行政程序法范文

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篇1

【關鍵詞】行政程序；司法審查；規(guī)范

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）08-139-01

一、規(guī)范行政程序的意義及現(xiàn)狀

行政程序不僅是維護公共權力意志的必要過程，更是規(guī)范行政人員與公民日常行為和維護官民關系的重要渠道。體制健全的行政程序，即可以達到保護公民權益的目的，同時還可以維護法律的施行，能夠有效的增加具體行政行為的合理性，合法性。但是我國現(xiàn)在的現(xiàn)狀卻是經常性的忽略行政相對人的合法權利。強化對行政程序的司法審查已是勢在必行。現(xiàn)實生活中，我國行政管理領域并不重視行政程序價值，行政程序缺乏獨立的法律地位，對行政行為的司法審查范圍過窄而且行政立法不完善。

二、法定程序的界定

根據(jù)政訴訟法第5條規(guī)定：“人民法院審查行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”對此我們稱之為合法性審查原則。合法性審查原則是指人民法院在受理行政案件時，需對被訴的具體行政行為的否合法進行審理并作出公正的裁判的訴訟行為。

判斷審查具體行政行為的程序是否合法的首要前提是能否準確把握法定程序的概念。行政程序可分為兩部分，分別為一般行政程序和法定行政程序。一般程序具有適用范圍廣、較簡易程序相對嚴格、復雜的特征。一般程序的內容，包括立案、調查、處理決定、制作處罰決定書、說明理由并告知權利、當事人陳述和申辯、送達處罰決定書。但大多的一般行政程序是在行政活動過程中由行政機關根據(jù)工作經驗、習慣，自覺遵守的程序規(guī)則。這種程序規(guī)則雖被反復適用和遵循，不具有強制性。法定行政程序法具體規(guī)定了行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟以及時限，是調整行政主體與行政相對人在行政管理過程中發(fā)生的關系的法律規(guī)范系統(tǒng)。行政程序法能夠有效的控制公共權力濫用，保護公民的基本權利和民主自由。在司法審查中要把一般行政程序和法定行政程序進行區(qū)分，要把握好法定程序的范圍。

三、一般行政程序厘定

一般行政程序，主要是指政府機關相關工作人員在長時間的工作環(huán)境當中自然形成并未大多數(shù)行政機關所接受和遵守的經驗及習慣，因此其雖然在常規(guī)工作當中經常為人所使用，但是并不具備法律效應。

違反行政規(guī)章以及行政規(guī)章以下的規(guī)范制度都不屬于違法法定程度。因為行政審判依據(jù)的是法律法規(guī)，而并不是是規(guī)章，規(guī)章在此過程當中的角色和作用更多的是參照，此時規(guī)章以下的規(guī)范性文件就更加的不具備法律效應，甚至都不能夠作為參照或者是依據(jù)，此時法定程序便只包括法律法規(guī)當中所規(guī)定的行政程序。

四、一般行政程序的價值

（一）行政程序可以有效的控制行政權

依法行政是通過行政程序規(guī)范權力的運行。一般行政程序既具有工具屬性，又具有目的屬性，二者是統(tǒng)一存在的。只有依靠程序公正，合法，才能控制行政權力濫用、減少和杜絕權力腐敗現(xiàn)象。行政程序具有控權的獨立價值，但它不是是一種孤立單一的控權制度，而是與實體控權相伴而行，與實體控權共維護著國家法制的運行。

（二）行政程序具有提高行政效率的作用

只有程序適用公正公平，不偏倚，透明度強，嚴格遵守法律法規(guī)才能讓人信服，能夠主動接受行政決定。在行政時高度公開，可以減少黑幕和、貪污枉法的產生。從而減少執(zhí)法過程中的沖突，提高行政人員在執(zhí)行任務過程中的工作效率。

（三）一般行政程序所具有的現(xiàn)實意義

行政程序法的穩(wěn)定性、層次性和淵源性使得行政程序法具有公正、效率、秩序性。行政程序內在價值體現(xiàn)于具體的原則和制度之中，具有公開、公平、參與、及時性。行政程序的外在價值實現(xiàn)了實體的工具性價值，即行政程序有利于實體法的正確實施、行政程序可以有效地控制行政權、行政程序有利于提高和維護公民的法律地位、行政程序有利于提高行政機關的工作效率，行政程序有利于權利的遏制和腐敗現(xiàn)象的消除。

篇2

關鍵詞:行政程序違法實體違法

一、行政程序違法的表現(xiàn)

行政程序是指行政主體在實施行政行為時經歷若干步驟,采取一定形式和方法,在法定期限內,按一定順序完成的過程。然而,由于目前我國尚未有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法,加上一直以來“重實體,輕程序”傳統(tǒng)思想的影響,行政主體在執(zhí)法過程中不重視行政程序,甚至違反法定程序的現(xiàn)象時有發(fā)生。常見的程序違法的主要有以下幾個方面:

1.步驟欠缺。即某行政法律行為的作出應依行政法規(guī)規(guī)定的步驟進行,但行政主體違法而未采取或履行相應的步驟。法律通過規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權力運行的軌跡,為行政主體設定相應的程序性義務,作為行政主體必須按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主體不能遺漏、疏忽法律預先設立的行政程序而進行活動,否則勢必會侵犯行政相對方的權利,影響法律的公正與嚴肅。

2.順序顛倒。即行政主體違反法律規(guī)定的先后順序作出行政行為而構成的違法。行政程序是由若干個步驟、階段在時間上延續(xù)所構成,如同鏈條一環(huán)緊扣一環(huán),從而保證行政程序法律關系主體的活動順利進行,因而行政程序不得顛倒,即行政主體不能先進行后面的行政程序,再進行前面的行政程序,否則將會導致行為無效。

3.形式違法。即行政法律行為的作出應當采取某種法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,構成程序違法。隨著行政法的進一步健全和完善,對行政行為的法定形式的要求也愈加嚴格,一方面是為了監(jiān)督行政主體的執(zhí)法,另一方面也是為了更好地保障相對人的合法權利。然而,由于我國的行政法規(guī)建設起步較晚,人們的法律意識還比較淡薄,以致現(xiàn)實生活中違法現(xiàn)象時有發(fā)生。

4.時限違法。即行政法律行為的作出超過法定的時間限制,從而構成違法。為了保證行政活動的高效率,行政程序的各個環(huán)節(jié)應當有時間上的限制,如《行政處罰法》第四十二條第二款規(guī)定:“行政機關應當在聽證的七日前,通知當事人舉行聽證的時間、地點。”而在我們“依法行政”的建設過程中,行政主體沒有按照法律規(guī)定操作的現(xiàn)象并不鮮見,如行政主體沒有按照法律規(guī)定的期限給予當事人充分答辯時間和出席陳述時間;或未按法定期限作出裁決,既不通知當事人也不經批準延期的;或已過追訴時效仍追究相對人法律責任的等等。

二、行政程序違法與實體違法的法律后果比較

行政實體和行政程序是同一行政主體行為的兩個方面,它們彼此聯(lián)結,相互依存。前者是行為的內容,后者是行為的形式。行政行為作為一種法律行為,同時受到行政實體法和行政程序法的規(guī)范,但它們的地位和作用有差別。實體法決定著行政主體的資格與存在,違反了實體法,意味著主體資格的不合法,因而必然影響行政行為的效力。程序法不能直接決定主體的資格與存在,但這并不意味程序法不重要。由于行政主體行使實體權力的形式如何對行政是否科學和民主有極大地影響,因而法律通過規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權力運行的軌跡,防止行政權力的濫用。但行政程序具有多樣性和復雜性,因此,對于違反行政程序的后果或責任承擔方式,也應該因行政行為的不同、程序要求的不同而有所區(qū)別。那種認為違反程序的行政行為一律無效的觀點是片面的。

我們還需要明確的是程序違法中對相對人權益并無影響的情形,一般不影響行政行為的效力,但這決非意味著這種違法行為就不受追究。現(xiàn)代法治的要求是違法必究,程序法也是法,違反它也應承擔責任,盡管世界各國對這種情形下的法律責任少有明確規(guī)定。我國1996年頒布的《行政處罰法》在這方面有所突破,該法第五十五條規(guī)定:違反法定處罰程序的,由上級機關或有關部門責令改正;可以對直接負責的主管人員依法給予行政處分。這項規(guī)定為追究程序違法的法律責任提供了依據(jù)。那種以為“行政機關違反法定程序的責任即是行政行為無效”的觀點,是不符合行政法理的,實踐中也行不通,而由此得出的“行政行為不因程序違法而導致無效是行政程序法律責任不獨立”的結論也是不正確的。其原因在于沒有把握行政程序的實質,并混淆了法律后果和法律責任的概念。行政程序法與行政實體違法的法律后果有如此差異,似乎與我們前面所言的程序的重要性、程序的價值目標不相符合。但我們認為,這正是實體法與程序法區(qū)別之所在。實體正義、程序效率都是法的正義的重要內容。那種主張違反程序的行政行為一律無效的想法或做法,一是容易放縱違法的行政相對人,丟失實體正義;二是行政機關不得不重新作出具體行政行為而影響行政效率。因此,我們還是應當對實體與程序的正義價值進行具體的衡量取舍,以期更加符合法的正義的要求,提高法的正義的質量,這種對于違反程序的行政行為采取靈活處理的做法其實也是世界各國的普遍做法。

三、對行政程序違法的司法審查

1.對行政程序違法進行司法審查的程序

(1)審查法定步驟。步驟是程序的重要要素,任何行為都必須按照法定的步驟來進行,否則就可能造成程序違法,例如,《治安管理處罰條例》規(guī)定,被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按規(guī)定交納保證金的,在申訴和訴訟期間,原裁決暫緩執(zhí)行。這里就有一個法定步驟,即公安機關作出拘留裁決后,要告知被拘留人是否要求提供擔保,如果公安機關不執(zhí)行這一步驟,作出裁決就執(zhí)行拘留(實踐中此類情況常有發(fā)生),這種跳躍式的執(zhí)法行為,就是違反法定程序。

(2)審查法定順序。這一點要求行政程序中不能出現(xiàn)順序顛倒,也不能出現(xiàn)順序混亂。例如,行政主體在進行有關執(zhí)法時必須按順序表明身份、說明理由、采取相關措施、作出行政決定,并將有關決定交付當事人,還要告之當事人有關權利。如果違反了這一順序,將會導致程序違法,又如《行政訴訟法》第33條規(guī)定:“在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。”這既是對被告訴訟權利的限制,也是為了防止被告以顛倒步驟順序取得的證據(jù)證明其行為合法。

(3)審查法定形式。一定的行為必須以相應的形式表現(xiàn)出來,如書面形式、口頭形式等,若某一行為不按法律規(guī)定的形式來進行則屬程序違法,如《行政處罰法》規(guī)定:“行政機關及其執(zhí)行人員當場收繳罰款的,必須向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù),未出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的,當事人有權拒絕繳納罰款。”第49條規(guī)定:“行政機關依照本法第39條的規(guī)定給予行政處罰,應當制作行政處罰決定書。”通常,對外行使影響公民、法人或者其他組織權利義務的行為都應當是要式行為。

