參與機制范文10篇

論文關鍵詞：政治參與；政治參與機制；政治參與意義

論文摘要：黨的十七大提出了深化政治體制改革，發展社會主義民主政治的要求，而政治參與機制是民主政治運行的橋梁。本文認為，加強政治參與機制建設不僅是社會主義民主政治的內在要求，而且其能促進政治穩定、實現對政府的有效監督及促進社會公平和促進黨的和諧社會建設目標。

黨的十七大報告指出：政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應。要堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展。從十七大報告可以看出，使政治體制適應人民日益提高的政治參與積極性，成為我們當前社會主義民主政治建設面臨的重要問題。如何使政治體制容納人民的政治參與，在這其中政治參與機制具有非常重要意義。有效的政治參與機制能為政治參與提供順暢的溝通渠道，最終帶來政治穩定、社會公平，形成對政府權力的監督。因此，政治參與機制建設是黨的十七大要求深化政治體制改革的必然要求，也是我們進一步推進和諧社會建設根本途徑。

一、政治參與機制建設的必要性

1．政治參與理論上的分歧。西方文藝復興以來，啟蒙思想家運用社會契約理論對政治進行了深入闡述。盡管各個思想家的自然狀態和社會契約不同，但基本上都認為自然狀態已不適宜人的生存發展，所以大家放棄、讓渡自己的部分權利統一交給國家行使，以過一種有序的政治生活。這就意味著國家是所有人的國家而不是某個人或某個團體的國家，國民一律平等而任何人不得享有特權或遭受歧視。既然國家屬于國民且人人平等，那么人民就有權參與公共事務的管理。但是在人民如何參與管理國家事務上，存在著兩種不同的觀點：強調公民政治參與和限制公民政治參與。參與制民主主義者，包括盧梭、約翰·穆勒，以及近些年的帕特曼和巴勃等人都主張最大限度地擴大普通公民直接參與制訂政治性政策的機會。在現代一些大國，這還包括將許多決策的權力下放給地方共同體以及廣泛地應用公民投票來決定政策。與此相反，另一些人如熊彼特則贊成一種較為有限的公民參與；他們認為，在當選的職業政治家與普通公民之間應當有一種政治分工，前者負責決策，后者的作用是在定期的選舉中免除或黜選這些政治家及其政黨。根據這種觀點，現代民主制國家就是由政治家們治理的，而普通公民的參與是有限的和間斷的。我們知道，在一定時期國家權力和社會權力總量是一定的——社會權力強國家權力就弱；社會權力弱，國家權力就強。政治參與實質是社會權力和國家權力的博弈。不充分的政治參與意味著社會權力弱而國家權力強，導致的是強權政治；而過度的政治參與意味著社會權力強國家權力弱，那么國家的權威就要削弱，帶來政治失序、社會動亂。所以政治參與理論的分歧關鍵在于政治參與深度的問題，也就是政治參與的界限是什么，這可以從現代化的進程中可以看出。

2．現代化進程中的政治參與。在現代化初期，啟蒙思想家們提出了人民主權，以聯合廣大人民推翻封建專制統治，人民主權的思想深入人心。所以，在共和國建立后，人民理所當然地認為自己有權參與國家事務的管理。但是在一個超大規模的社會，每個人都來管理公共事務顯然是行不通的。所以，在從現代化初期向現代化中期轉變中，前期為了推翻封建制度而宣揚的直接民主觀念，帶來了普遍的政治失序和社會動亂，反而成了現代化進程的阻礙。而在現代化中期向現代化后期的轉變中，人們才擺脫直接民主的觀念，認識到民主在現代社會只能是代議制民主，通過對前期教訓的反思，人們才認識到——政治參與也不是人民直接參與公共管理，而是選出自己的人代表自己來管理公共事務或者以多種方式和途徑來影響政府活動。所以，只有從現代化的進程才可以理解為什么盧梭宣揚直接民主，而密爾、熊彼特等思想家卻堅信代議民主。因此，對于正在進行現代化的國家來說，政治參與并不是所有人都可以直接參加國家政權的管理，而緊緊意味著對公共事務管理施加以影響。所以，為了維護政治的平穩運行，必須建立有效的政治參與機制。

