財產申報制度范文10篇

論文關鍵詞：民主憲政官員財產申報

論文摘要：財產申報制度是法治社會行之有效的對政府官員實施監督的方法，也是國家權力屬于人民的表征和具體體現。在我國建設和諧社會的進程中，實施官員財產申報是必要且必須的。在政治文明、精神文明社會的建設中，官員財產申報制度是社會主義民主與市場經濟發展的必然產物。

公民的監督權和知政權

民主和憲政是現代社會的重要標志。在民主憲政體制下，公民應享有充分的政治權利，這既是國家權力屬于人民的基礎，又是國家權力屬于人民的表征和具體體現，是人民當家作主的題中之義。其中，公民的監督權作為其選舉權的進一步延伸，已在我國現行憲法中作出了明確的規定，也理所當然地成為當代中國人權的重要內容。

公民監督權無論是通過新聞傳媒、來信來訪、討論會、座談會等形式來實現，抑或是直接以申訴、控告等途徑來完成，都必須有一個最基本的前提——公民的知政權。所謂知政權是指公民通過必要的途徑對于社會政治生活的知情權，包括作為社會主體的公眾了解政府官員，尤其是政府高級官員的出身、年齡、學歷、經歷、道德、能力等情況。知政權的存在和實現是滿足人們了解政治的愿望的需要。人對政治的關心，無疑是對自己生存條件及其命運發展的重視。了解政治狀況與調整自己行為、關心自己利益具有緊密的聯系。人們對政治的了解，也是對自身利益的關心。知政權的實現是政治權力贏得民眾支持的重要途徑。而民眾擁政的前提必須是知政，人們連政治狀況都不了解，擁政就只能成為空談，執政者也就無法獲得民眾的支持。更為重要的是，知政權的存在和實現是其他政治權利得以實現的前提和基礎，也就是說知政權是首要的政治權利。沒有知政權，什么參政、議政、督政的權利都無從談起。

財產申報制度及其功能

公民的監督權和知政權

民主和憲政是現代社會的重要標志。在民主憲政體制下，公民應享有充分的政治權利，這既是國家權力屬于人民的基礎，又是國家權力屬于人民的表征和具體體現，是人民當家作主的題中之義。其中，公民的監督權作為其選舉權的進一步延伸，已在我國現行憲法中作出了明確的規定，也理所當然地成為當代中國人權的重要內容。

公民監督權無論是通過新聞傳媒、來信來訪、討論會、座談會等形式來實現，抑或是直接以申訴、控告等途徑來完成，都必須有一個最基本的前提——公民的知政權。所謂知政權是指公民通過必要的途徑對于社會政治生活的知情權，包括作為社會主體的公眾了解政府官員，尤其是政府高級官員的出身、年齡、學歷、經歷、道德、能力等情況。知政權的存在和實現是滿足人們了解政治的愿望的需要。人對政治的關心，無疑是對自己生存條件及其命運發展的重視。了解政治狀況與調整自己行為、關心自己利益具有緊密的聯系。人們對政治的了解，也是對自身利益的關心。知政權的實現是政治權力贏得民眾支持的重要途徑。而民眾擁政的前提必須是知政，人們連政治狀況都不了解，擁政就只能成為空談，執政者也就無法獲得民眾的支持。更為重要的是，知政權的存在和實現是其他政治權利得以實現的前提和基礎，也就是說知政權是首要的政治權利。沒有知政權，什么參政、議政、督政的權利都無從談起。

財產申報制度及其功能

學界、司法界均有不少人認為《刑法》關于“巨額財產來源不明”的量刑太輕，已不能有效打擊貪污受賄，近幾年的“兩會”代表提案中關于“反腐敗”立法呼聲日漸高漲，其中相當重要的原因就是政府官員的收入與其合法來源明顯不符。

（一）財產申報制度釋義

記者調查發現，盡管公務員財產申報制度還處于研究探索階段，但這一話題還是引起了省政協委員、法律界人士和部分公務員的強烈反應。爭議焦點集中在該制度是否侵犯公務員隱私、申報主體范圍以及可行性等問題上。

公務員財產申報制度未納入今年4月全國人大常委會通過的《公務員法》，引發的爭議言猶在耳。前日省紀委給省政協委員一份提案的答復再次將該問題擺上了臺面。答復中，省紀委表示，今后將加強對公職人員的管理和監督，積極探索公職人員財產申報制度。

在今年全省“兩會”上，省政協委員曹彪對公職人員的防腐問題表示關注，他說，對發生腐敗行為的公務員，要加大懲治力度。對那些初期只涉及輕微腐敗的人員，即便不構成犯罪，也不宜再從事公職，建議在管理規定中明確予以辭退。

對此，省紀委答復稱，省紀委將著重抓好幾方面工作:建立和完善公職行為自律機制；各級黨員領導干部要依法行使權力，不接受任何影響公正執行公務的利益，不允許配偶、子女和身邊工作人員利用本人的影響謀取私利；認真執行領導干部收入申報、禮品登記和重大事項報告等制度，全面落實領導干部收入申報、禮品登記和重大事項報告等制度；積極探索公職人員財產申報制度。

據了解，從國外立法看，公職人員的財產申報一般設有初任申報、日常申報和離職申報三種制度。申報財產的種類不但包括工資，還包括房產、汽車、存款、債權債務、信托資產等。記者昨日還從省紀委獲悉，探索公職人員財產申報制度，完全符合中央有關精神，不過暫未啟動。

爭議1

對官員“私生活”進行監督，無論是從現實情況還是就公共治理的角度來說，都應是反腐斗爭的重要內容

浙江省委原常委、省紀委原書記王華元前不久因嚴重違紀違法被開除黨籍和公職。此前，中央紀委對王華元進行了立案調查。經查，王華元違反規定，收受巨額禮金禮品；利用職務上的便利，為他人謀取利益，本人及親屬收受巨額錢款；多次到境外賭博；生活腐化。

近期“落馬”的官員中，大都像王華元一樣，均有一項“生活腐化”的指控，這被視為領導干部的生活細節已被納入整個反腐體系。

從實際情況來看，有些官員生活腐化并非什么“秘密”。在我國民間，就有這么一句流傳非常廣的順口溜——“家中紅旗不倒，外面彩旗飄飄”。

接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位專家認為，領導干部作為黨和政府的“形象代言人”，生活腐化不僅敗壞了自身的形象，也損害政府在百姓中的威信。對官員“私生活”進行監督，無論是從現實情況還是就公共治理的角度來說，都應是反腐斗爭的重要內容。