(4)審查法定時效。行政程序遵守法定的時效,是具體行政行為合法的重要條件之一。從法治的高度講,有行為就有相應時效,而且這種時效是具體的、法定的,違反了法定時效,同樣會導致程序違法。

2.對行政程序違法司法審查的結果

對于違法行政程序司法審查的處理結果,學術界及司法界都有不同的意見。有的認為,只要行政程序違法,不論實體處理是否合法,均應判決撤銷。有的認為,只要實體處理合法,程序違法,但未侵害行政相對人的實體權力,應予維持,不過應在判決書中指出其程序違法。有的認為,只有程序嚴重違法,才能撤銷,一般違法且未給行政相對人造成侵害的,一般應予維持。

在國外,許多國家和地區(qū)行政程序法中都有些“適當寬松”的規(guī)定,即對某些“暇疵”的行政行為予以補正。比如德國行政程序法第44條規(guī)定了行政行為具有嚴重瑕疵的,包括程序嚴重瑕疵的,為無效行政行為;在撤銷和無效兩種糾正方式外,第45條則對“不導致第44條規(guī)定的對程序或形式的違反”的行政行為則可視為補正。此外,德國程序法典中還有對某些有程序或形式暇征的行政行為只要其對實體決定不具影響力可不予撤銷的規(guī)定。又如在奉行“法律程序至上”原則,視“正當法律程序”為法律生命所在的美國也并不是任何違反程序的行為都會導致行政行為無效的后果。在行政機關制定法規(guī)時,“除非有特別法律規(guī)定,制定規(guī)章基本上是行政機關自己的事,除非法律另有規(guī)定,否則,不得以行政機關在頒布某項規(guī)定以前沒有舉行聽證會,沒有與受此規(guī)章影響的各方協(xié)商或通過其它方式征求他們的意見為由宣布規(guī)章無效。目前,我國法律意識整體水平不高,行政程序意識在行政機關和執(zhí)法人員中普遍需要提高,因此,筆者認為對于行政程序違法司法審查的結果規(guī)定既不宜過于嚴格,也不宜過于寬松,而宜作一些具體情況與類型的區(qū)分。

概括說來,行政程序違法的司法審查應以公正和效率為標準。如果違反法定行政程序的行政行為損害了相對人的合法權益,應當認定無效,并依法予以撤銷;如果行政行為違反行政程序,但并沒有損害行政相對人的合法權益,或者影響微小,可不認定該行政行為無效。具體說來,對違反法定行政程序可分以下幾種情況作不同處理:

(1)對于任意性行政程序,行政機關具有一定的自由裁量權,可以根據(jù)實際情況和需要自主選擇。這種選擇只要不違反行政程序的基本原則,即不影響該行為的法律效力。如果行政相對人對行政機關自主選擇的程序提出異議要求撤銷,法院一般不予支持。但是,“如果行政機關選擇的程序嚴重違背法理、違背基本公正要求,雖不構成違背法定程序,但可構成‘’,人民法院可以以為根據(jù)撤銷相應具體行政行為。”

(2)對行政程序中輕微的瑕疵現(xiàn)象,一般不作違反法定程序處理。對于這種情況能補充的責令行政主體補充,不能補充的提出司法建議。

(3)對行政程序混亂,違反法定的、不可改變的順序,并且損害了相對人合法權益的,可判決撤銷并責令行政機關依照法定順序重新處理。

行政程序違法的后果不同于實體違法,這是由行政程序本身的性質決定的。并不如有的學者所認為的:程序違法,從嚴格法治角度講,是必須撤銷該行為的,但從效率上講,有條件地維持也是可取的。程序違法對行政行為效力的影響,要區(qū)分不同情況分別處理,不能陷于形式主義。這也體現(xiàn)了現(xiàn)代行政程序法的基本價值取向:公正與效率的和諧統(tǒng)一。程序違法不以撤銷該行政行為為惟一的法律后果。有的程序違法的法律后果表現(xiàn)為一種“待定”狀態(tài),如超出復議期限仍未做出決定的行為,可能會成為相對人提訟或要求其它權利的理由,這也是一種法律后果。至于是否影響行為效力,則需由法院根據(jù)具體情況進行審查作出判決。

注釋:

①羅豪才.行政訴訟法學[M].北京:中國政法大學出版社,1992.247.

②石紅心.行政機關違反法定程序責任新論[J].行政法制,2002,(2):910.

③哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].北京:法律出版社,2000.

篇3

第一條為促進司法行政機關依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權益，規(guī)范司法行政機關行政處罰程序，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律法規(guī)，制定本規(guī)定。

第二條司法行政機關對公民、法人或者其他組織有違反律師管理、法律服務管理以及其他司法行政管理秩序的行為，有權依照本規(guī)定進行處罰。

第三條司法行政機關實施行政處罰，必須在職權范圍內嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定以及有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行。

違法事實不清楚的，不得給予行政處罰。

第四條司法行政機關行政處罰的種類有：

（一）警告；

（二）罰款；

（三）沒收違法所得；

（四）停業(yè)；

（五）吊銷執(zhí)業(yè)證書；

（六）法律法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的其他行政處罰。

司法行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。

第五條司法行政機關實施行政處罰，必須以事實為根據(jù)，以法律為準繩，堅持責任處罰相當?shù)脑瓌t。

第六條司法行政機關實施行政處罰，應當充分保障當事人陳述權、申辯權等權利的行使。

當事人對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

當事人因司法行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權提出國家賠償要求。

第七條司法行政機關實施行政處罰，實行社會監(jiān)督的工作原則，對于公民投訴或者反映的案件，應當在作出是否立案決定后告知投訴人；對立案處理的投訴案件，應當辦結后將處罰決定告知投訴人。

對于應當給予行政處罰的案件，必須立案處理。

第二章管轄

第八條司法行政機關行政處罰案件，由違法行為發(fā)生地的司法行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

第九條對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關都有管轄權的，由先立案的司法行政機關管轄。

司法行政機關之間對管轄權有爭議的，由共同的上級司法行政機關指定管轄。

第十條對于觸犯刑律構成犯罪的案件，應當移送有關司法機關追究刑事責任。

第三章處罰程序

第十一條司法行政機關實施行政處罰，根據(jù)情況分別適用簡易程序和一般程序。

第十二條適用簡易程序當場實施行政處罰時，執(zhí)法人員應當向當事人出示執(zhí)法身份證件，并填寫符合《中華人民共和國行政處罰法》第三十四條規(guī)定的行政處罰決定書。行政處罰決定書當場交付當事人。

第十三條適用一般程序查處違法行為，業(yè)務工作部門應當立案并依法進行調查取證。必要時，應當對現(xiàn)場進行勘驗和技術鑒定；對重要的書證，可以進行復制。

第十四條案件調查終結后，業(yè)務工作部門應當根據(jù)案件的情況，分別作出如下處理：

（一）違法事實不清或者證據(jù)不足的，報經機關負責人審批后作出不予處罰決定；

（二）違法事實清楚，證據(jù)確實，按規(guī)定不需要聽證的，提出處罰意見報機關負責人審批后作出予以處罰決定；

（三）違法事實清楚，證據(jù)確實，應當予以處罰，但按照規(guī)定需要舉行聽證會的，提出處罰意見后送法制工作部門，由法制工作部門舉行聽證會。

第十五條對當事人擬作出責令停業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書、對個人處以三千元以上罰款、對機構處以二萬元以上罰款等行政處罰的，業(yè)務工作部門應即告知當事人在三日內有要求舉行聽證的權利。

第十六條司法行政機關行政處罰聽證會由法制工作部門（人員）主持。當事人要求聽證的，業(yè)務工作部門應當在三日內告知法制工作部門，法制工作部門應當在十日內組織聽證，并將舉行聽證的時間、地點于舉行聽證會七日前通知當事人。

第十七條當事人超過三日提出聽證要求的，司法行政機關可以根據(jù)情況決定是否組織聽證。

當事人要求聽證后，又無故不出席聽證會的，司法行政機關可以宣布聽證終止。

第十八條聽證按照下列程序進行：

（一）聽證主持人宣布實施行政處罰的行政機關、當事人名稱以及案由；

（二）聽證主持人宣布當事人的申請回避權、陳述權、申辯權、質證權以及申請復議、提訟等權利；

（三）行政機關的具體調查人員就當事人的違法行為提出證據(jù)材料、處罰的法律依據(jù)和處罰意見；

（四）當事人就調查人員提出的事實和有關問題陳述意見、出示證據(jù)材料，進行申辯；

（五）行政機關調查人員與當事人就各自出具的證據(jù)材料的真實性和處罰的法律依據(jù)進行辯論；

（六）當事人進行最后陳述。

聽證時雙方的意見應當制作筆錄，經核查無誤后由當事人或者其人、行政機關調查人員和聽證主持人簽字。

第十九條聽證主持人有權對聽證過程中聽證參加人不當?shù)陌l(fā)言予以制止。

第二十條聽證結束后，法制工作部門應當在充分聽取業(yè)務工作部門的意見后提出對該案的處理意見，連同聽證筆錄一并送交行政機關負責人審批。

法制工作部門的意見與業(yè)務工作部門的意見不一致時，在提交時應當附上業(yè)務工作部門的詳細意見。

第二十一條吊銷執(zhí)業(yè)證書的行政處罰決定，應當由機關負責人集體討論決定。

第二十二條司法行政機關應當在聽證后的十五日內，將處罰決定結果書面通知當事人。決定不予處罰的，制作不予處罰決定書；決定予以處罰的，制作處罰決定書。

第二十三條司法行政機關實施行政處罰必須出具行政處罰決定書。行政處罰決定書的內容必須符合《中華人民共和國行政處罰法》第三十九條規(guī)定的要求。

第二十四條對當事人處以罰款的，在行政處罰決定書中應當載明繳納罰款的銀行。當事人應當自收到行政處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款。

當場執(zhí)行的，應當出具統(tǒng)一收據(jù)，并應當及時向本機關報告。

第二十五條凡需作出責令停業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書行政處罰的，如果辦案機關與原核發(fā)執(zhí)業(yè)證書機關不是同一機關的，由辦案機關建議或者上級司法行政機關責成原核發(fā)執(zhí)業(yè)證書機關實施處罰。

第二十六條行政處罰決定書的送達，依照《民事訴訟法》規(guī)定的方式送達。

第二十七條決定不予處罰的，如無新的證據(jù)，不得再就同一事項重新作出予以處罰的決定。

第二十八條司法行政機關行政處罰的執(zhí)行，應當嚴格按照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定進行。