摘要：小城鎮決策實際上鄉鎮政府的決策，論文在分析其決策特點基礎上，分析了面對公眾如何決策。小城鎮決策必須尊重民眾意愿，公共參與是保證決策民主化、科學化的關鍵，基于這些認識，論文提出了要建立小城鎮決策過程中的公共參與機制，將公共參與行為法制化和制度化，從而促進基層鄉鎮政府“善治”和農村社會的和諧發展。關鍵詞：小城鎮，決策，公共參與，機制小城鎮決策過程是政府履行職能、完成對社會治理的過程，隨著管理科學、決策科學進入新的歷史階段，理論有新的變革和發展，面對這些變革，政府要有所作為，有所不為，這是擺在政府面前的一項重大的課題。小城鎮政府，我國政治體制的最基層的人民政府，因其自身的特點——基層，她的能力如何，能力如何得以體現，……直接關乎政治體制穩定發展和合法性的存在，同時影響政府體系合法性基礎，關乎整個社會的穩定，這些，促使政府思考是繼續延續傳統的決策體制，還是革新以順應時展和社會變革？傳統的決策體系其效能如何，其相對應的決策成本——收益是否符合現時代人們對政府作為的要求等等，應對時展要求和社會變革，因此，小城鎮政府決策應有科學的理念和思想，從可持續發展的戰略高度推進社會政治經濟的全面發展。科學地決策要求積極推動公共參與，因此政府在決策時要積極推進公共參與，建立健全科學的、合法的公共參與機制，以此對政府決策獻計諫言，同時對其進行監督，保證公共利益得到保障，彰顯公共利益優先的公共參與的核心價值。一、小城鎮的決策決策正確與否關系到一個城鎮的發展和未來。失敗的決策是不尊重客觀規律，不正視客觀實際，不尊重科學的盲目決策，致使公共利益受到損害，從深層次看，公共利益和民主科學決策觀念的缺失是其失敗決策的原因，而因決策而發展良好的鄉鎮是因為他們在決策中尊重客觀規律，充分利用公眾和專家學者的作用，積極促使他們參與到決策的過程中。小城鎮決策是小城鎮政府遵循區域發展原則，依據國家有關法律、行政條例、條令，充分考量本地社會人文、經濟基礎、政治條件以及人民群眾的合理合法訴求的基礎上，科學、合法作出符合本地經濟社會政治協調發展的短、中、長期發展戰略、計劃，或解決某一具體問題的決定政令等。它具有以下特點：（1）區域發展性。小城鎮是中國政治最基層的人民政府單位，也是具有獨立財政的最低單元，也是縣域經濟或以上的最基本組成要素，具有很強的區域性，不同的鎮域，有著不同的自然、經濟、社會、政治、人口等環境，這些都是決定小城鎮決策走向的關鍵因素。（2）直接關乎最廣大人民的根本利益。小城鎮是中國經濟、政治的基本單位，也是中國社會基本單元村社、社區的直接統治、管理的政府，她的每一決策直接面對處于社會基層的人民群眾，直接關系到他們的根本利益。因此，小城鎮決策的好壞、優劣、合法與否、科學與否，將直接面對廣大群眾的質詢，這也就可能導致公共的合法參與和非法參與。（3）既具現實性又具前瞻性。決策不只是某一事件的補救措施，或是針對某一現時事件的解決辦法，而且，它還是對由此可能引發的其他問題的前瞻性決斷。在現階段大部分的小城鎮決策是國民經濟社會發展計劃以及突發事件的處理和政令，對于國民經濟社會發展計劃，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的長期的規劃，這本身要求決策者有前瞻性的智慧，對未來時間有預見性和超前的把握能力。而對于突發事件，如自然災害及農村地區可能出現的社會危機等，任何一事件本身不是孤立的，而是多種因素交錯，前因后果及未來的影響都是決策者應該考慮的。（4）授權決策的原則。法律法規對鄉鎮政府的職能作了嚴格的法律規定，任何決策都不能超越法律，或者違反法律。法律明確了政府的決策活動，也規定鄉鎮政府決策的權限，隨著小城鎮建設的不斷推進，法律賦予小城鎮政府較大的決策權利和權限，同時也對小城鎮政府的行政行為、決策行為活動進行指導和約束。二、面對公眾小城鎮政府如何決策鄉鎮政府不僅要應對屬地經濟社會發展的訴求，同時，也要應對日益突出民眾參與公共事務，以及有組織保護自身利益的訴求。當前，小城鎮政府決策應考慮以下問題：第一，面對群體性群眾危機，政府決策是否正確關乎事件的后果，要求政府以極大的政治智慧解決問題[1]；第二，基層制度性的公共參與渠道缺乏，導致民意無處可疏，這在某種程度上加劇了沖突爆發的可能性；第三，在農民稅賦減少，而政府財政供給能力不足的情況下，尋求新的渠道和機制，促進區域的社會經濟政治良性發展。