征地制度論文范文
時間：2023-04-10 03:16:46
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篇1
我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現代土地整治工作起步較晚。國內關于土地整治方面的法律法規、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調整土地權屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農業基礎設施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協調人地關系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現耕地總量動態平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續利用。進入21世紀，有關土地開發整理的基礎理論和工程設計模式、方法不斷增多，內容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發整理規劃編制規程》《土地開發整理項目規劃設計規范》《土地開發整理項目驗收規程》《關于做好土地開發整理權屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發整理項目預算定額標準》等行業標準和技術規范。此外，各地方結合自身情況又制訂了許多制度規范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發整理只重視土地的經濟效益和面積，而忽視了土地的生態效益和質量，后期的土地開發整理逐步重視土地的生態景觀功能和耕地質量，力求實現土地的經濟、社會、生態效益最大化，實現土地資源的可持續利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標準基本農田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農田建設規范(試行)》，進一步規范各地開展高標準基本農田建設活動。2013年11月，國土資源部頒發了《土地整治項目驗收規程》《土地整治工程質量檢驗與評定規程》《土地整治工程施工監理規范》對土地整治的驗收、監理等內容作了進一步規范。我國的土地整治制度建設正在不斷趨于完善。我國臺灣地區把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據源于《農地重劃條例》，它對土地開發整理的方法和步驟都做了詳細的規定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發育地區，以丘陵山區地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規模集約化的農業大生產搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發展提供了法律法規保障和技術支撐，確保土地整治工作穩步有序開展。如《貴州省土地開發整理管理規定》《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發整理工程建設標準》《貴州省土地開發整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規范指導省內高標準基本農田建設工作開展。
2.1實行項目法人制度和項目公告制度
土地整治項目承擔單位是項目法人，根據項目級別，一般情況下由鄉鎮人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規劃設計、工程施工、質量監管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。
2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度
所有土地開發整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經上級監督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監察等監督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據上述規定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規定支付。
2.3實行工程建設監理制度
土地整理監理是指監理方受業主委托，根據土地整理的相關要求確保土地整理專業化的外部監督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監理單位。通過工程監理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協調土地整理工程建設相關單位的工作關系。
2.4實行項目竣工驗收制度
國土資源廳專門編制《貴州省土地開發整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規定。全省土地開發整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規劃設計執行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。
2.5實行監督檢查制度和資質備案
國土資源部門是土地整治的監督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監督檢查，研究解決項目實施中出現的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》對經費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。
3存在的問題
3.1項目立項隨意，公眾被動參與
土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經過公眾參與決定，更多地體現出一種政府強制性投資行為，未體現公眾意愿。雖然在規劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經確定要開展，需要他們簽字、征求規劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發整理項目預算定額》的規定［12］。另外，把鄉鎮政府作為項目承擔單位，這不利于資金監管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區發展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規劃設計時，缺乏系統的評價標準，使得規劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發項目所設計的蓄水池全部規劃在田間道生產道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業地段(如道路涉及大面積爆破作業)申請變更規劃設計，使得規劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護制度
項目往往出現重建設輕管理的現象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業主一般情況下是項目所在地的鄉鎮政府，政府在取得業主管理費用之后，往往不再重視項目區維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區各工程設施的有效使用年限，導致不經濟現象產生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區根據當地情況出臺了一些規范、條例，但其法律約束力不強，現實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規范力度，效果甚微。尤其缺少生態工程方面的規范和制度，規劃設計中每涉及到生態工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對策建議
4.1建立一套系統的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規。高效力的規章制度是高質量執行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據。二是加強調查研究，及時發現問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續利用和長期效益。
4.2建立項目糾察制度
由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業人員進行學習、考核，提高行業人員素質。
4.3建立統一的土地整治項目數據庫
將歷年來開展的土地整治項目統一錄入專門的數據庫中，內容包括項目地址、規模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規劃設計、投資預算書、監理日志、竣工驗收資料等。為以后的數據查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監督團體組織，對政府土地整治行為實行監督、提供建議。
5小結
篇2
我國集體土地征用應遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。2、保證國家建設用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農民的原則。4、誰使用土地誰補償的原則。
我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。
我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。
一、集體土地征用應遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設用地的原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農民的原則。
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償的原則。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標準。
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。
四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事
業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農
民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？
五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。
1、要確立規范的征地制度標準。
在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。
2、要科學界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規范政府的征地行為。
在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。
4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規定
2、《土地管理法》第47條規定
3、《房地產管理法及配套規定新釋新解》梁書文馬建華張衛國主編人民法院出版社
篇3
【關鍵詞】農村土地；土地征收；補償；對策
Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation
Xie Peng，Zhang Da-jiang
（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）
【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.
【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures
1. 農村土地征收的立法現狀
土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據的法律法規目前，是在國家根本大法《憲法》的指導下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據各省、市級人民政府制定的一些法律規章、地方法規。
2. 農村土地征收存在的問題
2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴重。
我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關法律并沒有作出規定，這無疑擴大了政府的自由裁量權，易造成濫用土地征收權力的現象。
2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。
首先，我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內容也沒有明確規定，這就導致了農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”，進而導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農村集體經濟組織成員資格認定的標準不統一，補償費在被征地農民個體之間分配混亂。村委會根據村規民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發放數量上，有的全部發放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]
2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監督管理。
我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償登記等，但從實際操作上看仍存在諸多不足：
（1）征收補償程序可操作性不強，關于土地征收程序的一些重要事項上規定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規定：“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發放。
（2）補償糾紛發生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規定由政府行使裁決權，缺乏應有的中立性。
（3）農村土地征收補償標準偏低，失地農民社會保障堪憂。土地對于農民而言具有生產資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應當按照市場基本價值規律科學確定征地與拆遷補償標準。[3]現有的征地a償標準在于用過去的物權數值測算未來的物權權益，沒有包含未來社會保障價值。
（4）據國家統計局對2942戶的農民調查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農戶的家庭消費支出相對較低，有些農產品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農戶面臨與城鎮居民相同的消費環境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學、大病就醫等更增加了普通農民的生活負擔。由此可見，征地后農民的生活水平總體是下降的。[4]
（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現行的法律中，關于土地征收的規定主要體現在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠利益。一夜暴富后的失地農民的生存都將面臨嚴重困難。
3. 對我國農村土地征收過程中出現問題的對策
筆者認為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：
3.1界定“公共利益”的范圍。
筆者認為，應當通過概括的基礎上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。” [5]
3.2嚴格土地征收程序與監管。
（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認定程序。以法律形式大致明確其內涵和外延。
（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應當通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內容應包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。
（3）引進司法救濟程序。在土地征收法律制度中應賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構對案件的管轄權，在案件的審理中，確保農民的合法權益的到保護，確保審判結果的公正。[6]
3.3提高補償標準。
就補償標準而言，應充分考慮被征地農民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。
（1）提高補償標準最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區片綜合地，考慮地類、產值、地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。
（2）創新農地使用制度。嘗試讓集體經濟組織保留部分土地產權進行流轉，通過辦市場、建標準廠房和商業用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業集團用地中，把集體土地產權作價入股收取年租金，使農民有穩固的收入和就業機會。[7]
3.4S富土地征收補償方式。
豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：
（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產生的問題，按照物價變化情況定期調整補償費用。
（2）農業安置。劃分一定面積或質量較好的土地給農民，使其能夠繼續開展農業活動，自給自足，或者轉變為其他農業方式。
（3）提供免費的職業技術培訓或提供工作崗位。只有將生存技能教給農民，才能實現真正的脫貧。
（4）企業補貼安置。若是為了建設鄉鎮企業而占用農村土地，可以提供當地農民就業機會。
4. 結語
土地征收事關失地農民之生存，事關社會之穩定。在不斷推進城市化、加速推進和諧社會的進程中，我們必須從根本上保障農民權益，結合本國國情，結合各地實際情況，通過完善法律法規、政策調整，彌補和改進當前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構建具有中國特色的土地征收補償制度。
參考文獻
[1]農村土地征收問題研究 [期刊論文]《建筑工程技術與設計》，2015年 張雅娜.
[2]農村土地征收補償費用分配存在的問題及法律規制 [期刊論文]《法制與社會》，2015年 黃洪強 等.
[3]農村集體土地征收補償問題、原因及對策 [期刊論文]《武漢商業服務學院學報》，2013年 余鑫 等.
