土地產(chǎn)權(quán)制度范文

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篇1

上海是全國(guó)城市化速度較快、程度較高的地區(qū)之一。上海在城市化過(guò)程中，農(nóng)村土地無(wú)論從管理還是經(jīng)營(yíng)，都發(fā)生了很大的變化。盡管它的特點(diǎn)鮮明，可比性不十分突出，但還是有許多方面因其大膽的探索而走在了全國(guó)的前面。其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)自然十分寶貴。這也是我們選擇上海的原因之一。

因時(shí)間關(guān)系，調(diào)研組用四天（6月5-8日），走訪了市國(guó)土資源局和幾個(gè)典型區(qū)域：浦東新區(qū)（基本城市化地區(qū)）、崇明縣（基本農(nóng)業(yè)區(qū)）和閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)（正在城市化之中的區(qū)域）。在各個(gè)調(diào)研點(diǎn)，基本圍繞“城市化過(guò)程中集體土地產(chǎn)權(quán)的變化”這個(gè)主題，與市、區(qū)、縣的土地和農(nóng)委等相關(guān)部門管理人員，以及區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村的有關(guān)干部代表進(jìn)行座談，了解了一些情況和問(wèn)題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數(shù)據(jù)僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過(guò)程，已為大家所知。建國(guó)初82平方公里的市區(qū)，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀(jì)初隨著浦東建設(shè)，達(dá)到400平方公里。

城市化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村而言，首先是使得農(nóng)村的基礎(chǔ)組織形態(tài)發(fā)生巨大變化。*年時(shí)，有3000多個(gè)行政村，目前到了1700個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從200個(gè)到了112個(gè)。將來(lái)的格局是向“*”努力，即一個(gè)中心區(qū)約660平方公里，9個(gè)區(qū)縣，60個(gè)鎮(zhèn)，600個(gè)中心村。前兩項(xiàng)基本成型，后兩項(xiàng)有待時(shí)日，難度不小。例如鎮(zhèn)目前還有103個(gè)，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農(nóng)村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵(lì)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)的村民將宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以便復(fù)墾或它用。后來(lái)政府進(jìn)一步提出一個(gè)“宅基地置換”的辦法，正在試點(diǎn)，目的是集約用地，增加城市化進(jìn)程中的土地供應(yīng)。通過(guò)14個(gè)試點(diǎn)看，農(nóng)民對(duì)這項(xiàng)工作十分歡迎，相關(guān)政府的積極性則開(kāi)始下降。原因不復(fù)雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農(nóng)民蓋房和辦妥社保（這是農(nóng)民歡迎的關(guān)鍵所在），另外有些土地需要復(fù)墾。

從常住人口增加與城市面積增加比較，年1185萬(wàn)，城市人口700萬(wàn)基本在中心區(qū)。年1770萬(wàn)人口，其中一半在中心區(qū)。顯然，不論面積還是人口的增加，上海的城市化進(jìn)程，給郊區(qū)帶來(lái)了巨大的變化。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，遠(yuǎn)郊區(qū)的城市化仍將是主要趨勢(shì)。

二、農(nóng)地和農(nóng)民的變化

隨著城市化的進(jìn)展，耕地減少是十分自然的情況。年上海市的耕地面積為540萬(wàn)畝，目前約360萬(wàn)畝，實(shí)際播種面積不到300萬(wàn)畝。農(nóng)村人口90年代初約400萬(wàn)，目前不及300萬(wàn)。每個(gè)農(nóng)村人口占有耕地從1978年的12畝，到目前不及一畝。實(shí)際上，目前農(nóng)村人口中真正從事農(nóng)業(yè)的人口估計(jì)在50-80萬(wàn)。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)田由外來(lái)從業(yè)者經(jīng)營(yíng)管理。完全在農(nóng)田中勞作的當(dāng)?shù)厝藛T，主要還是因?yàn)闆](méi)有其他就業(yè)能力的老弱人員。大部分上海農(nóng)民目前的實(shí)際狀況，可以概括為：亦工亦農(nóng)，亦城亦鄉(xiāng)。大部分農(nóng)民的實(shí)際收入中，農(nóng)業(yè)部分比重很小。

農(nóng)村居民家庭人均可支配收入從年1600元，增加到目前超過(guò)8300元，此收入水平與全國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入水平相當(dāng)。上海農(nóng)村居民家庭人均可支配收入指數(shù)以年為100，現(xiàn)在則為500左右，增長(zhǎng)5倍。城市居民同期增長(zhǎng)約39倍。

上海新增的建設(shè)用地，相當(dāng)部分在農(nóng)地基礎(chǔ)上形成。例如著名的“1+3+9”工業(yè)園區(qū)。“1”是浦東新區(qū)；“3”是三個(gè)國(guó)家級(jí)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)——漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、上海松江出口加工區(qū)；“9”是九個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū)——莘莊工業(yè)區(qū)、康橋工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、上海市嘉定區(qū)試點(diǎn)園區(qū)、上海市工業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)、松江工業(yè)區(qū)、青浦工業(yè)園區(qū)、金山工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、寶山城市工業(yè)園區(qū)和崇明縣工業(yè)園區(qū)。這些園區(qū)的發(fā)展，實(shí)際上也促進(jìn)了原來(lái)土地上的“三農(nóng)”徹底轉(zhuǎn)化，并帶動(dòng)了周圍的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)業(yè)和土地利用率提高。從宏觀角度看，上海的高速發(fā)展，帶動(dòng)了整個(gè)長(zhǎng)三角甚至更大范圍的發(fā)展。

三、集體土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

大量農(nóng)村集體土地投入換來(lái)了高速城市化，也為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)提供了基礎(chǔ)保障。在這種情況下，農(nóng)民集體土地的權(quán)益如何保障如何實(shí)現(xiàn)，自然成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。從我們了解到的情況看，上海在征地方面的工作比較規(guī)范。無(wú)論從程序還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都十分明確具體，實(shí)施過(guò)程比較細(xì)致，農(nóng)民基本滿意。目前市國(guó)土資源局接到的上訪申訴等案件，主要涉及城市拆遷方面，涉及征地方面的比例很少。可以說(shuō)，農(nóng)村集體土地的權(quán)益，在城市化過(guò)程中，主要依靠征地補(bǔ)償途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。這是第一種形式，也是大家較為熟悉的形式。

但是靠近城市的農(nóng)村土地，由于其巨大的增值空間，必然刺激農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)意識(shí)。本來(lái)土地作為資產(chǎn)，權(quán)利人的基本權(quán)利就是自主經(jīng)營(yíng)，所以這種愿望十分正常。從我們與村鎮(zhèn)兩級(jí)干部座談，可以明顯感到他們對(duì)此權(quán)利的強(qiáng)烈意愿。考慮到實(shí)際情況，部分建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃區(qū)域，也讓渡出一些土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依靠這部分建設(shè)用地，取得土地收益。這是第二種形式，但是比例較小。

第三種方式比較常見(jiàn)，就是權(quán)屬不變的情況下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接經(jīng)營(yíng)，如辦企業(yè)或出租廠房場(chǎng)地等。對(duì)于建設(shè)用地緊張的城近郊區(qū)來(lái)說(shuō)，租地收益是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上的大宗穩(wěn)定收益。目前許多生產(chǎn)隊(duì)的主業(yè)收入，已經(jīng)不靠農(nóng)業(yè)或自辦企業(yè)。

第四種方式是集體轉(zhuǎn)制的探索。上海城市化過(guò)程中許多村莊撤消，原有集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份合作形式的“實(shí)業(yè)公司”。當(dāng)?shù)胤Q之為“集體轉(zhuǎn)制”。轉(zhuǎn)制中，原集體經(jīng)濟(jì)組織例如村或生產(chǎn)隊(duì)等的集體資產(chǎn)，以股權(quán)方式量化給村民，村民即股東。原集體經(jīng)濟(jì)土地未辦征地手續(xù)的使用權(quán)，仍然留給轉(zhuǎn)制后的企業(yè)，收益歸企業(yè)，但是使用權(quán)不得計(jì)入凈資產(chǎn)也不得分配。顯然，以后辦理了征地手續(xù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其收益歸誰(shuí)，就成為轉(zhuǎn)制企業(yè)的心病。他們當(dāng)然強(qiáng)烈期盼得到這個(gè)權(quán)利。

第五種方式是社會(huì)保障的實(shí)踐。土地作為農(nóng)民的基礎(chǔ)保障，一旦失去就會(huì)產(chǎn)生巨大社會(huì)問(wèn)題。上海在此問(wèn)題上，有比較成熟的辦法。那就是為農(nóng)民包括已經(jīng)失去土地和還有土地的農(nóng)民，辦理性質(zhì)等同于社會(huì)保險(xiǎn)的“村保”、“鎮(zhèn)保”。浦東農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老人均約15萬(wàn)，基本是政府幫助。由于上海村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，社保資金的籌措沒(méi)有很大困難。為農(nóng)民辦社保，實(shí)際上也是農(nóng)民土地權(quán)益的重要實(shí)現(xiàn)方式，值得今后立法實(shí)踐中加以借鑒。

最后，耕地的直接經(jīng)營(yíng)包括自耕和外包。這部分的純收益如果量化，畝均或人均都在500——800元之間。

四、集體土地所有權(quán)的管理

集體土地所有權(quán)的管理一直是各級(jí)管理部門的難點(diǎn)。核心問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。具體到上海，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)，基本是“生產(chǎn)隊(duì)”。這是由于歷史形成的某些機(jī)制使然。制度下“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)管理模式，當(dāng)時(shí)在上海比較成熟，因此作用力延續(xù)至今，以至于生產(chǎn)隊(duì)仍然是農(nóng)村集體的代表。這個(gè)代表的核心則是黨支部。

生產(chǎn)隊(duì)的作用。農(nóng)民土地的調(diào)整、征用、對(duì)土地經(jīng)營(yíng)外包的監(jiān)督等工作，都要由生產(chǎn)隊(duì)代表“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”來(lái)操作。整體上看，上海的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式較為單純。至于今后發(fā)展的方向，被調(diào)查者普遍認(rèn)為，以農(nóng)村的人口素質(zhì)，還要靠“能人型”組織模式，才能夠使得“集體經(jīng)濟(jì)組織”落在實(shí)處。

第二是承包制在改革初期作用很大，目前已經(jīng)無(wú)法使農(nóng)民在土地上的收益更大化了。這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地的制度建設(shè)，已經(jīng)到了必須改革或者調(diào)整的關(guān)口了。由于該問(wèn)題的復(fù)雜性，我們將專文討論。

第三是農(nóng)地權(quán)益的不平衡，主要指純農(nóng)業(yè)區(qū)域的不平衡。不論確定為基本農(nóng)田與否，農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民的土地收益，也不可能更大化了。農(nóng)民的問(wèn)題很直觀：“為什么我們的土地是農(nóng)地而不是商地！”引申義則是：為什么我們只能種田？更進(jìn)一步的問(wèn)題就是：目前的政策措施很難確保基本農(nóng)田的質(zhì)和量以及它的使用效果。

第四是集體土地收益的再分配問(wèn)題。其一：已征地農(nóng)民對(duì)未征土地的權(quán)益要求。因?yàn)槲凑魍恋氐睦婵赡茈S時(shí)間而增大，已經(jīng)被征用土地的農(nóng)民，在看到具體利益時(shí)，會(huì)要求其中的權(quán)利。既然是集體土地，就應(yīng)該有一份。其二：土地補(bǔ)償應(yīng)該不應(yīng)該全部分給農(nóng)民。因?yàn)檗r(nóng)戶的基本建設(shè)要自己負(fù)擔(dān)，城市則由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以要求多分。

第五，其他具體管理工作方面：

1、集體土地所有權(quán)發(fā)證，在上海沒(méi)有進(jìn)行。原因主要還是難以確定誰(shuí)來(lái)代表這個(gè)“所有者”。還有其他許多的爭(zhēng)議，說(shuō)明目前不具備發(fā)證條件。也有人建議：農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，應(yīng)該如同國(guó)有土地一樣“虛化”，只要對(duì)使用權(quán)登記發(fā)證全覆蓋即可。

2、宅基地的入市問(wèn)題。這種現(xiàn)象比較常見(jiàn)。司法實(shí)踐中也給予了交易雙方合法財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定。同時(shí)，城宅與農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)如果不同辦法，則被視為不平等。實(shí)際生活當(dāng)中，農(nóng)民通過(guò)宅第流轉(zhuǎn)使其部分資產(chǎn)變現(xiàn)，也實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)宜。從購(gòu)房者看，大部分為市區(qū)房產(chǎn)的價(jià)格所迫，農(nóng)宅入市等于滿足了部分低價(jià)房的市場(chǎng)需求。管理的難度在于，村鎮(zhèn)規(guī)劃的滯后對(duì)農(nóng)宅的估值高低，以及由此帶來(lái)的糾紛。

篇2

英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉?配第曾有名言“土地是財(cái)富之母”,美國(guó)石油大王洛克菲勒也曾經(jīng)發(fā)出“美國(guó)的主要財(cái)富都來(lái)源于土地”的感慨,土地的重要性不言而喻。

土地產(chǎn)權(quán)是指以土地所有權(quán)為核心的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和,由于國(guó)情及歷史原因,世界各國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度不盡相同。例如中國(guó)實(shí)行的是土地公有制,而海外地產(chǎn)的土地產(chǎn)權(quán)形式則90%以上為永久業(yè)權(quán)、世代相傳。