第二十九條上一級司法行政機關可以委托下一級司法行政機關代執(zhí)行。

第三十條行政處罰案件統(tǒng)一由司法行政機關的法制工作部門負責綜合統(tǒng)計，業(yè)務工作部門辦理的行政處罰案件應當及時向法制工作部門備案。

下一級司法行政機關應當于每年一月份向上一級司法行政機關報送本機關上一年度行政處罰工作情況。

第三十一條司法行政機關作出行政處罰后，發(fā)現(xiàn)行政處罰錯誤或者不當?shù)模瑧敿皶r糾正。

上一級司法行政機關發(fā)現(xiàn)下一級司法行政機關作出的行政處罰錯誤或者不當，應當通知下一級司法行政機關糾正。

第四章行政責任

第三十二條司法行政機關及其工作人員在行政處罰工作中，有違反《中華人民共和國行政處罰法》第七章規(guī)定的，必須依法承擔法律責任。

第三十三條單位或者個人在辦理行政處罰案件中有下列行為之一的，對直接責任人員應當進行批評教育，情節(jié)嚴重的，給予行政處分：

（一）不允許當事人行使合法權利的；

（二）辦案中故意歪曲事實、曲解法律的；

（三）嚴重違反處罰程序，導致處罰錯誤的；

（四）辦案中收取當事人財物的；

篇4

    應不應該制定統(tǒng)一的行政程序法，與應不應該制定行政程序法的問題不同，它并非是一個理論問題，而是一個實踐性的問題，這種必要性是從實踐中產生的。我們可以就已經制定的單行法來討論這一問題：

     第一，制定統(tǒng)一的行政程序法可以解決行政機關規(guī)避法律的問題。1996年行政處罰法頒布實施后，由于行政處罰的設定和程序已經有了較為詳盡的規(guī)范，不久就出現(xiàn)了行政機關通過設定行政強制措施避開行政處罰的問題。再如行政許可法去年生效后，出現(xiàn)了大量所謂將“許可類許可”轉為“非許可類核準”的做法。這樣做的目的無非是規(guī)避行政許可設定權、實施程序的規(guī)定。如果制定了統(tǒng)一的行政程序法，將在很大程度上解決行政機關規(guī)避法律、逃避程序法適用的問題。

     第二，統(tǒng)一的行政程序法的制定能夠保障程序公正。程序公正應當表現(xiàn)為對相對人有同樣影響的行政行為，相對人可以享有大體相當?shù)某绦驒嗬５怯捎诜稚⑹降某绦蛄⒎ǎ鄬θ嗣媾R行政處罰時可以享有得知處罰理由的權利、陳述的權利、申辯（聽證）的權利等；而在面臨強度甚至超過行政處罰的行政強制措施時，卻不能享有上述起碼的程序權利。顯然，這種程序的不均衡影響了貫徹“程序公正”原則，而制定統(tǒng)一的行政程序法，可以使行政機關有法律效力的行為統(tǒng)統(tǒng)有程序法可依，讓公正的行政程序充分發(fā)揮作用。

    第三，統(tǒng)一行政程序法的制定可以節(jié)約立法資源。我們以行政立法程序為例。立法法規(guī)定了行政法規(guī)起草過程中通過座談會、論證會、聽證會聽取群眾意見的程序；接著國務院的行政法規(guī)《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》又分別對行政法規(guī)規(guī)章的起草、制定的程序，規(guī)定了與立法法規(guī)定同樣的程序。那么，其他行政規(guī)范性文件的起草要不要聽取群眾意見呢？回答是肯定的。還有與抽象行政行為十分接近的定價、政府決策、行政規(guī)劃、征用土地等要不要聽取意見？也要。可見，要不要聽取意見是有標準可循的，那就是凡屬對群眾利益有實質影響的事情，都應當聽取群眾意見。但是如果沒有統(tǒng)一規(guī)定，在立法上就需要一項一項規(guī)定下去，一方面易產生遺漏，另一方面浪費已經十分緊缺的立法資源。

    另外，關于在制定統(tǒng)一的行政程序法之前制定了若干單獨的行政程序法，是否浪費了“資源”的問題。應當看到這些單獨的程序立法，在我們這樣程序法制建設經驗還不多的國家是十分必要的經歷。另一方面，對統(tǒng)一行政程序法而言，它們是特別法，特別法沒有規(guī)定的，行政程序法就是起碼的程序要求。

     第四，制定統(tǒng)一的行政程序法便于執(zhí)法。我們觀察一下分別制定行政程序法的立法模式下行政機關的執(zhí)法活動，會吃驚地發(fā)現(xiàn)，我們行政機關及其工作人員從事任何一項活動或者作出一個法律行為，就要像學者那樣，首先給這個活動或行為定個性，然后再決定適用什么程序，而且一旦適用得不正確，可能造成過程程序違法。這實際上將我們的行政執(zhí)法活動大大復雜化了。為什么不可以簡單地判斷，只要這個活動對相對人有影響，就應當遵循某些最低限度的正當程序？因而，制定一個統(tǒng)一的行政程序法，對行政程序的最低要求或起碼要求作出規(guī)定，應該更便于行政執(zhí)法。

篇5

【關鍵詞】行政程序/效率功能/時限

【正文】

長期以來，法律多是從實體內容角度著眼于結果來規(guī)范行政行為。然而，由于行政權力不斷膨脹，單單側重于實體法的作法越來越不適應需要，于是行政程序法開始受到重視。行政程序法通過控制行政行為的過程來實現(xiàn)行政合理性，具體表現(xiàn)在其正義功能和效率功能上。正義和效率不可或缺，而效率是正義的必要條件，不講效率又是我國行政實效低下的癥結所在，因而強調效率功能對實現(xiàn)我國行政法治有重大的現(xiàn)實意義。

一、提高行政效率是行政程序法的重要功能

行政程序法是重要行政程序的法律化，行政程序指行政主體行使行政權力，實施行政活動及相對人參與行政行為從起始到終結的過程。從空間和時間兩方面來看，行政程序表現(xiàn)為行為的方式、步驟、順序及時限。行政程序具有科學性、正義性、合理性的特質，體現(xiàn)在行政程序法的一系列的具體制度上。行政程序法為行政權力的行使設定了嚴格的規(guī)則。如行政公開，調查取證制度、告知制度、教示制度、回避制度等，使行政權力的行使被限定按法定的程序進行，防止和控制行政權的濫用，保護相對方當事人的合法權益免遭行政權力的威脅和侵害。行政程序法的正義功能是顯而易見的，但它的效率功能卻常被曲解。

行政程序法的效率功能指行政程序法的實施能促進行政效率的提高。這里所說的行政程序法的效率功能不同于有些文章所說的“效率模式”，它不是指以提高行政效率作為行政程序法立法的主要目標，更不是指先犧牲正義來提高效率。它在現(xiàn)有的正義——效率側重基礎上探求立法和執(zhí)法中效率功能的最大化，舉例來說，強調效率功能并不是要把原先的二審終審改為一審終審，而是努力從立法上配置使每次審都以最小消耗來完成的制度，并使之實施。對效率功能，英國行政法學家韋德在其著作《行政法》中寫道：“行政官員往往把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的障礙，這是自然而然的。確實，自然正義規(guī)則限制了行政活動的自由，遵循這些規(guī)則須花費一定的時間與金錢。但如果減少了政府機器的摩擦；時間與金錢似乎用得其所。正因為它們主要是維持公正的原則，可消除苦怨，所以可以說自然正義原則促進了效率而不是阻礙效率。”這段話從行政程序“可以維持公民對行政機關的信任和良好關系，減少行政機關之間的摩擦”，及時實現(xiàn)公正，從而減少相對人利益損失等方面說明了行政程序法具有效率功能。（注：轉引自孫笑俠《法律程序設計的若干法理》，《政治與法律》1998年第4期。）

另外，行政程序法本身具備了提高行政效率的特質。行政程序來源于漫長的行政實踐歷史過程，是人們在實踐中對“同類或同樣的行為程序不斷選擇、改進”（注：諶中樂、王敏《行政程序法的功能及其制度》，《中外法學》1996年第6期。）的結果。人們針對不同的行政行為設計了不同的行政程序，對同類行政行為根據(jù)其對當事人利益的影響程度設計了繁簡程度不同的程序。例如《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十四條規(guī)定：“對違反治安管理的人處警告或五十元以下罰款的，或者罰款數(shù)額超過五十元，被處罰人沒有異議的，可以由公安人員當場處罰。”而其它的處罰則要適用“傳喚、訊問、取證、裁決”的程序。如果前類處罰也適用后面的程序，行政機關和相對人投入的資源和成本將大大增加，行政效率自然就不高了。因此，行政程序法設計了簡易程序和普通程序分離制度意欲使行政資源浪費最小化。

行政程序法具有效率功能還因為它的高度規(guī)范性和權威性。行政程序法作為獨立于行政實體法之外的重要部門法，其本身凝結著正義要素(proceduraljnstice)，這導致程序合理性即行政權力若依嚴格正當程序行使，那么這個結論就被認為是合理的，非經法定程度不被否定，即“制度設置原則”(rincipleofinstitutionalsettlement)，這體現(xiàn)在行政行為的先定力上。因而行政程度法能使行政行為具有確定性、合法性和穩(wěn)定性，一般一經作出就會產生法律效力，會被服從，這樣就維護了行政權力，提高了行政效率。

二、以時限規(guī)定為例分析制約效率功能發(fā)揮的因素

行政程序法的效率功能由其具體制度來實現(xiàn)，其中時限制度最集中體現(xiàn)了行政程序法的效率功能。行政程序是行政機關完成行政行為及相對人參與該行為的連續(xù)過程。這就必然涉及到行政行為完成的必要的時間限制。以行政許可程序為例，許可行為的各個階段都涉及時限規(guī)定。首先，相對人的申請應當在一定期限內提出。我國《中外合作經營企業(yè)法》規(guī)定，設立合作企業(yè)的申請批準后，應當自接到批準證書之日起30天內向工商行政管理機關申請登記領取營業(yè)執(zhí)照。其次，行政許可機關應當及時受理許可申請。第三，對行政許可的審查應當抓緊進行。我國《外資企業(yè)法》規(guī)定對于設立外資企業(yè)的申請，國務院對外經貿主管部門或國務院授權機關應自接到申請之日起90天內決定是否批準。最后，許可結果必須及時告知當事人，不得拖延或不予答復。

時限制度直接結合了行政效率和相對人的利益，各國行政程序法一般都在原則規(guī)定之外設專門規(guī)定。《澳門行政程序法》“在非官僚原則及效率原則”指導下規(guī)定了行政機關有“快捷之義務”。該法第57條規(guī)定“行政機關應采取措施，使程序能迅速及時進行，因而，應拒絕作出及避免出現(xiàn)一切無關或拖延程序進行之情事，以及應命令與促成一切對程序之繼續(xù)進行及作出公正與適時之決定屬必需之情節(jié)。”同時在第四章專門規(guī)定了“期間與延期”。