[4]非理性征地補償的制度誘因 [期刊論文]《改革與戰略》，2009年 左靜.
[5]《中國物權法草案建議稿》梁慧星 社會科學文獻出版社2000-03.
[6]科學發展觀視域下的農村土地征收補償制度思考 [期刊論文]《湖南科技大學學報（社會科學版）》，2011年 吳傳毅.
篇4
論文摘要：隨著我國城市化進程的日益推進，農地非農化的速度達到了前所未有的程度。強制性的政府征地行為，有效保障了城市建設的土地供給，但同時也嚴重侵害了被征地農民的權益。從當前被征地農民社會養老保障制度困境以及養老保障制度中政府職責的一般規律出發，對被征地農民的養老保障制度建設中的政府職責進行了界定。
1、政府行為失范是導致被征地農民養老保障權益受損的重要原因
自改革開放以來，尤其是進人上世紀90年代后，我國的城市化水平日新月異。隨城市化進程的加快速，導致土地非農化、農民失地的的問題日益嚴重。農民失去了土地，“農民”身份不復存在，其低廉的生活和生存保障也隨之失去，雖然農民在“轉非”之初，有一定數額的安置補助費，但那往往是杯水車薪，這就使得大量的被征地農民長期處于“種田無地、就業無崗、低保無份”的邊緣境地，因征地引發的社會矛盾不斷加劇，甚至危及社會穩定。導致被征地農民權益受損的原因很多，其中政府在解決被征地農民問題中的某種程度的不作為是主要原因之一。
其一，錯誤的政績觀導向。長期以來，“發展是硬道理”被片面地理解為“GDP增長是硬道理”。畸形的發展觀必然導致錯誤的政績觀。各級政府官員的考核、升遷、獎懲無不與GDP增長、城鎮擴建“美容”、道橋修建、招商引資等量化指標密切掛鉤。土地是政府掌握的最大財產之一，通過有效運作土地資產，以地生財，可以實現收益最大化。為此，不少地方政府及其官員為了追求政績、擴充財政，盲目審批、出讓國有土地，從事低征高售等投機活動，甚至認為“經營城市就是搞房地產，城市競爭就是地價競爭”。激烈的地價競爭，使得投資環境較好的經濟發達地區，也競相壓低地價，降低門坎，以增加吸引投資的“亮點”。根據國土資源部的統計，20世紀90年代以來，地方政府土地出讓金年平均收人在500億元以上，縣、區土地出讓金收人已占到其財政收人的1/3以上，有的高達60%。
其二，政府角色錯位。我國政府在征地過程中具有行政和市場雙重主體資格:當政府作為市場主體時，政府就是經營者，負責土地供給，牟取土地經濟利益;當政府作為行政主體時，政府又成為社會管理者，它一方面負責供給經濟社會發展的宏觀調控政策，另一方面又對自身的征地行為進行監督，成為征地過程中的監督者。政府的這種雙重角色正是造成征地過程中頻頻出現的諸如以地生財、權利尋租等行為失范的深層次原因。在土地交易中，地方政府對依法行政、規范市場秩序、優化市場環境的“服務員”角色漠然視之，卻熱衷于成為農民與用地單位之間利益博弈的“裁判員”和“運動員”。這樣的博弈結果絕無公平、公正而言。在北京市郊區城市化進程中失地農民利益問題的調研中發現，基本所有鄉鎮政府都參與了和用地單位的征占地談判，一些鄉鎮甚至明文規定鄉鎮政府應收取的土地流轉收益比例。
2、政府在被征地農民養老保障問題上應積極作為
征地是政府行為，養老也是政府行為，政府要進一步樹立“以人為本”的執政思路，落實科學發展觀，統籌城市化發展與解決被征地農民問題，構建被征地農民養老保障體系，積極肩負起制定被征地農民養老保險政策，加大財政投人，確保所需資金及時籌集到位，并通過有效運作實現基金保值增值，切實解決被征地農民的后顧之憂。
2.1城市化必須堅持以人為本的宗旨，充分體現被征地農民的利益和意志
建國初期，國家通過工農產品價格“剪刀差”，讓廣大農村、農民付出了沉重代價。在當前城鄉差距加大的社會背景下若繼續采取“農業為工業積累”的征地思維是不可取的。這種觀念不改，農民永遠不能享受“國民待遇”，城市化和現代化也不可能順利實現。強調以人為本，就是強調城市化以保障和維護被征地農民等經濟主體的利益為宗旨，不應以犧牲他們的利益為代價。為此，各級政府部門應切實確立“以民為本，不與民爭利”的指導思想，把政府職能的重點從城市建設、盲目擴張、招商引資轉移到社會保障、就業和教育等服務上來，其中關鍵是加速土地要素市場改革將土地控制和管理的權力從政府手中還給市場和社會。“政府永遠只是一個服務問題，而不是權力問題。”此外，要進一步完善黨政干部政績考核機制，把對被征地農民的補償安置狀況作為一項考核內容和指標，切實改變一些地方存在的一味追求政績、損害農民利益、粗放用地的現象。 轉貼于
2.2合理設計被征地農民養老保險制度
社會養老保障體系的構建是一個復雜的問題，它涉及到現階段我國的社會、經濟、政治、文化條件以及現有和可能達到的綜合國力水平。所以，為被征地農民設計社會養老保障制度這一復雜的問題只有政府部門才可能解決，各級政府必須要承擔養老保險政策制定的責任，具體包括制度模式選擇、統籌資金的來源、養老基金的保值增值、運營和監管等問題。鑒于我國各個地區發展很不平衡，被征地農民養老保障水平無法在全國范圍內完全統一。各地政府可以根據當地經濟發展水平進行調整，使得本制度既能解決被征地農民的養老問題，又保持了當地的競爭力。
2.3在資金籌集和保值增值上發揮應有的作用
在土地收益分配的實際操作過程中，政府獲得了土地收益的大部分，在這種利益分配格局之下，政府有必要，也必須為被征地農民的養老保障提供資金。同時這也有利于吸引那些不愿意為養老存錢的被征地農民積極參加這個養老計劃，從而減少制度推行的成本。在基金人不敷出時，政府應充當“最后出臺”角色，即當養老保障基金收人不抵支時，由財政給予補貼。
各國實踐證明，依靠發達的金融市場進行養老金的高效管理和多元化投資，是養老基金保值增值的重要途徑。但當前我國的金融市場發育還很不完善，無論是市場主體結構還是經驗、技術等方面，都難以滿足養老金進人市場后所產生的需求。為此，政府必須大力采取有效措施，加快我國商業銀行的改制進程，培養大量的合格金融中介機構，完善金融市場主體結構，同時積極推進資本市場建設。此外，作為政府還必須制定完善基金監管的系列制度，形成養老基金監管的合理模式，確保養老基金的安全運行。
2.4加快制定相關法律法規，確保被征地農民養老保障制度的有序推進
被征地農民養老保障制度的運行需要國家在法律上加以確認，并得到法律的保護，才能保證被征地農民的權益不會受到侵犯。現階段為彌補這方面的法律空白，國家有關部門應當加快發展被征地農民養老保障立法。主要內容應包括以下幾點:一是規定被征地農民養老保障的適用范圍，同時對受益人的資格和條件、發放標準和補償辦法做出明確的規定。二是規定養老保障繳費義務人和國家的財政責任。三是規定養老保障的服務機構、管理機構和監督體制。四是明確規定被征地農民養老保障實施過程中出現的違法行為的種類以及應負擔的法律責任等等。以法律為依據，嚴格規范被征地農民養老保障制度的建立、運行和管理，只有這樣，被征地農民的養老保障工作才能公平、高效、健康地發展。
篇5
【論文摘要】隨著經濟的高速發展和城市化進程的不斷推進，農村集體土地被大量征用，失地農民的補償問題越來越得到政府和廣大學者的關注。筆者根據對浙江省部分縣市地的調查走訪時所得數據，分析了農民對征地制度的認知和對征地補償的滿意程度，探討了土地征用及其政策對被征地農民生活的影響，同時對提高農民認知度和補償制度的改革等方面提出了相應的對策和建議。
一、 引言
近年來，中國經濟持續高速發展，城市化進程穩步推進，城市地域范圍顯著擴大，農村地域范圍也相對縮小，農村集體土地被大量征用。按照世界實際情況計算，中國城市化水平每提高1%就需占用耕地約12.7萬公頃[1]，每征用0.067公頃（1畝）耕地，就會產生1.5個失地農民[2]。因此在中國城市化水平不斷提高的過程中，必然產生大量失業農民。據學者推算，截至2007年底，中國的失地農民總數已達到8000萬[3]，其中浙江失地農民超過200萬。而到2020年，我國城市化水平將達到或超過50%，也就是說未來十幾年時間里，將有2億農民轉變身份[4]。這就意味著將有大量農民失去長期以來賴以生計的生產資料并走向一個全新而陌生的環境。解決農民今后的生存和發展問題將成為矛盾的焦點[5]，其結果也必然關系到社會的安定，因此不少學者和政策研究者都對征地制度和征地補償方案進行了大量研究和討論，然而不少成果忽視了廣大農民對征地制度本身的了解以及他們對征地補償的滿意程度。但事實上農民對征地制度的認知與其對征地補償的滿意程度往往決定了他們對征地的態度，是衡量征地制度及補償制度合理性的重要依據。鑒于此，筆者希望通過對失地農戶的問卷調查和面對面的交流，了解農民對征地制度認知水平以及對征地補償的滿意程度，從而為政策的制定和完善提供借鑒。
