規定》，劃撥建設用地拆遷房屋，由建設單位（用地單位）負責搬遷、安置、補償。根據該規定，在廣州市區取得劃撥用地使用權都必須支付土地開發成本。

最后，通過比較取得出讓土地使用權所支付的費用與取得劃撥土地使用權所支付的費用，可以發現兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據財政部《國有土地使用權出讓金財政財務管理和會計核算暫行辦法》第六條的規定，土地出讓金的構成包括土地開發費用、業務費用和土地凈收益。土地開發費用就是由對原土地所有人或使用人的補償、安置費用構成；業務費用即進行土地開發的業務性支出，主要包括勘探設計費、廣告費、咨詢費、辦公費等；土地凈收益就是政府通過土地開發所獲得的收益。土地出讓金通過協商或市場競價確定，不同的地塊土地開發費用在出讓金中所占的比重有較大的差別，如果地段較差（比如偏遠的郊區）或土地開發費用很高（比如舊城改造項目），出讓金非常接近甚至等于土地開發費用。在這種情況下，以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權所支付的費用相差無幾。

有學者認為，即使劃撥土地使用權人支付了征地補償費用（土地開發費用），該費用也不屬于土地使用權出讓金范疇，因而劃撥土地使用權仍然屬于無償取得。④但該種觀點回避了土地使用者支付的土地開發費用到底屬于什么范疇這一最核心的問題，因而難以令人信服。對于劃撥土地使用者支付的土地開發費用的性質，本文將在后面加以分析。

之所以長期存在“劃撥土地是無償取得的”這種認識，筆者分析主要有兩方面的原因：一方面是在改革開放之前，確實存在大量無償提供劃撥土地的情況；另一方面是長期的計劃經濟在人們頭腦中形成的思維定式，認為在國家、個體之間，總是國家利益高于一切，而漠視個體（用地單位）的利益。造成的后果是：國家無償收回土地變得順理成章，而土地使用人在支付了巨額的土地開發費用后，自身的權利卻難以得到保障。

二、破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權是否屬于破產財產？

最高人民法院《關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》明確規定，“破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產財產，在企業破產時，有關人民政府可以予以收回，并依法處置”。

筆者認為，最高法院這一規定于法無據，并且嚴重侵害了破產企業和債權人的利益，理由如下：

1、最高院在上述批復中指出，做出這一規定的法律依據是《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的規定。《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項的適用條件是“因單位撤銷、遷移等原因”，雖然這是一個有“等”字，但根據法律解釋的一般原理，“等”字所包含的未列明事項應與列明的事項在性質上相同或接近，而“破產”與“撤銷、遷移”性質完全不同，因此，對企業破產似乎難以適用該條法律；《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條的適用條件是“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者”，通過前面的分析可知，很多劃撥土地使用者是支付了土地開發費用的，最高法院對此不加區分，任意擴大了適用范圍，屬于適用法律不當。

2、如果企業支付了土地開發費用，那么該筆支出應作為企業的投資，如果政府無償收回土地，實質上等于沒收了企業的這部分投資。政府收回土地后將其重新出讓，收取的土地出讓金中包含了企業支付的土地開發費用，政府對此將構成不當得利。

這里需要澄清的核心問題是：劃撥土地使用人支付土地開發費用這一行為的法律性質到底是什么？筆者認為這一行為并非支付地租（與出讓的根本區別），而只是取得劃撥土地使有權的前置條件。土地使用人支付的土地開發費用將凝固在土地使有權這一無形資產的價值之中，其所有權并未轉移到土地所有人（國家），按照“誰投資，誰享有”的原則，土地使用人對凝固在土地使有權中的這部分價值應享有所有權。

3、企業以其全部資產作為其對外債務的擔保，企業支付的凝固在土地使有權價值之中的土地開發費用也應是其全部資產的組成部分，如果政府無償收回土地，那么等于沒收了企業的部分資產，這必然會使企業的擔保資產減少，從而侵害了債務人的利益。