（1）必須科學決策和民主決策：科學決策指決策者依照科學程序，運用科學技術、現代的系統、信息、控制理論和方法去進行科學化民主決斷，它包括三個環節：確定目標、擬定可能方案和方案優選。要實現科學決策，所有要素最終的歸結是體制因素，也就是民主對決策的影響，也就是要求公眾參與到決策中去。而決策科學化、民主化、程序化、制度化，最后落實到法制化。在小城鎮的發展中，要做到科學決策和民主決策，必須科學規范決策程序，建立相應的監督機制。從小城鎮的社會經濟實際情況出發，小城鎮決策應遵循如下4項程序：（1）調查研究，分析問題。鄉鎮政府的調查研究主要表現為直接的調查研究方式，即直接聯系調查對象，直接獲取第一手材料，直接同群眾商談問題。從而詳細、真切地了解情況，發現問題，熟悉鄉情民情。（2）專家論證，可行性分析。鄉鎮政府應組織以專家為主體的可行性論證小組，對決策所涉及的一系列問題進行可行性分析：一要確立經濟、技術、社會等價值標準；二要分析實現條件，即現實可能性。三要設計備選方案。解決“做什么”和“怎樣做”的問題,即運用系統觀點尋找實現目標的各種途徑，從不同角度大膽設想，通過定性、定量的分析論證，草擬出各種不同的備選方案。（3）群眾評議，權衡利弊。在被選方案面前，鄉鎮政府領導者就要做出選擇和決斷,這是決策的關鍵。為此，政府需要進一步擴大征詢意見的范圍，使更多的專家與群眾參加評議，評估備選方案的效能價值、后果及其影響、利與弊等。鄉鎮領導者可組織一定范圍的聽證會，使與決策有直接關系的人有表達意見、提供材料和證據的機會，擴大決策的民主參與,增強決策過程的公開性和透明度。（4）跟蹤實施，信息反饋。在實施過程中要跟蹤調查，掌握實施情況。鄉鎮領導者在決策實施過程中要深入實際調查，了解情況，特別是方案實施中的困難,主客觀情況的變化，及時征詢實施部門的主管、群眾的意見，及時發現問題，進行指導與控制,并迅速對原決策方案做出修改，確保決策目標能實現。（2）人本決策小城鎮建設涉及到諸多方面，方方面面都與民眾有切身利益關系，如：土地征用、戶籍改革、經濟開發、村鎮基礎設施建設等，進行決策更應考慮公眾的正義訴求。決策要體現公眾的合理、合法、科學的訴求，也就是要進行人本決策。小城鎮決策要切實體現人本原則，這是民主決策和科學決策的歸宿和落腳點。小城鎮決策雖然指政府針對行政管理相對人即行政管理對象在處理國家政務與社會公共事務過程中所做出的決策過程。所謂人本決策是從體現政府統治意志的政令式轉變為實現區域可持續發展的政府治理行為，政府在決策過程中吸收公眾參與到決策的各個環節，既最大體現政府意志，也合理體現公眾意志，同時使得決策設計更具人性化、可接受性、可實施性，這無疑對政府、對決策涉及的執行對象都是有利的。人本決策還體現的是民主思想、科學思想、民本思想，這是現代決策精神的體現，更為重要的是，人本決策過程重要環節是公共參與決策。小城鎮的決策要遵循科學決策、民主決策以及人本決策的原則，而保證這些得以貫徹的關鍵環節就是推行決策過程民主化、公開化，就是要建立決策過程的公共參與機制。三、決策過程中的公共參與（一）公共參與理念和目標選擇公共參與公共參與是指公眾因公共利益需要以一種合法的渠道通過公眾集體或集體代表參與到政府的決策、施政等廣泛的行政行為的行為，體現了社會發展中的民主治理精神，本質上要求政府的決策和實施行為處于公眾的參與和監督中，具有以下特點：（1）公眾主體性。公共參與的主體是公眾或其委托的代表，公眾主體性賦予公眾的普遍知情權和監督權，其行使的參與行為在于確保普遍利益不受損害。（2）公益性。公共參與要調整的是公共利益，或是涉及區域內大部分民眾或實體的利益，因個私利益與政府之間發生的參與關系不是公共參與。（3）合法性。合法性是公眾與政府共同追求的目標，當然，政府或者說決策者與民眾本身不在一對等的地位上，政府往往忽視公眾存在，由此而造成的不合法但合理的參與過錯不在公眾。而政府和公眾都是希望公共參與處于法律調整的范圍之內，在合法的渠道下參與政府決策過程或接受公眾的參與。（4）客體確定性。公共參與的客體是涉及公共利益的決策等外部行政行為，對于政府內部行政行為，即政府內部的獎懲、升遷等不具約束力，或者說公共參與不調整內部行政行為。（5）形式多樣性。公共參與的形式、渠道是多樣，有政府主動，如：座談、走訪、問卷調查、召開代表大會等，也有公眾主動的：投票、選舉、上訪等。公共參與的目標（GoalsofPublicParticipation）選擇包涵以下內容：