我國現(xiàn)行行政程序法律法規(guī)中對時限規(guī)定也有所體現(xiàn)，但在立法上還是存在許多問題，限制了效率功能的發(fā)揮。如行政處罰程序的期限僅存在于《治安管理處罰條例》等極少數(shù)行政法律規(guī)范中，而在《土地違法案件處理暫行辦法》等法律規(guī)范中沒有時限規(guī)定。有時雖有規(guī)定但各個規(guī)定之間相互沖突，造成實踐中難以執(zhí)行的情況。《行政處罰法》頒布之前，對行政處罰沒有統(tǒng)一的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件對行政處罰行為各個階段作了相當多但又不盡一致的規(guī)定。根據(jù)國務院《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》的規(guī)定，各法規(guī)、規(guī)章中和《行政處罰法》規(guī)定不一致的，應當修改的內容僅限于行政處罰權的設定，相互沖突的時效規(guī)定仍各自有效。除此之外，不少行政程序法律文件盡管有時限規(guī)定，但立法者經常回避違反此規(guī)定的法律責任或只是籠統(tǒng)地提及應“承擔責任”而不規(guī)定依據(jù)什么承擔何種責任。如《治安管理處罰條例》中規(guī)定“公安機關違反6個月的規(guī)定應承擔責任”。至于責任形式等沒有具體規(guī)定，這種規(guī)定形同虛設。

公認地，立法完善至少應符合四條標準：一是出臺及時，包括及時出臺新法律法規(guī)和及時檢查和修訂原有法律法規(guī)。二是內容齊全。三是精神一致，實體法與程序法、同等級與不同等級法律法規(guī)和諧統(tǒng)一。四是有達到法律規(guī)定的預期目的具體制度，最主要的是責任制度，因為權利的實現(xiàn)比權利的宣告更重要。根據(jù)這些標準，目前有關時限的規(guī)定無疑是不完善的，形成這種情況的原因有很多。行政行為本身具有的復雜性，立法中缺乏預見性、超前性及法律條文簡約、內容籠統(tǒng)、適應性不強是產生時限規(guī)定空白點及相互沖突的主要原因。而不規(guī)定違反時限制度的法律責任的決定因素是偏向行政主體的立法思想，這樣，必然導致對相對人合法權益的損害及行政資源的浪費。所以，立法上的欠缺是制約行政程序法效率功能充分發(fā)揮的因素之一。

三、充分實現(xiàn)行政程序法效率功能的條件

行政程序法效率功能只有通過實現(xiàn)才具有實際意義，而要充分實現(xiàn)效率功能需要完備的外部條件及行政程序法自身在技術上不斷合理化。

（一）外部支持

提高效率的理論基礎如前所述是行政權膨脹，社會事務繁多而行政資源有限。“鑒于機關的財力總是有限，且通常不足以完成所有的法定職責，考慮行政程序的效率必不可免。”（注：蓋爾霍恩、利文《行政法與行政程序概要》（中譯本），中國社會出版社1996年版第4頁。）行政資源作為社會資源的一部分又決定了行政程序法效率功能的實現(xiàn)有賴于其他法及其他機關對行政效率的支持。我國現(xiàn)行憲法第27條規(guī)定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培養(yǎng)和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率反對。”這一規(guī)定是行政程序法效率原則的憲法依據(jù)及對實現(xiàn)行政程序法效率功能的最大支持。

提高行政效率的直接障礙是國家機關重復設置，職能重疊，利益競爭，責任推諉。實現(xiàn)行政程序法效率功能的基本條件就是各機關分工，統(tǒng)一高效協(xié)調運作，避免職能重疊，盡量減少管轄權沖突，從而保證行政權的行使暢通無阻。另外，行政人員素質和能力的提高也有助于提高行政效率。

充分發(fā)揮行政程序法的效率功能還要求相對人對行政程序法的利益認同和文化認同。行為是人們基于一定的心理觀念作出選擇的外在表現(xiàn)。心理觀念不同，就會有千差萬別的行為方式，效率功能實現(xiàn)的程度也就有差異。提高相對人對法的認同程度，需要長期的法制宣傳教育。認同程度的提高，法實施所取得的社會實際效果會更大。

（二）行政程序法的合理化

行政程序法本身的合理性直接影響到效率功能的實現(xiàn)，完善行政程序法是發(fā)揮其效率功能的內部條件，也是前提條件。在理想的情況下，具備如下特征的制度能以較小的人力、財力較快地實現(xiàn)管理目的：1、主體目標明確；2、行政過程步驟緊湊，簡化易行；3、相應制度合理相互配合。體現(xiàn)行政程序法效率功能的主要制度有：時限、、簡易程序，緊急處置，行政終局、復審不停止執(zhí)行等等。

我國行政程序法確立“以公正為主，兼顧效率”的模式固然重要，但進行具體制度的構思和設計仍是迫在眉睫的任務。以上主要制度我國行政程序法律文件或多或少都有規(guī)定，問題是如何使它們更加合理。第三部分分析了時限制度的不足，針對時限制度立法上的種種欠缺，當務之急是及時建立詳盡的一致的時限制度。第二，明確違反時效的法律后果。合理的作法是：可以取得權利的，超過合理時間，相對人自然取得權利；可以導致義務消失的，超過合理期限，相對人義務自然消失。同時對取得的權利及消失的義務，行政機關和司法機關保留審查權。對行政主體方面，違么了時限規(guī)定的行政行為是缺乏行政程序合法性要件的，屬于步驟違法的情形之一，應當被變更、被撤銷或重新履行。

體現(xiàn)效率功能的制度也亟待完善。制度指行政程序法律關系主體不履行或無法履行法定義務時，依法由他人代而為之，而該務及行政相對人權利。有關行政相對人的規(guī)定見于《中華人民共和國國家賠償法》中賠償請求人轉移及《行政復議條例》中復議申請人轉移等等，最明確寫明的是《行政處罰法》第四十二條：當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人，對行政主體的見于《行政處罰法》第十八條的委托規(guī)定及《國家賠償法》第十四條“受委托的組織和個人承擔部分或全部賠償責任。”發(fā)生的前提是事務的主體具有可替代性，而使順利進行的決定因素是人具有從事所職務的行為能力。

制度可以確保行政職權實施的連續(xù)性，適當分散行政主體的管理事務，減少行政失職，提高行政效率，制度還能使不具備豐富法律知識的行政相對人及時有效地維護自己的合法權益。然而制度尤其是行政主體的在我國行政程序立法和實踐中都不發(fā)達，究其原因，大致如下：一是行政水平總體很低，行政事務只能由專門的行政人員來管理，具有從事所職務的行為能力的機關或個人不多。另外行政機關冗員，某一行政人員因故缺席一般不會導致某一職務行為中斷，許多行政人員也認為自己所行使的職權是特權，拖延幾天也是無可厚非的。二、對相對人來說，因為法律工作者的作用非常有限，大多數(shù)相對人認為只有躬親才能放心。因此當事人在行政程序中的多是被動產生，如相對人死亡或喪失行為能力時產生。

完善制度應從兩方面著手，一是疏散行政機關冗員，確立首長負責下的行政人員“個人責任制”，使行政人員偶然無法或不能行使職務的行為對其產生不利后果，同時引導法律工作者的業(yè)務從訴訟到非訟擴展。二是行政程序法律法規(guī)必須明確規(guī)定的條件、形式、程序及責任等內容。

有待進一步合理化的制度還有不少，如聽證程序，應增加事后聽證的規(guī)定。如果行政處罰針對的事實屬情況緊急需要立即實施而來不及事先聽證，或者行政處罰對當事人不產生無法彌補的損失如罰款時，都可以由行政機關先作出并實施行政處罰，然后利益受不利影響的當事人可以在事后要求舉行正式聽證。

四、結語

提高行政效率是行政程序法的功能之一，也是改變我國行政實效低下、實現(xiàn)行政法治的利器。然而，效率功能受到諸如立法欠缺、行政觀念錯誤及行政能力不足等等因素的制約。為此，應以更積極的姿態(tài)去培育可能的外部支持力量，并不遺余力地完善行政程序法的具體制度。

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篇6

【關鍵詞】行政程序內容形式法治化

法律是調整社會關系、調整人們行為、實行社會控制的基本手段，它的作用就是通過賦予社會關系參加者以一定權利并使其承擔相應義務的方式，使社會主體的行為納入一定的軌道和秩序中，這就產生了所謂的程序問題，即要求對人們的行為作出事先的程序安排和規(guī)定。其中，追求程序正義則是一個關鍵點，也是當代法學家所重視的。

隨著當前依法治國策略的不斷深入，依法行政也在不斷的實施中，而作為依法行政的重要過程——行政程序，則顯得更為重要和關鍵。行政程序，顧名思義，是指行政主體（主要是行政機關）行使行政管理職權的步驟、方式、順序及時限等，是規(guī)范行政權和體現(xiàn)法治形式合理的行為過程。它的種類很多：可以區(qū)分為基本程序和非基本程序；外部行政程序和內部行政程序；拘束行政程序和自由裁量行政程序，授益性行政行為程序與負擔行政行為程序等。

由于我國現(xiàn)如今是法治化道路，法治的核心是良法之治和法律至上。目前有人則只認為行政程序的重要特征之一就是法定性，這沒有充分認識到行政程序相對獨立價值，這是輕視程序、恣意行政的源頭。把行政程序納入法治建設軌道，與現(xiàn)代法治精神來整合和規(guī)范多樣化的行政程序，從而有效的實現(xiàn)行政目的，更好的保障行政相對人的合法權益，正當?shù)男姓绦蚴切姓ㄖ蔚母颈Ｕ希@就是行政程序法治化。

對于行政程序法治化，我們可以從內容和形式兩個方面進行闡述。其形式上表現(xiàn)為行政程序法也可以稱為行政法律制度，即規(guī)定行政行為方式與步驟的法律規(guī)范的總和。它不僅包括行政程序法典還有散見于其他法律法規(guī)和規(guī)章中的有關行政程序的法律規(guī)范；其內容則表現(xiàn)為首先是環(huán)境下的行政法治，是司法監(jiān)督下的行政法治，是授權和控權相統(tǒng)一的行政法治，是形式和實質相統(tǒng)一的行政法治，是實體公正和程序公正相統(tǒng)一的行政法治，是靜態(tài)意義和動態(tài)意義統(tǒng)一的行政法治。總之，其最終目的是使我國的行政權力引向良性運行發(fā)展的行政程序法治化這種目標模式。

一、行政程序法治化形式

（一）行政程序法治化形式目標模式

目前行政程序法治化形式即行政程序法目標模式是指一國行政程序法因理想效果設計而確定的主要立法目的及整合規(guī)則，以及由此呈現(xiàn)出來的總體風格和特征，是行政程序法價值取向或價值模式的法律化。

1、效率模式。此種模式行政程序主要以提高行政效率為目標，主要考慮如何更有利于行政機關行使行政職權，便于對社會進行管理，提高行政效率。其特征有：第一，注重行政程序規(guī)范的科學性、合理性；第二，行政行為的步驟緊湊、方式簡便易行；第三，對行政人員的職權和職責規(guī)定明確；第四，行政官員的自由裁量度極大。

2、公正模式。通過一系列見空行政權行使制度來防止和控制行政權的濫用，從而達到保障相對人合法權益的目的從而形成相應的程序體系，也稱為權利模式。其特點有：第一重視行政相對人的參與，第二重視行政活動過程順序的合理性，第三注重對影響公民權利義務行政行為的程序控制。