二、 調查方案設計
筆者在2008年7月至11月，和來自土地資源管理、社會保障等不同專業的研究生、本科生一同進行了專題調查。問卷調查涉及浙江省的蕭山、溫州、寧波、義務、金華、麗水等縣、市、區，同時我們還零星走訪了浙江部分縣、市的一些村莊和農戶。抽取的農戶調查樣本覆蓋不同性別、不同年齡、不同受教育水平的失地（或即將失地）農民，符合隨機抽樣要求。本次調查共發放農戶調查問卷300份，回收問卷258份，有效問卷239份，其中涉及已征地174份，即將征地65份。
調查問卷包括三部分內容：第一部分是農民個人和家庭基本信息，包括農民個人信息、2007年個人及家庭純收入、家庭月消費水平等；第二部分是農民對征地制度的認知，包括對征地相關法規、補償制度的了解及對征地的意愿等；第三部分是農民對征地所獲補償的滿意程度，包括獲得的補償、征地前后生活狀況等內容。
三、 被調查農民基本情況
從年齡分布區間來看，被調查農民分布在各個不同的年齡階段，且每個階段都具有一定比例。從受教育水平來看，調查農戶的文化程度普遍不到，大部分處于小學或初中水平，本科或大專水平只占到總人數的2.51%。
農戶2007年家庭總收入水平分布較為廣泛，整體處于較低水平。其中，家庭總收入在2-3萬元范圍內的較為集中，占到35.56%，而家庭總收入在1萬元以下的農戶所占的比重達到20.50%，數據顯示低收入農戶仍然較多。
表3-1
被調查農民2007年家庭總收入水平分布
單位%
收入結構發生巨大變化。調查顯示，務農不再是大部分農民主要的收入來源，單位工資成為收入來源的主要渠道，個人經營在農民收入中所在的比重也越來越大。
表3-2
被調查農民主要收入來源
單位%
注：主要收入來源是指占家庭總收入50%以上的收入來源。
家庭月消費水平較低。50%以上的農民家庭月平均消費水平在2000元以下，大部分在1000-2000元之間，只有極少數在3000元以上。
表3-3
被調查農民家庭月平均消費水平
單位%
從調查結果可以看出，盡管農民收入來源的主要渠道已經發生了深刻變化，但大部分農戶家庭收入低、消費水平不高的現實沒有改變，農民整體受教育程度低下，文化水平不高的面貌沒有得到根本改觀。
四、 農民對征地制度的認知
筆者將農民對征地相關法規和補償制度的了解的調查數據以1-4編號，對數據進行統計分析后得到表4-1的結果。
表4-1
農民對征地制度的認知分析
注：數據處理方法：1代表不了解，2代表不清楚，3代表知道一些，4代表非常清楚
從表4-1可以看出，農民對征地相關法規以及補償制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是說大部分人并不了解，只有極少數人清楚地知道，這一比例與本科或大專學歷水平所占比例基本符合，這也進一步說明農民對征地制度認知的總體水平不高，且與學歷的高低具有顯著相關性。
為了便于進行統計分析，筆者將農民的征地意愿進行了相似的數據處理，統計得出農民對征地的平均意愿為2.69，標準差為1.165，處于不太愿意和無所謂之間。而從表4-2可以看出，征地意愿表現為愿意（包括比較愿意和很愿意）的農民只占到被調查總人數的30.96%，也就是說大部分農民不愿意土地被征用或處于迷茫狀態。
表4-2
農民征地的意愿
單位%
注：數據處理方法：1-5分別表示很不愿意、比較愿意、無所謂、不太愿意、很不愿意
筆者認為調查反映的這一現象與農民受教育程度以及他們對于征地和補償制度的認知能力有關，同時也和現實的補償標準以及他們對于補償標準的滿意程度密切相關（筆者將在“農民對現有征地補償的滿意程度”中具體分析）。
為了更好地了解農民的心理，問卷還就他們愿意被征地與不愿意被征地的原因進行了調查。大部分愿意被征地的農民認為征地之后生活能有所改善（比例達到50.21%），一部分因為戶口可以農轉非，還有部分認為補償還比較高；對于不愿意被征地的農民，大部分由于補償太低、就業困難或者生活失去保障，還有一部分出于長期以來與土地相依為命的心理，不愿意離開土地。
五、 農民對現有征地補償的滿意程度
調查涉及已征地農民174人，即將征地農民65人。在已征地農民中有超過65.51%的農民所得到的經濟補償低于3萬，5萬以上的比例只有17.82%。數據顯示，大部分農民在失去賴以生存的生產資料后獲得的直接經濟補償十分有限。
表5-1
失地農民獲得的直接經濟補償
除了直接經濟補償這個指標，問卷還對失地農民獲得的其他形式補償的情況進行了調查。調查顯示有47.70%的失地農民辦理了保險，大部分農民獲得了其他形式的補償，但遺憾的是還是有近三分之一的失地農民除獲得直接經濟補償外沒有獲得其他任何形式的補償，他們不得不為維持生計而面對陌生的環境，這也勢必會使他們在一定時期和一定程度上感到焦躁、不安。
表5-2
失地農民獲得除直接經濟補償以外的其他形式的補償
單位%
盡管失地農民獲得了直接經濟補償，大部分同時獲得了其他形式的補償，但為了更好地了解失地農民對于補償標準的滿意度。問卷還對失地農民征地以后的生活狀況和他們對于獲得的補償的滿意程度進行了調查。
表5-3
失地農民征地以后生活狀況及對補償標準的滿意程度
注：第一組數據處理方法：1-明顯好轉 2-稍有好轉3-和以前差不多 4-有所下降 5-嚴重困難
第二組數據處理方法：1-很愿意 2-比較愿意 3-無所謂 4-不太愿意 5-很不愿意
對生活狀況和滿意程度的評價由低到高分為5個等級，分別以1-5編號。調查數據直觀顯示大部分農民認為生活沒有改善，進一步分析顯示生活狀況平均水平為3.19，也印證了初步判斷。雖然此項調查數據表明農民的生活水平沒有明顯變化，但補償滿意度調查顯示農民平均滿意程度只有1.82，處于低水平，大部分認為補償太低，不夠合理。
六、 對調查結果的再思考
調查表明大部分農民對征地制度不了解，這在一定程度上影響了他們對征地的態度，而這樣的現實又和他們受教育水平較低的現實密切相關。因此筆者認為應著力做好相關制度和法規的宣傳工作，尤其是應采用農民能普遍接受的方式，讓農民有渠道了解和自己切身利益密切相關的方針政策，提高公眾的參與度；同時要及時了解農民的訴求和想法，做好反饋工作，行之有效地提供必要的幫助和服務。
調查還顯示，盡管大部分農民在征地以后生活水平沒有顯著改變，但依然表示對“征用土地以不低于原生活標準作為安置補償的適度原則”難以接受，希望能提高補償標準，按市場價值進行補償。筆者認為，一方面農民失去了自己依賴的土地，放棄了自己熟悉的生產方式，對未來生活的擔憂促使他們希望以較高水平的補償換得精神上的慰藉；另一方面，對土地增值的普遍預期和無法參與土地增值分配的現實，加劇了理想與現實的反差，也增加他們的不滿情緒。
為此，筆者認為政府征用農民土地，應改變只按農業用途給予補償的做法，嘗試讓開發商與農民直接接觸、進行面對面的討價還價。改變單純的經濟補償模式，從多方面考慮予以補償，如可以為失地農民提供就業指導，安排適應性就業崗位，完善基本醫療保障等保障制度；同時，政府應致力于促進補償費的合理分配，鄉鎮政府違法參與分配行為應杜絕，村集體與失地農民分配比例混亂等應有效控制。此外還要加強對失地農民的文化知識和綜合技能，幫助和引導失地農民盡快適應城市生活，實現從農民向市民的角色轉變。
參考文獻
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篇6
論文摘要:本文認為在制度適應的視角下，由于征地補償制度，現行的戶籍制度以及土地產權制度的問題，導致了失地農民的養老保障制度建設出現困難，因此應該相應改革或者改進現有的征地、戶籍以及土地產權政策制度，確保失地農民養老保障利益不被侵害。
一、城郊失地農民是城鄉一體化的必然產物
在城鄉一體化進程中，需要城市與鄉村兩個不同特質的經濟社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區域范圍內謀求融合發展、協調共生，而城郊則是城市和農村共同依存空間范圍的聯系紐帶。從分布地區來看，土地被征用主要集中在大中城市的郊區。據四川省成都市農工辦統計，1999年到2004年初，共有失地農民59萬人。其中，完全失地的農民24.78萬人，人均耕地 0.3畝以下的農民34.23萬人，占全市農民總數10%左右，約占全國失地農民總數1/ 70。