（1）提供信息給民眾，讓公眾懂得決策的過程、議題和價值（TheValues）,并且能有效地參加。（2）提供完全的機會給公眾以聽取他們的觀點和建議、意見和以此影響計劃過程的結果。（3）建立輿論和公眾的支持政府的遠景計劃和目標，并與政府一道為實現計劃和目標而努力。（4）保證計劃的有效開展，決策的有效實施。（5）公眾的合理、合法的建議和意見能被接受，影響政府的決策行為，保障公共利益不受侵害。（6）推動政府科學、合法治理。

（2）公共參與的模式選擇目前，決策科學的發展、管理科學的變革和政府價值取向革新為公共參與提供了多種模式選擇和渠道。DemelzaBirch在一項調查中總結了公共參與的19種模式：申訴和建議計劃（Complaints/suggestionsschemes）、服務滿意調查（Servicesatisfactionsurveys）、民意測驗（Otheropinionpolls）、互聯網（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社區計劃/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座談（Citizen’spanels）、合作委員會/委員會介入（Co-option/committeeinvolvement）、質詢會議（Questionandanswersessions）、問卷調查（Consultationdocuments）、公開會議（Publicmeetings）、市民評審（Citizens’juries）、焦點組織（FocusGroups）、走訪（Visioningexercises）、服務工作者討論會（Serviceuserforums）、問題討論會（Issueforums）、利益分配論壇（Sharedinterestforums）、區域/鄰里討論會（Area/neighbourhoodforums）、服務管理者論壇（Usermanagementofservices）[2]。在一個法制健全和政府效能高的體制下，這些模式的應用能夠促使政府決策時考慮并接納民眾的建設性意見，因為忽視公共參與行為的合理、合法性的結果是可以預見的。我國的情況是民眾對政府的預期是“不變壞”，而不是政府效能的提高，因此民眾參與的主動性較差，而且由于缺乏必要的體制，公共參與水平較低，隨著社會發展和政府變革，和民眾理性預期的提高，民眾對政府決策過程中的參與熱情逐步提高，從現實看，放開較高行政級別政府的決策參與可能性不大，也就是這類政府決策的剛性較小，而基層鄉鎮政府實施決策過程的公共參與具有現實性，從我國小城鎮決策特點看，發展公共參與具有非常重要的實踐和理論意義，但其具有較強的區域性和針對性在某種程度上受到一定的限制了公共參與模式的多樣化和效能的實現。目前，從全國各地鄉鎮實踐看，公共參與的模式主要有：聽證會、協調會、吹風會、網上調查、網上征求意見（有條件的鄉鎮）、黨委政府主要負責人熱線電話、信箱、上訪、問卷調查、走訪、座談、投票表決、公民選舉、蹲點了解情況等。這些形式中，有的是有嚴格的法律程序的，如公民選舉、聽證會、上訪等，也是有法律保障的，一旦走這些程式，必須依據有關法律、法規規定，對于公眾的合理合法意見和建議，決策者或政府有責任采用的，否則要追究其法律責任的。而其他的參與形式在法律法規上沒有明文規定，因此選擇這些形式，參與的程序是不定的，公眾提的合理合法意見和建議法律沒有規定決策者或政府有責任采用，因此可以說這些形式是非法律強制的公共參與形式，政府聽取亦可，不聽取也可，而這些形式大多數是政府主動要求公眾參與的行為，政府主要用以聽取民聲，疏導民意的。在給定的條件下，不同的模式選擇起到的效果是不一致的，公共參與的模式選擇效能的最大化決定于三個方面，一是決策信息是否完全可知；二是民眾的理性預期；三是是否有一系列的制度安排確保參與行為的實現。不同的模式，在這三方面都是有差異的；不同的國家、不同體制之下的模式在這幾方面都有很大的差異，而且，每一種模式下這三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，選擇公共參與的模式在于符合實際情況和不同群體的不同訴求。因此，建立相應的公共參與機制的必要性就體現出來，這種機制在于保證政府決策信息的公開，疏導民眾的理性預期，以及公共參與過程公眾合理合法的意見得以采納，促使決策者作出合法科學的決策，同時保證公共參與的價值得到體現，原則得到遵循。（3）公共參與的原則和價值取向公共參與的主體應該是民眾，民眾的理性預期是公共參與的原始動力，是直接誘因，這種預期的本質就是利益最大化，從決策者的角度，決策的終極目標是實現社會公益，但是這并不是決策本身具備的天然素質，決策最終帶來的是利益調整，政府的預期和民眾預期有時是不同的，甚至是矛盾，這原因是不完全信息造成的，公共參與可能帶來決策成本的增加，但從整體看，公共參與的預期應該是積極的，是能夠符合公益和社會發展的原則。公共參與的價值取向是公共參與過程必須依據的準則，既是一種道德觀念的體現，也是法理的體現，公共參與的價值取向在于保證公共參與預期符合公共利益，同時將公共參與調整在道德和法理共同的范圍內。公共參與核心價值國際協會（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共參與的核心價值是：①公眾應該在影響他們的生活的決定中保留自己的意見。②公共參與包括民眾的意見將會影響決定的許諾。③公共參與過程在于溝通利益而且要滿足所有的參加者的參與需要。④公共參與過程在于尋求并促進包含那些潛在的影響。⑤公共參與過程包括參與定義他們如何參與的方面。⑥公共參與過程應提供給公眾一些在參與過程中的需要的信息。⑦公共參與過程傳達給參與者的是怎樣使他們的意見影響決定[3]。總結起來，公共參與的價值取向應該包含以下涵義：一是必須尊重民眾的意愿，政府的合法性不僅體現在法律條文賦予政府履行的社會、政治、經濟和文化等職能，也體現在民眾的認可，也即事實合法性，民眾的意愿是政府應該響應的訴求，也是政府本身的行政的目標，政府事實合法性基礎是民眾的需求；二是合理的制度安排和設計，公共參與的實施需要其他制度安排來保證，民眾理性不是天然的，政府也不是天然為公益的，合理的制度安排和制度設計在于約束民眾和政府行為，從而能夠更好地實現預期收益；三是信息對稱和公開，民眾對涉及自身權益的信息有知情權，而在政府行政行為，作為主體的政府和客體對象之間是不平等的，這種不對等使得民眾很難獲取必要的信息，同時也增加了政府行政的成本。