當今主流觀點就是公正和效率這兩種目標模式且這兩者存在著極為密切的聯(lián)系，各個國家觀點也不同，但對于民主性、價值性和技術性、操作性都極強的我國來講，認為法律的首要價值是追求社會公正，重點應放在對行政權力運行的控制和行政主體的約束機制上。我國目前距離法治國家要求還有一定的差距，從而決定了以公正優(yōu)先、兼顧效率的目標模式。

（二）行政程序法治化形式基本原則

到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但已經出現(xiàn)不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。如：《行政訴訟法》、《行政許可法》等并且制定了一部既符合世界潮流又符合我國國情的行政程序法勢在必行，從而這貫穿于指導于其中的基本原則問題自然顯得非常重要。

借鑒外國經驗和結合中國的實際情況，筆者認為可確立如下基本原則。第一，程序合法性原則。這包括行政主體作出行政行為所應遵循的步驟、方式、方法等程序規(guī)則和法定程序必須得到嚴格遵守。第二，程序合理性原則。這也稱為合比例原則。表現(xiàn)為程序的設定和對法定程序的選擇兩方面，行政程序在法定范圍內的選擇必須客觀、適度、符合理性。第三，公開、公正原則。公開原則是對行政相對人的公開，體現(xiàn)為法律公開、資料公開、決定公開等方面；公正原則則要求平等地對待當事人各方，排除各種可能造成不平等或偏見的因素。第四，參與原則。相對人有權參與行政過程并發(fā)表自己的意見并對意見要求給予重視。第五，效率、復審原則。既要注重效率又要體現(xiàn)公平合法保護相對人權益。第六，誠實信用、信賴保護原則。在現(xiàn)在以誠信為特征的社會中，這點原則有助于穩(wěn)定行政法律關系，從而更加切實有利于保護行政相對人的合法權益。

（三）行政程序法治化形式基本制度

行政程序法基本制度是指在行政程序的各個階段上具有相對獨立性，并起著連接各個階段的橋梁作用，同時對整個行政程序又具有重要影響的規(guī)則體系，其法律價值在于使行政程序法基本原則具體化，它是行政現(xiàn)代化的重要內容和能切實保障及推進行政的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代行政程序制度在我國還未全面確立，仍然還不完善，但為了加快行政程序法典化的進程，表現(xiàn)為：第一，信息公開制度。當前當事人的資訊權無從落實，不利于保障當事人合法權益和行政權的公正行使，這就成為我國行政程序法首要制度，可賦予當事人查閱卷宗的權利可以提出申訴。第二，教示制度。行政主體賦有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務，表明享有哪些權利、承擔哪些義務并如何行使。通過為行政主體設定教示的法律義務，使行政權的行使配合人民權利之保證而調適，有助于使行政權力和相對人權利恢復平衡，達到溝通、協(xié)調行政主體和相對人之間的關系。第三，聽證制度。這是現(xiàn)代行政程序法的核心制度。當行政機關在作出一項行政決定之前，應當給予行政相對方參與并發(fā)表意見的機會，就有關事實問題和合法問題廣泛聽取利害關系人意見，以達到合法、合理的目的。第四，回避制度。行政機關工作人員在可能會影響行政職權的情況下，依法不得在某一機關、某一地區(qū)或不得行使某一職權。第五，說明理由制度。行政機關應將作出行政決定在事實上和法律上的理由對行政相對人說明，具有說服、自律、證明、保護功能。第六，時效制度。行政法律關系主體雙方的行為給予時間上限制，以保證行政效率和保障當事人合法權益有效的程序制度。

當然，行政程序法基本制度還包括其他很多方面如聽取意見制度、起草審查制度、表明身份制度、合議制度、順序制度、行政救濟制度、復議制度等，這些都反映了我國行政程序法律制度的一大進步。體現(xiàn)了行政程序法律的各項基本原則。

（四）行政程序法治化形式的作用

制定一部行政程序法一定會有相應的作用，可以有統(tǒng)一的相關法律制度規(guī)定，將合理的既能提高行政效率又能保護公民權益的程序法律化，制度化。免去不必要或煩瑣程序從而提高了行政效率；又可以在程序上對行政機關起制約作用，防止其失職，越權和，成為與腐敗行為等行政違法行為做斗爭的重要手段。

具體表現(xiàn)為：第一，是開辟公民直接參與行政權行使的新途徑。在傳統(tǒng)的民主制度中，參與機制的范圍很狹小，只限于議會成員和元首，而現(xiàn)如今民主政治也有所擴展和突破，公民相對人可以在正當合理的法律范圍內提出抗辯，從而使現(xiàn)代行政法治精神的合作與協(xié)商得到體現(xiàn)。第二，使行政相對人權利保障具體化，它偏重于將一般公民的各項人身，財產等轉化為含有具體內容可即時操作的權利；行政相對人一般由實體法中所規(guī)定的義務承擔人轉化為程序方面的權利的主體，這樣通過程序權利的行使，行政相對人可維護具體實體權利不受行政行為侵害又防止其實體義務的非法增加，第三：監(jiān)督行政主體依法行使職權，為行政合法運行規(guī)定了法定程序這是具體化了的和有實際內容和操作形式的內容；給予相對人同等成分機會來陳述理由和要求，明確告知其程序權利以及程序結束后產生的法律后果；并對行政自由裁量權實施可行性的監(jiān)控，引導行政權趨于正當.合理，對行政機關行政行為實行有效監(jiān)督和制約，以使其達不到偏袒一方當事人或者謀求自身利益的目的。

二、行政程序法治化內容

行政程序法治化要求行政權力的取得和行使必須依據(jù)法律的規(guī)定并依照法定的程序。既不得越權和也不得失職，一切行政行為要接受監(jiān)督，違法的行政行為承擔相應的法律責任，是市場經濟發(fā)展催生的要求，是政治穩(wěn)定和民主政治制度確立的要求，是對政府權力擴張的控制以及對政府科學管理的強烈要求，同時法治思想普及這個文化背景又是又一必然要求。沒有程序法治，也就不可能實現(xiàn)行政法治，在張揚程序正義的今天，行政程序法治應引起我們的重視。

法律上要求內容與形式是一致的，但理想和現(xiàn)實往往是相差很多的，行政程序法治化構想十分全面、美好，但在實踐中操作起來還是會存在一些困難和阻礙的。

從我國目前已有法律法規(guī)來看行政程序法治化在內容上比較落后，還存在著較多的問題，具體表現(xiàn)為：

第一、行政觀念頑固存在，嚴重影響制約著我國行政程序法治的健康發(fā)展。傳統(tǒng)觀念把行政法看為“治民之法”、“管理之法”、“權大于法”，行政機關有案不受，變相“調解”、官官相護等司法不公現(xiàn)象在不同程度地存在著，這些都嚴重影響制約著我國行政程序法的健康發(fā)展；

第二，與行政救濟銜接的司法審查范圍過窄不能對行政行為實施有效的監(jiān)督。目前我國司法審查范圍尚過窄，抽象行政行為和行政立法行為、內部行政行為等排除在司法審查之外。這不適應民主和行政法治的發(fā)展要求，也不符合世界民主法治的發(fā)展趨勢。如以前認為消防部門對火災原因及事故責任認定屬“鑒定結論”是不可訴行為，現(xiàn)認為屬于“行政確認行為”是可認行為，從而更大范圍保護當事人的合法權益。

第三，司法不獨立及司法腐敗，要實現(xiàn)司法公正，首先要司法獨立，不應有任何約束，以事實為依據(jù)并依據(jù)法律來裁決受理的案件；法院內部法官整體素質不高，司法腐敗出現(xiàn)了問題。不偏不倚進行公正司法，及時糾正行政違法行為，對行政程序法治建設至關重要。

第四，行政執(zhí)法“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”，不按規(guī)定向當事人公開辦事程序，隨意解釋法律廣大自己權利，報批程序不履行，關關設卡，亂罰款，亂收費，局部行政執(zhí)法嚴重混亂。行政程序法治中包括行政程序立法，立了法公民才可以去遵守，但行政程序立法問題頗多，這是形成行政程序法治化較欠缺，不全面內容的直接原因。體現(xiàn)在行政程序法治缺乏明確的憲法規(guī)定；缺乏統(tǒng)一行政程序立法，往往重視后程序，輕事前和事中程序；行政程序由行政機關自身設定，往往擴大自己權利，增加相對人義務，義務不對等；行政程序的參與性弱，透明度低，公開性十分不明顯，說明理由基本制度也沒有得到落實；責任制度不健全，缺乏對行政主體違法行為應承擔法律責任方面的規(guī)定，違反法定程序不會影響行政行為的效力，這嚴重損害行政程序的權威性。

（三）針對問題提出的分析對策

可見我國行政程序法治化道路還是有點曲折的，首先存在的那些不利問題和因素則是嚴重的“絆腳石”，既然問題存在就必須解決。筆者認為可從以下一些方面進行解決：

第一，加強現(xiàn)代司法理念的教育，提高思想認識，改進觀念。物質決定意識，意識反作用于物質，正確的思想意識有利于促進物質的，反之則阻礙物質的發(fā)展。在我國當前，無論是行政人員，還是群眾，他們的思想觀念仍然停留在計劃經濟時代，十分落后，在他們看來，現(xiàn)在仍然是“權大于法”，“以權代法”等。為此，我們應該積極引導人們由傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治觀念轉變，只有思想上轉變過來，行動上就會表現(xiàn)出來，也只有這樣，才能真正體現(xiàn)行政機關政府是人民的政府，政府工作人員是人民的公仆的形象；

第二，要有法必依、執(zhí)法必嚴，就必須有法可依。在我國，當前行政程序法仍然是單行法，在立法上存在嚴重問題，這不利于依法行政。故制定一部統(tǒng)一的行政程序法典則是當務之急。這樣才能從整體上進行規(guī)范，引導；

第三，嚴肅行政執(zhí)法。執(zhí)法是法律程序中很關鍵的一步，要求各級國家行政機關必須依照法定權限和程序履行職責，既不失職也不越權，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償，按規(guī)定的權限及程序辦事，權責統(tǒng)一，公開透明，嚴格監(jiān)督，以防止、權錢交易現(xiàn)象的產生；

第四，擴大司法審查的范圍，強化對行政行為的監(jiān)督。我們要想保證行政程序合法化，保證依法行政，必須加強對行政行為的有效監(jiān)督。

三、行政程序法治化前景的探索

程序就是操作規(guī)程，沒有程序保障，實體權利義務是無法實現(xiàn)的。當然，如果沒有實體規(guī)定，行政程序是空洞的和無意義的。實踐中有些法律難以操作就是缺乏具體行政程序規(guī)定，它是行政機關正確作出行政決定和實施行政決定及提高行政效率，保護公民權益的最基本保障。它包括行政立法程序、行政機關作出具體行政行為程序，對行政行為進行司法審查程序，其中第二個執(zhí)法程序則是行政程序中最為關鍵和重要的。

將行政程序和法治相結合形成行政程序法治化，這是我國法治建設處于發(fā)展態(tài)勢中的又一突出表現(xiàn)，是有利于更加接近“法治國家”所要求的標準。從內容和形式上闡述行政程序法治化，表明行政程序法治化存在著內外二兩個方面，研究它有著很重要的實用價值。