綜上所述，最高法院的上述規定既不合法，也不合理。筆者認為，政府可以收回破產企業的國有劃撥土地使用權，但應退還企業支付的土地開發成費用，并將其作為破產財產。

三、抵押權人對劃撥土地使用權行使抵押權時是否可以折價受讓抵押物？

[案例]國有企業甲與乙公司素有經濟往來，甲累計拖欠乙貨款人民幣400萬元。2002年8月雙方簽訂了《還款協議》，約定甲于2003年1月之前還清乙全部欠款，同時約定將產權屬于甲的三棟宿舍樓抵押給乙，作為履行還款協議的擔保。協議簽訂后，雙方到房地產登記部門辦理了抵押登記。至2003年2月，由于甲未能按《還款協議》履行還款義務，乙遂至法院。開庭后，經法院調解，雙方同意將抵押物作價人民幣400萬元抵償拖欠的貸款。最后法院按照雙方協商結果以調解書的形成結案。

筆者認為，法院對本案的處理存在不妥之處：甲、乙雙方不能自行將抵押物折價低償債務，法院應組織對抵押物進行拍賣，乙只能以拍賣所得的價款優先受償。理由如下：

1、相對于出讓土地而言，國家（土地所有人）對劃撥土地享有更多的權利。根據《城市房地產管理法》第三十九條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條列》第四十五條的規定，以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當報有批準權的人民政府審批，并且受讓方應按有關規定繳納土地使用權出讓金。出讓金通常是按房地產成交價的一定比例收取。例如《四川省轉讓、出租、抵押國有土地使用權（劃撥部分）補交抵交出讓金暫行辦法》第三條第二項規定：“隨地面附著物（房層、設施等）轉讓土地使用權的，按總成交額減支地面附著物重置折扣價、原征地費用、應繳納稅費后的剩余部分，以50—55%補交抵交出讓金”。因此國家收取土地出讓金的多少取決于房地產轉讓價格，如果允許當事人自行協商定價，則存在暗箱操作的空間，國家的收益難以得到保證。

轉讓以劃撥方式取得土地使用權的房地產涉及到土地的出讓，這一行為不僅涉及到轉讓方與受讓方，而且涉及到土地出讓人（國家）。就法律適用而言，這一行為不僅應適用有關房地產轉讓的法律、法規，而且同時應符合有關土地出讓的規定。按照國土資源部2002年5月9日頒布，自2002年7月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的精神，⑤本案也不能通過協議方式轉讓房地產。

2、《擔保法》第三十三條規定：“債務人不履行債務時，債權人有權依照本法規定以該財產折價或者以拍賣，變賣該財產的價款優先受償”。根據該條規定，抵押權人實現抵押權的方式既可以是將抵押物折價抵償債務，也可以是以拍賣、變賣抵押物的價款優先受償。但是，就房地產抵押而言，《擔保法》是普通法，《城市房地產管理法》是特別法，按照法律適用的一般原則，本案應優先適用相關特別法的規定。

《城市房地產管理法》第四十六條的規定：“房地產抵押，是指抵押人以其合法的房地產以不轉移占有的方式向抵押權人提供債務履行擔保的行為。債務人不履行債務時，抵押權人有權依法以抵押的房地產拍賣所得的價款優先受償”，第五十條規定：“設定房地產抵押權的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產后，應當從拍賣所得的價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優先受償”。顯然，《城市房地產管理法》規定的房地產抵押權的實現方式只有一種：拍賣抵押物后優先受償。法律作出這種特別規定的合理性在于：在現實生活中，房地產是重要的生產、生活資料，對抵押的房地產進行公開拍賣，有利于公正地確定房地產的價值，從而有利于保護各方當事人的利益，有利于社會經濟秩序的穩定。

篇10

隨著民商事活動的日益頻繁，抵押貸款已變得越來越普遍，而傳統的現有產權房抵押已滿足不了正常的經濟交往，房地產業的興起，使土地使用權抵押這一擔保方式在物權擔保中占據著越來越重要的位置。根據有關法律規定和目前的實踐，我認為下列幾類問題值得分析、討論并引起重視。

一、能夠用于抵押的土地使用權的范圍

土地使用權抵押主要是從開發商取得土地使用權開始至建設工程開工止。在這個階段開發商能夠用來抵押以獲取貸款的只有土地使用權。按照通常的擔保法理論，房產與地產是兩個獨立的不動產，各自應可以獨立作為貸款的抵押物，因而就有房產抵押貸款和地產抵押貸款之分。但是，當房產與地產結合在一起時，就具有不可分割的屬性。單獨抵押或分別抵押就會造成無法處理抵押物和無法實現抵押權的后果，故《擔保法》和《城市房地產管理法》的有關規定都體現了“同時抵押”原則。但在取得土地使用權階段，開發商尚未在其土地上新建房屋，故只能單獨用地產進行抵押以獲取貸款。