社區發展協會（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共參與在社區實踐成效時，總結了以下好的經驗和原則（PrinciplesofGoodPractice）：①促進活躍的和具有代表意義的參與使得所有社區成員能夠切實影響影響他們生活的決定。②使社區成員學習而且了解社區問題，包括經濟的，社會的，環境的，政治上的，心理學的,以及其他與改變他們行動過程的沖擊。③將社區中不同興趣和文化納入社區發展進程；并且脫離那些對社區成員不利的影響。④積極地工作以提高社區成員、領袖和團體的領導能力。⑤要公開全部的促進社區健康和可持續發展的行動策略[4]。從小城鎮實踐和發展看，決策的根本目標是社會、經濟和政治和諧健康發展，公共參與的原則主要是民主和科學兩大方面，民主方面的原則有：（1）公眾有表達不同意見、提出合理建議的機會和渠道，決策者或者說政府應該提供這些機會和創造相關的條件。（2）決策者或者說政府在決策時應吸納公眾的合理、科學的意見，不能走形式，走過場，漠視公眾的意見。（3）公眾要積極參與決策，對決策進行監督，決策者或政府要積極應對公共參與，不能消極應對，接受公眾的監督、申訴和質詢。科學方面的原則有：決策是系統工程，公眾要充分了解決策的相關程序、內容等，科學地參與到決策中，提出可行的、合理的建議，以利于決策采用。而決策者或政府不能只針對現時事件決策，要有長遠的眼光、開闊的視野，著力解決系列問題，要廣泛聽取相關各方的建議、意見。（4）影響公共參與的因素公共參與不管是機制性還是非機制性的，總是受到各種各樣的因素的影響，有積極的影響，也有消極的影響；有顯性影響，也有潛在的影響；有公共參與的主體即公眾自身的影響，也有公共參與的對象也即決策者或者政府的影響……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列舉了7項促進公共參與的因素：合作戰略、部門計劃、中央政府、公眾或社區要求、政策組織、個體、地方政府網絡，在對216個權力機構的問卷分析得出，96個權力機構（44%）認為合作戰略是最主要的因素，37個權力機構（17%）認為部門計劃是最主要的因素，很少權力機構（3個）認為個人是最主要的，沒有機構認為地方政府網絡是最主要的。同時，該文也列出了六項公共參與的主要問題是缺少資源、時間、公共利益、國會支持、官方支持、法律支持等，其中缺少資源、時間、公共利益是主要的問題，這些都影響了公共參與[5]。從我國的小城鎮決策中公共參與實踐看，影響因素主要有，從政府角度看有：官員的能力、政治素養、相關法律不足、政府決策很少考慮公眾，從公眾角度看有：缺少資源、參與水平不高、缺少時間、沒有法律保障、渠道少等。但是，我國憲法保障公民有參政議政的權利，我國信訪體制是比較健全的，各級人民政府都設有信訪機構，可以接待公眾來訪，但僅有這些是遠遠不能滿足公眾的需要的，而且，不是公眾的所有參與都適合走信訪路線的，因此，建立廣泛的公共參與機制是非常重要的，也是非常必要的，這是民主政治的體現，也是決策民主化、科學化的要求。四、小城鎮公共參與機制建設（1）小城鎮決策過程中的公共參與機制當前，我國小城鎮建設主要進行農村產業結構調整，大力發展鄉鎮經濟，進行鄉鎮機構調整和建制村合并，農村耕地、建設用地、綠化用地整理，大力改善城鎮基礎設施，有效利用開發自然資源，進行生態建設，發展教育科技文化衛生事業，建立農村社會保障體系，進行社會治安交通綜合治理，深化管理體制改革等等，所有這些都與廣大群眾有密切的關系，政府任一項都關系到他們的切身利益，特別地，在小城鎮中的產業結構調整、農村用地整理、基礎設施建設都直接關乎群眾的生活。從小城鎮建設中反饋的情況看，在農村產業結構調整中，政府有些決策不考慮實際情況和市場因素，違背市場經濟規律，造成資源浪費，損害群眾利益。因此，能否科學決策和民主決策直接影響群眾的切身利益。而對于小城鎮的決策怎樣做到科學決策和民主決策呢？如何保證科學決策和民主決策？誰對最終決策負責，誰又能對決策的過程進行有效的監督？政府的非天然公益要求適當制度安排去約束其行為，建立一種制度性公共參與，一則可以保障公眾的利益不受合法的非法的侵害，二則可以促使政府科學、民主決策，三則，有利于決策的實施，四則，有利于改善政府和公眾的關系，維護社會穩定。公共參與行為貫穿政府決策的全過程，不僅是政府的主動的、積極的行為，也有民眾的主動的、積極的行為，它所體現的是民眾理性和政府對民眾意愿的重視和對群眾利益的關切，然而，在我國小城鎮建設中的決策實踐中，大多數情況下是公眾的主動要求和對切身利益的關注，而要求參與到政府的一些決策行為中，提供必要的信息和進行必要的監督，是由下而上的訴求，在多數情況下，不能夠有效的實施公共參與，政府對此認可度比較低，這種非體制性的參與并不能得到預期收益，目前，公共參與渠道的渠道缺乏或不暢通造成許多民眾與基層政府的沖突性，民眾的參與意識的提高與政府忽視公眾的知情權、參與權的矛盾可能導致農村社會的不穩定和政府合法性受到質疑。美國能源部政府和公共事務辦公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）發表的《如何設計公共參與計劃》(HowToDesignPublicParticipationProgram)認為一個有效的決策過程的公共參與計劃包含三個階段：決策分析（DecisionAnalysis）、公共參與計劃（PublicParticipationPlanning）、實施計劃（ImplementationPlanning），而決策分析包括：①解析為什么要作出如此的決策，②詳細說明制定決策的步驟及日程安排，③決定是否需要公眾參與，為得是什么目的；公共參與計劃包括：①向公眾詳細說明在決策過程中需要完成的工作，②確定利害關析——內在的和外部，③確定過程中每一步要用到的方法，考慮不同群體的需要④整合整個計劃中的方法；實施計劃包括如何提高公共參與的主動性[6]。當前，公共參與制度化及法制化是有具有現實和理論意義，順應政府“治道”變革和適應政府“善治”要求。