絕大數城郊農民的生存狀態正處在一個尷尬的境地。在“進路”上，由于其文化素質和專業技能低下等因素，他們很難進入城市化的生活，成為三無的困難戶。在“退路”上，由于土地被征用，農民失去了基本收入來源;現行失地農民即期補償普遍只能維持3-5年，可持續的養老保障缺失。據2007年統計，在北京市自謀職業的失地農民中，自己繳費參加養老保險不到30%，而江蘇省無錫市失地農民參加各種養老保險的人數僅占失地農民總數的15%(楊炳照，2009)。城郊失地農民處于養老保障體制的真空地帶，使失地農民大量轉化為城市貧民，嚴重影響社會穩定。
二、城郊失地農民養老保障困境的制度原因分析
(一)征地補償安置制度不符合市場經濟規律
1.補償安置的標準過低。現有的補償是一種即期性、非可持續性的補償，既沒體現土地潛在收益，又沒考慮土地對農民承擔生產資料和社會保障的雙重功能，更沒體現土地市場的供求關系。這種補償標準與飛漲的房地產價格形成了強烈反差，與國民經濟增長率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補償辦法，中心城區土地被征用可獲得補償6-8萬元/人，郊縣為2-4萬元/人，中心城區勞動力可得1.8萬元，18歲以下。.6萬元，女50歲，男60歲以上為1.6萬元，補償款主要用于生活補償。按城市最低生活保障標準計算，只能維持7-8年，而且絕大多數沒有養老和醫療保險(劉家強等，2007)。
2.補償安置金額分配不明確。我國征地補償沒有明確規定集體和農民兩者之間的經濟補償分配比例，集體組織支配著土地補償費的大部分。由于集體組織最終決策權集中在少數人手中，為尋租提供了有利載體，易侵犯失地農民補償權益。據有關資料顯示，改革開放以來，政府通過征地農民的價格“剪刀差”從農民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%，農村集體25%-30%，而農民只占5%-10%，從絕對量來看，農村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正，2004)。由于目前對征地補償安置補助費的分配缺乏細則，造成各地對征地安置補償費分配混亂，這也直接導致了失地農民利益受損。
(二)現行戶籍制度的不合理導致城鄉養老保障二元化
我國戶籍制度是治安戶籍和人口統計戶籍的綜合形式。現行戶籍制度更多與糧油供應、勞動就業、福利保障、義務教育等制度緊密聯系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能，這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉差異的重要因素。從保障體制建設上看，城市的社會保障已經建立起涵蓋養老、醫療、工傷、社會優撫和救助，以及最低生活保障等項目的廣覆蓋、多層次的社會保障體制。但在農村，社會保障卻存在整體性的制度缺失，社會保障項目殘缺不全。以養老保障為例，目前并未完全普及開展，并且保障的內容上還存在很大的差距《孫文基，2006)。而城郊失地農民處在一個尷尬的境地，他們失去土地卻未能完全轉變成為城市居民，得不到城市居民享有的各種完善的社會保障。此外，城郊失地農民屬于農轉非人員已不是單純的農民，養老保障歸屬也很難得到一個合理的回應。
(三)土地產權制度不完備致使農民社會主體地位低下
我國法律規定，農村土地屬于農民集體所有，農民擁有使用權，這從法律上剝奪了農民對土地的處置權(劉永信，2004 )。盡管農民是鄉村地權的實際主人，但卻不是法理意義上的所有者，因此在實際征地過程中往往處于失語階層，屬于弱勢階層。他們不能根據自己的意愿來決定土地的去留，更沒有與征地單位對征收土地的補償安置費用進行定價和討價的權利。此外，農民不擁有土地所有權，就喪失了對土地處置權以及土地出讓中的增值收益權。《土地管理法》規定，農村土地依法占有變為國有后，政府成為土地所有權主體，從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農民無關。因此，法律對農村土地所有權的規定，使農民失去了對土地補償費的索取權，更失去了對土地出讓金的索取權，不能享受土地增值收益.導致了在土地補償及轉型中城郊失地農民利益的雙重損失(公維才，2007)。
三、城郊失地農民養老保障制度建構
(一)完善征地補償機制，提升制度的替代性和績效性
現存補償標準是按照土地年均產值計量的，但若土地的價值補償僅以土地的產值為依據，就不能體現土地價值的差異，應該以土地收益為依據進行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農民養老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應以土地市場價格為基礎，以相當補償為原則，提高征地補償和安置標準，一次性足額支付補償安置費。其次以土地的市場價格為基礎，科學合理地確定土地補償和安置補助費標準，提高失地農民的養老保障總體水平。最后必須處理和協調好農民、集體及政府之間的利益分配關系，建立科學的土地利益分配機制。
(二)改革現行戶籍制度，完善城郊失地農民養老保障體制
失地的現實只能讓城郊失地農民逐步進入城市，因此為了社會穩定發展應該改革現行的戶籍制度，取消城鄉差異，建立完善統一的城鄉養老保障制度。政策的制定者更應該建立起專門針對城郊失地農民為參保對象的險種，以失地農民自愿為前提，將所得補償金全部或大部分用于參加不同檔次的養老保險。由政府的專門社會保障機構管理，專門用于解決失地農民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養老保障(章安友，2004)。
(三)明確農民土地財產權，保護農民各種權益
根據我國產權理論，農村集體建設用地使用權、農用地承包權和經營權都直接來自于農民集體土地所有權，應歸屬于農民集體土地產權體系中的使用權。因財產的所有權屬于物權，使用權則是由這一物權派生的“準物權”。所以，應盡快明晰農民的土地財產權，建立和完善農民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度，切實保障農民土地財產合法權益。農民集體土地權利其實質意義上是農民集體的財產權，分割到農民自然人即為私有財產權。國家實行土地征用時，應以平等的姿態與農民對等洽談，不應再以“居高凌下”的國家意志作出征地“強制性”行為，而應充分尊重農民的土地產權，實現農民集體土地的產權價值，確保被征地農民的利益(陳彬文，2009)。
篇7
論文摘要:“新農保”之所以“新”是緣于其確立了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三方分擔保險費的籌資機制。農保資金作為農村養老保險制度的“命脈”，制約著該制度的全面覆蓋和高效開展。因此，拓展籌資渠道、增強籌資能力是現階段“新農保”關注的重點。在金寨縣城市化進程的背景下，以農保資金籌集為出發點，將征地補償費部分轉入農保基金將是一條新型有效地融資渠道，同時也是對“新農保”基金籌集機制的一項創新研究。
建立新型農村社會養老保險制度，是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分，對確保農村居民基本生活，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定意義重大，同時對促進農村地區消費，拉動內需也具有重要意義。相比較而言，過去的老農保主要是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式，而新農保具有個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的鮮明特點。它是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等一系列惠農政策之后的又一項重大的惠農政策。
一、新型農村養老保險開展現狀
(一)積極籌備試點推廣工作