國(guó)外的產(chǎn)權(quán)形式主要分為兩種:一是永久業(yè)權(quán),另一種為租借權(quán)。永久業(yè)權(quán)是指當(dāng)購(gòu)買一套別墅時(shí),在產(chǎn)權(quán)證上所登記內(nèi)容為土地的邊界、面積及土地范圍內(nèi)所有物業(yè)的產(chǎn)權(quán)擁有者,無(wú)使用及租用年限限定;如購(gòu)買的是一套公寓,業(yè)主所購(gòu)買的不僅僅是此項(xiàng)物業(yè),還包括此房產(chǎn)所占這塊土地上1/N的不可分割的永久產(chǎn)權(quán)和此套房產(chǎn)所在的空間永久使用權(quán)。這兩種產(chǎn)權(quán)證書(shū)均由專業(yè)的測(cè)量師出具報(bào)告,并由政府房產(chǎn)局頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。

土地租借權(quán)又分為兩種:一種是有年限的租借權(quán),土地契約中明確表明租借期限,每年租金多少,及是否有續(xù)約權(quán)。另一種是無(wú)限的永久租借權(quán),此形式多發(fā)生在土地位置相當(dāng)罕有的地塊上,原有的大業(yè)主希望賣了土地后,以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均須依租約付一定的土地租金,從而永遠(yuǎn)擁有此土地使用權(quán)。所以實(shí)際上這類永久租借地與永久業(yè)權(quán)土地意義上區(qū)別不大。

英國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度

英國(guó)的土地制度歷史悠久,體系完整。在英國(guó)、英聯(lián)邦國(guó)家和地區(qū),全部的土地從法律上都?xì)w英王或國(guó)家所有。也就是說(shuō)英王是唯一的絕對(duì)的土地所有人,個(gè)人、企業(yè)和各種機(jī)構(gòu)團(tuán)體僅擁有土地的使用權(quán)。英國(guó)、英聯(lián)邦國(guó)家和地區(qū)的土地雖然在法律上都屬于英王(國(guó)家)所有,但擁有永久業(yè)權(quán)的土地持有人實(shí)際上就是該土地的擁有者。因此,英國(guó)是一個(gè)土地私有制國(guó)家,絕大部分土地為私人或法人所有,政府和公共部門所有的土地僅占很小的一部分。

在法律中,土地保有權(quán)的擁有者稱為土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地權(quán)利的總和,叫做地產(chǎn)權(quán)。地產(chǎn)權(quán)有兩種形式:一種是自由保有的地產(chǎn)權(quán),即為永久業(yè)權(quán),主要有三類。即無(wú)限制的單純地產(chǎn)權(quán)、限制繼承的地產(chǎn)權(quán)和終身地產(chǎn)權(quán)。自由保有權(quán)為保有權(quán)人永久所有,一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎(chǔ)確定,在他人土地上居住或使用12年,土地視為使用者保有。

另一種是租用保有地產(chǎn)權(quán)。也稱為租業(yè)權(quán),它是有一定期限的地產(chǎn)權(quán),大部分依協(xié)議而產(chǎn)生。租用保有權(quán)有125年、40年、20年、10年等,并通過(guò)合同或協(xié)議確定土地權(quán)利和內(nèi)容.而且在租賃期內(nèi),確定的土地權(quán)利和內(nèi)容不能隨意更改.自由保有權(quán)人不能隨意干涉。最重要的租借地產(chǎn)權(quán)是有期限的地產(chǎn)權(quán)和定期地產(chǎn)權(quán)。

雖然英國(guó)實(shí)行土地私有制,但因公共利益需要,如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),可通過(guò)行使強(qiáng)制購(gòu)買權(quán)來(lái)征用土地。享有這項(xiàng)權(quán)力的有政府和其他機(jī)構(gòu),包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發(fā)展公司,以及自來(lái)水和電力公司等。而何種用地功能屬于公共利益范疇則由議會(huì)決定,并以法律形式確定下來(lái)。征地機(jī)構(gòu)在取得強(qiáng)制征用權(quán)后須經(jīng)過(guò)一系列嚴(yán)格的步驟并對(duì)被征地人做出最合理的補(bǔ)償。被征地人如對(duì)公開(kāi)質(zhì)詢的結(jié)果仍有異議,還可向最高法院上訴,對(duì)于收入在一定范圍內(nèi)的被征地人,還可在法律費(fèi)用方面獲得經(jīng)濟(jì)資助。

在英國(guó)土地權(quán)利受法律保護(hù)且可以自由交易,然而,土地所有者并不能隨意對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā),這一限制通過(guò)土地用途管制來(lái)實(shí)現(xiàn)。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定一切土地的發(fā)展權(quán),即變更土地用途的權(quán)利歸國(guó)家所有。這項(xiàng)法律實(shí)質(zhì)上實(shí)行“土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化”。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途,必須申請(qǐng)規(guī)劃許可。

英國(guó)的房屋購(gòu)買者須繳納印花稅,2008年9月初,英國(guó)政府為拯救低迷的樓市,大手筆啟用了一份涉及近百億英鎊的財(cái)政援助計(jì)劃。該計(jì)劃的重要組成部分便是印花稅假期政策,即政府對(duì)價(jià)格在17.5萬(wàn)英鎊以下的住房交易停征印花稅1年。

美國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度

美國(guó)國(guó)土面積中私人所有的土地占58%,主要分布在東部;聯(lián)邦政府所有的土地占32%,主要分布在西部;州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制為主,國(guó)有土地只占其中一小部分。美國(guó)法律保護(hù)私有土地所有權(quán)不受侵犯,各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租,價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。

聯(lián)邦政府所有土地主要包括聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)及派駐各州、縣、市機(jī)構(gòu)的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯(lián)邦、州、縣、市在土地的所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上各自獨(dú)立,不存在任意占用或平調(diào),確實(shí)需要時(shí)要依法通過(guò)買賣、租賃等有償方式取得。

土地私有制是由歐洲移民引進(jìn)美國(guó)的,美國(guó)有全世界最自由的土地制度,土地所有權(quán)分為地下權(quán)(包括地下資源開(kāi)采權(quán))、地面權(quán)和地上空間權(quán)(包括建筑物大小、形狀等),這三部分權(quán)益可以分別轉(zhuǎn)讓。政府無(wú)權(quán)任意征用與拆遷。地主愿意讓政府在自己土地上修路以換取開(kāi)發(fā)權(quán),開(kāi)發(fā)區(qū)的道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān),開(kāi)發(fā)商僅需提供宅基地內(nèi)的建設(shè)費(fèi)用,取得私有土地權(quán)與開(kāi)發(fā)權(quán)的代價(jià)不高,使得大筆資金注入土地投機(jī)與開(kāi)發(fā),土地供應(yīng)量大且地價(jià)低。

在征地方面,美國(guó)是按征用時(shí)市場(chǎng)上的公平價(jià)值補(bǔ)償,這種市場(chǎng)價(jià)值,不僅包括征用時(shí)的使用價(jià)值,而且包括被征用財(cái)產(chǎn)的最佳使用價(jià)值,即財(cái)產(chǎn)因其開(kāi)發(fā)潛力所具有的“開(kāi)發(fā)價(jià)值”,體現(xiàn)了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)利益的保護(hù)。

美國(guó)征用土地主要分兩種形式。第一種是警察權(quán),指政府為了保護(hù)公眾健康、安全、倫理以及福利而無(wú)償對(duì)所有人的財(cái)產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。警察權(quán)包括土地區(qū)劃、建筑和健康法規(guī)、讓移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察權(quán)準(zhǔn)許政府規(guī)劃私人土地,而不需要支付補(bǔ)償。這種征用的方式適用的場(chǎng)合非常有限,并受相關(guān)法律嚴(yán)格制約。

第二種是有償征用,指政府依法有償取得財(cái)產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)的行為。美國(guó)聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定了關(guān)于有償征用的三個(gè)要件:正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒐窖a(bǔ)償以及公共使用。在有償征用中,同樣有相當(dāng)嚴(yán)格的步驟需要遵守。

美國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)十分發(fā)達(dá),制度健全,所有的土地都實(shí)行有償使用,在政策規(guī)定許可的范圍內(nèi),土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對(duì)私人土地的管理主要是通過(guò)登記收費(fèi)和規(guī)劃引導(dǎo)。私有土地買賣完全是私人之間的事,手續(xù)十分簡(jiǎn)單,在雙方自愿簽訂協(xié)議之后,只需向政府繳足規(guī)定的稅金,進(jìn)行注冊(cè)登記即可。土地買賣價(jià)格,則由買賣雙方根據(jù)當(dāng)時(shí)土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行估計(jì),完全由買賣雙方協(xié)商,也可由私人估價(jià)公司幫助雙方達(dá)成協(xié)議,并完成交易。

其他國(guó)家(地區(qū))的土地產(chǎn)權(quán)制度

當(dāng)代世界絕大部分國(guó)家(地區(qū))都是實(shí)行土地私有。其中有代表性的是大陸法系和英美法系,這兩大法系影響最大。大陸法系國(guó)家包括法國(guó)、比利時(shí)、意大利、西班牙、葡萄牙、德國(guó)、奧地利、瑞士,以及它們?cè)?jīng)的殖民地國(guó)家等,大陸法系等諸資本主義國(guó)家土地所有制的特點(diǎn)是:土地的私人所有一般占主要成分,私有土地的價(jià)值量一般占各國(guó)(地區(qū))全部土地資產(chǎn)價(jià)值的絕大部分;私有土地雖受政府調(diào)節(jié),但主要以市場(chǎng)機(jī)制配置;國(guó)有(政府所有)、公有和私有土地處在動(dòng)態(tài)變化中。在英美法系國(guó)家,諸如美國(guó)、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、新西蘭以及非洲的個(gè)別國(guó)家和地區(qū),土地所有權(quán)則和英國(guó)類似。

在中國(guó)香港。1997年7月1日,中國(guó)政府恢復(fù)對(duì)香港先例后,按中央聯(lián)合聲明的規(guī)定,香港特別行政區(qū)內(nèi)的土地歸屬中華人民共和國(guó)所有。中國(guó)政府授權(quán)香港特別行政區(qū)政府行使土地所有權(quán),土地批租制度仍舊保留,50年不變。香港政府以市場(chǎng)地價(jià)向私人開(kāi)發(fā)商批租土地獲得的收入向香港房屋委員會(huì)注資,使其有能力制定和實(shí)施公共住房發(fā)展計(jì)劃;以免費(fèi)和下調(diào)地價(jià)向房屋委員會(huì)和房屋協(xié)會(huì)供地,使其有能力以低于市場(chǎng)房?jī)r(jià)為中等收入家庭籌集部分資金,補(bǔ)貼低收入家庭。

在新加坡,建屋發(fā)展局可以無(wú)償?shù)玫秸畡潛艿耐恋?而私人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商則必須通過(guò)土地批租,有償獲得土地使用權(quán)。政府通過(guò)這種方式在一定程度上照顧了中、低收入者的利益;防止地產(chǎn)炒作,對(duì)居民購(gòu)買組屋次數(shù)做出嚴(yán)格限定;居民購(gòu)買組屋后一定年限內(nèi)不得整房出租;組屋在購(gòu)買后5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓,也不能用于商業(yè)性經(jīng)營(yíng),否則將受到法律嚴(yán)懲。此外,新加坡已開(kāi)始征收房產(chǎn)稅,按照規(guī)定,業(yè)主出售購(gòu)買不足1年的房屋,要繳納高額房產(chǎn)稅。

篇3

1.我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

1.1所有權(quán)現(xiàn)狀 目前我國(guó)農(nóng)村土地制度的基本狀況是：土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶擁有一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在承包期間依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但是在中國(guó)的一些地區(qū)，所有權(quán)的模糊性已經(jīng)產(chǎn)生，導(dǎo)致土地關(guān)系混亂，這不僅表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)主體的二重化上，還表現(xiàn)在“集體”作為土地產(chǎn)權(quán)主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現(xiàn)為“集體”究竟是指村民小組、村委會(huì)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒(méi)有明確的規(guī)定，從實(shí)踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權(quán)；后者表現(xiàn)在“集體”本身是一個(gè)抽象的概念，沒(méi)有行為能力，即沒(méi)有行使集體土地所有權(quán)的能力，這樣，由村民小組組長(zhǎng)、村委會(huì)主任、書(shū)記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、書(shū)記等代行集體土地所有權(quán)也就成為必然，但這同時(shí)會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的委托關(guān)系，最終導(dǎo)致土地利用的低效率。我國(guó)現(xiàn)行體制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可分為三部分：一是農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，集體依法組織土地發(fā)包或?qū)ν恋剡M(jìn)行再調(diào)整；二是農(nóng)民獲得農(nóng)地承包權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民可自由安排生產(chǎn)；三是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農(nóng)民僅作為名義上的所有者，并沒(méi)有擁有對(duì)農(nóng)地的真正處置權(quán)，因此農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)并不是完整意義上的所有權(quán)，而是一種不完全或稱作“有限的農(nóng)地所有權(quán)”，還存在著外部力量對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的種種侵蝕，容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺。由于所有權(quán)不明晰，形成了集體和農(nóng)民雙方對(duì)自身權(quán)利的虛幻和錯(cuò)位，正是由于這個(gè)原因，在許多農(nóng)村，農(nóng)地頻繁調(diào)整，農(nóng)民很難長(zhǎng)期穩(wěn)定地使用土地。