公共參與機制是促進政府良好決策的制度安排，也是預防、化解社會問題的制度安排，同時也是保障群眾利益的制度設計，就是政府與社會民眾之間通過一種合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政問題的解決等等行政外部行為進行的協商、協調機制。針對我國的小城鎮建設和發展的實際情況，結合公共參與實踐，對決策過程中的公共參與機制作如下描述：既然是決策過程中的公共參與，應該是一個完整的過程，它必須解決為什么而參與、公眾為什么要參與、如何參與等問題。決策過程是一個系統工程，公共參與過程本身也是一個系統過程，決策過程中每一個步驟內含公共參與過程，也就是決策過程中有幾個公共參與系統組成，按照系統工程理論，公共參與作為一種輸入（Income）,而參與的結果是一種輸出（Outcome），在這個系統中，還包括傳遞函數（Transferfunction）、反饋函數（Feedbackfunction），傳遞函數將系統中各個結構、功能、相互關系有機整合，是處理公共參與的核心，也是其中的關鍵所在，反饋函數包括機制內的反饋，也包括機制外的反饋，內外界因素對輸出結果也即決策的反映，傳遞到公眾，而后通過公共參與對決策進行修正。同時，公共參與機制既然是一種機制，其主體、客體、調整對象是有機整體，其順利和良性運行需要動力、協調和推進機制等，一方面要求決策者的自覺行為，另一方面法律應該政府決策作法律上的約束，這是保障公共參與機制有效性和良性運行的關鍵，不僅要求參與過程、程序的法制化，也要求公共參與行為的制度化。（2）當前建立小城鎮決策公共參與機制急需解決的問題第一、賦予民眾參與的對等權利。（1）提高民眾的法律認識，這對科學決策和民主決策也起到促進、監督和約束作用；（2）信息公開，保證決策信息能夠得到傳達和賦予公眾的一般知情權和質疑權。法律賦予民眾有知情權。政府應盡可能公開一些政務信息，使民眾對政府決策、動態有所了解，這實質上也是民本思想的體現；（3）尊重民眾的意愿和參與訴求。第二、立法為公共參與機制的運行提供法律保障。公共參與機制是一個系統工程，它涉及社會生活的許多方面，公共參與行為的法制化是公共參與機制運行的根本保障，沒有法律法規等給予的保護和對政府的約束、監督，不利于公共參與的發展，也很難體現政府決策的民主化和科學化，最終影響政府施政能力，造成行政資源的浪費，不利于社會穩定發展。第三、提高政府依法決策和民主決策的意識。法律創制意義在于能夠被毫無保留地貫徹執行。政府也以實現公眾的最大利益為訴求，重視公眾的意志。政府應以民本思想為指導，依法、積極、主動地就有關問題與民眾磋商，聽取民眾的意見、建議。五、結論我國正處于劇烈的社會轉型時期，社會問題、社會矛盾的凸現無疑會影響我國的改革開放和現代化建設進程。近年來，由于改革的不斷深入，我國“三農”問題日益突出，政府面臨強大的壓力，鄉鎮政府能否解決好，關乎改革成敗和我國現代化事業。我國政府正處于一種復雜的改革條件面前，隨著小城鎮建設和發展的不斷推進，新的問題、新的矛盾將暴露，這使得政府決策變的更加復雜和困難，如何在這種復雜的變革和改革的條件下順利實現政府的職能。處于最基層的鄉鎮政府作用突現，面對政府管理和決策的理論變革，政府決策無法避免地要面對社會發展和公眾的科學化、民主化決策的訴求。決策科學化，要求決策者將現代的科學技術用到決策中，同時，對決策進行經濟學分析，要求降低決策成本和風險，提高決策的成本收益。決策的民主化則為實現決策的科學化提供最可靠和最有效的體制保證，使決策的科學化程度達到一個新的、更高的水平。而科學和民主決策，需要公眾參與機制的保證，確保政府以更科學、更合理的理念指導決策和管理；同時，公共參與機制為預防和化解農村社會問題，保持農村社會穩定提供保障機制，從而有利于農村社會及至全社會的和諧發展。參考文獻[1]何明，謝威.群體性事件與公共決策[J].探索與爭鳴，2002（2）：100-101.[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation[EB/OL].www.co-/CIPol_publicparticipation.html,2002-09-03.[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].web.em.doe.gov/ftplink/public/doeguide.pdf.Decision-makingoftheSmallTownandConstructionoftheMechanismofPublicParticipationAbstract：PublicDecision-makingofthesmalltownisitsgovernmentaldecisionactually,thethesisanalysesthecharacteristicsofitsdecision-making,atthebase,itanalysesthathowtodothedecision-makingforthesmalltowngovernment.Thesmalltowndecision-makemustrespectpeople’swill,andthepublicparticipationisthekeytoguaranteethedemocratizationandscientificinthecourseofdecision-making,baseontheseknow,thethesisputsforwardtoestablishingthemechanismofpublicparticipationinthecourseofdecision-makingofthesmalltownandmakingpublicparticipationlegalizationandsystemization,whichcanpromotegoodgovernanceofthesmalltowngovernmentaccordingly,andtheharmoniousdevelopmentofruralsociety.Keywords：Thesmalltown,thedecision-making,thepublicparticipation,themechanism.