生活腐化成貪官催化劑

加強黨的先進性建設，必須以制度建設為前提。注重制度建黨，把制度建設提到黨能否應對嚴峻挑戰、提升執政能力的高度，這是我們黨在制度建黨問題上的歷史性覺醒。黨的先進性很大程度上體現在制度的先進性。合理、科學、有效的制度，體現人民群眾的愿望和根本利益，對黨員和黨組織具有強制力和約束力，是永葆黨的先進性的重要保證。因此，必須緊密結合時代要求，堅持把制度建設作為先進性建設的重要途徑和內容，努力建設科學配套、完善合理的制度體系，進一步形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的機制，以制度建設的成效推進黨的先進性建設。為此，作為中國工人階級和全民族先鋒隊的中國共產黨一定要加強對黨員的管理，一定要從嚴治黨，不斷提高拒腐防變的能力。

同志在中央保持共產黨員先進性專題報告會上提出，要在扎實推進保持共產黨員先進性教育活動的同時，積極尋找新的歷史條件下做好黨員經常性教育管理工作的方法和途徑，努力探索使廣大黨員長期受教育、永葆先進性的長效機制。先進性教育活動的實踐證明，建立和完善“領導干部重大事項報告和收入申報制度”，是加強領導干部管理和監督，加強黨風廉政建設和黨的先進性建設，保持黨員領導干部廉潔從政的有效措施。為此，我們結合正在開展的保持共產黨員先進性教育活動，就“領導干部重大事項報告和收入申報”這兩項制度在實際工作中運行的基本情況、存在問題及對策與建議，先后在省直有關單位和部門，采取召開座談會、個別訪談、發放問卷調查表等形式，進行了專題調研。共發放調查問卷810余份，回收有效問卷804份，召開各類形式座談會10余場次。現將調研情況報告如下。

一、基本情況

為了加強黨風廉政建設，遏制腐敗現象的蔓延，1995年4月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》（以下簡稱《收入申報規定》），第一次明確提出對領導干部的收入實行申報。1997年1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又聯合了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》（以下簡稱《重大事項報告規定》），該規定要求黨政機關、國有企事業單位和人民團體中副縣（處）級以上干部，就個人及近親屬建房、婚喪嫁娶、因私出國、經營承包等重大事項向組織報告。這無疑是對有關《收入申報規定》的有效補充。這兩個規定的出臺，對促進黨政機關領導干部廉潔從政和預防職務犯罪的發生，起到了一定的積極作用，但實施的情況及取得的效果與黨和政府的要求、人民的愿望還有差距。

通過走訪座談、查閱資料、問卷調查，我們了解到：“領導干部重大事項報告和收入申報”制度，雖然在我國已經實行了將近10年的時間，但從整體情況看，有關規定的執行現狀不能令人滿意。這從我們所作的相關調查問卷中就可以得到反映：在評價有關“領導干部收入申報規定”所起作用之時，有25%的人認為作用大，9%的人認為作用小，而有66%的人認為其作用非常有限；對于該項制度的總體評價，認為好的只占11%，認為較好的占26%，而認為一般的人占了52%，認為不可行的也占11%。

在回答“目前實施的領導干部重大事項報告制度執行得如何？”時，有13%的人認為很好，27%的人認為良好，39%的認為一般，21%的認為不好評價；對于其是否能真正起到監督作用，20%的人認為能，49%的人認為基本能，14%的認為不能，17%的認為不好評價。之所以會產生愿望與效果之間如此大的反差，一方面是由于兩項措施在具體設計上的先天不足，使相關規定在對腐敗的打擊力度上十分有限；另一方面也是由于有些地方未能切實有效地執行，使得相關規定更多的只能是流于形式。在我們的問卷調查中，分別有54%和60%的人就認為兩項規定沒有可操作性，這可以說是影響其發揮效能的癥結所在。

[摘要]巨額財產來源不明罪在各國立法體系中景象各異，本文對各國關于該罪及相關立法（特別是財產申報制度）的規定，從比較法的角度進行了研究。重點分析了我國現行立法的特點與缺陷，指出了立法改革路徑。

[關鍵詞]巨額財產來源不明罪，財產申報，立法比較

巨額財產來源不明罪作為反貪污賄賂犯罪體系中的主要組成部分，對于抑制腐敗、預防其他貪賄行為發揮著重要作用。由于該罪犯罪構成的特殊性，各國的立法選擇也景象各異，這里試作簡要比較。

一、國外和其他地區的立法現狀

1、立法的名稱。國外和一些地區刑事立法中規定財產來源不明犯罪的法律，一般都是以具有特別法性質的單行法律，主要是反貪性單行法。如新加坡1970防止賄賂法、1988年沒收貪污所得利益法，泰國1975年反貪污法、1981年關于官員申報資產和負債的王室法令，馬來西亞1961年防止腐敗法，文萊1982年防止賄賂法，香港1948年防止貪污條例、1971年防止賄賂條例，巴基斯坦1947年防止腐敗法，印度1947年防止腐敗法、1988年防止腐敗法，1990年8月27日――9月7日在古巴哈瓦那召開的第8屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的聯合國反腐敗的實際措施也作了類似規定。

與該罪有密切聯系的是公職人員財產申報制度，被喻為“陽光法”的公職人員財產申報制度源于1883年英國的《凈化選舉、防止腐敗法》。它對于約束和規范政府公務人員的行為，反腐倡廉，樹立政府和公務人員的良好形象發揮著重要作用。到目前為止，美國、法國、澳大利亞、新加坡、泰國、韓國、印度、以及中國臺灣和香港地區等都確立了此項制度。其中美國、韓國、臺灣的財產申報制度較為全面和完善。如泰國1981年《關于官員申報資產和負債的王室法令》，臺灣1993年《公職人員財產申報法》，韓國1981年的《韓國公職人員道德法》（又稱《公務員道德法》），后經4次修改，1993年6月基本定型。美國1979年的《政府行為道德法》，菲律賓1987年憲法和1989年《公共官員與雇員品行道德標準法》等。

加強黨的先進性建設，必須以制度建設為前提。注重制度建黨，把制度建設提到黨能否應對嚴峻挑戰、提升執政能力的高度，這是我們黨在制度建黨問題上的歷史性覺醒。黨的先進性很大程度上體現在制度的先進性。合理、科學、有效的制度，體現人民群眾的愿望和根本利益，對黨員和黨組織具有強制力和約束力，是永葆黨的先進性的重要保證。因此，必須緊密結合時代要求，堅持把制度建設作為先進性建設的重要途徑和內容，努力建設科學配套、完善合理的制度體系，進一步形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的機制，以制度建設的成效推進黨的先進性建設。為此，作為中國工人階級和全民族先鋒隊的中國共產黨一定要加強對黨員的管理，一定要從嚴治黨，不斷提高拒腐防變的能力。