1.2 收益權(quán)現(xiàn)狀 我國(guó)目前模糊的土地收益權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。所謂土地收益權(quán)指的是擁有土地帶來(lái)的損益的權(quán)利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租所獲得的益處等。收益權(quán)的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國(guó)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊導(dǎo)致了農(nóng)民所交費(fèi)用缺乏明晰的體制，村鎮(zhèn)干部的“尋租”行為嚴(yán)重，農(nóng)民應(yīng)得權(quán)益得不到合法保障，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重。雖然規(guī)定：“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實(shí)際執(zhí)行起來(lái)成了一種模糊的土地收益權(quán)分配方案，這是因?yàn)榫唧w的標(biāo)準(zhǔn)是由村鎮(zhèn)自行制定，他們往往除征收國(guó)家法定稅費(fèi)外，還要在一段時(shí)期內(nèi)向農(nóng)民征收各種費(fèi)用以彌補(bǔ)政府財(cái)政支出，而農(nóng)民對(duì)其缺乏有效監(jiān)督機(jī)制與能力，導(dǎo)致合法權(quán)益得不到應(yīng)有保障，更有不少地方的村鎮(zhèn)集體借助于這種不透明的收費(fèi)機(jī)制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象。《憲法》規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體有國(guó)家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，沒(méi)有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權(quán)主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國(guó)家所有，哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權(quán)代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會(huì)，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)誰(shuí)為所有權(quán)代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此，土地可以屬于村民委員會(huì)所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問(wèn)題。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，但究竟屬于哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級(jí)所有”的歷史原因，也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權(quán)的界定不清楚；土地使用權(quán)界定不明晰。在剛剛過(guò)去的15 年的承包期中，大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進(jìn)行過(guò)多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實(shí)質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán)，這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的；處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚，必然導(dǎo)致土地處置權(quán)的混亂。

2.3農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)混亂 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度權(quán)項(xiàng)內(nèi)涵不清，權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對(duì)土地使用的管理和監(jiān)督?jīng)]有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權(quán)利和義務(wù)缺乏具體的規(guī)定。在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經(jīng)營(yíng)者之間資產(chǎn)利益約束。農(nóng)民在耕地上的權(quán)利也很不明確，時(shí)常面臨被鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)組織征調(diào)他用的風(fēng)險(xiǎn)，或者被收回重新分配，各地近年來(lái)不斷發(fā)生的農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府因土地使用權(quán)造成的糾紛就充分證明了這一點(diǎn)。在這種排他性很低的權(quán)利制度下，難以形成土地投入積累機(jī)制，在土地經(jīng)營(yíng)上的短期化行為以及對(duì)土地的掠奪性經(jīng)營(yíng)在所難免。

2.4基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的管理機(jī)制乏力 隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)由原來(lái)籠統(tǒng)的土地所有權(quán)細(xì)化為土地占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。土地抵押等權(quán)利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的前提下，進(jìn)行了有限期的土地使用權(quán)拍賣。根據(jù)物權(quán)公示原則，在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅物權(quán)時(shí)，必須履行一個(gè)能讓外界承認(rèn)該權(quán)利變動(dòng)的程序。對(duì)于土地物權(quán)而言，該公示就是登記。但我國(guó)現(xiàn)行法律僅對(duì)集體土地所有權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確立法定的登記發(fā)證制度（實(shí)際上有些地方連集體土地所有權(quán)的登記工作也沒(méi)有很好地開(kāi)展），對(duì)大量農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）和未利用地卻沒(méi)有設(shè)立使用權(quán)。未依法進(jìn)行登記的各項(xiàng)土地權(quán)利，其主體權(quán)益難以保障，同時(shí)又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來(lái)很大的難度。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)建議

3.1要考慮路徑依賴 在設(shè)計(jì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革方案時(shí)，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開(kāi)中國(guó)特定的歷史和現(xiàn)實(shí)國(guó)情去改革我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必定會(huì)遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結(jié)果會(huì)事與愿違。考慮到路徑依賴問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，并通過(guò)法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵(lì)，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營(yíng)慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。它必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引起，具有盈利性、自發(fā)性、漸進(jìn)性的特點(diǎn)。強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令和法律引入來(lái)實(shí)現(xiàn)，主體是國(guó)家。誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對(duì)制度不均衡的反應(yīng)。改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強(qiáng)制性制度變遷，進(jìn)一步延長(zhǎng)土地承包期限以克服短期化行為；運(yùn)用法律等手段保護(hù)農(nóng)民的利益，嚴(yán)格控制占用農(nóng)業(yè)用地；對(duì)非農(nóng)用地的占用要依法、合理，并給予合理的補(bǔ)償。二是尊重農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造性，對(duì)目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資入股、土地信托服務(wù)、土地互換等，要允許試驗(yàn)并加以規(guī)范和引導(dǎo)。

3.3要注意制度變遷的兩個(gè)層面 制度變遷有兩個(gè)層面，一是形式或技術(shù)層面，這個(gè)層面的變遷完全可以大膽借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，如股份制、股份合作制的技術(shù)和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度，是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益博弈過(guò)程。各國(guó)的產(chǎn)權(quán)根基、法律制度和文化傳統(tǒng)不同，這一層面的制度變遷無(wú)法照搬外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

篇4

【關(guān)鍵字】城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地；產(chǎn)權(quán)制度

中圖分類號(hào)：G812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

【正文】

城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及目標(biāo)

“城鎮(zhèn)化”是我國(guó)學(xué)者創(chuàng)造的一個(gè)新詞匯，1991年辜勝陽(yáng)在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》一文中首次拓展了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，并在此后的研究中取得了一系列顯著成果。改革開(kāi)放以來(lái)，深圳由一個(gè)沒(méi)有人愿意涉足的荒蠻之地蛻變?yōu)橹袊?guó)的一線城市，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)在持續(xù)了30年之后初見(jiàn)成效。

十之后，新一屆政府明確提出，城鎮(zhèn)化是中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心，國(guó)家總理曾多次強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。那么，究竟何謂“城鎮(zhèn)化”，中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是什么？

學(xué)術(shù)屆的解釋各不相同。筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化即農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，這不單單是戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，讓農(nóng)民在家種地進(jìn)城吃飯，[大太陽(yáng)建筑網(wǎng)新視角：城鎮(zhèn)化絕不是在家種地進(jìn)城吃飯

]抑或“炒版圖”，而是讓農(nóng)民自愿放棄土地進(jìn)城工作，并享受市民待遇，即“農(nóng)民的市民化”，并在保證資源環(huán)境不受破壞的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化以及大中小城市和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國(guó)目前的農(nóng)村土地制度解析

要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，讓失地農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂，開(kāi)開(kāi)心心進(jìn)城就業(yè)，首先要解決的便是土地問(wèn)題。在農(nóng)村，農(nóng)民沒(méi)有固定收入，也可以種地養(yǎng)家，而一旦放棄土地使用權(quán)，在城市里又沒(méi)有謀生技能時(shí)，農(nóng)民就沒(méi)有了活路。而中國(guó)現(xiàn)行的土地制度對(duì)農(nóng)民而言，保護(hù)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，致使農(nóng)民不愿放棄土地進(jìn)城，只能消極的“被城鎮(zhèn)化”，“強(qiáng)拆”、“強(qiáng)征”現(xiàn)象屢有發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。[ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第六條第一款.]根據(jù)我國(guó)《憲法》及《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。[ 參見(jiàn)《中華人名共和國(guó)物權(quán)法》第五十九條.]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。[ 參見(jiàn)《中華人名共和國(guó)物權(quán)法》第一百二十四條.]農(nóng)民還享有宅基地使用權(quán)，有權(quán)依法利用集體土地建造住宅及其附屬設(shè)施。[ 參見(jiàn)《中華人名共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十二條.]簡(jiǎn)言之，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，農(nóng)民只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地使用權(quán)（用益物權(quán)）。

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。其中，所有權(quán)是所有權(quán)人依法對(duì)自己財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。首先，將所有權(quán)歸屬于“集體”這樣一個(gè)抽象組織，作為直接利害主體的農(nóng)民沒(méi)有實(shí)體處分權(quán)，直接導(dǎo)致在征地過(guò)程中農(nóng)民沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，本應(yīng)得到的補(bǔ)償大部分被國(guó)家和其他組織瓜分，剩余部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以保障農(nóng)民今后的基本生活，現(xiàn)行戶籍制度、教育制度等也給農(nóng)民再就業(yè)造成了極大障礙，從而使得農(nóng)民根本不愿放棄土地進(jìn)城。

其次，我國(guó)實(shí)行，農(nóng)民以家庭為單位承包土地，每人擁有一小塊土地，農(nóng)村勞動(dòng)力得不到解放，只能停留在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的歷史臺(tái)階上。此外，物權(quán)法規(guī)定，集體土地不得外包，只能在集體內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)包。這樣一來(lái)就完全阻斷了集體之外的企業(yè)、個(gè)人對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)渠道，使得農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、機(jī)械化經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)起來(lái)異常困難。[[[1] 陶林.21世紀(jì)中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新與展望[J].學(xué)術(shù)論壇，2008，（4）]]

再次，對(duì)農(nóng)民而言，宅基地使用權(quán)太過(guò)“虛無(wú)化”，即農(nóng)民只有使用權(quán)，一旦離開(kāi)集體遷到城鎮(zhèn)，宅基地使用權(quán)即喪失，須收歸集體。而在城鎮(zhèn)化拆遷過(guò)程中，農(nóng)民僅可以就地上的房屋獲得補(bǔ)償，而明確歸屬農(nóng)民的宅基地使用權(quán)卻被忽略，農(nóng)民不能基于此項(xiàng)權(quán)利得到任何補(bǔ)償。眾所周知，農(nóng)村拆遷不同于城市，農(nóng)民得到的補(bǔ)償要想在城市買房子，差的還很遠(yuǎn)。

最后，擔(dān)保物權(quán)在農(nóng)民身上基本不適用。我國(guó)法律明確規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，[ 參見(jiàn)《中華人名共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條.]而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押，只能在廠房等建筑物抵押時(shí)一并抵押。[ 參見(jiàn)《中華人名共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十三條.]那么，農(nóng)民唯一的資本——土地使用權(quán)只能攥在自己手里，不能帶來(lái)任何經(jīng)濟(jì)效益，也不能以此獲得資金支持發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工養(yǎng)殖業(yè)來(lái)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，嚴(yán)重限制了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的路徑，使得農(nóng)民不得不留在農(nóng)村“守業(yè)”。

綜上所述，我現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度阻礙農(nóng)民進(jìn)城，因此推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保障農(nóng)民基本權(quán)利。

發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)

1870年英國(guó)第二次產(chǎn)業(yè)革命成果流轉(zhuǎn)到美國(guó)之后，美國(guó)開(kāi)始產(chǎn)業(yè)革命，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重心由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)，由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，由此拉動(dòng)內(nèi)需，啟動(dòng)了美國(guó)的農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。到目前為止，美國(guó)是世界上城鎮(zhèn)化水平最高的國(guó)家，城鎮(zhèn)化率高達(dá)85%，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

仔細(xì)分析美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過(guò)程，不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)行土地制度改革，明確界定產(chǎn)權(quán)從中發(fā)揮了重要作用，其中，土地租佃制功不可沒(méi)，美國(guó)由此實(shí)現(xiàn)了小土地所有制向大土地所有制的蛻變，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此外，租佃制實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，把農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)資本家、農(nóng)業(yè)工人的利益綁到了一起。這種先進(jìn)的產(chǎn)權(quán)制度順應(yīng)時(shí)代潮流，推動(dòng)了美國(guó)的城鎮(zhèn)化步伐。[[[2] 賈靜.借鑒美國(guó)、日本經(jīng)驗(yàn)完善中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地制度[J].世界農(nóng)業(yè)，2009，（12）

【作者簡(jiǎn)介】

李欣，女，北京理工大學(xué)法學(xué)院，2010級(jí)本科生

劉逸路，男，北京理工大學(xué)數(shù)學(xué)學(xué)院，2010級(jí)本科生，

日本

日本的農(nóng)業(yè)發(fā)展條件與中國(guó)基本相似，不同的是，日本在第二次世界大戰(zhàn)之后迅速崛起，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，目前城鎮(zhèn)化率已突破70%。究其原因，可以看出在日本的土地制度改革過(guò)程中，始終貫穿著“只有直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者的權(quán)利才應(yīng)得到保障”的宗旨，并在1970年之后，鼓勵(lì)土地的租借和流轉(zhuǎn)，使得土地向有能力、愿意經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民集中，最終實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。[2]

新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)想

對(duì)中國(guó)而言，要想實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須因地制宜。筆者提出如下構(gòu)想：

第一，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過(guò)修改法律，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促使土地向農(nóng)業(yè)能手聚集，積少成多，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

第二，賦予農(nóng)民實(shí)實(shí)在在的宅基地使用權(quán)，允許農(nóng)民在拆遷或者征地過(guò)程中，用宅基地使用權(quán)換取城鎮(zhèn)住房，以確保農(nóng)民基本生活條件不受影響。

第三，允許農(nóng)村土地抵押，以使從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)的農(nóng)民可以獲得資金發(fā)展加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，而不僅僅是出賣利潤(rùn)極低的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)而解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

最后，在不改變我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的前提下，賦予農(nóng)民比較完整的土地產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民處分自己的土地（向城市建設(shè)用地發(fā)展），使得農(nóng)民在土地被征收時(shí)可以獲得合理補(bǔ)償。

當(dāng)然，城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)不止依賴農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，但是，不可否認(rèn)，要想實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，必須從根本上解決土地問(wèn)題，解決農(nóng)民的后顧之憂。科斯定理表明，當(dāng)交易費(fèi)用大于零時(shí)，產(chǎn)權(quán)清晰界定將有助于降低人們?cè)诮灰走^(guò)程中的成本，改進(jìn)效率。由政府選擇某個(gè)最優(yōu)的初始產(chǎn)權(quán)安排，就可能使福利在原有基礎(chǔ)上得以改善，并且這種改善可能優(yōu)于其他初始權(quán)利安排下通過(guò)交易所實(shí)現(xiàn)的福利改善。[ 盧現(xiàn)祥，朱巧玲.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012年，P137-143]那么，我們也有理由相信，土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，可以推進(jìn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 陶林.21世紀(jì)中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新與展望[J].學(xué)術(shù)論壇，2008，（4）