金寨縣自2003年起便開始籌劃縣城新區建設工程，至今累計完成了20多項市政工程建設。近三年來，縣城新區累計征地2 590畝，先后出讓經營性用地284畝，獲收益3 365萬元。大規模的城區建設，征用了大量農田和山地，導致了失地農民不斷增加。就在探索建立失地農民安置保障的長效機制和途徑的同時，國務院開展了“新農保”的試點工作，金寨縣也被劃人了試點縣的行列，為確保惠農政策盡快落到實處，真正實現農村老年居民“老有所養”，促進社會和諧。金寨縣積極籌劃安排推進“新農保”的試點推廣工作。“新農保”是惠及全縣農村群眾的“惠民工程”，是解決農民群眾最關心、最直接、最現實的養老保險問題的重要舉措。當務之急則是結合當前城市化、老齡化現狀研究討論具體融資方案，以確保“新農保”制度順利推行。
(二)開拓多元化的投融資渠道
新農保制度建設的速度和保障水平取決于社會保障資金的籌集渠道與方式。金寨縣“新農保”基金主要來源于政府和農民兩個方面。為了實現新型農保制度的跨越式發展，縣社保局正在通過理論、政策和制度的創新，積極探索建立多元化的籌資機制。比如，將政府和農民潛在的社會保障資源激活為現實的社會保障資源，以形成穩定的政策和資金保障。
農保基金作為退休農民的“保命錢”，應通過管理程序的科學設置，防止保險基金的流失，確保基金的保值增值。而實現農保基金的保值增值正是農村社會養老保險可持續發展的關鍵所在。金寨縣新型農保基金的投資運營的范圍目前僅限于銀行存款、買賣國債。隨著全國社保基金的投資范圍從最初只限于國內銀行存款、股票、國債等幾個品種，到開始實業投資和股權投資，金寨縣社保局也正致力于開拓多元化的農保基金融資渠道。
二、征地補償融入基金籌集機制
(一)創新機制的提出
1.土地補償發放隨意性較大。按照金寨縣現行發放辦法，是由村委會召開村民大會，討論通過分配方案，最終按照分配方案直接發放。而這樣做會使補償金完全分流到每個農戶手中，同時也會將每次的補償金分光發盡。如此下去，則會對失地農民未來的生活構成巨大威脅，極易催生社會不穩定因素。因此，對于土地補償這類共有的資金，應當提留一部分用于公共福利和公共設施開支。而從當前新型農村養老保險的資金籌集不足而言，從失地農民的土地補償金中拿出一部分用于農民的養老保險不失為一種可行有效的方式
2.科學合理的征地補償是前提。中國社會科學院的一項研究表明，在失地農民中，生活水平下降的占60%以上，生活水平較征地前提高的不到10%。這說明政府應對失地農民的社會保障問題引起足夠的重視，要建立合理有效的失地農民補償機制和補償標準，同時也要引導失地農民對土地補償進行科學有效的運用從而使其享受到經濟發展過程中的共同成果。科學的補償標準由國家及地方政府根據實際國情民情而定，而征地補償的有效運用卻可以由地方各級政府靈活掌握。事實上，對于征地補償是否得到有效運用，各級政府并未給予太大關注，或者有所關注也僅是孤立的看待。本文參照金寨縣“新農保”資金籌集運作中出現的資金籌集不足、覆蓋面不廣、保值增值困難等問題，同時結合一些學者專家的觀點和金寨縣城市化進程中土地補償金使用發放隨意性較大的現狀，提出了一條新的規范化融資渠道—將城市化進程產生的征地補償費部分轉入“新農保”基金社會統籌賬戶，由全縣農民共享這一統籌基金。
(二)創新機制形成機理分析
1.構建長效保障機制的內在驅動。城市化的加快發展導致了失地農民的大量增加，金寨縣縣政府為了保障新區建設下失地農民的正常生活和確保城市化的順利推進，向失地農民發放一次性的土地補償費和安置費。短期內，一次性的補償有利于減輕政府的負擔，但從長遠來看，由于失地農民受教育水平低，失去土地后缺乏再就業技能，再就業比較困難。這種補償辦法只是側重考慮失地農民暫時性的生活問題，并不能對失地農民形成長久的保障機制，失地農民普遍出現了坐吃山空的境地，這么一來土地補償也就違背了其保障農民生活的初衷。因此，對土地補償費加以合理利用，采取從政府、征地單位、農村集體、農民個人獲取的補償費中各劃出一部分資金轉入“新農保”基金的辦法，將會較好實現失地農民的長效的社會保障機制。但值得注意的是，該機制的資金劃轉對象是征地補償費和安置費，但并不能就此將劃轉的資金全部用于為失地農民建立農保基金。如果認為是誰失地得補償誰受益的話，則會產生新的不公平現象。因此，征地補償轉人農保基金的部分應為全體農民共同分享，應有利于構建惠及全縣農民的長效保障機制。
2.緩解政府財政負擔，擴大惠及范圍的迫切要求。當前正值金寨縣“新農保”推廣時期，建立農村社會養老保險制度對農民來講是一件大好事，但政府財政資金不足是最大問題。由于“新農保”的資金需求呈剛性發展趨勢，地方政府的財政在維持其他公共事業方面支持較大，因此政府對農村養老保險的支撐便顯得力不從心。雖然新的養老制度需要讓政府承擔一部分責任，但不能據此完全指望政府。在此背景下，如果不切實際地大包大攬，最后則只能是好心辦壞事，或者好心辦不成事。因此，結合當地縣情設計出靈活實用的農村養老保險制度，積極探索新的融資渠道對于緩解地方政府的財政負擔以及提高“新農保”的保障水平具有現實意義。
據了解，目前廣東中山的三角鎮在土地征用過程用土地補償金為被征地農戶購買農村基本養老保險。而在此之前的征地補償金除了發放給村民之外，還會按照比例提留一部分作為集體資金，這部分資金一般不發給村民。而新模式實行后，村集體拿出部分提留資金給征地農戶購買農保。征地戶土地補償金與農村基本養老保險的有機結合雖然有利于減輕失地農民的負擔，但這只是出于對失地農民的單方面的考慮，并且籌集的資金極其有限。將村集體留存資金和政府單位獲得的土地流轉資金、失地農民個人獲得的部分匯聚起來按一定比例提取并轉人“新農保”社會統籌基金，能夠有效緩解政府財政負擔、擴大惠及范圍，并最終形成讓全體農民受益的長效保障機制。
3.促進農村居民廣泛參保，提升保障水平的有效途徑。《金寨縣新農保實施辦法》規定:年滿60周歲未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村居民，不用繳費，每人每月可享受國家給予的55元基礎養老金。這里的基礎養老金由政府全額承擔，是新農保資金的主要組成部分，即使已經年滿60歲的老人和沒有全部或只有部分繳費能力的居民，都可領到這部分適時調整的基礎養老金。這項規定，使得新農保吸納了絕大多數農村老人參與積極投保。基于此項規定，探索將征地補償金劃轉入“新農保”基金社會統籌賬戶將是增強吸引力的又一舉措。
在發達地區集體經濟力量較雄厚，集體補助是農民繳費的巨大支持，永久計人個人賬戶則給農民吃了定心丸。相對較落后且城市化進程比較快的農村地區，集體補助力度較小，但集體可支配的征地補償金數目較大，將這部分資金劃人農保賬戶則能很好提升農民參保的積極性。但如若將補償金按照相對發達地區的經驗永久計人個人賬戶則會產生如前文所述的不公平現象。而將其轉入社會統籌部分則能從籌資機制上為覆蓋人群最大化提供保障。這將很好解決不公平問題，同時也能促進農村居民廣泛參保，提升保障水平。
4.農村地區社會公平的呼聲。目前金寨縣新縣城建設征用農用地的過程中，對應的征地收人比例大致為:農民個人5%一15%，農村集體25%-30%，政府機構得60%—70%。這表明，農民的土地被征用后，只能得到政府和征地單位支付的數額不多的土地補償費和安置費。而政府及其機構通過招商引資等獲得的補償低則是農民獲得補償的7倍，高則達到14倍。而創新機制基于社會公平的角度，要求對農民自身、集體及政府機構獲得的補償進行劃轉時的比率實行差異化界定。同時將資金劃人社會統籌賬戶為全體農民共享，因此在一定程度上實現了社會公平和對農民的充分保障。
篇8
論文關鍵詞:土地征收 補償水平 補償原則
一、我國土地征收補償水平的現狀
1.征地補償范圍窄。我國《土地管理法》第47條的規定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從而將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上,與被征收土地有間接聯系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照現有規定,不僅那些難以量化的非經濟上的損失未列入補償的范圍,而且那些可以量化的財產上的損失,比如殘余地分割的損害、經營損失、租金損失等通常所受的損失,以及其他因征地所產生的必要費用,如臨時租房費用、律師或專家的費用等具有客觀價值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償的范圍。事實上,殘留地和相鄰土地受損很常見,比如被征收的土地可能導致土地分割,形成不經濟的土地規模,造成土地利用效率的損失。另外,被征用土地的新用途也可能降低相鄰土地的生產力,比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農作物的產量,額外增加農地投入成本等。我國土地征收補償范圍過窄,無法補償被征地人所遭受到的全部損失,勢必導致農戶生活水準的下降,從而侵犯相關當事人的權利。