同志在中央保持共產黨員先進性專題報告會上提出，要在扎實推進保持共產黨員先進性教育活動的同時，積極尋找新的歷史條件下做好黨員經常性教育管理工作的方法和途徑，努力探索使廣大黨員長期受教育、永葆先進性的長效機制。先進性教育活動的實踐證明，建立和完善“領導干部重大事項報告和收入申報制度”，是加強領導干部管理和監督，加強黨風廉政建設和黨的先進性建設，保持黨員領導干部廉潔從政的有效措施。為此，我們結合正在開展的保持共產黨員先進性教育活動，就“領導干部重大事項報告和收入申報”這兩項制度在實際工作中運行的基本情況、存在問題及對策與建議，先后在省直有關單位和部門，采取召開座談會、個別訪談、發放問卷調查表等形式，進行了專題調研。共發放調查問卷810余份，回收有效問卷804份，召開各類形式座談會10余場次。現將調研情況報告如下。

一、基本情況

為了加強黨風廉政建設，遏制腐敗現象的蔓延，1995年4月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》（以下簡稱《收入申報規定》），第一次明確提出對領導干部的收入實行申報。1997年1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又聯合了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》（以下簡稱《重大事項報告規定》），該規定要求黨政機關、國有企事業單位和人民團體中副縣（處）級以上干部，就個人及近親屬建房、婚喪嫁娶、因私出國、經營承包等重大事項向組織報告。這無疑是對有關《收入申報規定》的有效補充。這兩個規定的出臺，對促進黨政機關領導干部廉潔從政和預防職務犯罪的發生，起到了一定的積極作用，但實施的情況及取得的效果與黨和政府的要求、人民的愿望還有差距。

通過走訪座談、查閱資料、問卷調查，我們了解到：“領導干部重大事項報告和收入申報”制度，雖然在我國已經實行了將近10年的時間，但從整體情況看，有關規定的執行現狀不能令人滿意。這從我們所作的相關調查問卷中就可以得到反映：在評價有關“領導干部收入申報規定”所起作用之時，有25%的人認為作用大，9%的人認為作用小，而有66%的人認為其作用非常有限；對于該項制度的總體評價，認為好的只占11%，認為較好的占26%，而認為一般的人占了52%，認為不可行的也占11%。

在回答“目前實施的領導干部重大事項報告制度執行得如何？”時，有13%的人認為很好，27%的人認為良好，39%的認為一般，21%的認為不好評價；對于其是否能真正起到監督作用，20%的人認為能，49%的人認為基本能，14%的認為不能，17%的認為不好評價。之所以會產生愿望與效果之間如此大的反差，一方面是由于兩項措施在具體設計上的先天不足，使相關規定在對腐敗的打擊力度上十分有限；另一方面也是由于有些地方未能切實有效地執行，使得相關規定更多的只能是流于形式。在我們的問卷調查中，分別有54%和60%的人就認為兩項規定沒有可操作性，這可以說是影響其發揮效能的癥結所在。

在今年中國的“兩會”上，官員財產申報和公開的話題再次成為備受公眾矚目的一大焦點。其實，自上世紀八九十年代，在我國民間有關“公布官員財產”的呼聲便已有之。而隨著近年來國家反腐力度的不斷加大，民眾對于官員財產申報公示制度的關注度也在持續高漲。

在國外，官員財產申報制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”，許多國家都已建立了比較完備的制度。目前，全世界已有近100個國家和地區將“官員財產申報制”入法。為此，本期封面故事推出對俄羅斯、日本、韓國和烏克蘭四國的官員財產公示制度調查報道，以期這些國外的經驗能對我們有所啟示。

“俄羅斯現在最迫切的問題是官員腐敗問題，應該馬上建立官員財產年度申報制度。”3月15日，俄羅斯總統**在接受俄國家電視臺“第一頻道”采訪時這樣表示。這也是繼3月10日**主持召開反腐委員會會議之后，第二次在公開場合談俄羅斯國內腐敗問題。

總統一周兩談腐敗問題

“腐敗問題是我們社會最尖銳、最現實的問題之一，反腐問題過去曾經是，未來也必將是受到高度重視的問題。”近日，俄羅斯總統**在俄反腐委員會會議上這樣明確表示。

據俄《共青團真理報》報道，3月15日**在接受俄羅斯第一電視臺采訪時明確表示，俄羅斯現在最迫切的問題是官員腐敗問題。他說，雖然俄羅斯投入大量精力杜絕腐敗現象，但遺憾的是收效甚微。他建議俄羅斯立即啟動緊急立法程序，建立國家所有官員財產每年申報制度。