[2] 賈靜.借鑒美國(guó)、日本經(jīng)驗(yàn)完善中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地制度[J].世界農(nóng)業(yè)，2009，（12）

【作者簡(jiǎn)介】

篇5

所謂土地制度改革，本質(zhì)上是完善產(chǎn)權(quán)制度的過(guò)程。現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度規(guī)定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定，其所有權(quán)在集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)及相關(guān)的收益權(quán)在農(nóng)戶，但實(shí)際上，無(wú)論是所有權(quán)還是使用權(quán)，都有嚴(yán)格管制。

首先，無(wú)論是使用權(quán)人還是所有權(quán)人，都無(wú)法主動(dòng)提出邀約并自由轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，只能被動(dòng)依賴于政府單方面發(fā)起的征收，農(nóng)村土地才能上市成為建設(shè)用地。而征收也并非市場(chǎng)行為，地方政府只按“最高不得超過(guò)所占耕地前3年平均產(chǎn)值的30倍”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，在城市地價(jià)高企的背景下，政府轉(zhuǎn)手就能以補(bǔ)償價(jià)9倍以上的土地出讓價(jià)轉(zhuǎn)售給開(kāi)發(fā)商。

其次，土地的用途也受到嚴(yán)格管制。已有的一些土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，也明確規(guī)定“不得改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”，這意味著，即便使用權(quán)人可以繞開(kāi)地方政府，通過(guò)更加主動(dòng)的有償方式進(jìn)行土地使用權(quán)變更，但相關(guān)土地依然只能在農(nóng)村部門內(nèi)部發(fā)揮作用，無(wú)法帶來(lái)跨部門資源配置的超額收益。

土地制度改革的癥結(jié)在于，土地產(chǎn)權(quán)屬性及用途變更而產(chǎn)生的巨額級(jí)差地租如何分配。

一方面，市場(chǎng)將土地與房產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值不斷展示出來(lái)，讓農(nóng)村權(quán)益人越來(lái)越看清自己手中土地的潛在價(jià)值，而不愿被低價(jià)剝奪土地；另一方面，地方政府的收入已經(jīng)高度依賴于級(jí)差地租的攝取，一些地方甚至不惜放任強(qiáng)拆現(xiàn)象，造成農(nóng)民與地方政府之間矛盾日益尖銳。

三中全會(huì)之后，安徽省政府迅速作出決定，在全省20個(gè)縣（區(qū)）開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)，其中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定表明“允許集體建設(shè)用地通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等”，相當(dāng)于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制實(shí)施土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，可按有關(guān)規(guī)定有償調(diào)劑使用”，則意味著在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和上市等方面也將具備更大的靈活性。

這些試點(diǎn)都是邊際上突破原有制度的有益嘗試。

縱觀我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的大勢(shì)，土地要素不可能持久獨(dú)立于市場(chǎng)配置機(jī)制之外。

篇6

[論文內(nèi)容提要]“魚(yú)鱗冊(cè)”是明清時(shí)期的土地登記制度,具有地籍性質(zhì),其歷史功能主要有土地核查功能､促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)速度的功能､土地所有權(quán)質(zhì)證功能和遏制規(guī)避賦稅的功能｡目前我國(guó)農(nóng)戶承包地戶均五塊左右,承包書(shū)只寫(xiě)農(nóng)戶承包的畝數(shù),每塊狀況不清,不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)｡歷史上“魚(yú)鱗冊(cè)”的功能具有明晰土地產(chǎn)權(quán)的功能,因此,借鑒“魚(yú)鱗冊(cè)”,有利于固化､細(xì)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),明晰土地分配狀況,以利于在更大的范圍內(nèi)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)｡

一､“魚(yú)鱗冊(cè)”性質(zhì)和歷史功能

(一)“魚(yú)鱗冊(cè)”及其性質(zhì)｡“魚(yú)鱗冊(cè)”是我國(guó)歷史上起始于宋,完備于明,延續(xù)至清的一種土地管理辦法,作為征收土地稅的依據(jù)｡這種圖冊(cè),繪出轄區(qū)內(nèi)地形全圖,包括所有田塊,以及水陸山川道路橋梁,鱗次櫛比,看似魚(yú)鱗,故稱“魚(yú)鱗冊(cè)”｡每一田塊注明編號(hào),以下則是按編號(hào)順序的具體田塊的形狀圖及有關(guān)資料,包括:坐落位置､科則(等級(jí))土質(zhì)､業(yè)戶､佃戶､積步(田塊面積)､四至等｡

“魚(yú)鱗冊(cè)”的性質(zhì)相當(dāng)于我們今天的“地籍”,明清時(shí)期的文獻(xiàn)叫“從田”,是明清時(shí)期政府對(duì)人民實(shí)行的兩套登記制度之一(“從田”和“從戶”)｡“從田”有兩類,一類即“魚(yú)鱗冊(cè)”,登記境內(nèi)各田塊的靜態(tài)狀況;另一類稱“推收冊(cè)”,登記境內(nèi)各田塊的動(dòng)態(tài)狀況,即田塊產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移——田塊買賣的記錄,出賣田塊稱為“推”,買進(jìn)則謂之“收”｡“魚(yú)鱗冊(cè)”目的在于確定境內(nèi)各類田土的總面積,并且確定每塊田地的產(chǎn)權(quán),所以也是產(chǎn)權(quán)登記｡一旦發(fā)生田地買賣交易,產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移,便登錄在推收冊(cè)上｡中國(guó)歷史上主要以土地稅為主,故以地籍上登記之產(chǎn)權(quán)加總,調(diào)整其推收移轉(zhuǎn),以定稅額｡

據(jù)趙岡(2001)研究認(rèn)為,魚(yú)鱗圖冊(cè)上的數(shù)字可信度相當(dāng)高,遠(yuǎn)比西方同時(shí)期的土地登記制度高明得多｡魚(yú)鱗圖冊(cè)的誤差主要是兩類:一類是技術(shù)上的誤差;另一類是人為誤差,如漏報(bào)或瞞報(bào)｡就前者來(lái)說(shuō),技術(shù)上的偏差不會(huì)太大｡就后者而言,誤差程度也不大｡一是因?yàn)樵隰~(yú)鱗圖冊(cè)上登記是取得合法產(chǎn)權(quán)的唯一途徑,為保障產(chǎn)權(quán)､避免爭(zhēng)論或?yàn)楸阌谌蘸蟪鍪?業(yè)主無(wú)強(qiáng)烈瞞報(bào)的動(dòng)機(jī);二是因?yàn)槊看握闪抗ぷ?政府都有嚴(yán)厲的懲罰逃避者的規(guī)定;三是因?yàn)檎鞴苁疬€有審查復(fù)驗(yàn)制度;四是因?yàn)椴m報(bào)存在技術(shù)上的困難｡即使業(yè)主賄賂丈量人員隱漏某號(hào)田產(chǎn)不報(bào),魚(yú)鱗冊(cè)總圖就要露出一個(gè)空白洞｡同時(shí)任何一丘田地都有四至,如果把其中某丘田剔出隱瞞不錄,則其四周的田地四至無(wú)法互相吻合｡據(jù)對(duì)魚(yú)鱗冊(cè)各丘田地四至的考察,沒(méi)有發(fā)現(xiàn)與鄰丘四至參差之例｡

國(guó)內(nèi)外有關(guān)魚(yú)鱗圖冊(cè)的研究成果,主要包括:圖冊(cè)的本題研究,如魚(yú)鱗圖冊(cè)的緣起與延續(xù)､魚(yú)鱗圖冊(cè)制度在明代的普遍實(shí)施;圖冊(cè)編造過(guò)程､成冊(cè)年代､圖實(shí)相符與否等問(wèn)題的考實(shí);圍繞田土存在形式､土地所有狀況､戶籍變遷情況等的初步研究｡魚(yú)鱗圖冊(cè)史料價(jià)值的真正體現(xiàn),就是要利用它從根本上展開(kāi)諸如土地制度等問(wèn)題的研究､以及如何利用魚(yú)鱗冊(cè)制度為現(xiàn)代農(nóng)地制度改革提供借鑒,但這方面的工作仍處于起步階段｡

(二)“魚(yú)鱗冊(cè)”歷史功能

1､土地核查功能｡歷史上,發(fā)動(dòng)土地大調(diào)查的次數(shù)很多,歷朝歷代都有,但真正稱得上土地大調(diào)查的卻沒(méi)有幾次｡最早一次是東漢光武帝建武十五年的度田,最近一次是改革開(kāi)放后1984年的土地資源調(diào)查,也就是土地詳查｡這期間,宋朝有北宋太祖建隆二年譴吏度田､北宋神宗年間王安石“方田法”清丈､南宋高宗李椿年的“經(jīng)界法”清丈;明朝洪武年間武淳的“魚(yú)鱗圖冊(cè)”核實(shí)田畝､神宗萬(wàn)歷年間張居正服務(wù)于“一條鞭法”的土地清丈;1934年~1937年民國(guó)南京政府的土地測(cè)量;建國(guó)初期1951年的定產(chǎn)｡這樣算來(lái),我國(guó)歷史上一共有9次取得過(guò)一定實(shí)際成果的土地大調(diào)查｡但若比較嚴(yán)格地評(píng)價(jià),只有3次真正稱得上土地大調(diào)查,分別是明朝朱元璋調(diào)查､張居正調(diào)查和改革開(kāi)放后的土地詳查｡

從土地大調(diào)查的基本性質(zhì)看,明太祖朱元璋時(shí)期的土地調(diào)查是我國(guó)歷史上的第一次最詳盡的土地大調(diào)查｡這次土地大調(diào)查在總結(jié)前朝土地調(diào)查､整理地籍經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,在技術(shù)方法上創(chuàng)立了推行全國(guó)的魚(yú)鱗圖冊(cè)制度,土地調(diào)查和人口調(diào)查同步安排,土地調(diào)查結(jié)果是魚(yú)鱗圖冊(cè),人口調(diào)查結(jié)果形成黃冊(cè),兩冊(cè)相互補(bǔ)充､互為母子｡同時(shí)為了保證調(diào)查工作進(jìn)行,洪武二十四年采取了嚴(yán)厲的行政手段,即在調(diào)查完善成果階段,對(duì)編輯魚(yú)鱗冊(cè)､黃冊(cè)隱漏者“家長(zhǎng)處死,人口遷發(fā)化外”｡技術(shù)方法和行政手段的運(yùn)用對(duì)保證大調(diào)查順利進(jìn)行和成果質(zhì)量發(fā)揮了重要作用｡

2､促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)速度的功能｡明清時(shí)期實(shí)施以“魚(yú)鱗冊(cè)”為主的土地制度,土地私有權(quán)屬進(jìn)一步明晰化,國(guó)家開(kāi)始出臺(tái)相關(guān)律令保護(hù)私有產(chǎn)權(quán),并為私有產(chǎn)權(quán)的合理流動(dòng)提供保障｡這種土地產(chǎn)權(quán)的變化大大刺激了土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展,促使土地產(chǎn)權(quán)開(kāi)始進(jìn)一步細(xì)分化､分離化,土地買賣異常活躍,土地流轉(zhuǎn)速度也大大加快｡隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地市場(chǎng)化程度提高,土地流轉(zhuǎn)加速所導(dǎo)致的集中和分散兩種趨勢(shì)有了新的表現(xiàn)｡特別是這種土地分散化,部分抵消了土地兼并的趨勢(shì)｡

3､土地所有權(quán)質(zhì)證功能｡在魚(yú)鱗冊(cè)上登記,是取得合法產(chǎn)權(quán)的唯一途徑｡據(jù)《明史•食貨志》載:“魚(yú)鱗冊(cè)為經(jīng),土地之訟質(zhì)焉;黃冊(cè)為緯,賦役之法定焉｡”魚(yú)鱗冊(cè)是產(chǎn)權(quán)登記簿冊(cè),如有涉及土地產(chǎn)權(quán)糾紛的案件,當(dāng)事人及主管官署都是據(jù)魚(yú)鱗冊(cè)及推收冊(cè)來(lái)斷案判決的,故土地之訟質(zhì)焉｡我國(guó)土地所有權(quán)實(shí)行登記制度起源甚早,《隋唐•食貨志》記載的“晉自渡江,凡貨賣奴婢､馬牛､田宅,存文券｡率錢一萬(wàn)輸估四百入官,賣者三百,買者一百”,即為政府發(fā)給財(cái)產(chǎn)過(guò)戶文契并征收契稅之先例｡唐代因?qū)嵭芯锓?對(duì)土地私相買賣有嚴(yán)格限制,故行文諜制度,以證明合法買賣私產(chǎn)｡迨至南宋,推行魚(yú)鱗冊(cè)制度,所有財(cái)產(chǎn)田地均須登記,土地買賣均須先核對(duì)與魚(yú)鱗冊(cè)上之登記,是否相符,并登記新業(yè)主之姓名,所有權(quán)移轉(zhuǎn)方屬完成法定程序｡

雖然上述登記制度之主旨均在于征收稅賦,然而亦有供作“質(zhì)證”,以杜紛爭(zhēng)的作用｡

4､遏制規(guī)避賦稅的功能｡魚(yú)鱗圖冊(cè)制度的推行,使征收賦稅有了依據(jù),對(duì)地主富豪隱瞞土地,規(guī)避賦稅也起到了一定的遏制作用｡明朝政府通過(guò)這次土地丈量,清查出不少隱瞞土地｡洪武二十六年(1393年)“核天下田,總八百五十萬(wàn)七千六百二十三頃” ｡同時(shí)賦稅收入也有所增加,僅米麥一項(xiàng)計(jì)算,由洪武一十四年(1381年)的26105251石,增加到洪武二十四年(1391年)的32278983余石｡