行政程序法治化道路是十分漫長和存在和一定阻礙的，這就需要努力朝著“法治國家”所構想的方向發(fā)展。首先要促使實際部門高度重視此項工作引起立法部門和政府部門的關注；對立法理論如立法目標模式和基本原則做深入系統(tǒng)的研究。，作好充分的理論準備；從已經有的經驗總結和整理新的思路，借鑒其他各國，各地區(qū)經驗和成果，實事求是有步驟，有計劃進行，切不可盲目追求速度，否則會使行政程序法治化道路朝不好的方向甚至相反的方向發(fā)展。

行政程序法治化的構想，筆者認為在形式上必須是加快行政程序法典化步伐，盡快地制定統(tǒng)一的行政程序法。我國雖然制定了行政許可程序法、行政處罰、強制、裁決等程序法，但這些都是分散的分布于各單行法律法規(guī)中。同時制定行政程序法典化已成為一種國際趨勢，我國法治建設要取得發(fā)展，須符合這種趨勢；最為重要的是制定行政程序法典的時機已經成熟，從國際上講20世紀是世界各國公法得到顯著發(fā)展的世紀，達到了制定程序法典的歷史。隨著中國入世，與世界各國聯(lián)系更加密切，即國際和其他地區(qū)立法經驗可借鑒，從國內講《行政訴訟法》的確立標志著我國行政法建設在價值取向和指導思想上的重大突破，《行政處罰法》第一次確立了行政聽證制度，并明確規(guī)定不遵守法定程序的行政處罰無效。這都表明國內立法條件已趨成熟。

這就要求我國的行政程序法典化形式步伐必須加快，盡可能全面的制定一部統(tǒng)一的適用于所有行政領域的，規(guī)范各部門，各類別行政行為基本程序的行政程序法典。并且要求采用程序與實體內容兼顧方式，但以規(guī)范程序為重點；采用外部程序與內部程序兼顧方式以規(guī)范外部程序為重點；應對行政救濟程序作原則規(guī)定和重要補充規(guī)定，另外應采用共通行政程序與類別行政程序兼顧方式，但以規(guī)范共通行政程序為重點。

行政程序法治化從內容上須達到構想則是對前面所涉及到的狀況進行及時、恰當、有效地解決。要求人民法院對行政機關行為的審查即司法審查的范圍擴大，從具體的行政行為擴展到部分抽象的行政行為；轉變頑固的傳統(tǒng)“官本位”和“家長制”的頑固思想，真正成為人民的公仆；使行政和司法分開，深化司法改革實現(xiàn)真正的司法獨立，嚴格執(zhí)法，對行政行為進行切實有效監(jiān)督，從而使相對人的合法權益在最大限度和最大范圍得到保障，盡快使行政程序法治化道路朝著更好的方向發(fā)展和前進。

注釋與參考文獻

1周永坤編：《法理學---全球視野》，法律出版社，2000年版

2楊海坤黃學賢編：《中國行政程序法典化---從比較法角度研究》，法律出版社，1999年版

3楊海坤主編：《跨入21世紀的中國行政法學》，中國人事出版社，2003年版

4參見應松年的《行政程序法治化》載《法學研究》2003年第5期

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（一）打擊日益增多的犯罪需要。這些行政執(zhí)法部門能夠將自身在執(zhí)法過程中取得的涉及刑事案件的材料，就能夠很大程度上避免偵查機關在重新取證時面臨證據(jù)滅失、證人無法找到的困難。在第一時間取得第一手資料，為后續(xù)的刑事偵查及刑事審判提供有價值的證據(jù)材料。（二）提高效率和節(jié)約成本遲到的正義即非正義，在刑事司法領域，更是如此，這要求司法機關及時打擊犯罪，維護社會公平。依法行政，這就必然要求在行政執(zhí)法過程中，所取的證據(jù)材料也要是依照一定的取證程序。公安及檢察機關在刑事訴訟中合理、合法地使用這些證據(jù)材料，將不同類型的證據(jù)材料轉化為刑事證據(jù)，可以避免重復取證、重復鑒定，避免司法資源的浪費。

二、現(xiàn)行法律及規(guī)范性文件的相關規(guī)定

1996年頒布的刑事訴訟法對行政執(zhí)法證據(jù)采用的問題未作任何規(guī)定。從司法實踐來看，無論是行政執(zhí)法部門依法收集的物證、書證、視聽資料、檢驗報告、鑒定報告、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄以及證人證言、當事人陳述，通常是在移送司法機關處理時，重新收集。這在一定程度上造成了嚴重的資源浪費，同時也會造成很多重要證據(jù)無法在第一時間得到及時采集，從而充分打擊犯罪保障人權。基于此，新刑事訴訟法對于該問題做出了明確的規(guī)定，該法第五十二條第二款規(guī)定：“行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”以上規(guī)定填補了我國關于行政執(zhí)法證據(jù)刑事司法化的空白，具有重要的意義。但是，不難發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定一方面存在著相互矛盾的地方，同時對相關問題也未能更為明確的規(guī)定。

三、行政執(zhí)法證據(jù)刑事司法轉化存在的問題及完善

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關鍵詞：公共應急法制；行政程序法；緊急程序條款

一、公共應急法制與緊急行政程序

    在抗擊非典（傳染性非典型肺炎疫情、SARS疫情）的公共危機管理中，各級人民政府和行政機關采取了許多緊急應對措施，如成立防治工作指揮部、及時公布疫情、定點治療和嚴加隔離、緊急征用亟需設施、加強市場監(jiān)管和交通管制等等，取得顯著成效；同時，在公共危機管理過程中也有許多經驗教訓警示人們：必須全面加強我國重大突發(fā)事件應對機制建設，也即危機管理系統(tǒng)建設。從制度建構的角度來看，重大突發(fā)事件的政府應對機制，包括預防機制、應變機制、資源調配機制以及自動修復機制，涉及到緊急預案、組織機構、物質保障（技術、設備、物資、資金等）、立法、政策、宣傳教育（旨在改變信息不對稱狀態(tài)、改善社會心理條件）等制度要素。各國防治非典的政府應急工作中的經驗教訓和立法實踐表明：重大突發(fā)事件應對機制要高效穩(wěn)定運行，發(fā)揮出應有的作用，必須完善公共應急法制。[1]我國非典防治工作初期階段公共應急法制保障不力的種種情況表明：沒有完善的公共應急法制就沒有高效的突發(fā)事件政府管理，完善的公共應急法制是國家公共應急系統(tǒng)中最重要的非技術支撐體系之一，是有效化解公共危機的一個重要保障機制。在現(xiàn)代法治國家，為防止重大突發(fā)事件的巨大沖擊力導致整個國家生活與社會秩序的全面失控，需要運用行政緊急權力和實施系統(tǒng)配套的緊急法律規(guī)范，來調整公共緊急情況下的各種社會關系，有效控制和消除緊急情況，恢復正常的生產生活秩序和法律秩序，維護社會公共利益和公民合法權益，這就是公共應急法制。本文所討論的公共應急法制是指：突發(fā)事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會關系的法律規(guī)范和原則的總和，其核心和主干是憲法中的緊急條款和統(tǒng)一的突發(fā)公共事件應急法或緊急狀態(tài)法。公共應急法制是一個國家在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎，也是一個國家法律體系和法律學科體系的重要組成部分。與常規(guī)狀態(tài)下的法律運作機制相比，公共應急法制具有許多特點。

    主要特征有五：（1）權力優(yōu)先性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，與立法、司法等其他國家權力相比，與法定的公民權利相比，行政緊急權力具有某種優(yōu)先性和更大的權威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權利的行使；（2）緊急處置性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規(guī)定，行政機關也可進行緊急處置，以防止公共利益和公民權利受到更大損失；（3）程序特殊性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，行政緊急權力的行使過程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行為程序，例如可通過非常規(guī)程序緊急出臺某些政令和措施，或者對某些政令和措施的出臺設置更高的事中或事后審查門檻；（4）社會配合性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，有關組織和個人有義務配合行政緊急權力的行使，并提供各種必要幫助；（5）救濟有限性，這是指在非常規(guī)狀態(tài)下依法行使行政緊急權力造成行政相對人合法權益的損害后，如果損害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟，如相當補償、適當補償?shù)鹊龋ó斎灰膊坏眠`背公平負擔的原則）。應當指出：政府在公共危機管理中需要運用行政緊急權力，采取一系列緊急措施（包括大量的即時行政強制措施），必要時還可中斷某些法律規(guī)范的實施，甚至暫停或限制公民的部分憲法權利（但不得限制和剝奪生命權、語言權、宗教信仰權等最基本的人權），具有極大的優(yōu)先性、緊急性、強制性和權威性，因而也具有恣意和濫用的特殊條件和可能，必須對其加以有效的監(jiān)督和約束；而緊急情況下的特別行政程序、司法程序、救濟程序等程序約束乃是最有效的約束機制之一，這也是現(xiàn)代法治的基本要求。

二、國外行政程序立法中的緊急程序規(guī)范

    從20世紀后半期許多國家的行政程序立法實踐來看，針對特殊和緊急情況的行政法治需要，在行政程序法典中專門設立若干緊急程序條款，來規(guī)范緊急行政行為，是一種比較普遍和有效的做法。這里以美國、西班牙、日本、韓國、葡萄牙等國家的行政程序立法為例略加考察。《美國聯(lián)邦行政程序法（1976年）》第五百五十二條之一（即《1974年隱私權法》）的第十六款第4項規(guī)定：行政主體“在確信按該項規(guī)定進行通知期間，公眾健康或公共安全可能受到不利影響或重大威脅的情況下，也可以采取該項所禁止的措施。”[2]該法典第五百五十八條第三款規(guī)定：在行政相對人依法申請許可證時，行政主體應依照法定程序作出決定，而“在撤回、中止、撤銷、廢除許可證以前，必須（1）書面通知許可證持有人，導致機關采取該項措施的事實或行為；并且（2）給予許可證持有人證明完全符合法律要求的機會，或者完成法律的各項要求的機會”，但是“除由于當事人的故意，或者公共衛(wèi)生、公共利益、公共安全另有其他要求以外”。[3]《西班牙行政程序法（1958年）》第一百三十條第六款規(guī)定：“基于緊急理由，依附有主管大臣理由之決定，關于省令中，行政機關組織、公務員制度以及與程序無關之命令，得由前數(shù)項之準備程序中除外。” 該法第一百三十一條第一款規(guī)定：“應經內閣或政府代表委員會承認之命令制定案，應于8日前之時間內交付，為獲取適切意見之目的所召集之各省大臣會議討論之。在內閣或代表委員會認為緊急之場合，得簡略或省略該程序。”[4]《日本行政程序法（1993年）》第十三條第三款規(guī)定：“符合下列各項之一時，不適用前款之規(guī)定。