本文作者：袁峰工作單位：上海行政學院

正是由于存在公職人員以各種方式鯨吞國家財富的現象，才有必要對公職人員的收入、財產和債務狀況等進行監管。國際上對公職人員的財產狀況形成了兩種監管機制。第一種是將公職人員的財產申報信息向社會公開。它強調一個公開透明的社會是反對腐敗的最佳利器，保持公職人員廉潔的方法之一就是要讓他們及其直系親屬定期公開他們的收入、資產、投資及債務狀況，通過由外向內的監管機制防止他們擁有的財產可能與其執行的官方職責發生利益上的矛盾。瑞典早在1766年就制定了《出版自由法》，是世界上最早的一部新聞出版自由法，它規定每個國民都享有查閱官方文件的自由，包括允許普通公民查閱任何公職人員的財產及納稅情況。2011年瑞典的清廉指數①為9.3，在183個國家與地區中列第4位。［2］美國、日本通過制定《美國政府行為道德法》、《國會議員資產公開法》等法律賦予公民查閱公職人員家庭財產狀況的權利。為了最大可能公開官員的財產信息，近年來俄羅斯、法國、墨西哥、英國等國家也嘗試使用計算機電子技術推動公務員財產申報信息公開工作。第二種是對公職人員的財產申報信息進行內部審核。它強調在腐敗治理領域主要依靠執政黨及其政府自身的自律機制，針對官員的財產狀況，建立起自上而下的內部監管機制。它將公職人員財產監管的重心，放在對申報資料的內部審查與核實上，而不是以信息公開的方式由社會公眾直接參與監督公職人員的財產狀況。例如，新加坡的公職人員財產申報制度規定：所有公務員都在申報之列，不限定行政級別；申報內容不僅包括本人的財產和利益，還包括配偶、共同生活家庭成員的財產、利益；部門負責人和專門機構承擔對申報材料進行審查的主要責任，申報資料不對社會公開。新加坡依靠內部權力監督機制成功地抑制了腐敗，目前已經成為世界上最清廉的國家之一。2011年新加坡清廉指數為9.2，在183個國家與地區中列第5位。［2］瑞•維斯爾認為：“統治新加坡的人民行動黨享有政治體制所賦予的幾乎絕對的權力，他們運用它，但沒有聽任任何權力濫用、專橫統治、貪污腐敗、管理不善，以及對新加坡人民利益的漠視，這是非凡無比的。他們以超乎尋常的正直、奉獻和對法治的尊重統治著這個島國。”［3］233采取與新加坡類似的公職人員財產監管方式的國家，還有越南、泰國等。我國自1995年頒布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》以來，已出臺了多項涉及領導干部“收入申報”、“財產登記”、“個人重大事項報告”方面的文件。但是，從實際的反腐效果看，這些規定并沒有對公職人員的非法收益獲利產生顯著的抑制作用。涉案金額是衡量腐敗者貪腐程度的主要指標，是把握大案要案發展動向及分析涉案人員狀況的重要依據，更為重要的，它是評估國家腐敗控制力的重要參數。從近年來人民檢察院實際追訴與偵辦的大量案件情況來看，貪腐數額遠高于立案標準，并且大案要案在數量上總體上呈現逐步增長趨勢。在我國市場經濟發展初期，犯罪金額比較小，達到十幾萬就會被判死刑（死緩）。從2000年至2010年十年中因貪腐被判死刑官員的受賄金額來看，少則500余萬元，多則上億元。［4］2011年我國的清廉指數為3.6，列全球排行榜第75位。［2］分析以往我國領導干部報告個人事項的規范性文件未能產生顯著反腐效果的原因，主要有兩個方面：（一）對報告信息有限公開的規定未能全面落實1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》中，還沒有公開申報信息的規定。1997年頒布的《關于領導干部報告個人重大事項的規定》中第七條規定：對報告的內容，一般應予保密。組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可采取適當方式在一定范圍內公開。2001年中紀委、中組部頒布的《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》中規定：對于領導干部填寫的《領導干部家庭財產報告書》的內容，由報告義務人在所在單位領導班子內或者規定的范圍內通報。作為對1997年《關于領導干部報告個①“透明國際”的清廉指數采用10分制，5分為及格，滿10分為最清廉。2012年5月11日國家預防腐敗局副局長崔海容在香港廉政公署第五屆國際會議上發言時曾引用“透明國際”給予中國的清廉指數評分。人重大事項的規定》的修改，中共中央辦公廳于2006年又頒布了《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，其中仍然保留了1997年《關于領導干部報告個人重大事項的規定》中第七條的內容。但是從實施情況來看，直到2009年才開始陸續有一些地方探索領導干部財產公示的試點，目前還未形成全國性的統一做法。（二）對報告信息的核查未能完全展開作為對1995年的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》、2006年的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》的修改，2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》。與以往文件中只是要求各單位組織人事部門要按照干部管理權限將申報材料報送相應的上級組織人事部門備案相比，該文件突出強調了組織（人事）部門、紀檢監察機關、檢察機關對領導干部報告個人有關事項材料的匯總綜合、查閱方面的職責，并對經群眾舉報或反映突出的干部的申報材料進行調查核實作出了規定。這些規定在一定程度上健全了我國公職人員財產監管的審核機制，但由于缺乏財產審核所必需的一系列配套制度與條件，干部財產申報信息的核查工作目前還難以在全國范圍內展開。例如，需要對配偶子女均移居國外的國家工作人員進行登記管理；建立全國性的房屋產權信息登記與查詢系統；在清理匿名、假名存款賬戶的基礎上實現金融機構的完全實名制管理等。正是由于我國公職人員財產審核與公示機制的雙重缺失，導致以往有關領導干部報告個人事項的相關文件未能充分發揮財產監管效能。2012年4月16日，《求是》雜志發表了國務院總理的文章——《讓權力在陽光下運行》，文章指出：“嚴格執行領導干部報告個人有關事項制度、對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的制度，加強督促檢查，研究推進領導干部報告個人有關事項在一定范圍內公開。”［5］7文章在強調要嚴格執行以查閱、調查核實申報資料為特點的領導干部報告個人有關事項制度的同時，提出要推進領導干部報告個人有關事項在一定范圍內公開。依此思路，中國對領導干部財產狀況的監管將形成組織審核與有限公開為特色的雙重監管機制。當前在中國實施這一監管機制，需要解決兩方面的問題：一是從制度適切性的角度，論證該項制度是否與中國的政治文化、制度規范以及國家類型相契合；二是從制度有效性的角度，通過操作層面的設計使該項制度能夠發揮出實際的反腐功效，進一步健全針對我國公職人員財產狀況的監管功能。