一、現實需求:公共文化服務多元參與的邏輯原點

在我國計劃經濟體制下，政府通過行政體系以及作為其延伸的企事業單位承擔著各種公共文化產品的供給。進入社會轉型期，即在我國由生存型階段轉向發展型新階段的背景下，壟斷式傳統供給模式越來越難以適應公共文化服務體系建設的需要，由此尋求多元力量的合作，探索公共文化服務的市場化和社會化道路成為呼應現實需求的邏輯原點。

(一)積極應對公共文化服務需求快速增長與結構復雜化并存的需要

馬克思、恩格斯曾指出，人的需要分成生存、享受和發展三個層次，需求層次的提升取決于生產力水平。改革開放30多年來，中國經濟經歷持續的高速增長，物質財富日益豐富，已經由基本小康社會開始向全面小康社會邁進，人們的利益訴求正在從“底線型”利益訴求向“增長型”利益訴求轉變［2］。在基本生存需求實現的基礎上，產生了安全、享受和自身發展等高層次需求，并直接表現為對包括公共文化在內的基本公共服務的實際需求不斷增長，這從近些年中央財政用于支持構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系的投入逐年提高就可以得到驗證。據財政部公布的數據顯示，2003年至2012年累計投入580．11億元，年均增長82．2%。其中，2012年中央財政安排公共文化服務體系建設資金155．21億元，比2011年增加25．66億元，增長19．81%［3］。與此同時，轉型期中國的社會結構相對于傳統社會，開始出現明顯的分化，其中最為重要的分化過程之一就是階層化的過程:階層地位越來越明確，階層邊界越來越清晰，階層利益越來越凸顯［4］。結構的分化加之地區之間、城鄉之間、行業之間的差異性必然導致文化需求的豐富性與多樣性。“公民的文化需求是創新公共文化服務體系的動力，公民的文化需要將決定公共文化服務體系的目標、內容、特征與途徑，并為公共文化服務指明方向。”［5］56－57面對公眾公共文化服務需求的快速增長以及結構的復雜化，這就需要公共文化服務體系必須保持自身的廣泛性與適應性，發揮多方合力的作用，多主體協同參與公共文化服務，切實提高公共文化服務效能。

(二)提升公共文化服務有效性的需要

公共文化服務的出發點和歸宿是滿足人們日益增長的文化需求，保障公眾的基本文化生活權，相應的，政府的公共文化服務的效率在一定程度上取決于社會公眾的認同和參與程度。正是如此，新公共服務理論指出，“行政官員必須努力擴大公民直接參與治理的機會，以便公民培養那種作為對良好行政信條的信任之最終基礎的有用智慧。”［6］59這表明，在公共文化服務體系建設中需要實現政府由自上而下的權力向度朝著上下雙向互動轉變、由封閉向公開透明轉變，還政于民，賦予公眾更多參與權、表達權、知情權和監督權，培育公民意識和責任意識，發揮公眾的主體性作用。近年來，我國各級政府把加強文化建設作為改善民生的重要內容，開展了諸如廣播電視村村通、文化信息資源共享、農村電影放映、新農村書屋、文化扶貧等一系列文化惠民工程，城鄉公共文化建設獲得了快速的發展。但在傳統的政府壟斷供給模式下，精英價值觀主導的自上而下“喂食”式文化供給方式在一定范圍內廣泛存在著，許多文化產品是依靠國家力量從上而下向基層社會強行“植入”的，但現實告訴我們，這種單靠國家力量從外面強制“植入”基層社會的精英文化觀念，難以在基層社會中植根、發育、開花、結果，是—種“無根”的文化［7］，客觀上造成公共文化服務供需之間的錯位，當前農家書屋中“有書沒人”、送戲下鄉時“有戲沒人”的事實就是明證。因此，要提升公共文化服務有效性，體現民意，需要鼓勵公眾參與，關注公眾聲音，并充分發揮基層群眾的“草根性”智慧和力量。