2.征地補償標準低。與補償范圍過窄同時存在的問題是補償標準過低。《土地管理法》第47條規定,征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。同時,《土地管理法實施條例》規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有,真正能夠到達農民手中的只有安置補助費,按照現有的規定,失地農民能拿到的安置補助費最多只有土地年產值的4至6倍,如果地少人多,那么每個農戶拿到的補償費會更低。因此,雖說經修訂后的補償標準較原來提高了許多,但對失地農民來說,仍然過低,試想,如果土地不被征收,農民可以在集體土地上承包經營至少20多年(許多農村的新一輪承包才開始幾年),這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益,相比之下,6倍的征收補償額顯然不足以彌補農民的損失,不足以保障發展再生產。土地是農民的命根子,它不僅是農民生產經營的基礎,而且在目前農村社保體系尚未建立、勞動力轉移又面臨困境的情況下,更具有重要的保障功能和歸依功能,對社會的穩定和經濟的發展存在著廣泛的潛在影響,農民一旦失去土地,就意味著失去了基本的生存條件。我國目前的征地補償費只體現了農村土地作為勞動生產資料價值的一面,而對于農村土地本身所具有的養老保障、醫療保險、最低生活保障、子女就學等社會保障價值功能,以及被征地滅失后所產生的連帶損失的補償均未能充分體現,充其量只能滿足于解決失地農民眼前的經濟利益,對于土地本身承載的各種價值功能體現明顯不足。
二、提高我國土地征收補償水平的理論思考
明確征地補償制度的理論基礎,有助于合理地認識對被征收人補償行為的性質和責任,合理的理論基礎也是依法確立公正的補償范圍、補償標準和補償原則的理性依據。目前,世界各國的征地補償理論依據大致有以下幾種:既得權說、恩惠說、社會職務說、不當得利說、社會保險說、公共負擔平等說和特別犧牲說等。在諸多學說中,“特別犧牲說”具有較強說服力,在實際當中為大多數人們所接受。該學說的倡導者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認為,一方面隨著社會經濟的發展,國家機能與日俱增,國家公法上活動損害公民權利的現象時常發生,而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的,故無法終止其活動。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然,但出于公平正義的要求,這種犧牲必須公平。若有不公平情形,片面令人民承擔,則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產權都不是絕對的,其內容和行使都要受到一定內在的或社會的限制,但這種限制不能超出內在的限度。在他看來,使特定的、無義務的且無應課以負擔特殊事由的人,造成其財產上或人身上的損害,便意味著使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。這一點與國家課以人民一般的負擔是不相同的。因此,這種犧牲不應該由他個人來負擔,而必須由公眾平均負擔。辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付,給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負擔的形式,有組織地予以平均化,即經由損害補償而轉嫁給國民全體。他特別強調,由于在公法領域中,“賦予”與“剝奪”全集于單一國家,所以國家予特定人以利益時,應征收費用,對特定人的財產為損害時,亦應予以相應的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神,并求得國家公益與個人利益之間的協調。
“特別犧牲說”理論可以對行政補償制度的存在進行較合理的法理解釋,同時還可以對補償原則及標準提供法理依據。該理論認為基于公共利益需要而實施的征收等行為,實際造成了特定社會主體為了社會公共利益承擔了其他社會主體未曾擔負的負擔,構成了特別犧牲,從社會的角度來看這是不公平的,因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說,對這些社會主體進行行政補償是因為“特別犧牲”的存在,其目的是為了消除他們所承擔的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時決定了補償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內容,補償結果必須要達到完全消除“特別犧牲”的程度,因為,如果沒有消除全部的“特別犧牲”,不管剩余多少,程度如何,類別怎樣,都意味著“特別犧牲”仍然存在,按照“特別犧牲說”的理論,就仍然需要給予補償,直至“特別犧牲”完全消除為止。可見,補償的發生和進程完全由“特別犧牲”來掌控:“特別犧牲”產生,補償進行,“特別犧牲”消失,補償停止;“特別犧牲”大,則補償多,“特別犧牲”小,則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被征收者所受損害的評價,是從被征收者的角度進行的衡量,也就是說,被征收者的得失內容與程度是決定補償范圍和規模的最根本因素。因此,補償的原則應當確定為按照“所有權人所失去的,而不是征收者所得到的”來進行補償。因為“征收者所得到的”是征收行為之后的另一件事情,它與補償的原因及目標無關,自然也不應成為衡量補償高低的杠桿,權利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償的原因和決定補償多少的標尺。
要確定我國農民在土地征收中“失去的”是什么,就需要了解土地帶給農民的利益有哪些,農民在擁有土地時享受到的利益實際上就是土地被征收后“失去的”內容。我國農村土地對于農民而言,承載著非常多的利益,它不僅帶給農民經濟收益,還可以為農民解決就業安置和提供社會保障,發揮著極其重要的作用。首先,經濟收益。雖然越來越多的研究表明,農民非農就業所獲得的收入已成為農民收入增長的主體,增加農民非農收入是解決農民增收問題的主要途徑。但是,值得注意的是,雖然農民的農業收入所占比重逐漸下降,但從對農戶純收入的貢獻來看,目前貢獻最大的仍是農業家庭收入,2004年的貢獻率高出非農收入近兩個百分點。農業家庭經營收入包括農業收入、林業收入、牧業收入和漁業收入,其中的每一分收入都與土地資源緊密相連,都是土地權利的經濟表現,即農民對土地所擁有的權利是其獲得農業收入的權利基礎。由此可見,土地是農民創造財富的重要資源,可以帶給農民巨大的經濟收益,在現階段仍具有較強的經濟收益功能。其次,就業安置。土地能夠具有就業安置功能是源于土地的自然屬性,即它能為勞動者帶來經濟收入,從而可以為勞動者提供就業崗位。按照一般規律,土地對勞動力的承載能力有限,即它所提供的就業崗位本應有限。隨著農業勞動生產率的提高,會產生大量的農業剩余勞動力。在沒有制度性障礙的情況下,這些勞動力應該流向城市的非農業部門,在那里尋找就業崗位,解決他們的就業問題。但是,在我國,這種流動受到人為阻礙,致使土地對勞動力的承載能力被無限擴大,大量剩余勞動力在無法進入或留在非農業部門就業的情況下,會選擇留在或回到農業部門就業,因為我國制度規定農民可以長期使用土地,所以只要農民需要,土地就可以安置他們就業,我國土地的就業安置功能被極大強化。第三,社會保障。我國的是以集體所有為法律基礎,以家庭占有和耕種為實現形式。在土地分配方面,它采取平均主義的原則,全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著生產效率的損失,但是卻具有一種內在的社會保障功能。首先,土地是一種“平易近人”的生產資料,它沒有很高的進入門檻,即使與受訓練極少的勞動力組合在一起,也能為勞動者提高足夠的食品。其次,土地作為一種資產,可以通過土地市場帶來收入。就算那些喪失勞動能力的人,尤其是老人,也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活。可見,土地可以作為農村失業和養老保障的基礎。均分土地雖然要付出生產效率方面的代價,但是它帶給農民最大的好處就在于其具有極強的社會保障功能。