（一）政治文化的適切性文化價值的認同構成了制度認同的核心，一種制度設計只有體現出被認可的價值時，人們才會產生現存制度適合于自身的信念。中國古代政治權威的合法性是建立在人們依據儒家思想意識進行價值評判的基礎上的。在中國古代，領導權必須由有道德的儒生來掌握，他們在道德上的卓越性能夠超越普通民眾。這種儒學遺風對中國政治的影響是易于樹立權威人士或賢明之士的高尚地位。統治者希望人們看到，真正具有美德的通常是那些掌握權力的人。“好人”是對政府權力正當行使的唯一保障，人們將明智的決策、公正的判斷寄托于具有優良個人素質的官員身上。人民反抗暴政的權利，貴族清除不正義的帝國王室的權利，帝國皇帝取代不合位的君主之權利，以及官僚勸諫怠位的統治者之權利，都是由一個根深蒂固的信念賦予的。這信念就是，政治領袖主要靠道德說服力來證明自己的合格，一個王朝的變革性權力主要依靠管理者的倫理品質。［6］73-74因此，中國古代對官員的行為有嚴格的規定，如當官不能參與經商。《臣軌》中指出：營私家則官事不成，在公門則不言貨利，言貨利則公門不正。①《天人三策》中講：居君子之位而為庶人之行者，其患禍必至也。②馬克斯•韋伯也認為：同任何官僚道德一樣，儒教的道德也反對官吏本身參與賺錢，不管是直接參與還是間接參與，都被認為有背倫理、有失身份。［7］209對執政者的謀利行為進行必要的規范，作為傳統政治倫理，不僅為當代中國民眾所信奉，也為當代執政者所接受。中國的公職人員是否如實呈報有關個人及家庭的財產狀況，不僅是檢驗公職人員道德品質的重要手段，也是獲取人民信任的重要方式。（二）制度規范的適切性公職人員的財產狀況是否屬于個人隱私，對其進行監管是否具有法理依據？筆者不認同公職人員不存在隱私權的說法，公職人員的財產狀況在一般情況下應當屬于個人隱私，公職人員作為公民的基本權利應當受到尊重。然而，即使對于普通公民的隱私權，具有尊重隱私權傳統的歐洲國家出于維護公共利益的目的也進行了必要的限制。《歐洲人權公約》第8條規定：（1）人人有權使他的私人和家庭生活、他的家庭和通信受到尊重。（2）公共機關不得干預上述權利的行使，但是依照法律的干預以及在民主國家為了國家安全、公共安全或國家的經濟福利的利益，為了防止混亂或犯罪，為了保護健康和道德，或為了保護他人的權利和自由，有必要進行干預者，不在此限。［8］1012恩格斯在《流亡者文獻》一文中認為，當特定個人的隱私影響到廣泛的公共利益時，個人隱私應當受到必要的限制。他指出：“私事和私信一樣，是神圣的，不應在政治爭論中加以公開。如果這樣無條件地運用這條規則，那就只得一概禁止編寫歷史。路易十五與杜芭麗或彭帕杜爾的關系是私事，但是拋開這些私事，全部法國革命前的歷史就不可能理解。”［9］2532008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條規定：行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。由于公職人員行使權力與擔負責任的公共性，其私人利益與公共利益之間存在著沖突的可能性，需要通過對公職人員的隱私權進行必要的限制來防止公職人員利用隱私權隱藏貪污所得。為了更好地維護公共利益，對公職人員的隱私權應當實施比普通公民更為嚴格的限制。對公職人員的財產狀況進行監管，已經成為世界范圍內的普遍共識。2010年7月11日執行的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》中刪除了2006年的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》中的第十條“對報告的內容，應當予以保密”的內容，更改為“應當設專人妥善保管”。這表明，領導干部個人有關事項已不再作為國家機密來對待。在《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施后不久，2008年5月25日中共新疆自治區阿勒泰地區紀委、監察局出臺了《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》，要求對干部申報的個人事項進行審核，并對部分內容實行網上公示。之后，全國多個地方先后出臺了官員財產申報與公示制度，包括浙江省慈溪市、湖南省瀏陽市和湘鄉市、江西省撫州市黎川縣、寧夏回族自治區銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無錫市北塘區、江蘇省淮安市等。（三）國家類型的適切性“在東亞地區，與政治最密切相關的結構是自主國家。這一概念在這里并不僅僅指國家的運作獨立于社會的壓力，而是指國家塑造著社會的秩序。”［10］92美國著名政治學者詹姆斯•R.湯森與布蘭特利•沃馬克在《中國政治》一書中描述中國的國家類型時認為：“像這樣一個持續如此長久并具如此高度自主性的體系，其影響力不可能僅限于自身制度在形式上存在的那段時期。”［11］30自主國家在政治上強調自我約束，依靠自身設定的法律、法規、政策、紀律來制約掌權者的行為。當這種約束力處于弱化狀態時，國家權力的無限增長就有可能帶來畸形自主（給予主管部門廣泛的隨意處理權）。自主國家由于缺少在體制外促使官員向社會負責的權力制約機制，決策失誤、腐敗現象更多地依賴于體制內的監督機制來克服。［12］431962年2月鄧小平在中央工作會議上講到黨的問題時指出：“對于我們黨的各級領導人（包括黨委會的所有成員），應該有監督。這種監督是來自幾方面的，來自上面，來自下面（下級），來自群眾，也來自黨小組生活。我想提出這么一個問題，大家看看妥當不妥當。我覺得，對領導人最重要的監督是來自黨委會本身，或者書記處本身，或者常委會本身。這是一個小集體。”“同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個監督作用可能更好一些。”［13］309根據我國領導干部個人有關事項報告制度的規定，對于報告信息，主要采取組織內部查閱或調查核實的方式。即使近年來一些地方要公開領導干部報告的個人事項，也大都僅限于部分內容的公開或在一定范圍內公開。由此可見，當前我國主要還是依靠體制內的力量來抑制腐敗，而不是完全依靠體制外的力量。從近年來一些地方已經實施的公職人員財產公示制來看，大都屬于限制性公開模式。（1）限制公示內容。新疆自治區阿勒泰地區紀委出臺的《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》沒有要求在網絡上完全公開領導干部及其家庭成員財產狀況，而是采取公開申報與秘密申報相結合的方式，通過當地廉政網及媒體向社會公示的僅有4項（需要申報的內容共有11項）。（2）限制公示范圍。先行試點公職人員財產公示制的地區，如浙江省慈溪市、寧夏回族自治區銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無錫市北塘區、江蘇省淮安市等，都是利用單位政務公開欄、政府辦公大樓公告欄、單位內部網絡、向相關人員發送短信提示等對公職人員財產狀況進行有限公開。