二､我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模現(xiàn)狀

據(jù)《中國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒2001》資料表明,我國(guó)農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模無(wú)論是總規(guī)模還是耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模均呈下降趨勢(shì)｡1985年我國(guó)農(nóng)戶人均經(jīng)營(yíng)的耕地､山地和水面總規(guī)模為2.61畝/人,其中耕地2.07畝/人､山地0.52畝/人､水面0.02畝/人,2001年農(nóng)戶人均經(jīng)營(yíng)總規(guī)模為2.30畝,其中耕地l.99畝/人､山地0.28畝/人､水面0.03畝/人,2001年較1985年總規(guī)模下降0.31畝/人,其中耕地規(guī)模下降0.08畝/人､山地規(guī)模下降0.24畝/人｡期間,1996年人均經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模最大,為2.78畝,其中耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模2.30畝/人｡

不僅農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模仍然趨于減少,擁有地塊數(shù)量也較多,農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)分散化､細(xì)碎化的特點(diǎn),這種土地細(xì)碎化狀況較其他一些國(guó)家更為明顯｡

許多學(xué)者的調(diào)查研究表明,適度土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于土地效率的提高｡非常小的農(nóng)田尤其是面積小于0.5公頃的農(nóng)田的生產(chǎn)率是很低的,而且不會(huì)高于套筒農(nóng)田的生產(chǎn)率,當(dāng)種植面積超過(guò)4公頃之后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率隨著種植面積的增加而下降｡因此,梅建明(2002)認(rèn)為農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段,也是我國(guó)農(nóng)地制度建設(shè)的重要目標(biāo)｡

三､影響我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)因素

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決人地矛盾,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng),降低生產(chǎn)成本,提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益,促進(jìn)農(nóng)民增收的必然選擇,但在我國(guó)農(nóng)村存在著土地所有權(quán)主體不明､土地產(chǎn)權(quán)缺乏保護(hù)､沒(méi)有合理的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制等方面的缺陷｡

(一)土地產(chǎn)權(quán)模糊｡法律規(guī)定我國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有,但是“集體”的定義卻極為模糊｡究竟誰(shuí)是集體的真正代表?有多種提法,并且概念也極不明確,準(zhǔn)確認(rèn)定權(quán)利主體有很大困難｡陷入誰(shuí)都有權(quán)利誰(shuí)都無(wú)法有效行使權(quán)利的漩渦,往往行政上的組織如村委會(huì)等運(yùn)用其行政權(quán)力來(lái)干預(yù)和行使所有權(quán)｡

(二)土地產(chǎn)權(quán)缺乏保護(hù)｡土地產(chǎn)權(quán)的模糊使得國(guó)家所有權(quán)的“天然”代表——政府處于強(qiáng)勢(shì)地位,政治權(quán)利在很大程度上束縛和影響了產(chǎn)權(quán)｡國(guó)家所有權(quán)并不是和其它分離開(kāi)的權(quán)利職能處在平等的位置上,國(guó)有權(quán)實(shí)際上衍化為政治權(quán)的行使｡國(guó)家通過(guò)征收農(nóng)業(yè)稅獲取地租,通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品“合同定購(gòu)”的形式索取剩余產(chǎn)品,除了國(guó)家之外,集體無(wú)權(quán)向農(nóng)民征收賦稅,盡管集體也是土地的所有權(quán)主體之一｡另外,國(guó)家可以隨時(shí)向集體征地,集體只有被征的義務(wù),而沒(méi)有拒絕被征的權(quán)利,征地的補(bǔ)償條件也完全由國(guó)家決定｡因此,無(wú)論從使用權(quán)､收益權(quán)還是處分權(quán)來(lái)看,都存在國(guó)家對(duì)集體這一所有者的干預(yù)｡農(nóng)民缺乏對(duì)土地獨(dú)立､穩(wěn)定和受保障的產(chǎn)權(quán),經(jīng)營(yíng)行為的短期化現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重｡

(三)缺乏合理的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制｡在有效率的制度安排下,土地資源的有效配置是通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的｡但我國(guó)土地流轉(zhuǎn)是通過(guò)自上而下的動(dòng)員部署,對(duì)村､組(甚至縣､鄉(xiāng))范圍的土地按統(tǒng)一原則､統(tǒng)一方法進(jìn)行的計(jì)劃調(diào)節(jié),這種調(diào)節(jié)方式往往造成“一戶(幾戶)有病,全村吃藥”的現(xiàn)象,調(diào)節(jié)周期的過(guò)長(zhǎng)或過(guò)短都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下農(nóng)民對(duì)土地的需要量相脫節(jié)｡而且計(jì)劃性統(tǒng)一調(diào)配土地的做法也為一些鄉(xiāng)村干部提供了可乘之機(jī)｡

在這種產(chǎn)權(quán)制度下,事實(shí)上,農(nóng)民不是土地的所有者,只是經(jīng)營(yíng)者,而鄉(xiāng)村集體代表國(guó)家掌握土地的終極所有權(quán),有權(quán)對(duì)土地進(jìn)行處分｡這種所有權(quán)､處分權(quán)與占有權(quán)､經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)已成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的體制,也成為一些鄉(xiāng)村組織借地發(fā)財(cái),損害農(nóng)民利益的政策依據(jù)｡同時(shí)由于導(dǎo)致的土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)狀況,一些需要土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)就需要和分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶分頭談判,增加了交易成本｡而分散的農(nóng)戶由于缺乏組織難以聯(lián)合起來(lái)維護(hù)自身利益,結(jié)果往往是在談判中處于劣勢(shì),地價(jià)被過(guò)分壓低;或是被鄉(xiāng)村組織低租高包,使自身合法權(quán)益受到損害｡

四､借鑒“魚(yú)鱗冊(cè)”,完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

通過(guò)上述分析可知,目前我國(guó)農(nóng)戶承包地戶均五塊左右,承包書(shū)只寫(xiě)農(nóng)戶承包的畝數(shù),每塊狀況不清,不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)｡歷史上“魚(yú)鱗冊(cè)”的功能具有明晰土地產(chǎn)權(quán)的功能,因此,借鑒“魚(yú)鱗冊(cè)”,有利于固化､細(xì)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),明晰土地分配狀況,以利于在更大的范圍內(nèi)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)｡

(一)借鑒“魚(yú)鱗冊(cè)”,繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系｡具體說(shuō),就是要實(shí)行農(nóng)村耕地承包權(quán)的穩(wěn)定化､長(zhǎng)期化､商品化｡穩(wěn)定化是指所有耕地按照一定標(biāo)準(zhǔn)承包給農(nóng)戶,取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內(nèi)任意發(fā)包耕地的權(quán)力,制止向“集體化”的回歸｡長(zhǎng)期化是指耕地永久承包,承包權(quán)可以繼承｡商品化是指承包權(quán)可以買賣｡在這個(gè)原則下,實(shí)行土地承包權(quán)的重新調(diào)整,除鄉(xiāng)村道路等公用設(shè)施占地外,其他一切農(nóng)地根據(jù)承包權(quán)劃分給農(nóng)戶｡農(nóng)民吃了這顆“定心丸”后,就會(huì)重新審視自己的行為并使其長(zhǎng)期化,對(duì)農(nóng)地進(jìn)行科學(xué)的投資､規(guī)劃和集中｡“魚(yú)鱗冊(cè)”的實(shí)施有利于繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系｡

(二)借鑒“魚(yú)鱗冊(cè)”,明晰土地產(chǎn)權(quán)的主體與法人｡土地產(chǎn)權(quán)是由權(quán)利人直接行使的,因此必須明確土地產(chǎn)權(quán)的主體與法人代表,具體界定各項(xiàng)權(quán)力主體對(duì)土地的義務(wù)､權(quán)力､利益和責(zé)任的限度,以便產(chǎn)權(quán)主體能行使相應(yīng)的權(quán)力,擔(dān)負(fù)應(yīng)盡的責(zé)任,并履行法律手續(xù)｡

(三)借鑒“魚(yú)鱗冊(cè)”,進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系｡要突破目前“政社合一,三級(jí)所有”的產(chǎn)權(quán)模糊狀況,實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,并用立法的形式明確加以規(guī)定,嚴(yán)格界定財(cái)產(chǎn)利益主體的權(quán)力､責(zé)任和利益,形成各利益主體之間經(jīng)濟(jì)的､法律的以及利益的約束關(guān)系｡與此同時(shí),要把處理土地糾紛納入一般的司法訴訟渠道,徹底剝奪農(nóng)村干部對(duì)土地的控制權(quán)力｡

篇7

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》第18期（5月13日）封面故事《挖掘機(jī)之都末路》向讀者介紹了江西廣豐的發(fā)展現(xiàn)狀：一個(gè)至今都沒(méi)有形成挖掘機(jī)產(chǎn)業(yè)集群的內(nèi)陸縣，“無(wú)中生有”打造出了一個(gè)“挖掘機(jī)之都”，而廣豐所謂的挖掘機(jī)產(chǎn)業(yè)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)放緩，正迅速走向衰落。對(duì)此，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師胡大立向本刊撰文稱，我國(guó)低端產(chǎn)業(yè)集群只能創(chuàng)造低價(jià)值，而要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，突破全球價(jià)值鏈的低端鎖定，最好先在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)突破。

一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群的出現(xiàn)不是憑空產(chǎn)生的，它有相應(yīng)的社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)條件和政策條件。一般說(shuō)來(lái)，產(chǎn)業(yè)集群形成條件主要包括：市場(chǎng)需求、社會(huì)傳統(tǒng)文化及相關(guān)政策支持等。廣豐正是具備了上述這些條件才促使了廣豐“挖掘機(jī)之都”產(chǎn)業(yè)集群的形成。

“挖掘機(jī)之都”是全球價(jià)值鏈分工體系下我國(guó)低端產(chǎn)業(yè)集群的典型代表。它的特點(diǎn)是：低技術(shù)含量、低附加值、市場(chǎng)門檻低，競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序且惡性化。

低端產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)造低價(jià)值

類似于這種低端產(chǎn)業(yè)集群還普遍存在于我國(guó)紡織服裝、皮革、玩具、五金、小家電、汽配產(chǎn)品、塑料制品、化學(xué)原料等各個(gè)行業(yè)中。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群以不同的方式快速地融入到全球價(jià)值鏈分工體系當(dāng)中。但根據(jù)我國(guó)比較優(yōu)勢(shì)及現(xiàn)實(shí)條件，我國(guó)地方產(chǎn)業(yè)集群只能走“低端嵌入”道路的方式嵌入到全球價(jià)值鏈分工體系當(dāng)中，即只能憑借低廉的勞動(dòng)力、土地和自然資源優(yōu)勢(shì)從事全球價(jià)值鏈分工體系中的加工、組裝、制造等環(huán)節(jié)的活動(dòng)。

這些環(huán)節(jié)是屬全球價(jià)值鏈的“非戰(zhàn)略環(huán)節(jié)”，是位于 U形的“微笑曲線”底部，相對(duì)于研發(fā)、設(shè)計(jì)、品牌運(yùn)營(yíng)、營(yíng)銷渠道等戰(zhàn)略環(huán)節(jié)，它屬于低價(jià)值環(huán)節(jié)。

在跨國(guó)公司和國(guó)際大買家主導(dǎo)的全球價(jià)值鏈的利益分配格局當(dāng)中，我國(guó)地方產(chǎn)業(yè)集群的企業(yè)只能分得很少的利益。

如世界名牌Hugo Boss的精品襯衣在美國(guó)紐約的售價(jià)高達(dá)120美元，而中國(guó)的制造商只拿到了其中的10%，渠道商拿走了總價(jià)值的60%，剩下的30%給了品牌商。

在中國(guó)生產(chǎn)的200美元耐克鞋的價(jià)值構(gòu)成中，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)目標(biāo)并將鞋子設(shè)計(jì)出來(lái)的企業(yè)，可得到100美元，貼上耐克標(biāo)簽并把它賣出去的銷售者可得到90美元，剩下的10美元才是貼牌生產(chǎn)商的收入。

另?yè)?jù)報(bào)道，在出口市場(chǎng)中，中國(guó)產(chǎn)的襪子平均每雙0.21美元，領(lǐng)帶平均每條1.6美元。2010年中國(guó)服裝的出口額為1057.524億美元，完成259.4744億件，平均每件僅為3.58元。中國(guó)成為名副其實(shí)的“世界的血汗工廠”。

低端產(chǎn)業(yè)集群該如何突圍？

我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群被鎖定于全球價(jià)值鏈的低端環(huán)節(jié)，既有要素稟賦的客觀原因，又有我國(guó)企業(yè)家心智不適的主觀原因；既是外部的全球價(jià)值鏈治理者的封鎖與控制所致，又是內(nèi)部的集群能力不足造成；既是我國(guó)制度缺失所引發(fā)，又是我國(guó)政府不理性的政績(jī)追求所促使。

因此，我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群要突破全球價(jià)值鏈低端鎖定，必須從多方位、多視角采取有效措施。

首先，要改變我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群在全球價(jià)值鏈分工中不利地位，擺脫低端鎖定和“貧困式”增長(zhǎng)的命運(yùn)，就必須改變我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群僅憑勞動(dòng)力、自然資源等低級(jí)要素參與全球價(jià)值鏈分工的現(xiàn)狀，用高級(jí)生產(chǎn)要素參與全球價(jià)值鏈分工，走“高端”嵌入全球價(jià)值鏈的道路。為此就需要培育高級(jí)要素，這些高級(jí)要素包括技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、市場(chǎng)渠道開(kāi)拓、品牌運(yùn)營(yíng)等所需的高素質(zhì)的人力資本、專利技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)勢(shì)力、管理等經(jīng)濟(jì)要素。