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[論文摘要]失地農民社會保障問題是個經濟問題，更是我國城市化進程中的穩定問題。探索適合我國失地農民特點的社會保障制度，解決失地農民的社會保障問題，是影響農村繁榮與穩定的關鍵，也是促進城市化穩健發展的重要環節。
“三農”問題是社會主義現代化建設的根本問題，其核心是農民問題，農民問題的中心則是土地問題。在沒有建立起一套完善的保障農民就業、醫療、養老等保障體系之前，土地必將是“農民社會保障的載體”。然而在城市化進程中，政府部門征地權的濫用以及失地農民社會保障制度的缺失等，失地農民成為無地、無業、無保障的社會弱勢群體，如何解決失地農民保障已成為我國社會發展中一個不可忽視的問題。
一、失地農民的現狀
失地農民是一個國家城市化過程中必然出現的一種正常的社會現象。土地是農民一切生存的希望和資本，扮演著生產資料和社會保障的雙重功能。隨著我國工業化和城市化進程的加快，越來越多的耕地被征用，產生了數量眾多的失地農民。
有關資料表明（注：《2000多萬農民下崗誰來關心失地農民的命運？》）。上個世紀90年代至今，至少造成我國農村2000余萬農民“下崗”。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年間占用耕地將超過5450萬畝，失地或半失地農民將超過7800萬，這意味著失地農民的隊伍將繼續擴大。
據本人實地調查，福建泉港區2005年可耕地面積9.81萬畝，人均耕地0.29畝，自新土地法實施以來經批準農轉用面積6924畝，已征用耕地5637畝，隨著項目的投建預計今后每年要征用土地2000畝以上。據泉港區政府不完全統計，因重點項目建設共有2.5萬農民完全失去土地。
二、我國農村社會保障體系存在的問題
由于我國長期實行城鄉分割的管理體制，中國的被征地農民他們的社會保障仍然存在政策法規不健全、保障制度不適應等問題。
1．社會保障覆蓋范圍窄。在我國目前的農村社會保障體系中，保險項目上以養老保險和醫療保險為主，保障對象上以救災救濟和社會福利的對象最廣，而救災救濟的條件過于苛刻，基本上只有災害救濟和五保戶、孤兒以及少量貧困家庭才能享受到微薄的救濟金，失地農民由于不符合救濟條件而無法享受到救濟。
2．土地補償方式不科學。征用土地的基本補償方式有兩種：一是以現金一次性補償；二是“以地換社保”的終身補償。目前，我國大部分地區采取第一種形式對失地農民給予補償。主要由于以現金補償簡單直接，便于操作，減輕工作人員負擔。對于失地農民而言，失去土地等于失去最穩定的生活來源，從短期來看農民得到補償款后可以衣食無憂，一旦失地農民花費完所得的補償款后，便沒有生活來源，生活再次陷入困境。
三、構建失地農民社會保障體系
農民失去土地的保障，也不享有城市居民的社會保障，成為一個邊緣群體。對于日益增多的失地農民，無論從何種角度政府都應更多地考慮失地農民今后生存的困難，積極構建一套完整、方便、可行的失地農民的社會保障體系。
（一）構建失地農民社會保障的原則
1．保障項目逐步推進。城鄉一體化的社會保障體系是保障制度建設的最終歸宿。將失地農民納入此保障體系會產生政策和財政風險，必須慎行。按照失地農民遭遇風險的程度不同，可以依次建立養老保險、是失業保險、醫療保險，最后再考慮其他保險。這些保障項目的逐步推進有利于減緩政府一次性投入過多資金所產生的財政壓力。
2．社會公平原則。土地是農民的命根子，誰都不會輕易把自己的命根子交給別人。如果農民失地后得不到合理的補償，就會遭到福利損失。政府在征地過程中，必須尊重失地農民的權益，公平對待失地農民。
3．區別對待原則。依據《土地法》中土地補償費和安置費的總和不超過土地被征用前三年平均年產值的1030倍的規定，實際征地補償標準之間拉開的檔次最多不超過3倍，而肥沃地與一般耕地、非耕地之間的收入差距卻可能高大十幾倍，會導致補償的不公平。因此，政府征地后要切實給予較高的補償標準，并區別對待，拉開檔次，以提高肥沃耕地的補償成本。
（二）構建失地農民社會保障的對策
1．建立合理的征地補償和利益分享機制。被征用土地本身的賠償應根據其最佳用途估價，農村土地轉變成非公益性建設用地后土地迅速增殖，但征地部門給予農民的補償只是土地價值的小部分，更多的收益落入政府或企業的腰包。土地征用補償應引入市場機制，充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準。同時要建立多樣化的征地補償機制，可以“以地換地”用被征用地附近的土地與農民交換；可以用債券或股權方式補償失地農民，逐步建立“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的新模式。對于公益性用途的土地征用行為，政府要為失地農民建立最低生活保障基金，全方位保障失地農民的利益。
2．對于我國目前的情況，一下子健全失地農民的社會保障體系還有點困難。從重要性角度看，目前失地農民的社會保障體系應以養老保險、失業保險、醫療保險為主。
（1）養老保險。農民目前的養老方式主要是依靠子女，這種方式主要靠家庭責任和道德約束來實現，具有一定的風險和缺陷。養老問題一直是農民最關心的問題之一，尤其是農民失地后這個問題更加突出。高額的醫療費用支出，對失地農民來說更是巨大的壓力，因病致貧的現象在農村處處可見。因此，今后的養老保險具體辦法可為：用征地中土地補償安置費及土地轉用后的增殖收益作為失地農民社會保障金的主要來源，建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措機制，逐步將失地農民中符合政策條件的人群納入社會基本養老保險。
（2）失業保險。首先提出一個合理的失地農民的失業保險方案：設立一個失業保險過渡期，如以24個月為限，在這個期間內政府從征地補償費中扣除一部分作為失業保險基金，個人不再交納失業保險費，同時政府出資對失地農民進行培訓并提供就業信息，過渡期結束后，如有就業愿望并努力找過工作仍失業的農民，就發給其失業救濟金。在被征地勞動人口未能就業或是就業后又失業的情況下，政府有義務為其提供不超過24個月的失業救濟，領取失業救濟滿24個月仍未就業的人員，進入最低生活保障制度。
（3）醫療保險。基本醫療保險是失地農民社會保障制度建設的重點， 應該引起政府的高度重視。建立健全被征地農民農村醫療保險制度。醫療保險的基金可采用政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，失地農民所在村組織出資一部分的形式。
3．健全失地農民的法律保障機制。失地農民作為社會的新弱勢群體，政府必須從法律上對失地農民社會保障權益做出明確規定，加快建立《失地農民社會保障法》；執法部門也要加大執法工作力度，對依法訂立的土地征用合同，要保證其依法履行。
參考文獻
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關鍵詞：社會工作；失地農民；現狀；應對方法
1 研究背景及意義
1.1 理論背景
社會工作是一個發展著的新興專業，失地農民是一個亟待解決的問題。如何從社會工作的視角給予城鎮化過程中的失地農民們以安生立命之地，是理論探討的核心意義與價值所在。從以往的缺乏視角到以能力和資產建設為核心的優勢視角；從“扶貧救助”到“助人自助”、“案主自決”的理念轉換；從一盤散沙到個案工作、小組工作、社區工作理論結合，我們在不斷探求著更好地解決失地農民的辦法與對策。
在我國特定的政治、社會和文化環境中，要解決失地農民問題，必須得到政府和社會的認同，這就要求專業社會工作在理念、理論、方法技巧等方面與一般的扶貧救濟工作、政治動員工作、社會發展工作等具有不同之處，能夠產生新的社會效果，才能被認同和接受。社會工作通過個案、小組、家庭、社區等專業方法介入失地農民社區，通過量化統計分析界定社會問題，認識社區，然后準對普遍存在的問題制定介入策略，從而解決問題。