以公職人員財產申報為基礎的審核制與有限公開制，各自擁有對公職人員非法財產來源進行監管的獨特功能。當前，應當結合中國的廉政狀況，通過制度設計實現兩種制度安排的有機結合，發揮出對公職人員財產監管的合力作用，使中國特色公職人員財產監管機制成為有效檢測公職人員廉政程度的“利器”。（一）公職人員財產審核制的特性由官方專門機構組織對公職人員財產申報信息進行審核是一種強有力的內部監管方式。盡管通過公示申報信息而引發的舉報式監督，威力不容小視，但是通常不具備官方專門機構在公職人員財產監管方面的優勢。（1）黨政機構監管公職人員財產的權威性與規范性。為了查閱及調查核實有關信息，有關監管機構有權要求公職人員如實報告個人有關事項，否則，將直接承擔相應的責任及處分。《聯合國反腐敗公約》第52條第5款明確規定，各締約國均應當考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效的財產申報制度，并應當對不遵守制度的情形規定適當的制裁。根據《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，對于無正當理由不按時報告的、不如實報告的、隱瞞不報的，將視情節輕重，給予批評教育直至免職的處理；構成違紀的，將依照有關規定給予紀律處分。［14］9而且，有關監管機構一旦發現官員申報的個人資產與正常收入不符，可以要求其作出合理解釋。（2）黨政機構監管公職人員財產的專業性與協作性。通過有關機構的組織、協調，有助于建立起與個人身份信息相關的綜合管理體系。①有關機構可以通過銀行核實申報人提供的個人資產信息，有效預防和監測犯罪所得轉移以及防止事后受賄等腐敗犯罪活動。金融機構不僅要對在任以及曾經擔任過公職的個人的銀行賬戶進行重點審查，而且要對公職人員的家庭成員和與其關系密切的人所要求開立或者保持的賬戶進行審查。政府部門通過確立金融機構核實客戶身份的義務，可以使金融機構及時發現并報告可疑的交易活動，是預防和監測犯罪資產轉移的重要制度基礎。我國中央人民銀行將于2011年3月至2013年6月在全國范圍內完成個人人民幣銀行存款賬戶相關公民身份信息真實性的核查，發現并清理一批匿名、假名賬戶。②有關機構可以推動建立重大利益權屬異地聯網查詢系統，防止發生虛報、瞞報的情況。目前，房產已成為一些官員腐敗后的主要投資品，在貪官不如實申報在各地的房產情況而審核又不嚴的情況下，即使向社會公示其房產情況，公眾的社會監督作用也會受到限制。我國正在建立的房屋權屬異地聯網查詢系統①，將會從根本上改變公職人員不如實申報家庭房產狀況的現象。③有關機構通過完善公職人員國外利益的登記管理，有助于追回被轉移到國外的腐敗犯罪所得。《聯合國反腐敗公約》不僅確立了公職人員對國外資產的報告義務，而且為了鼓勵締約國之間的合作，要求締約國的主管機關之間就公職人員財產申報的資料進行交換，以便對公職人員轉移到國外的犯罪所得進行調查、主張權利并予以追回。2011年我國第一次對配偶子女均移居國外的國家工作人員進行了登記管理。國外從事公職人員財產申報信息審核的機構通常是具有獨立性的。鑒于人際關系方面的干擾以及財產審核工作本身的復雜性、系統性，當前我國公職人員財產狀況的審核不宜由本單位、本系統的組織（人事）部門的人員來承擔。建立具有獨立性的專業審核機構，才能有效地履行職能和免受任何不正當的影響。根據我國的政治體制，•58•2012.6黨的各級紀律檢查委員會只擁有對黨員進行監督檢查的權利，國家各級行政監察機關只能依照《行政監察法》規定的監察對象與監察權力進行監察，由于在監督對象、職權范圍上的差異，由二者分別承擔公職人員財產審核的職責勢必會造成多頭管理。國家預防腐敗局是中紀委與監察部合署辦公體制下的產物，目前國家預防腐敗局局長由中紀委副書記、監察部部長兼任。并且，作為我國的專業預防腐敗機構，已經具備了開展財產稽核工作的能力與手段，其工作職能包括對與腐敗有關的金融、土地、建設、醫藥、電信等領域信息進行采集與分析，與檢察院、法院、公安、銀行等建立預防腐敗信息共享機制等。因此，國家預防腐敗局應當成為我國負責公職人員財產審核的專業權威機構。（二）公職人員財產有限公開制的特性公職人員保持廉潔的義務與公職人員適當保留隱私的權利之間如何實現平衡，是在當前中國推行公職人員財產公示制必須予以解決的問題。領導干部報告個人事項在一定范圍內公開，是基于平衡兩者關系的折衷性考慮。（1）實施公職人員財產有限公開制具有穩妥性。“有限公開”避免了因采取過于冒進的措施而導致相關信息的過度傳播引發的副作用，減少了制度推行的阻力與社會敏感度，有利于積極穩妥地推進有關公示工作。由于“有限公開”減少了公職人員財產狀況的對外曝光度，反而便于有關部門對于公職人員公布個人情況的全面性提出要求。《關于領導干部報告個人有關事項的規定》中要求領導干部要報告本人、配偶、共同生活的子女在收入、房產、投資等方面的事項，這與《聯合國反腐敗的實際措施》中有關公職人員全面公布個人情況的要求尚有差距。例如，還缺乏有關債務、社會關系、商業活動、出售或者購買超過一定數額的資產等方面情況的申報信息。當前應當結合中國社會關切的舞弊問題，制定出公職人員在一定范圍內公布財產的具體要求。（2）實施公職人員財產有限公開制具有有效性。“有限公開”可以充分發揮體制內監督力量的作用，鼓勵機關工作人員對內部腐敗者進行揭露，以克服腐敗行為固有的隱蔽性。比一般公眾更為了解公職人員工資收入與實際生活情況的是他們的同事，他們更有可能對官員個人財產與其正常收入之間是否存在差距作出清晰的判斷。一旦有內部知情人舉報其申報信息與事實不符，將會對腐敗者產生巨大的威懾力。《聯合國反腐敗的實際措施》指出：機構工作人員很可能對其工作和觀察范圍內的任何營私舞弊行為有較大程度的了解或有把握的懷疑。［1］125鄧小平也曾經指出：“我們要重視黨委內部的互相監督作用這個問題。上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的。”［13］310因此，公職人員財產狀況的有限公開制同樣是一種頗具有效性的監管方式。2009年，浙江省慈溪市利用單位政務公開欄對現職副局（科）級以上黨政領導干部和國有（控股）企業負責人的住房、私車等情況進行公示，并由所在單位員工進行無記名投票測評公示結果，不滿意票達1/3將被追究責任。知情人的舉報常常受到賣友求榮、不忠誠、自我晉升等各種指責，有關部門或組織應當塑造適應與鼓勵內部人正直舉報的組織文化以及制定相應的規范。例如，向誰舉報；舉報的渠道；舉報的時限；提出指控的明確標準以及對最初的指控進行初步的分析；對指控的提出者或接受者建立必要的檔案記錄；在確定所提供情報的準確性和有用性之后支付獎賞；建立起為舉報人保密的制度；對新的政府雇員定期講授政府部門要求的道德責任等。