其次，目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群處于被“俘獲”型的價(jià)值鏈治理當(dāng)中，要改變被“俘獲”的命運(yùn)，就需要構(gòu)筑龍頭企業(yè)，通過(guò)龍頭企業(yè)在資本、技術(shù)、人才等方面的強(qiáng)大實(shí)力，以及其在市場(chǎng)上強(qiáng)大的影響力來(lái)平衡全球價(jià)值鏈上的各種勢(shì)力，實(shí)現(xiàn)向“關(guān)系型”（合作型）治理模式轉(zhuǎn)變。集群中龍頭企業(yè)的選擇主要應(yīng)把握三條標(biāo)準(zhǔn)：一是在資本、技術(shù)、人才資源等方面擁有較大規(guī)模和較強(qiáng)實(shí)力；二是要擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的知名品牌，能對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)鏈條形成強(qiáng)大的引領(lǐng)和整合能力；三是在核心技術(shù)、專利產(chǎn)品、管理技能、市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)等方面擁有核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，能對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)大的拉動(dòng)和集聚作用。

第三，要建立一種有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，在保障創(chuàng)新企業(yè)獲得創(chuàng)新收益的同時(shí)，也要使創(chuàng)新知識(shí)適度外溢，從而實(shí)現(xiàn)集群收益和社會(huì)福利最大化。一般認(rèn)為，“專利分享聯(lián)盟”是一種實(shí)現(xiàn)知識(shí)適度外溢，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集群整體收益最大的有效機(jī)制。它是集群內(nèi)企業(yè)之間成立一個(gè)知識(shí)分享聯(lián)盟，聯(lián)盟內(nèi)成員定期交換各自所知且對(duì)方需要知道的知識(shí)。按照慣例，那些提供給他人的知識(shí)遠(yuǎn)少于預(yù)期并且從他人獲得的知識(shí)不少于預(yù)期的法人，需要向知識(shí)的“順差”企業(yè)支付預(yù)先規(guī)定的貨幣補(bǔ)償。

第四，“國(guó)際代工”這種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式是一種不可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)模式。企業(yè)要生存與發(fā)展，就必須改變目前的經(jīng)營(yíng)方式，由低端的“代工”經(jīng)營(yíng)模式（OEM）向價(jià)值鏈高端的原始設(shè)計(jì)制造商（ODM）和代工廠經(jīng)營(yíng)自有品牌（OBM）的經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)換。優(yōu)秀的企業(yè)家要有這樣的沖動(dòng)和勇氣。

產(chǎn)業(yè)升級(jí)：先國(guó)內(nèi)，后全球

有外國(guó)學(xué)者把發(fā)展中國(guó)家集群產(chǎn)業(yè)升級(jí)路線概括為“工藝升級(jí)—產(chǎn)品升級(jí)—功能升級(jí)—鏈條升級(jí)”的序貫過(guò)程。研究表明，全球價(jià)值鏈的治理者（國(guó)際大買家和跨國(guó)公司）出于自身利益考慮，會(huì)允許并幫助發(fā)展中國(guó)家的地方產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)行工藝升級(jí)和產(chǎn)品升級(jí)。

但是，一旦發(fā)展中國(guó)家的地方產(chǎn)業(yè)集群試圖進(jìn)行研發(fā)設(shè)計(jì)、品牌運(yùn)營(yíng)和渠道建設(shè)（即功能升級(jí)），給國(guó)際大買家和跨國(guó)公司既得利益構(gòu)成挑戰(zhàn)時(shí)，就會(huì)遭到發(fā)達(dá)國(guó)家大買家和跨國(guó)公司的嚴(yán)重阻擊與控制。

為了避免與國(guó)際大買家和跨國(guó)公司發(fā)生正面沖突，有必要充分利用龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)來(lái)建立一條與全球價(jià)值鏈平行的國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈（NVC），通過(guò)國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈的攀升和升級(jí)帶動(dòng)全球價(jià)值鏈的攀升和升級(jí)。

其基本邏輯是：在國(guó)內(nèi)形成一條研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造、品牌、營(yíng)銷的國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈，在國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈內(nèi)部，東、中、西部企業(yè)之間的企業(yè)按比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈分工，國(guó)內(nèi)具有一定技術(shù)勢(shì)力和市場(chǎng)勢(shì)力的領(lǐng)先企業(yè)專注于研發(fā)設(shè)計(jì)、品牌運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)品營(yíng)銷等環(huán)節(jié)的活動(dòng)，并依靠國(guó)內(nèi)龐大的市場(chǎng)需求，培養(yǎng)和建立起自身在技術(shù)研發(fā)、品牌運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)營(yíng)銷方面的能力和優(yōu)勢(shì)，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈上的功能升級(jí)。

待時(shí)機(jī)成熟后，再利用在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)所形成的強(qiáng)大技術(shù)勢(shì)力、市場(chǎng)勢(shì)力、品牌勢(shì)力向全球價(jià)值鏈延伸，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在全球價(jià)值鏈上的功能升級(jí)，最終完成全球價(jià)值鏈的整個(gè)升級(jí)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群突破低端鎖定，向全球價(jià)值鏈高端攀升的目的。

（本文由本刊記者趙明月采訪整理）

篇8

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；農(nóng)地制度；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

近年來(lái)我國(guó)征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民日益增加，人地矛盾及由征地所引發(fā)的社會(huì)矛盾也隨之不斷惡化。盡管政府不斷采取相關(guān)政策措施，強(qiáng)調(diào)保護(hù)土地資源，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，但由此引發(fā)的一系列問(wèn)題并未被遏制，反而愈演愈烈。而小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題正是這些問(wèn)題的突出表現(xiàn)之一。小產(chǎn)權(quán)房的興起及蔓延現(xiàn)象的背后折射出我國(guó)土地制度的不完善，尤其是土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺性。而土地產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)村土地制度的核心。現(xiàn)存的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不清、產(chǎn)權(quán)界定不明晰、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和制度不合理性是我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)利用失控、農(nóng)民基本權(quán)益得不到保護(hù)和農(nóng)村土地糾紛不斷增加的根源。因此，從構(gòu)建和諧社會(huì)和更好地解決三農(nóng)問(wèn)題的高度出發(fā)，深入研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)建一種合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)充分合理利用與保護(hù)有限的土地資源，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的意義。

一、小產(chǎn)權(quán)房對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度的考驗(yàn)

小產(chǎn)權(quán)房指的是在未經(jīng)政府征用的集體土地上，由農(nóng)民集體繞過(guò)政府，直接和開(kāi)發(fā)商達(dá)成協(xié)議，興建用于出售的房屋。目前，小產(chǎn)權(quán)房已成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，其存在使得政府陷入兩難境地，也成為在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中亟待解決的問(wèn)題。盡管建設(shè)部了小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)提示，但最新的調(diào)查顯示，小產(chǎn)權(quán)房風(fēng)險(xiǎn)提示未能抑制交易的火爆，從北京到地方，小產(chǎn)權(quán)房的交易依然供需兩旺。根據(jù)現(xiàn)行的土地制度規(guī)定，凡農(nóng)民耕種的農(nóng)田都屬于集體所有，不準(zhǔn)買賣，也不準(zhǔn)隨便改作他用。若要改作他用，必須首先由政府征用，改為國(guó)有之后，才能入市交易。由此引起的問(wèn)題是，一方面政府不允許農(nóng)民將自己的集體所有制土地用于商品房開(kāi)發(fā)；而另一方面卻通過(guò)征收補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，出讓給開(kāi)發(fā)商用于商品房開(kāi)發(fā)。這是一種典型的歧視性法律制度，是侵犯農(nóng)民憲法上基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度性安排。所謂的小產(chǎn)權(quán)房，凸現(xiàn)出我國(guó)土地所有制度的缺陷，反映了我國(guó)在土地利用方面存在著的城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象，這正是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地制度不合理性的現(xiàn)實(shí)批判和否定。小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象充分說(shuō)明，土地制度不但不利于三農(nóng)問(wèn)題的解決，而且對(duì)城市化的順利進(jìn)行也產(chǎn)生了障礙和扭曲。為了更好地解決三農(nóng)問(wèn)題和促進(jìn)城市化的良性發(fā)展，要使政府盡早走出困局，避免與廣大農(nóng)民和城市中低收入者的對(duì)立，應(yīng)接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律，改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求嚴(yán)重沖突的土地制度，讓農(nóng)民充分實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的權(quán)利。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度的反思

目前引起人們廣泛關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題深層次淵源于我國(guó)土地的“二元制”結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)進(jìn)一步深化改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。

（一）土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的界定

對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的涵義，人們有不同的理解。曲福田認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)就是指土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它包括地所有權(quán)和由土地所有權(quán)派生的土地占有權(quán)、土使用權(quán)、土地收益權(quán)和土地處分權(quán)以及與土地所有權(quán)有關(guān)的其他權(quán)利。呂益民認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)等權(quán)能為基礎(chǔ)并反映這權(quán)能轉(zhuǎn)讓和交易過(guò)程中所體現(xiàn)的個(gè)人或社會(huì)受益受損的權(quán)益關(guān)系。戚名琛等認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)是以土地所有權(quán)為核心的多層次的一系列土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利組合。周誠(chéng)認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)就是有關(guān)土地的一切權(quán)利的總和，土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益等是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的組成部分。從以上觀點(diǎn)可以看出，大多數(shù)學(xué)者的意見(jiàn)是：土地產(chǎn)權(quán)以土地所有權(quán)和土地使用權(quán)為核心的一系列權(quán)利，包括占有、使用、收益、處分等權(quán)能。

（二）我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺性

我國(guó)的土地分為國(guó)有土地和集體土地，集體土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)于國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)一直是一種弱化的、不完整的產(chǎn)權(quán)，特別是集體建設(shè)用地變?yōu)閲?guó)有土地才能使用。在某種程度上形成了“農(nóng)民有地?zé)o權(quán)，而集體有權(quán)無(wú)地”的狀況。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺性主要表現(xiàn)在以下方面：

1、土地所有權(quán)主體不明確，所有權(quán)虛置。我國(guó)集體土地實(shí)行的是“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的形式，《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”但“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格的意義的集合群體，這樣一個(gè)無(wú)法律人格、不能具體行使對(duì)土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。

2、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整。農(nóng)民對(duì)土地的不具有自主處分權(quán)，而處分權(quán)又是產(chǎn)權(quán)的核心部分。事實(shí)上，農(nóng)民并不擁有真正意義上的農(nóng)地所有權(quán)，而具有的處分權(quán)也是非常有限的，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然明確了可以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但在程序上、許可上做了明確的限制。當(dāng)農(nóng)地非農(nóng)化時(shí)，唯一的合法途徑就是通過(guò)國(guó)家征收或征用。

3、土地產(chǎn)權(quán)制度缺乏法律法規(guī)的有效保護(hù)。目前，土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然不盡如人意，存在許多不健全的地方，具體來(lái)說(shuō)，可歸結(jié)為以下三種情況：（1）有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。有法不依：中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產(chǎn)權(quán)的事件卻屢屢發(fā)生。執(zhí)法不嚴(yán)：違法情況的屢屢出現(xiàn)，同時(shí)也說(shuō)明了執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)《土地管理法》的執(zhí)行不得力。（2）無(wú)法可依。如有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的買賣以及地役權(quán)的界定和實(shí)施規(guī)則，就沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)。（3）法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。雖然《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權(quán)可以在發(fā)包方同意的條件下，允許有償轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的一些具體規(guī)定卻沒(méi)有給出，在實(shí)際的操作中具有很大的任意性。另外《土地管理法》中所規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體不明確，這也對(duì)實(shí)際操作帶來(lái)了困難。

三、和諧語(yǔ)境下重構(gòu)農(nóng)地制度的設(shè)想

（一）在堅(jiān)持集體所有制的前提下，明確所有者主體，確保農(nóng)民擁有真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

鑒于目前集體土地所有者位置虛化，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致土地隨意調(diào)整、政府隨意征用、低價(jià)補(bǔ)償?shù)惹址皋r(nóng)民土地權(quán)利現(xiàn)象屢有發(fā)生，必須從法律上界定農(nóng)村土地所有者的主體地位，明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)擁有問(wèn)題。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)直接賦予農(nóng)民，使農(nóng)民享有明確、穩(wěn)定、完整而有效的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容之一就是要確立農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的排他性權(quán)威，從制度上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

（二）實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地與農(nóng)村集體土地同地同權(quán)

應(yīng)根據(jù)2004年國(guó)務(wù)院《深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中所提出的“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”以及2006年國(guó)土資源部《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)的通知》中所要求的“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，在符合城市規(guī)劃和區(qū)劃的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地入市與國(guó)有土地同地同權(quán)。土地既然屬農(nóng)民集體所有，就應(yīng)該與國(guó)有土地享有平等的權(quán)利。法治原則的要義在于法律必須平等的適用于政府與民眾。學(xué)者秋風(fēng)由此指出：目前禁止農(nóng)民充分行使對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律法規(guī)不符合法治原則。

（三）從根本上改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)制度，這是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前提

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革。目前，影響農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的根本性制約因素是城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)制度。因此，從根本上改革城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)制度是推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。首先，應(yīng)建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)。弱化土地的社會(huì)政治穩(wěn)定功能，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。其次，改革戶籍制度和就業(yè)制度，使農(nóng)村勞動(dòng)力能夠自由遷徙、就業(yè)，與城市居民享有平等的就業(yè)權(quán)利和機(jī)會(huì)，是經(jīng)濟(jì)體制改革的當(dāng)務(wù)之急，也是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（四）調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理、有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制