1.2 現實背景
失地農民的安居樂業是整個社會穩定的基礎，更是城市繁榮穩定的基礎。據估計，我國至少有3400萬農民已經完全或者部分失去土地，他們游離于城市與鄉村之間，身份的邊緣化將給社會留下諸多的安全隱患。因此，我們的調查，就是為了深切了解每一位失地農民個體的生活困難及希冀，從社工的角度提出一些建議或對策，去盡我們的綿薄之力。同時，也能讓我們更好地去踐行社會工作的實際內涵。
2 社區基本概況
三溪口社區位于重慶北碚區蔡家崗鎮，2009年12月由原三溪口村和群力村合并而成，轄區面積3.8平方公里，北接施家梁鎮，南到童家溪鎮。轄區內有企業80多個，居民區分為郭家溝、慶鈴家屬區、興怡小區、興盛小區四個居民區。社區居民主要為征地農轉非人員、流動人口、廉租住戶，還有少部分的國有企業工人、下崗失業人員，是典型的失地農民社區。社區有11個居民小組，常住人口2453戶，5666人，其中黨員125人，流動人口2100多人。
3 失地農民現狀分析
3.1 多數失地農民對政府的征地行為雖無太大意見，但仍認為政府提供補償的方式、內容及金額等各方面都不盡如人意
在三溪口社區，大部分受訪農民與我們交談時心態比較平和，表示能夠理解征地是由于城市建設和經濟發展的需要，能夠合理看待。但當談及具體的補貼措施時，一些農民情緒便出現起伏。
據被調查者反映：征地賠償金額為8000元/畝，每人給予價值30m2（2600元/m2）安置房（多出面積自費），搬家費則由1000元/次降為500元/次。多為農民還表示自己種的莊稼在征地時被強行推掉，但是未能獲得賠償，因而對此表示不滿。
眾所周知，土地對農民有多方面的社會保障功能。很多農民因在失去土地的社會保障權利后，盡管獲得了一定的征地安置補償費，但是補償標準過低（由于補貼一次性給付，很容易造成農民“坐吃山空”的現象，而且雖然國家規定補償費和安置費可以超過法定標準30倍，但是政府總是很難從自己得到的高額土地出讓金中分一部分給農民），對失地農民的居住安頓問題未予充分考慮，就業問題嚴峻。
3.2 普遍質疑被征地用途，對政府機構缺乏信任
受訪民眾中，對于被征地的去向與用處，很多人表示懷疑。失地農民認為在征地過程中存在謀取暴利的行為，存在政府對所征土地利用不當的情況。社區居民都希望政府能有計劃的進行征地，實實在在的為老百姓辦實事。我們在調查中發現，在三溪口社區，的確很多被征后卻又被圍乃至荒廢了的耕地。
現行征地制度一直以來行政權侵犯財產權的弊病難以消除，政府漠視農民的土地財產權益現象始終存在。征地審批權不當、征地程序不規范、征地公開性不夠，有時候許多市縣政府實行統一征地，并對經營性用地實行招標和掛牌交易原本是件好事，但政府轉身就變成了投機商，一手操控了“低征高賣”，制度上的缺陷，的確造成了很多不公平的現象。
3.3 失地農民家庭收支及就業困難
由于失地農民所獲的補償均為一次性補償，所以絕大部分農民得到補償款后，隨即用于建房，供兒女上學，加之受文化年齡的制約，很多農民處于“手中無地，袋中無錢，一直無業”的狀態，而這些農民之前都是以土地生產作為家中主要來源的。
盡管政府曾出臺多項政策推進失地農民就業工作，但從其實際就業情況來看，形勢依然嚴峻。畢竟在客觀角度上，現代企業總是需要有一定知識和勞動技能的工人，而失地農民大多思想觀念保守落后，文化知識和勞動技能匱乏，大多只能從事技術含量低、收入微薄的工作。
令我們欣慰地是，在調查過程中，所有失地農民均表示愿意參加政府舉辦的就業培訓。
3.4 政策意識薄弱
調查中的農民普遍表示對征地政策的具體狀況不了解，表示不懂政策，或認為黨的政策好，但是政策與執行脫軌，下面的人不干事，并借機謀取利益。
3.5 失地農民社會保障待加強，被征地農民基本生活保障基金缺口較大
雖然調查中的很多失地農民享有社保基金，但其中只有少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。與此同時，他們已經喪失了土地所帶來的保障，其所得補償不但要解決當前生活購置房屋所需，還要解決子女就業及父母養老、醫療等問題，實在是入不敷出。
4 解決方案與途徑
1. 政府方面
（1）完善征地制度。政府在征地之前，要切實規劃好這塊地將來的建設用途，防止浪費。在征地過程中，政府及有關部門應該推進依法行政，建全監督機制，防止、公款挪用等現象。
（2）發揮社會工作資源建設力量，建好第三方就業支持網絡。各地勞動和社會保障部門與社會工作者們應共同評估當地失地農民需求，對失地農民實行免費的職業介紹和職業服務指導，為勞動者提供各類及時有效地就業信息，讓失地農民進入職業介紹機構，尋求就業方向。
（3）社會保障代替土地保障成為必然規律。國家要通過制度創新，進一步打破二元制格局。進一步明確補償安置費用主要用于失地農民的就業和社會保障”――即“以土地換取保障。同時，嘗試建立市場化的土地征用機制，統籌失地農民“失地、補償、培訓、安置”等一條龍服務，加大對失地農民的扶持力度，變被動為主動，引導農民實現身份轉變。
（4）完善社會保障基金體系（養老、醫療保險），拓寬資金來源渠道，加強失地農民社會保障基金運行體制的建設，可嘗試建立專門從事失地農民社會保障基金存儲和管理機構，單獨建賬，專款專用。以多元化的投資理念，由地方財政擔保向銀行貸款，商業保險公司進行托管，保證基金有一定的收益率等，同時加強監管制度，防止舞弊行為，保證監督管理機構的權威性，獨立性和公正性。
2.社會工作者與社區層面介入
（1）建立失地農民的主體意識。從社會工作的角度出發，運用增權理論和社會支持理論，強調助人自助、案主自決。我們的角色只是外來的鼓動者、使能者和推動者，我們能做的就是使他們有最大的機會去決定其生活方式和方向。針對其聽天由命、無所作為的惰性心理，我們要讓其明白命運是掌握在自己手里的，使之養成自我管理自我發展的能力，由缺乏視角向優勢視角轉變。由于長時間受到不良的社會環境影響，只有促使其養成積極的人生觀，促使他們主體意識的形成，促成其擺脫貧困和實現發展的能力的啟蒙和內在動因的形成，才能真正改變他們貧困的生活狀態。
（2）社會工作者要尊重實地農民的客觀差異性和獨特性，并根據不同案主情況采取不同的解決措施，運用專業的社工技能為其服務。比如引導就業也要因人而已，年輕者可以多鼓勵其創業，無須弄成一個體制化的死模子，培養和造就一批小企業創辦者和自謀職業者，從而帶動更多的失地農民實現再就業，形成培訓、創業與就業三者良性互動。
（3）建立失業保障與就業培訓相關聯的制度。要將全部失地農民納入城鎮就業服務范圍，實行與城市居民相同的下崗再就業培訓。授之以魚，不如授之以漁。比如可以建立一些技能課程培訓，讓農民學習自己感興趣的一門，從而培養成職業方向。
（4）成立多個就業專項小組，比如，在農民中建立婦女、老人、青年人各種互助小組，培育和發展建設能力。開辦小組，通過小組工作的方法，推動其去討論家人對自己做這些事情的看法，公共基金如何使用，遇到困難大家如何相互扶持等，只有這樣，組織成員才能相互團結，共同發展。
（5）因地制宜，完善配套服務設施結合本地區特色創造就業機會。以三溪口社區為例，可以統一組織青年失地農民培訓，然后由政府牽頭，在社區附近的工廠新城就近擇業，比如力帆工業區。社會工作者在這一過程中與社區管理者積極協作，尋求第三方資源幫助。
（6）加強法制建設，加大普法力度宣傳，為失地農民提供法律援助。
（7）社會工作者在社區層面努力構建與政府和農民的合作伙伴關系，在社會工作中，社會政策是聯系政府與農民的紐帶，社會工作非常強調政策倡導和改變不合理的社會政策，因此社會工作者應重視底層的聲音，使弱勢群體增權。針對三溪口社區現狀，社會工作者應立足社區的微觀權力關系，積極推進與有關部門的溝通，為民眾爭取更多的切身利益，致力于培養主體的參與意識與歸屬感。
最后，社會工作者要保持價值觀上的中立，不歧視，不偏見，不把自己的主觀意識強加于案主，堅持平等、潛能、公平正義、關愛與互助合作的地區發展、能力建設的可持續發展模式促進失地農民現狀的改善。同時，失地農民自身應當積極配合改變認知，努力學習，調整自身心態，培養一技之長，積極尋找就業單位。提高自身素質，克服惰性。同時不斷加強維權意識，并在改善自身生活質量的同時，重視下一代的教育問題。
參考文獻
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