韓國《反腐敗法》將公職人員舉報內部腐敗行為作為一項義務，該法第三章第26條規定：公職官員如果得知其他公職官員有腐敗行為，或者，其他公職官員迫使或提議其進行一項腐敗行為，應該立即將此事實向偵查機構、反腐敗委員會或審計與監察委員會舉報。［15］36-37（三）實現審核制與有限公開制的有機結合當前我國應當依據中國的政治體制及廉政規范，借鑒國際上公職人員財產監管兩種不同機制的優勢與長處，積極尋找推進財產審核制與有限公開制有機結合的途徑，為建構中國特色的公職人員財產監管機制提供政策建議。（1）理性選擇審核與公示的對象。從國外公職人員財產監管的制度設計來看，一般并不需要所有公職人員都申報或公示財產狀況，通常會聚焦于那些容易產生利益沖突的職務及職位上的公職人員，而且有的國家對財產申報、財產審核以及財產公示的對象分別進行了制度性限定。例如，《韓國公職人員倫理法》規定政府要員、議員、軍警以及學校、國有企業與地方自治團體4級以上的公務員要登記財產，并由公職人員倫理委員會對上述人員的登記事項進行審查；另外，公職人員倫理委員會在官報或公報上要公布1級公務員本人和配偶、直系親屬的財產登記事項。［1］355-360結合目前我國領導干部報告個人有關事項的規定以及我國一些地方正在探索的公職人員財產公示的實踐，筆者認為，當前應當從申報、審核、公示三個層面分別對有關對象進行限定。①需要申報的對象。申報對象應當聚焦在那些更能在重大決策出臺、重大項目決策、重要執法行為中產生影響力的公職人員。主要應當包括黨政機關、人民團體、事業單位、國有企業中的縣處級副職以上（含縣處級副職）領導干部。②需要審核的對象。鑒于我國目前需要報告個人有關事項的干部人數規模龐大，當前對有關人員申報的財產信息進行查閱與調查核實的工作應當主要適用于以下五種情形：組織（人事）部門的干部選拔任用工作；紀檢監察機關的履職工作；檢察機關查辦職務犯罪案件的工作；紀檢監察機關、組織（人事）部門受理有關舉報的工作；在干部考核考察、巡視等工作中群眾對領導干部涉及個人有關事項的問題反映突出的。③需要公示的對象。目前我國相關的制度規范允許有關組織以適當的方式在一定范圍內公示應當申報對象的有關信息。由于實施干部財產公示所需要的配套條件在中國的各個地方成熟度不同，這樣的探索目前僅僅出現在我國的一些個別地方，尚未形成全國性的經驗。不過，這樣的地方性探索案例正在呈現增多的趨勢。一些地方結合當地的廉政狀況，有選擇地將一些部門、單位、特定崗位的領導干部的財產狀況進行公開。（2）科學設計審核與公示的實施步驟。對申報信息在一定范圍內公示之前先進行組織內部審核，是實現財產審核制與有限公開制有機結合的重要設計思路，這主要基于以下一些理由：首先，爭取民眾的信任和支持。在缺乏有效的財產審核機制的情況下，公職人員未必能夠在申報中提供真實的財產信息。因此，盲目公示公職人員財產信息的做法，不一定能夠得到民眾的信任和支持。2009年，俄羅斯將官員的收入與財產信息在網站上公布之后，俄羅斯的“干部門戶研究中心”進行了一次民意調查，結果顯示：8%的被調查者相信網站上公布的官員財產與收入信息是真實的，71%的被調查者對此給予否定，21%的被調查者表示“難以回答”。不相信者的理由是他們認為官員的獎金、補貼等間接收入以及各種灰色收入、隱性收入沒有在申報信息中反映出來。［16］其次，配套機制的建設與完善。舉報能夠促進一個國家的公共機構和個人接受監督，會有助于提高所有人的利益，但是舉報人往往會直接或間接地面對壓力和風險。普通舉報者要想扳倒有實權的官員在現實中是有困難和風險的，如果沒有正式反腐機構給予舉報人的保護機制，人們的反腐熱情會受到腐敗者的嘲諷甚至無情打擊。據最高人民檢察院統計，從上世紀90年代開始，全國每年發生的對證人、舉報人報復致殘、致死案件由每年不足500件上升到現在的每年1200多件。［17］此外，如果缺乏廉政文化機制的配合作用，公職人員財產公示制的推行將難以在官民中達成共識，并形成上下齊動的局面，單位內部人是否選擇舉報很可能受到人際關系的干擾。受上述因素影響，盲目公示可能導致“有公示無舉報”的情況出現，最終使公職人員財產公示徒具形式。再次，注重制度實施的穩妥性。由于在一定范圍內公開的是通過審核的資料，可以為保證更大范圍監督的有序性與有效性提供支撐。有關機構在組織公示之前可以出于對公職人員人身、財產安全的考慮，對申報資料中的部分信息進行適當的技術處理，對申報人的權益進行必要的保護。公職人員財產公示制不是一項單一性的制度，而是一項制度集合，它需要一系列的配套機制才能推行，盲目出臺欠缺系統性、協調性的財產公示措施不一定能夠收到預期的效果。（3）實現審核與公示功能的有效疊加。一些國家為了增強公職人員財產申報制度的反腐力度，對公職人員實行財產申報后既審查又公示的監管措施。上世紀80年代，是韓國歷史上腐敗最為猖獗的時期。韓國為了有效地監督公務員的財產狀況，防止公職人員不正當的財產增值，在制度設計上改變了由公職人員所在部門的首長負責審查公職人員的財產申報的做法，專門設立了公職人員倫理委員會來承擔這項工作。同時，根據《韓國公職人員倫理法》的有關規定，公職人員倫理委員會對總統、總理等政務職及1級以上公務員和地方自治團體長官及地方國會議員等12類最高級別公職人員本人、配偶及直系親屬財產登記的有關事項進行審查，并將申報內容在官報或公報上公開。與韓國將財產審核與公示機制疊加作用于最高級別公職人員不同，中國則不宜將財產審核與公示的重點聚焦于這部分公職人員。第一，中國絕大多數的腐敗產生于基層公職人員，中高層公職人員涉案人數不多。據統計，從2007年11月至2012年2月，全國基層紀檢監察機關共立案51.85萬件，占同期立案總數的88%；處分54.03萬人，占同期處分人數的86.8%。［18］根據2012年《最高人民檢察院工作報告》提供的數據，2011年涉嫌貪污賄賂等職務犯罪的省部級干部7人，廳局級干部198人，而縣處級干部則有2319人。［19］第二，廣大干部與群眾對基層公職人員更為了解，對身邊的腐敗問題敏感度高。當前我國基層腐敗案件呈現出隱蔽性強、潛伏期長的特點，在基層公職人員中實施財產審核制與有限公示制，將會提高專業反腐機構與廣大干部群眾發現腐敗行為的可能性，兩種財產監管方式疊加的反腐效應能夠更充分地體現出來。第三，對于中國的中高層公職人員，只要在干部選拔任用環節、考核考察等環節上加強財產申報審核工作，同樣可以起到預防腐敗的作用。2008年至2012年上海市對800多個新提任的市管干部進行了包括個人經濟情況在內的廉政申報，有些申報不清楚的問題要本人說明，通過有關部門加以核實。其中確實有個別人因為故意隱瞞、故意瞞報、提供信息不真實而沒有得到提拔。