在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，是建立現(xiàn)代商品化農(nóng)業(yè)以及進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要。為此，一方面應(yīng)通過(guò)政策、法規(guī)的調(diào)整，較少對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限制；另外應(yīng)加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程，根據(jù)各地區(qū)的不同情況采用租賃等不同的形式的流轉(zhuǎn)方式，建立合理的價(jià)格機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，減少目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中國(guó)家和地方政府的行政性色彩，培育從事農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門性中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，大力加強(qiáng)流轉(zhuǎn)所需的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境建設(shè)。

（五）完善土地征用法規(guī)，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

正當(dāng)、公平、公正、合理的行政征用補(bǔ)償原則是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍遵循的原則。而現(xiàn)實(shí)中在一些地區(qū)一些部門以“公共利益需要”為旗號(hào)低價(jià)征用農(nóng)民土地后再轉(zhuǎn)讓獲取增值收益，實(shí)際上保護(hù)了一些企業(yè)、單位甚至個(gè)人的利益群體的小團(tuán)體利益。不是以工補(bǔ)農(nóng)、以城促鄉(xiāng)，而是以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)補(bǔ)城。因此，應(yīng)明確界定公共利益、完善征地程序，確保在征用農(nóng)民土地過(guò)程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，把征用農(nóng)民土地的過(guò)程變成一個(gè)平等財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體交易的過(guò)程。合理分配政府、開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民的利益，保障農(nóng)民在征地過(guò)程中應(yīng)獲得的增值收益。

（六）完善法律制度，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

依法治國(guó)是我們治理國(guó)家的基本方略。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性需要法律的保障才能體現(xiàn)。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中，一方面，需要我們完善相關(guān)的法律法規(guī)；另一方面，要加大執(zhí)法的力度，這對(duì)維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行秩序具有重要的意義。

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篇9

一、“城中村”存在問(wèn)題的分析

“城中村”是城市急劇膨脹與城市管理體制改革相對(duì)滯后所產(chǎn)生的結(jié)果，其無(wú)序化建設(shè)和發(fā)展給現(xiàn)代城市帶來(lái)了諸多問(wèn)題。一是因土地制度的城鄉(xiāng)差異，造成“城中村”土地權(quán)屬和使用混亂，建筑密度大，土地利用率低，違法用地和違章建筑屢禁不止，接吻樓、握手樓、貼面樓比比皆是。二是村內(nèi)道路等級(jí)很低且不成體系，道路狹窄彎曲，消防車、救護(hù)車難以進(jìn)入，安全隱患多，抗災(zāi)能力極低。三是村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共配套服務(wù)設(shè)施缺乏，市政及公共配套設(shè)施不足，“臟、亂、差”現(xiàn)象嚴(yán)重，與城市景觀極不協(xié)調(diào)。四是社會(huì)治安問(wèn)題突出，大部分隨城市發(fā)展涌入城市的外來(lái)人員多愿意選擇租金較低、又接近就業(yè)地或交通便利的“城中村”居住。結(jié)果一方面，由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，造成違章建筑屢禁不止，層出不窮；另一方面，“城中村”人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，村民、外來(lái)人員、居民混合，“黃、賭、毒”等社會(huì)問(wèn)題突出，各項(xiàng)管理措施嚴(yán)重滯后，社會(huì)綜合治理壓力很大。五是傳統(tǒng)農(nóng)村文化尚未與現(xiàn)代城市文明接軌，私房出租的巨大收益并未帶來(lái)村民素質(zhì)的提高，富裕之后不思進(jìn)取，不工作、不讀書(shū)的現(xiàn)象在中青年村民中蔓延。等等這些使“城中村”改造成為必然。

二、“城中村”問(wèn)題形成的原因

“城中村”是我國(guó)城市化發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，追根溯源，其形成主要有三個(gè)方面的原因：

（一）城鄉(xiāng)二元體制并存是“城中村”的主要成因。從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，我國(guó)逐步建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等方面嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，城鄉(xiāng)分割明確。改革開(kāi)放以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程大大加快，政府出于公共利益的需要，不斷擴(kuò)充城市的區(qū)域空間，將城郊農(nóng)村納入統(tǒng)一管理，由于村落特有的獨(dú)立性和封閉性，這些村莊仍保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制，即形成了城市里的農(nóng)村社區(qū)――“城中村”。管理政策存在的巨大差異，導(dǎo)致行政管理制度條塊分割，原有的行政區(qū)劃缺乏科學(xué)性，被征用后的村鎮(zhèn)始終未被國(guó)家同步從制度上納入城市社區(qū)管理的范疇，在城市中逐步形成一個(gè)特殊區(qū)域，無(wú)法與城市同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）土地產(chǎn)權(quán)模糊也是城中村問(wèn)題形成的一個(gè)重要原因。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山，屬于集體所有。”由規(guī)定可知，我國(guó)存在國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度和集體產(chǎn)權(quán)制度兩種形式，一般而言，城市中實(shí)施國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村和城郊中采用集體產(chǎn)權(quán)制度。由于城市的向外發(fā)展，必然向農(nóng)村擴(kuò)張，城郊結(jié)合部的土地變得稀缺，土地價(jià)值增值，但農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度本身就是一種極其模糊的產(chǎn)權(quán)安排，容易形成類似“公地悲劇”的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，造成土地資源的濫用。

中國(guó)農(nóng)村在上世紀(jì)實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任感，家庭承包制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)是“集體所有、分戶經(jīng)營(yíng)”，既保護(hù)了土地的集體所有制，又賦予農(nóng)民在承包期內(nèi)對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包制的實(shí)行，取得了舉世矚目的成就。但這種土地產(chǎn)權(quán)制度安排并不是一次完整的產(chǎn)權(quán)變革，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間帕累托改進(jìn)后，該種土地產(chǎn)權(quán)制度安排的邊際效用漸漸減弱，已呈現(xiàn)制度上的缺陷。上述“城中村”問(wèn)題的出現(xiàn)就是土地集體產(chǎn)權(quán)模糊的典型表現(xiàn)。

農(nóng)村土地所有權(quán)法律上明確規(guī)定屬于集體，但集體對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)是殘缺的，表現(xiàn)在以下方面：1.在《憲法》中，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有；在《民法通則》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。法律對(duì)土地所有權(quán)究竟屬于哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有明確界定，也沒(méi)有進(jìn)一步明確由誰(shuí)來(lái)行使所有權(quán)。所有權(quán)實(shí)際處于虛置狀態(tài)，這導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化，各主體為爭(zhēng)奪所有權(quán)而發(fā)生沖突。2.《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，使所有權(quán)成了一種抽象的法律象征，土地產(chǎn)權(quán)難以轉(zhuǎn)讓。

當(dāng)城市向農(nóng)村擴(kuò)張的過(guò)程中，城郊土地資源稀缺，由于土地集體產(chǎn)權(quán)安排的殘缺，各利益主體處于自身的考慮，必然導(dǎo)致行為的短期化，才會(huì)誘發(fā)“城中村”現(xiàn)象。

（三）“城中村”形成是多頭利益博弈的必然結(jié)果。在城市化進(jìn)程中，城市政府往往通過(guò)征用近郊農(nóng)村土地來(lái)實(shí)現(xiàn)其擴(kuò)張，其間，必然要處理好村民的現(xiàn)實(shí)利益和最終出路。平衡好政府、村民、村集體和開(kāi)發(fā)商等各方面利益。作為經(jīng)濟(jì)個(gè)體的村民，與公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面，村民沒(méi)有別的自然資源，也較少具備管理、文化等社會(huì)優(yōu)勢(shì)，土地便成為村民所擁有的最重要、最熟悉并且也是最有效的資源，在生存和利益驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民濫用土地搭建私宅；另一方面，由于政府財(cái)力有限，為規(guī)避巨額成本，在初期的城市郊區(qū)化、產(chǎn)業(yè)分散化以及鄉(xiāng)村城市化演進(jìn)過(guò)程中，城市政府常常選擇繞開(kāi)村落的迂回發(fā)展思路，導(dǎo)致“城中村”普遍存在。第三方面，在市場(chǎng)規(guī)律的作用下，投資者要獲得適當(dāng)利潤(rùn)，必然會(huì)想方設(shè)法躲避或跳開(kāi)利益沖突大、各種矛盾復(fù)雜、交易成本相對(duì)較高的農(nóng)村地塊去尋求開(kāi)發(fā)，這就在客觀上促使城市中農(nóng)村社區(qū)的獨(dú)立存在與封閉。

三、解決“城中村”問(wèn)題的舉措

黨的十六大規(guī)劃了全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖，在急劇推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化過(guò)程中，如果說(shuō)“城中村”改造已成為各地城市所必須面對(duì)的一個(gè)緊要問(wèn)題，那么，如何超前規(guī)劃城市布局，提前改革現(xiàn)有的不適應(yīng)的戶籍、土地、行政管理等制度，抓緊消除城鄉(xiāng)二元體制壁壘，從源頭上減少或杜絕一邊改造“城中村”，一邊產(chǎn)生“城中村”現(xiàn)象的發(fā)生則顯得更為迫切。

（一）變革產(chǎn)權(quán)制度、從源頭上解決“城中村”問(wèn)題。解決“城中村”問(wèn)題的治本之舉在于變革現(xiàn)有模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，否則，“城中村”問(wèn)題會(huì)隨城市的發(fā)展呈現(xiàn)出同心圓似擴(kuò)大的趨勢(shì)。土地集體產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新應(yīng)遵循小平同志的“是否有利于生產(chǎn)力發(fā)展”的原則，最大限度地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的配置作用。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的根本出路是使土地產(chǎn)權(quán)具有清晰的排他性和可轉(zhuǎn)讓性。如可以確立土地私有產(chǎn)權(quán)制度或排他性和流動(dòng)性強(qiáng)的國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度和共有土地產(chǎn)權(quán)制度。

（二）逐步變革城鄉(xiāng)二元管理體制。 我國(guó)應(yīng)逐步取消嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的城鄉(xiāng)二元管理體制，打破城鄉(xiāng)之間在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等方面的明顯分割。逐步取消村委會(huì)和居委會(huì)，使居民都納入社區(qū)管理范圍，讓社會(huì)保障體系覆蓋至全社會(huì)，農(nóng)村實(shí)施農(nóng)戶加公司組織模式。這是解決“城中村”問(wèn)題的根本。

（三）對(duì)既有“城中村”問(wèn)題的對(duì)策。對(duì)已經(jīng)形成的“城中村”問(wèn)題，應(yīng)采取相應(yīng)措施予以逐步解決。具體步驟如下：

1.對(duì)“城中村”中所有的資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)，特別是土地、房產(chǎn)和村屬企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題。

2.制定相應(yīng)政策在村民、外來(lái)戶和地方政府之間合理分配土地和房產(chǎn)價(jià)值升值收益，使“城中村”中的土地和房產(chǎn)納入現(xiàn)行正規(guī)的土地和房產(chǎn)管理框架內(nèi)。

3.轉(zhuǎn)變居民的身份，完成由村民到居民的轉(zhuǎn)換。

篇10

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)制度；承包制；農(nóng)村土地制度；土地所有制

土地產(chǎn)權(quán)制度是決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本制度之一，也是社會(huì)發(fā)展中處理公平與效率的關(guān)鍵因素，資源有效配置的前提與保證。尤其我國(guó)是一個(gè)人多地少的國(guó)家，更應(yīng)該加強(qiáng)土地的科學(xué)管理，使土地做到合理使用。然而由于歷史原因，我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度還不成熟，處于探索階段，尤其是農(nóng)村。

一、我國(guó)現(xiàn)行的土地所有制度

我國(guó)現(xiàn)行土地所有制度是國(guó)家所有制和集體所有制，在廣大農(nóng)村主要采用的是集體所有、家庭承包制。集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)在改革初期極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，使生產(chǎn)力得到恢復(fù)，且至今發(fā)揮著重要作用。但隨著城市化、現(xiàn)代化速度的加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的采用，它也出現(xiàn)了許多問(wèn)題。表現(xiàn)在：近期，改革初期高速發(fā)展的勢(shì)頭不再，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力停滯不前，與城市比較相對(duì)收入越來(lái)越低，農(nóng)民種糧積極性下降，政府有關(guān)農(nóng)業(yè)政策指揮失靈，土地流轉(zhuǎn)受到限制，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制遇到了新的自身難以克服的矛盾。

二、集體土地所有制、土地承包制的弊端造成目前的混亂局面

所有權(quán)本質(zhì)上是劃分不同利益主體邊界的法器，劃分得越清楚說(shuō)明所有權(quán)的形式越好。這個(gè)原則就是個(gè)人所有者的利益不因形成共同所有權(quán)而受損，所有權(quán)任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)是所有者利益的保護(hù)者而不是損害者。

而我國(guó)農(nóng)村的土地集體所有制完全不具備以上共同所有權(quán)特點(diǎn)。農(nóng)村土地集體所有制以及建立其上的土地承包制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期產(chǎn)生的。土地集體所有制事實(shí)上是受到嚴(yán)格管制的土地所有制形式。集體土地所有權(quán)與國(guó)有權(quán)的不清晰，既不是所有權(quán)也不是使用權(quán)。在此基礎(chǔ)上集體與村民成員之間權(quán)利更是模糊。承包權(quán)是什么，難以界定。目前，由集體所有制所引起的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒。表現(xiàn)在：集體土地所有權(quán)的主體模糊，形成主體虛位；土地產(chǎn)權(quán)缺乏穩(wěn)定，土地周期性調(diào)整使農(nóng)民無(wú)法對(duì)特定地塊的地權(quán)形成長(zhǎng)期而又穩(wěn)定的預(yù)期，其不利于激發(fā)農(nóng)民對(duì)土地投資的積極性；土地不能自由買賣等。