根據《擔保法》第三十四條和第三十六條的規定，我認為，能夠單獨用于抵押的只有兩種土地使用權：第一種是抵押人通過出讓方式取得的國有土地使用權；第二種是抵押人依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘的集體土地使用權，除上述兩種土地使用權外，其他國有或集體的土地使用權，諸如以劃撥方式取得的土地使用權，鄉（鎮）、村企業的土地使用權等都必須同地上房產同時抵押，而不得單獨抵押。另外，《擔保法》第三十七條第二項特別列舉了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，《城市房地產管理辦法》也列舉了權屬有爭議的用于教育、醫療、市政等公共福利事業的；被依法查封、監管的地產不得設定抵押。應當注意，雖然法律允許這兩種土地使用權抵押，但因其有悖于同時抵押原則，因此，如果土地使用權已全部單獨抵押，對今后土地上新增的房屋的出售或房產開發過程中再設定其他抵押都會帶來沖突和矛盾。因此，銀行對此類以土地使用權單獨抵押貸款的要特別重視并加強監管。

二、有關土地法律規定問題分析

（一）以出讓方式取得的土地使用權的抵押問題

根據《擔保法》的規定，以出讓方式取得的土地使用權是可以抵押的。但是，國有土地使用權人作為抵押人，當他承擔抵押責任時，其以出讓方式取得的國有土地使用權可能被依法拍賣、轉讓等方式處理，這時所得的價款還不能全部用于清償抵押債務，必須先依法繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人才有優先受償權。因此，銀行在放貸時要注意審查，抵押人是否繳清了土地使用權出讓金。否則抵押權人有可能不能完全享有優先受償權。

（二）以劃撥方式取得的土地使用權的抵押問題

劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式無償取得的土地使用權，這是國家在一定條件下對特定單位的一種優惠。如果允許土地使用者將劃撥的土地使用權未經開發建設就設定抵押，不僅會造成房地產抵押上的混亂，而且還可能造成國有資產的流失。因此，銀行如果遇到開發商要求單獨以劃撥的土地使用權設定抵押以獲取貸款的，應予以拒絕。

如抵押人以劃撥土地上的房產設定抵押的，也應注意這種抵押雖符合我國城鎮《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中關于“地上建筑物，其他附著物抵押時，其作用范圍內的土地使用權隨之抵押”的原則，但是這種抵押的抵押權人的“優先受償”權是受到限制的。《城市房地產管理法》第五十條規定：“設定房地產抵押權的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產后，應當從拍賣所得的價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優先受償”。這一規定明確要求抵押權人在優先受償之前，須從拍賣所得中繳納與土地出讓金相當的款額，這就要求在設定抵押貸款的數額時必須充分考慮土地出讓金的因素，若有疏忽，則抵押權人難以優先受償，優先受償就要打折扣。銀行在辦理此類抵押貸款時，要充分考慮這一問題。

（三）以集體土地使用權設定抵押的問題

在房地產開發時，開發商有時會將依法承包的農村集體土地使用權或鄉辦、村辦企業的廠房等建筑物及在集體土地上建造的住宅作為抵押物進行貸款。農村集體土地不同于國有土地，因而在設定抵押時應注意：

1.只有兩類經土地使用權登記的集體土地可以設定抵押。根據《農村集體土地使用權抵押登記若干規定》規定：“抵押登記應當以土地使用權登記為前提。經縣級人民政府土地管理部門登記的集體荒地土地使用權和鄉村企業集體土地使用權可以設定抵押權，其他的集體土地使用權不得抵押。”因此在簽訂抵押貸款合同時首先應明確擬將設定抵押的集體土地使用權的類型是否符合上述要求，是否辦理過使用權登記，而后要及時申辦抵押登記，抵押合同自批準登記之日起生效。未經抵押登記的，抵押權人不受法律保護，土地使用權也不能作為抵押財產進行處置。