隨著市場經濟的產生和發展，建立與完善我國企業破產制度，對于充分保護債權人和債務人的合法權益，完善企業經營的風險機制，保證市場經濟的良性循環與健康發展，實現競爭的公平具有十分積極的現實意義。然而，盡管我國的企業破產制度已隨著1986年12月2日《中華人民共和國企業破產法試行》及1991年4月9日《中華人民共和國民事訴訟法》等法律的頒布實施而逐步建立和不斷完善，但由于種種原因，無論從破產理論或司法實踐上看，我國的企業破產制度仍不健全，破產立法明顯滯后，這不僅不利于發揮破產制度的特有功能，而且有礙于人民法院正確、及時、合法地審理有關破產案件，保護當事人的合法權益。鑒此，本文擬就破產審判實踐中碰到的問題加以探討。

一、現行破產法行政色彩濃厚，且立法過于簡單，缺乏可操作性

首先，從我國現行破產法立法背景來看，我國《企業破產法（試行）》產生于八十年代中期，當時我國經濟體制改革的目標尚未確定為建立社會主義市場經濟體制，因此該法的制定不可避免地帶有鮮明的時代特征和局限性。根據該法的規定，作為全民所有制企業的破產，從破產申請的提出，到和解方案的確定及企業整頓的主持；從破產清算組的組成，到破產財產的清算及職工的安置，幾乎無一沒有政府有關部門的積極參與，而受案法院反倒處于相對被動的狀態。這種帶有濃厚行政色彩的破產立法，反映了計劃經濟體制下政府直接管理企業的傳統模式。不可否認，企業破產的確涉及到諸如社會利益分配體制、經濟管理體制以及社會保障救濟機制等一系列現實的社會問題，而過去由于我國長期實行單一的計劃經濟，絕大多數國有企業已養成依賴政府的習慣，離開政府的管理和支持，企業難于自立，加之人們對破產這種機制缺乏正確的認識，社會保障救濟機制又十分脆弱，因此在我國現階段勞動就業、社會保障制度不配套，社會保障救濟體系尚未健全的情況下，單靠法院的力量來解決企業破產所涉及的社會問題是不可能的，確實需要得到政府有關部門的理解、支持與配合。但是，企業破產畢竟是由人民法院主持下的一項嚴格的司法活動，破產程序過多地受制于行政行為，不僅與憲法規定的司法獨立相悖，且將導致破產程序的功能錯位，甚至使破產程序形同虛設。因此，隨著市場經濟的發展和各項社會保障制度的不斷完善，應當淡化企業破產中的政府干預色彩，強化人民法院的破產裁判權。其次，從我國破產法的內容來看，我國現行破產法律條款規定較為簡單、粗糙，內容單薄，甚至有些規定語言模糊，司法實踐中難于掌握。例如，對企業破產原因的規定，我國《企業破產法試行》第3條規定的破產原因為“因經營管理不善造成嚴重虧損，不能清償到期債務”，《民事訴訟法》第199條規定的破產原因為“因嚴重虧損，無力清償到期債務”。但“經營管理不善”指的是什么﹖“不善”的標準又是什么﹖“嚴重虧損”究竟達到何種程度方為“嚴重”﹖立法未予明確，以至于受案法院在判斷破產原因這一企業應否破產的關鍵問題時頗為躊躇。再次，從法律條文上看，我國《企業破產法試行》共有43條，《民事訴訟法》第19章“企業法人破產還債程序”共有8條。然而，前述破產立法條款雖少，卻又力求面面俱到，從實體到程序，乃至破產程序諸環節，均有涉獵。這種立法技術的必然結果只能是條款簡單概括、彈性大，可操作性差，因此造成了司法實踐中很多問題無法可依。綜觀國外的破產立法，一般都規定得比較詳盡，如日本的《破產法》共有382條，其中即包括“實體規定”、“程序規定”及“免責及復權”，又包括刑罰內容的“罰則”。當然，不是說法律條文越多，立法本身的質量就越高。但也不可否認，立法時對許多具體問題規定的比較詳細，司法實踐中執行的偏差就會小些。

二、對債權人利益保護不力

由于受特定社會條件的限制，我國破產法制定時的立法宗旨，是利用破產制度來促進經濟體制改革，而并未以保護債權人、債務人的利益為重。對此，不難從《企業破產法試行》第1條的規定看出當時的立法指導思想：“為了適應社會主義有計劃的商品經濟的發展和經濟體制改革的需要，促進全民所有制企業自主經營，加強經濟責任制和民主管理，改善經營狀況，提高經濟效益，保護債權人、債務人的合法權益，特制定本法。”正因如此，我國破產立法對債權人利益的保護機制出現了欠缺。這種保護機制上的欠缺首先體現在破產立法對企業破產原因的規定上。我國《企業破產法試行》第3條將“因經營管理不善造成嚴重虧損”作為全民所有制企業破產原因的構成要件。眾所周知，作為債權人，其最為關心的是債權能否得到清償，因此只要債務人不能清償到期債務，債權人就應有權申請債務人破產。至于債務人不能清償到期債務的原因以及具體表現形態，不應成為債權人行使權利的障礙。國外破產立法對破產原因的規定，一般也都以支付停止或支付不能作為一般破產原因，同時以資不抵債作為法人的特殊破產原因。我國現行破產立法雖也以支付不能作為破產原因，但同時又對構成破產原因的支付不能作了兩方面的限制，一則必須是嚴重虧損條件下的支付不能。換言之，如果企業并未出現嚴重虧損，那么即使不能清償到期債務，也不能宣告其破產。二則該嚴重虧損必須是因經營管理不善所致。如果不是因為經營管理不善，而是因為諸如政策變化、自然災害等其他原因造成企業嚴重虧損，那么即使企業已不能清償到期債務，也不能認為企業符合破產條件。我國《企業破產法（試行）》第3條第1款對破產原因所作的限制性規定，實際在很大程度上限制了債權人對破產申請權的行使。我國《民事訴訟法》中“企業法人破產還債程序”規定的非全民所有制企業的破產原因雖與破產法規定的全民所有制企業的破產原因略有不同，但也仍以嚴重虧損作為支付不能的條件限制。由以上我國破產法對破產原因的規定可見，我國現行的企業破產制度的設置，主要是為淘汰經營管理不善的企業從而實現社會控制，而并非為了保護債權人利益。現實中，我國破產立法對支付不能這一破產原因的限制，不僅為企業狀況已達到破產界限的債務人提供了對抗債權人申請其破產的借口，且也往往成為企業法定代表人疏于破產申請造成債權人和企業更為嚴重的損失而免于承擔責任的理由。因此，隨著我國市場經濟體制的不斷完善，對于破產原因這一問題，我國破產立法應當放棄現行法律所附加的限制，以適應市場經濟的要求。其次，我國現行破產立法缺乏完整的破產財產保護機制。《企業破產法（試行）》第24條規定：人民法院應當自宣告企業破產之日起十五日內成立清算組，接管破產企業。但對法院受案后至清算組接管破產企業之前這一階段的破產財產應如何保護，該法未作規定。由于我國現行的破產制度實行破產程序受理開始主義原則，而根據破產法對破產申請受理的規定及司法實踐，法院受理破產申請并不等于宣告企業破產，因此在法院受理破產申請后至宣告破產并成立清算組前這一階段，破產程序應設置臨時管理人制度，以有效控制債務人財產，防止債務人損害債權人利益。然而，由于我國破產立法上的這一欠缺，因此在清算組接管破產財產前，債務人的財產仍由債務人自己掌握，這不僅不利于對債務人財產實施有效的監督和管理，且給債務人惡意轉移財產、損害債權人利益提供了機會。這種情況在司法實踐中屢見不鮮。

三、破產債權申報制度設置不盡合理