    1.因公益上，有緊急為不利益處分之必要，而不能采行前款規(guī)定陳述意見之程序時。……”[5]《韓國行政程序法（1996年）》第二十一條第一款第4項專門規(guī)定：“符合下列各目之一者，可不為第1項所規(guī)定之通知。（1）為公共之安全或福利，有必要緊急處分之情形。……”[6]從許多國家的行政程序立法來看，大都一方面規(guī)定行政機關可以根據(jù)實際情況采取緊急行政應對措施，一方面也對其作出條件性、限制性、底線性、時效性或保障性的程序規(guī)定，以將緊急行政行為納入規(guī)范化、法治化、制度化軌道。例如《韓國行政程序法（1996年）》第二十四條第一款規(guī)定：“行政機關為處分時，除其他法令等有特別規(guī)定外，應以書面方式為之。但須迅速作出或事件輕微時，得以言詞或其他方式為之。” 又如，《葡萄牙行政程序法典（1996年）》第八十四條規(guī)定：行政機關“如恐防不采取臨時措施將對有關的公共利益造成嚴重或難以彌補的損害，而此顧慮系屬合理者，則在程序中的任何階段，可主動或應利害關系人的申請，命令采取顯屬必要的臨時措施”；同時，行政機關如“命令采取或更改任何臨時措施的決定，應說明理由，并定出該措施的有效期”，“廢止臨時措施，也應說明理由”，“對臨時措施提出的必要訴愿不具中止效力，但有權限機關另有規(guī)定者除外”。[7]他山之石，可以攻玉。上述國家通過行政程序立法中的緊急程序條款來規(guī)范緊急行政行為的經驗，值得我們關注和借鑒，以促進我國公共應急法制建設。

    三、關于設立緊急程序條款的具體建議

    鑒于公共危機管理中的諸多經驗教訓，在我國尚未將制定重大突發(fā)事件應急法或緊急狀態(tài)法列入近期立法計劃的情況下，筆者深感正在制定中的我國統(tǒng)一行政程序法對于如何加強公共應急法制建設應當有所回應。故建議在行政程序法試擬稿中增設一節(jié)，專門規(guī)定緊急行政程序。[8]其主要內容是就重大突發(fā)事件導致的緊急情況（緊急狀態(tài)）下的行政應急管理措施的適用范圍、程序原則、約束機制、補救機制等等加以具體規(guī)定。這對于滿足公共危機管理的緊急需求，通過控制緊急行政權力的行使過程來保護行政相對人的合法權益不受行政權力傷害，具有特殊意義。為拋磚引玉，樹立一個討論批判的靶子，筆者特草擬出《行政程序法（試擬稿）》關于緊急行政程序的4個建議條款，以供立法機關和學界同仁參考。這方面的條款可作為《行政程序法（試擬稿）》第三章（行政決定）的一節(jié)（作為第九節(jié)，置于第八節(jié)“簡易程序”之后），節(jié)名可定為“緊急程序”。筆者所擬條款的具體內容如下：第一條（適用范圍）

因重大突發(fā)事件導致公共緊急情況特別是公共危機狀態(tài)下，按常規(guī)狀態(tài)執(zhí)行一般程序或簡易程序不適應公共應急管理的需要時，為維護社會基本秩序和社會公共利益，維護公民、法人或者其他組織的根本利益，以實現(xiàn)公共應急管理目標，可根據(jù)行政緊急性原則執(zhí)行緊急行政程序。

第二條（緊急程序原則）

在公共緊急情況特別是公共危機狀態(tài)下，行政機關作出行政決定、制定行政規(guī)范、確定行政規(guī)劃、實施行政指導、締結（含履行、變更或解除）行政合同時，根據(jù)公共應急管理的需要，可以靈活確定上述行為的步驟、方式、形式、順序和時間，變通或者部分省略有關行政程序。[9] 第三條（約束限制條款）行政機關和行政公務人員實施公共應急管理，不得超越職權、濫用職權、以權謀私，應履行表明身份、告知事由、說明理由、告知救濟渠道等最低限度的程序義務。

尚未處于公共緊急情況和公共危機狀態(tài)時，行政機關和行政公務人員不得以實施公共應急管理為由執(zhí)行緊急程序。

第四條（事后補救規(guī)定）

在公共緊急情況或者公共危機狀態(tài)消除后，對于需要且能夠補充的行政程序手續(xù)應當予以完善，對于按緊急程序實施公共應急管理對部分公民、法人或者其他組織的合法權益造成特別損害的，應及時予以適當補救。

注釋：

[1] 針對突發(fā)公共事件危機暴露出的薄弱環(huán)節(jié)而及時完善、認真實施公共應急法制，這在各國甚至國際組織均如此。例如泰國從2003年5月6日起實施新制定的預防非典條例， 2003年5月初召開的歐盟衛(wèi)生部長緊急會議確定了在歐洲范圍內預防非典的基本原則，2003年4月4日美國總統(tǒng)布什專門簽署行政命令將非典列入美國隔離檢疫的傳染病清單，等等。參見新華網2003年5月7日北京消息《世界各國加緊建立防治“非典型肺炎”體系》、《法制日報》2003年5月10日第三版文章《美國如何防非典》（作者：文昕）。

[2] 該項規(guī)定是指行政主體作出不利于行政相對人的行政決定之前應以通知的形式告知該行政相對人并為其提供抗辯機會。參見應松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年出版，第65頁。

[3] 這里所謂“公共衛(wèi)生、公共利益、公共安全另有其他要求以外”，就包括緊急情況下可以采取特殊行政程序的含義。參見王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年出版，第1128頁。

[4] 這里所謂“前數(shù)項之準備程序”，是指行政主體作出常規(guī)的行政決定時應遵循的若干行政程序。參見應松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年出版，第267－268頁。

[5] 這里所謂“前項規(guī)定”，是指作出不利于行政相對人的行政決定之前給予其陳述事實、辯明理由的機會之程序規(guī)定。參見應松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年出版，第444頁。

[6] 這里所謂“第1項所規(guī)定之通知”，是指行政機關作出不利于行政相對人的行政決定前，應將該決定的有關內容以書面形式告知該行政相對人。參見應松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年出版，第551頁。

[7] 參見應松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年出版，第553、495頁。

[8] 如果目前尚不能形成必要的共識，也可在其他單行法中就緊急的、特殊的行政程序作出相對分散的專門規(guī)定。

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廣東省行政處罰聽證程序實施辦法完整版第一章 總 則

第一條 為了規(guī)范行政處罰聽證程序，保障和監(jiān)督本省各級行政機關依法實施行政處罰，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，結合本省實際，制定本辦法。

關聯(lián)法規(guī)：

第二條 聽證程序遵循依法、公開、公正的原則。

除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證應公開舉行。

第三條 聽證程序實行告知、回避制度，當事人依法享有陳述權、申辯權和質證權。

第四條 公民、法人或者其他組織對各級人民政府違反本辦法的行為，有權向上一級人民政府申訴或者檢舉;對縣級以上各級人民政府工作部門違反本辦法的行為，有權向本級人民政府及其法制工作機構、上一級主管部門申訴或者檢舉。

各級人民政府及其法制工作機構、各行政機關對申訴或者檢舉應當依法處理。

第二章 聽證適用范圍

第五條 行政機關以及法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織(以下簡稱行政機關)作出下列行政處罰(以下簡稱適用聽證程序的行政處罰)決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證：

(一)責令停產停業(yè);

(二)吊銷許可證或者執(zhí)照;

(三)較大數(shù)額罰款;

(四)法律、法規(guī)規(guī)定可以要求聽證的其他行政處罰。

本條前款的較大數(shù)額罰款，是指對公民處以1000元以上罰款，對法人或者其他組織處以5萬元以上罰款。

關聯(lián)法規(guī)：

第六條 對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和公安機關、國家安全機關的較大數(shù)額罰款標準，國家有關行政主管部門另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三章 聽證組織機關和聽證人員

第七條 聽證由擬作出適用聽證程序的行政處罰的行政機關組織。

法定授權組織擬作出適用聽證程序的行政處罰的，由該授權組織組織聽證。

行政委托組織擬作出適用聽證程序的行政處罰的，由委托的行政機關組織聽證。

第八條 聽證由行政機關指定其法制工作機構工作人員主持;行政機關未設立法制工作機構的，由負責執(zhí)法監(jiān)督工作的人員主持聽證。

第九條 行政處罰聽證實行聽證會制度。聽證會由聽證主持人、聽證員組成。聽證主持人和聽證員由負責聽證的機構指定。組織聽證的機關可以聘請本單位以外的聽證員參加聽證。

聽證主持人應由在行政機關從事法制工作2年以上或者從事行政執(zhí)法工作3年以上的人員擔任。

聽證員設1名以上4名以下，協(xié)助聽證主持人組織聽證。

聽證會組成人員應為單數(shù)。

聽證會應設書記員1名，負責聽證筆錄的制作和其他事務。

第十條 聽證主持人履行下列職責：(一)決定舉行聽證的時間、地點并通知聽證參加人;(二)審查聽證參加人的資格;(三)主持聽證，并就案件的事實、證據(jù)或者與之相關的法律進行詢問，要求聽證參加人提供或者補充證據(jù);(四)維護聽證的秩序，對違反聽證紀律的行為進行警告或者采取必要的措施予以制止;(五)對聽證筆錄進行審閱，并提出審核意見;(六)決定中止、終止或者延期聽證，宣布結束聽證;(七)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他職責。

第十一條 凡從事聽證工作的聽證主持人、聽證員、書記員，應當持有《廣東省人民政府行政執(zhí)法證》，并經過有關法律、法規(guī)和業(yè)務的培訓考核。

聽證人員培訓考核工作由省人民政府法制局負責指導實施。

第十二條 聽證主持人、聽證員、書記員有下列情況之一的，應當自行回避，當事人及其人有權申請回避：

(一)本案調查人員;

(二)當事人、本案調查人員的近親屬;

(三)擔任過本案的證人、鑒定人;

(四)與本案的處理結果有利害關系的。

前款規(guī)定，適用于翻譯人員、鑒定人、勘驗人。

當事人申請聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人回避的，由聽證主持人決定;申請聽證主持人回避的，由舉行聽證會的行政機關負責人決定。

第四章 聽證參加人

第十三條 聽證參加人包括：

(一)案件調查人員;

(二)當事人及其人;

(三)與案件處理結果有直接利害關系的第三人及其人;

(四)證人、鑒定人、翻譯人員;

(五)其他有關的人員。

第三人參加聽證的，由聽證主持人決定。

第十四條 聽證參加人應當按時到達指定地點出席聽證，遵守聽證紀律，如實回答聽證主持人及聽證員的詢問。

第十五條 當事人享有下列權利：

(一)要求或者放棄聽證;

(二)依照本辦法申請回避;

(三)出席聽證會或者委托1至2人參加聽證，并出具委托書，明確人權限;

(四)進行陳述、申辯和質證;

(五)核對聽證筆錄。

無民事行為能力或者限制民事行為能力的人，依據(jù)有關法律規(guī)定，由其法定人代為參加聽證，法定人享有前款規(guī)定的權利。

第十六條 案件調查人員在聽證過程中有權與當事人進行質證。

第十七條 當事人及其人可依法查閱、復制與聽證有關的案卷材料。

第五章 證 據(jù)

第十八條 聽證的證據(jù)有下列幾種：

(一)書證;