三、當(dāng)前改革的主要觀點(diǎn)及不足之處

由于歷史的原因，我國(guó)的有其復(fù)雜性。因此各種小范圍的探索方式層出不窮，理論上的有：私有化，純國(guó)有化，保持當(dāng)前集體所有制需要完善的觀點(diǎn)等等，但它們都有不足之處。

（一）私有化

私有制就是將目前農(nóng)民承包的土地、宅基地?zé)o償分配給農(nóng)民個(gè)人所有，變?yōu)閭€(gè)人所有的私有財(cái)產(chǎn)，作為私有財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度考慮，土地私有制是最能發(fā)揮其資源的有效配置功能的，只要注意抓好稅收、金融政策、社會(huì)財(cái)富二次再分配和相應(yīng)地防止土地過(guò)度集中或過(guò)度分散的法律問(wèn)題。但考慮到我國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)，我們又不能貿(mào)然采用這種制度，它的突變所產(chǎn)生的政治、社會(huì)、心理、文化風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法預(yù)知、沖擊太大、成本較高。

（二）純國(guó)有化

典型的是國(guó)有租佃制，即將目前由村集體所有的土地收歸國(guó)有，由國(guó)家行使所有權(quán)，農(nóng)民向國(guó)家租佃土地。它避免了農(nóng)民的短視行為隨意出售土地，產(chǎn)生私有化導(dǎo)致的土地過(guò)分集中和壟斷；弱化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的私有意識(shí)，避免土地新的分散經(jīng)營(yíng)。國(guó)家可以依據(jù)需要調(diào)控自如。但是國(guó)有化的方式難以選擇，是采用贖買還是無(wú)償剝奪。操作上難以實(shí)現(xiàn)，誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家，如何杜絕土地出租時(shí)的權(quán)力尋租問(wèn)題。

（三）保持當(dāng)前集體所有制需要完善的觀點(diǎn)

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制中存在的種種問(wèn)題不是集體所有制本身的問(wèn)題，而是農(nóng)村土地集體所有制怎么實(shí)現(xiàn)、怎么體現(xiàn)的問(wèn)題。這種觀點(diǎn)認(rèn)為改革的方向應(yīng)該是在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，通過(guò)一些措施，如以村民小組為單位重新界定農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，明確土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利、義務(wù)，界定產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)的職能邊界。但土地集體所有、農(nóng)民具有承包權(quán)一直有其法理上的和操作上的尷尬之處。集體所有、個(gè)人承包是在滿足國(guó)家所有基礎(chǔ)上，國(guó)家給集體的部分土地所有權(quán)，是集體代為行使部分管理權(quán)，權(quán)利邊界不清；而集體內(nèi)部，是以本村戶籍認(rèn)可為本村人口，土地不可以流轉(zhuǎn)給外人，以保持承包土地的穩(wěn)定性――土地承包上添丁不增土、去丁不退地的政策。諸如此類的矛盾，采用修修補(bǔ)補(bǔ)的策略與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)根本是格格不入，只能增加混亂使局面更加復(fù)雜。比如土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，要想建立大流通使資源在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化配置就必須允許將土地賣給本村以外的人甚至城里人，但這就突破了原來(lái)集體土地法律定義，村集體所有這個(gè)概念就沒(méi)有存在的必要了。

這里，筆者提出一個(gè)新的土地產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)家所有農(nóng)民承包權(quán)，國(guó)家所有農(nóng)民承包制。

四、國(guó)家所有、農(nóng)民承包制

（一）國(guó)家所有、農(nóng)民承包制的定義

現(xiàn)在農(nóng)民承包的土地所有權(quán)歸國(guó)家，使用權(quán)歸農(nóng)民，取消集體所有制。國(guó)家直接將土地使用權(quán)和建立在此之上的使用權(quán)期限內(nèi)的出租權(quán)、部分發(fā)展權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等出租給農(nóng)民，農(nóng)戶對(duì)承包權(quán)擁有繼承、交換、贈(zèng)與等權(quán)利。國(guó)家不收取任何租金或名義上收取1元租金，租期70年或更長(zhǎng)。在土地用途管制下土地承包權(quán)可以自由交易，交易對(duì)象不受限制，交易市價(jià)所得歸當(dāng)時(shí)土地承包戶所有，到期當(dāng)時(shí)土地的承包者有絕對(duì)的承包優(yōu)先權(quán)。國(guó)家要終止承包權(quán)，必須以接近市價(jià)的合理價(jià)格收回，用來(lái)購(gòu)買當(dāng)時(shí)擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民手里的承包權(quán)。產(chǎn)權(quán)權(quán)力上高于使用權(quán)略低于所有權(quán)，但不絕對(duì)低于所有權(quán)，但法律范圍僅限定在國(guó)家農(nóng)民之間。

（二）理論依據(jù)

按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)契約，其核心是能夠自由流通、自由交易。一個(gè)有效產(chǎn)權(quán)只要做到權(quán)利主客體明確、清晰，權(quán)利邊界定義明確，產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)體系中的等級(jí)地位與關(guān)系合理即可。國(guó)家所有農(nóng)民承包權(quán)的主體是國(guó)家代表機(jī)構(gòu)即縣級(jí)土地管理部門和農(nóng)戶，客體是農(nóng)民現(xiàn)時(shí)所承包的耕種的土地。權(quán)利上我們知道產(chǎn)權(quán)權(quán)利是自然人法人占有、處分客體的行為邊界的界定。此處國(guó)家所有農(nóng)民承包權(quán)包括現(xiàn)時(shí)土地承包者有優(yōu)先向國(guó)家無(wú)償承包現(xiàn)時(shí)所承包的土地的權(quán)利，任何人和任何組織無(wú)權(quán)剝奪；在農(nóng)用地農(nóng)用的用途管制下承包者有如何耕作、收益、處分、抵押、出租、變賣、交換、贈(zèng)與等權(quán)利；當(dāng)國(guó)家終止承包權(quán)，土地承包者有要求國(guó)家以接近市價(jià)的合理價(jià)格征收征用權(quán)。目前土地的產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)是所有權(quán)與使用權(quán)，前者解決的是土地歸誰(shuí)所有的問(wèn)題，使用權(quán)解決的是土地由誰(shuí)使用、怎么樣收益和處分的問(wèn)題，另外還有發(fā)展權(quán)、地役權(quán)，出租權(quán)、抵押權(quán)等。產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)體系中的等級(jí)地位與關(guān)系方面，國(guó)家所有農(nóng)民承包權(quán)權(quán)利上高于使用權(quán)略低于所有權(quán)，但不絕對(duì)低于所有權(quán)，是一種使用者權(quán)利多于通過(guò)使用權(quán)獲得的土地產(chǎn)權(quán)，但國(guó)家所有農(nóng)民承包權(quán)法律應(yīng)用領(lǐng)域僅限定在國(guó)家農(nóng)民之間，限定在國(guó)家農(nóng)民之間的一級(jí)交易市場(chǎng)。此項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度與其他產(chǎn)權(quán)制度可以成體系存在而不相互矛盾，因此可以作為具有我國(guó)特色的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利制度之一。

（三）制度優(yōu)點(diǎn)

1、名義上土地歸國(guó)家所有，在上一次延長(zhǎng)土地承包期30年的基礎(chǔ)上，逐漸固化這種所有制關(guān)系，使用權(quán)給農(nóng)民，因?yàn)椴辉试S收取任何租金，所以實(shí)質(zhì)上與承包沒(méi)有區(qū)別，因此減少了政治、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)制度轉(zhuǎn)變成本也很小。

2、建立在此項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度之上的其他產(chǎn)權(quán)制度與之可以成體系存在，產(chǎn)權(quán)邊界明晰，在農(nóng)用地用途管制下國(guó)家不允許干涉農(nóng)民種植行為、交易行為，國(guó)家不能單方改變使用期限、土地使用價(jià)格。政府對(duì)土地的調(diào)控只能通過(guò)稅收、價(jià)格等調(diào)控手段間接調(diào)節(jié)。

3、土地的集體所有概念消失，村集體與內(nèi)部成員之間權(quán)利義務(wù)邊界模糊，集體意志綁架個(gè)人意志，利益不能有效分割，退出、進(jìn)入受限制的問(wèn)題得以解決，可以進(jìn)行土地的集約化經(jīng)營(yíng)。

4、擴(kuò)大了交易者的范圍，在農(nóng)地農(nóng)用管制下土地可以賣給本村村民，可以賣給其他村村民，也可以賣給城市里的自然人和法人，加大了土地、資金和人力資本的合理流動(dòng)，給資源有效配置提供了前提，使土地資源可以在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行有效配置。

5、減少了侵農(nóng)害農(nóng)事件，農(nóng)民擁有土地證，法律關(guān)系確定，維護(hù)權(quán)利有了底氣，走申訴、法律訴訟渠道變得可行。法官也有法可依，自由裁量權(quán)縮小。

6、由于減少了鄉(xiāng)、村兩級(jí)機(jī)構(gòu)的功能，也就精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，壓縮了人員，還鄉(xiāng)政府、村委會(huì)本應(yīng)具有的職能。強(qiáng)化治安和服務(wù)等職能，如同城市里的小區(qū)物業(yè)管理一樣，使它沒(méi)有決定農(nóng)民收入的權(quán)利，農(nóng)民的各項(xiàng)收入與它無(wú)關(guān)。由所有者變?yōu)閰f(xié)助監(jiān)管人，落實(shí)承包合同的實(shí)施情況，對(duì)于違反規(guī)劃、土地法的行為予以勸阻，對(duì)于不聽(tīng)勸阻者，有義務(wù)向縣級(jí)土地管理部門匯報(bào)。由所有者變?yōu)閰f(xié)助監(jiān)管人，村集體和鄉(xiāng)失去了土地使用的支配權(quán)，就會(huì)相應(yīng)減少村集體和鄉(xiāng)一級(jí)土地的違法使用。

國(guó)家所有農(nóng)民承包制是可以理解為為了我國(guó)土地政策延續(xù)性上所產(chǎn)生的一種新的土地產(chǎn)權(quán)制度，它類似于國(guó)家所有農(nóng)民永佃制，但又不完全相同。權(quán)利義務(wù)不一樣，承包戶不交任何租金或名義上交1元租金，事實(shí)上政府對(duì)種糧戶還要給與補(bǔ)貼，但國(guó)家征用時(shí)必須有償取得，即出租人與承租人權(quán)利不平等。之所以稱為新的產(chǎn)權(quán)，就是它與租佃的法律含義不一樣，國(guó)家名義所有不用支付一次國(guó)有化土地的巨額錢款，因?yàn)橥恋爻邪鋈ゲ皇斟X。但政府停止承包要支付對(duì)價(jià)用來(lái)購(gòu)買農(nóng)民手里的承包權(quán)，從而減少了政府一次土地征收征購(gòu)為國(guó)有化的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）操作方法

制度首次實(shí)施時(shí)，承包關(guān)系采用尊重歷史、盡量不改變當(dāng)前承包合同規(guī)定的土地范圍、盡量不調(diào)整土地，經(jīng)過(guò)測(cè)量，由縣級(jí)政府組織登記現(xiàn)有農(nóng)村土地承包到戶明細(xì)情況，在上一次延長(zhǎng)土地承包期30年的基礎(chǔ)上，逐漸固化這種所有制關(guān)系，至少70年，讓每一戶農(nóng)民都擁有國(guó)有土地宅基地使用權(quán)證、房產(chǎn)證、農(nóng)地使用權(quán)證、林地使用權(quán)證、牧草地使用權(quán)證等。并且法律上要保證當(dāng)前土地的承包者有絕對(duì)的承包優(yōu)先權(quán)，當(dāng)農(nóng)民要放棄此優(yōu)先權(quán)時(shí)只有省級(jí)土地管理部門確認(rèn)、農(nóng)民本人到場(chǎng)的情況下才有效，而且放棄也要得到補(bǔ)償。

70年滿后確認(rèn)承包關(guān)系時(shí)，此時(shí)有些土地已經(jīng)過(guò)若干次土地流轉(zhuǎn)，法律上要保證當(dāng)時(shí)擁有土地承包權(quán)的土地承包者有絕對(duì)的承包優(yōu)先權(quán)，當(dāng)農(nóng)民要放棄他的優(yōu)先權(quán)時(shí)也要嚴(yán)格確認(rèn)，并且放棄承包權(quán)同樣要得到補(bǔ)償。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，符合規(guī)劃要求的可以保留，對(duì)于土地租金可以減免；不符合規(guī)劃要求的要使它退回所占土地。對(duì)于當(dāng)前沒(méi)有承包出去的土地，進(jìn)入縣級(jí)土地儲(chǔ)備庫(kù)，擇機(jī)進(jìn)入土地市場(chǎng)。

通過(guò)試點(diǎn)國(guó)家所有、農(nóng)民承包制，如果可行就應(yīng)該以立法的形式確定下來(lái)，建立完備的法律體系，使農(nóng)村土地問(wèn)題有法可依。總之，土地的改革尤其是土地產(chǎn)權(quán)的改革是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，我們必須采用系統(tǒng)工程的原理，兼顧各方，處理好方方面面的問(wèn)題與矛盾，注意到改革成本與改革后的收益問(wèn)題。國(guó)家所有、農(nóng)民承包制就是這樣一個(gè)新的產(chǎn)權(quán)制度，它明晰產(chǎn)權(quán)，在保證社會(huì)公平的基礎(chǔ)上，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)合理流動(dòng)，提高土地的集約度、提高土地資源有效配置。且操作上化繁為簡(jiǎn)，不違背市場(chǎng)規(guī)律，尊重歷史與文化背景，是一個(gè)比較適合的土地產(chǎn)權(quán)制度。

參考文獻(xiàn)：