(二)物證;

(三)證人證言;

(四)當事人的陳述;

(五)鑒定結論;

(六)勘驗筆錄;

(七)視聽資料、現(xiàn)場筆錄。

第十九條 證據(jù)應當在聽證會上出示、宣讀和辨認，并經質證，凡未經質證的證據(jù)不能作為定案的證據(jù)。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù)應當保密，由聽證會驗證，不得在公開聽證時出示。

第六章 聽證的告知、提出和受理

第二十條 行政機關對適用聽證程序的行政處罰應當在作出行政處罰決定前，作出《聽證告知書》，告知當事人有要求聽證的權利。

《聽證告知書》內容包括：(一)當事人的違法事實和證據(jù);(二)行政處罰的理由、依據(jù)和擬作出的行政處罰決定;(三)享有要求聽證的權利及提出聽證要求的期限。

第二十一條 當事人對適用聽證程序的行政處罰要求聽證的，應當在收到《聽證告知書》之日起3日內，以書面形式向行政機關提出申請。當事人以郵寄掛號信方式提出聽證要求的，以寄出的郵戳日期為準。

當事人逾期未提出聽證要求的，不得再要求聽證。

第二十二條 行政機關受理聽證后，應進行下列工作：

(一)負責承辦案件的機構，應當在3日內將行政處罰認定的主要違法事實、證據(jù)的復印件、照片以及證據(jù)目錄、證人名單移送負責聽證的機構;

(二)負責聽證的機構接到移送的案卷材料后，應在3日內確定聽證會組成人員;

(三)聽證主持人應當在聽證會舉行的7日前，將《聽證會通知書》送達當事人;把聽證時間、地點等事項通知其他參加人;

(四)公開聽證的案件應在聽證會舉行3日以前公告案由、當事人姓名或者名稱、聽證舉行時間和地點。

《聽證會通知書》內容包括：(一)聽證會舉行的時間、地點;(二)聽證會組成人員的姓名;(三)告知當事人有權申請回避;(四)告知當事人準備證據(jù)、通知證人等事項。

第七章 聽證會的舉行

第二十三條 聽證會舉行前，書記員應查明當事人和其他參加人是否到會，宣布聽證紀律。

聽證會開始時，由聽證主持人核對當事人，宣布案由，宣布聽證會組成人員、書記員名單;告知當事人有關權利，詢問當事人是否提出回避申請。

第二十四條 在聽證會調查階段，案件調查人員提出當事人違法的事實、證據(jù)和擬作出的行政處罰建議;當事人進行陳述、申辯和質證;案件調查人員可以向當事人提問。

當事人可以向案件調查人員提問。

當事人的人經聽證主持人同意，可以向案件調查人員、當事人提問。

聽證會組成人員可以向案件調查人員、當事人提問。

第二十五條 案件調查人員應當向聽證會出示物證，宣讀書證，讓當事人辨認、質證;對未到會的證人證言、鑒定結論、勘驗筆錄和其他作為證據(jù)的文書，應當宣讀。

第二十六條 聽證會組成人員對證據(jù)有疑問的，可以暫停聽證，待對證據(jù)進行調查核實后再繼續(xù)聽證。

第二十七條 案件調查人員、當事人及其人有權申請通知新的證人到會，調取新的證據(jù)，申請重新鑒定或者勘驗。

對于上述申請，聽證主持人應當作出是否同意的決定。

申請重新鑒定或者勘驗的費用由申請人支付。

第二十八條 在聽證會辯論階段，在聽證主持人的組織下，案件調查人員、當事人和人可以對證據(jù)和案件情況發(fā)表意見并且可以互相辯論。

聽證主持人在宣布申辯終結后，當事人有最后陳述的權利。

第二十九條 聽證會的全部過程應當制作聽證筆錄。

聽證筆錄應作為行政機關作出行政處罰決定的依據(jù)。

聽證筆錄應當載明下列事項：(一)案由;(二)聽證參加人姓名或者名稱、地址;(三)聽證主持人、聽證員、書記員姓名;(四)舉行聽證的時間、地點和方式;(五)案件調查人員提出的事實、證據(jù)和適用聽證程序的行政處罰建議;(六)當事人陳述、申辯和質證的內容;(七)其他有關聽證的內容。

聽證筆錄應當交給當事人和其他參加人員審核無誤后簽字或者蓋章。當事人拒絕簽名的，應在筆錄上寫明。

聽證筆錄經聽證主持人審閱后，由聽證會組成人員和書記員簽字或蓋章。

第三十條 聽證結束后，聽證主持人應組織聽證會組成人員依法對案件作出獨立、客觀、公正的判斷，并寫出《聽證報告書》連同聽證筆錄一并報告行政機關負責人。聽證會組成人員有不同意見的，應如實報告。

《聽證報告書》內容包括：(一)聽證案由;(二)聽證主持人和聽證參加人的基本情況;(三)聽證舉行的時間、地點和方式;(四)聽證會的基本情況;(五)處理意見和建議。

行政機關負責人應根據(jù)《聽證報告書》的意見和聽證筆錄，依法作出行政處罰或不處罰的決定。

第三十一條 行政機關除因特殊情況決定延期舉行聽證外，聽證應當按期舉行。當事人申請延期的，由行政機關決定是否準許。

第三十二條 有下列情形之一的，聽證主持人應當中止聽證：

(一)當事人死亡或者解散，需要等待權利義務繼承人的;

(二)當事人或者案件調查人員因不可抗力事件，不能參加聽證的;

(三)在聽證過程中，需要對有關證據(jù)重新鑒定或者勘驗的;

(四)出現(xiàn)其他需要中止聽證情形的。

中止聽證的情形消除后，聽證主持人應當恢復聽證。

第三十三條 有下列情形之一的，行政機關應當終止聽證：

(一)當事人死亡或者解散滿3個月后，未確定權利義務繼承人的;

(二)當事人無正當理由，經兩次通知都不參加聽證的;

(三)出現(xiàn)其他需要終止聽證情形的。

第三十四條 除延期聽證、中止聽證外，聽證應當在當事人提出聽證之日起30日內結束。

第八章 附 則

第三十五條 本辦法所稱當事人是指被事先告知將受到適用聽證程序的行政處罰的公民、法人或者其他組織。

本辦法所稱案件調查人員是指行政機關內部具體承辦行政處罰案件調查取證工作的人員。

第三十六條 當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。

第三十七條 本辦法自20xx年1月1日起施行。

行政處罰制裁特征與區(qū)別1.行政處罰是以對違法行為人的懲戒為目的，而不是以實現(xiàn)義務為目的。這一點將它與行政強制執(zhí)行區(qū)別開來。行政強制執(zhí)行的目的在于促使義務人履行義務。

2.行政處罰的適用主體是行政機關或法律、法規(guī)授權的組織。這一點使它與刑罰區(qū)別開來。刑罰的適用主體是人民法院。

行政處罰與刑罰的區(qū)別：制裁的性質不同;適用的違法行為不同;懲罰程度及適用的程序不同;制裁機關不同;處罰形式不同。

3.行政處罰的適用對象是作為行政相對方的公民、法人或其他組織，屬于外部行政行為。這一點將它與行政處分區(qū)別開來。行政處分只能適用于行政機關的工作人員或其他由行政機關任命或管理的人員。

篇10

(一)無效無效就是針對行政行為在程序上存在明顯的違法或者違法情況較為嚴重，那么其自始都屬于無效的行政行為，即使行政主體的正確的。

(二)撤銷如果行政程序只是屬于一般違法，并且還未構成無效程序時，那么行政行為的法律無效性可以經過特定機關進行撤銷。行政行為判定為可撤銷范圍時，雖然其屬于程序違法，但還是具有法律效力。不同于無效行為，假如撤銷行為被認為不具備法律效力，需要經過相對人提出，再通過法院或者相關行政機關再進行撤銷。

(三)補正補正只是針對行政行為屬于程序違法，但是違法程度并不嚴重，只要行政主體可以自行事后糾正，或者通過其他政府機關責令，將其補正為合法行為。且這種程序下行政行為就開始并不認為是行政程序瑕疵，借此來保持該行為本就具有的法律效力。

(四)變更在程序規(guī)則中，法律除了制定一些強制性程序之外，還列舉了部分任意程序規(guī)則。行政主體在選擇合適的程序的時候要在平衡公共利益與個人利益基礎上，只有這樣，立法的目標和精神才可以實現(xiàn)。針對程序不當?shù)男姓袨椋m然行政相對人無法主張無效或者撤銷，但是可以通過申請的方式，對行政主體進行變更，進而保證行政程序的合法性。

二、行政程序瑕疵的救濟機制

程序權利的獨立性是相對的，所以，行政程序瑕疵也要根據(jù)相關法律規(guī)定進行規(guī)制。具體法律規(guī)制途徑主要有三種形式，即行政內救濟、行政訴訟和行政賠償。

(一)行政內救濟行政內救濟的主要含義是行政主體自身進行的救濟，其本質是行政主體的內部系統(tǒng)各環(huán)節(jié)進行的自我救濟。因此，行政內救濟就包括了兩種關系，一種是行政主體自身行政行為存在程序瑕疵的救濟，另一種就是以領導關系作為基礎的上級行政主體救濟下級行政主體存在的行政行為瑕疵。基于這種關系，行政內救濟不僅可以對行政程序的合法性和合理性進行審查，也可以根據(jù)程序瑕疵來改變程序，借此實現(xiàn)變更行政行為的法律效力。

(二)行政訴訟行政訴訟實際上是一種監(jiān)督的性質。針對行政程序瑕疵，其作用就是司法監(jiān)督。在我國《行政訴訟法》相關明文中指出，一旦出現(xiàn)程序違法，就可以判決撤銷或部分撤銷，并且就行政機關實施的行政行為可以作出重新判決。不難看出，該規(guī)定將程序與實體進行集合，即是程序違法而實體合法。如此，就缺失了從行政程序相對獨立的性質上對行政行為的法律效力作出恰當?shù)呐袛唷９识托枰谛姓V訟中假如確認判決，從而可以實現(xiàn)司法機關確認行政不作為的違法性，進而就可以為相對人的訴訟請求提供依據(jù)。

(三)行政補償根據(jù)我國《國家賠償法》的規(guī)定，國家機關或者機關工作人員利用職權侵害國家公民、法人或者其他組織的法益時，受害可以依據(jù)該法獲得國家賠償?shù)臋嗬Ｆ渲小奥殭唷北厝话诵姓啵昂戏嘁妗北厝话ㄐ姓鄬θ说某绦驒嘁妗Ｔ缥覈芍芯兔鞔_指出行政機關沒有按照法定程序作出行政行為，這樣不僅是對相對人人身權利的侵犯，也是對相對人財產權利的侵犯，相對人就有權利單獨、行政復議時或者行政訴訟時要求國家機關進行賠償。如果因為行政機關在履行法定責任時消極怠工，從而出現(xiàn)行政不作為造成當事人權益被侵犯，那么相對人可以先提出判定行政機關不作為是屬于行為違法，然后要求獲得行政賠償。

三、結束語