摘要：小城鎮決策實際上鄉鎮政府的決策，論文在分析其決策特點基礎上，分析了面對公眾如何決策。小城鎮決策必須尊重民眾意愿，公共參與是保證決策民主化、科學化的關鍵，基于這些認識，論文提出了要建立小城鎮決策過程中的公共參與機制，將公共參與行為法制化和制度化，從而促進基層鄉鎮政府“善治”和農村社會的和諧發展。關鍵詞：小城鎮，決策，公共參與，機制小城鎮決策過程是政府履行職能、完成對社會治理的過程，隨著管理科學、決策科學進入新的歷史階段，理論有新的變革和發展，面對這些變革，政府要有所作為，有所不為，這是擺在政府面前的一項重大的課題。小城鎮政府，我國政治體制的最基層的人民政府，因其自身的特點——基層，她的能力如何，能力如何得以體現，……直接關乎政治體制穩定發展和合法性的存在，同時影響政府體系合法性基礎，關乎整個社會的穩定，這些，促使政府思考是繼續延續傳統的決策體制，還是革新以順應時展和社會變革？傳統的決策體系其效能如何，其相對應的決策成本——收益是否符合現時代人們對政府作為的要求等等，應對時展要求和社會變革，因此，小城鎮政府決策應有科學的理念和思想，從可持續發展的戰略高度推進社會政治經濟的全面發展。科學地決策要求積極推動公共參與，因此政府在決策時要積極推進公共參與，建立健全科學的、合法的公共參與機制，以此對政府決策獻計諫言，同時對其進行監督，保證公共利益得到保障，彰顯公共利益優先的公共參與的核心價值。一、小城鎮的決策決策正確與否關系到一個城鎮的發展和未來。失敗的決策是不尊重客觀規律，不正視客觀實際，不尊重科學的盲目決策，致使公共利益受到損害，從深層次看，公共利益和民主科學決策觀念的缺失是其失敗決策的原因，而因決策而發展良好的鄉鎮是因為他們在決策中尊重客觀規律，充分利用公眾和專家學者的作用，積極促使他們參與到決策的過程中。小城鎮決策是小城鎮政府遵循區域發展原則，依據國家有關法律、行政條例、條令，充分考量本地社會人文、經濟基礎、政治條件以及人民群眾的合理合法訴求的基礎上，科學、合法作出符合本地經濟社會政治協調發展的短、中、長期發展戰略、計劃，或解決某一具體問題的決定政令等。它具有以下特點：（1）區域發展性。小城鎮是中國政治最基層的人民政府單位，也是具有獨立財政的最低單元，也是縣域經濟或以上的最基本組成要素，具有很強的區域性，不同的鎮域，有著不同的自然、經濟、社會、政治、人口等環境，這些都是決定小城鎮決策走向的關鍵因素。（2）直接關乎最廣大人民的根本利益。小城鎮是中國經濟、政治的基本單位，也是中國社會基本單元村社、社區的直接統治、管理的政府，她的每一決策直接面對處于社會基層的人民群眾，直接關系到他們的根本利益。因此，小城鎮決策的好壞、優劣、合法與否、科學與否，將直接面對廣大群眾的質詢，這也就可能導致公共的合法參與和非法參與。（3）既具現實性又具前瞻性。決策不只是某一事件的補救措施，或是針對某一現時事件的解決辦法，而且，它還是對由此可能引發的其他問題的前瞻性決斷。在現階段大部分的小城鎮決策是國民經濟社會發展計劃以及突發事件的處理和政令，對于國民經濟社會發展計劃，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的長期的規劃，這本身要求決策者有前瞻性的智慧，對未來時間有預見性和超前的把握能力。而對于突發事件，如自然災害及農村地區可能出現的社會危機等，任何一事件本身不是孤立的，而是多種因素交錯，前因后果及未來的影響都是決策者應該考慮的。（4）授權決策的原則。法律法規對鄉鎮政府的職能作了嚴格的法律規定，任何決策都不能超越法律，或者違反法律。法律明確了政府的決策活動，也規定鄉鎮政府決策的權限，隨著小城鎮建設的不斷推進，法律賦予小城鎮政府較大的決策權利和權限，同時也對小城鎮政府的行政行為、決策行為活動進行指導和約束。[NextPage]

二、面對公眾小城鎮政府如何決策鄉鎮政府不僅要應對屬地經濟社會發展的訴求，同時，也要應對日益突出民眾參與公共事務，以及有組織保護自身利益的訴求。當前，小城鎮政府決策應考慮以下問題：第一，面對群體性群眾危機，政府決策是否正確關乎事件的后果，要求政府以極大的政治智慧解決問題[1]；第二，基層制度性的公共參與渠道缺乏，導致民意無處可疏，這在某種程度上加劇了沖突爆發的可能性；第三，在農民稅賦減少，而政府財政供給能力不足的情況下，尋求新的渠道和機制，促進區域的社會經濟政治良性發展。（1）必須科學決策和民主決策：科學決策指決策者依照科學程序，運用科學技術、現代的系統、信息、控制理論和方法去進行科學化民主決斷，它包括三個環節：確定目標、擬定可能方案和方案優選。要實現科學決策，所有要素最終的歸結是體制因素，也就是民主對決策的影響，也就是要求公眾參與到決策中去。而決策科學化、民主化、程序化、制度化，最后落實到法制化。在小城鎮的發展中，要做到科學決策和民主決策，必須科學規范決策程序，建立相應的監督機制。從小城鎮的社會經濟實際情況出發，小城鎮決策應遵循如下4項程序：（1）調查研究，分析問題。鄉鎮政府的調查研究主要表現為直接的調查研究方式，即直接聯系調查對象，直接獲取第一手材料，直接同群眾商談問題。從而詳細、真切地了解情況，發現問題，熟悉鄉情民情。（2）專家論證，可行性分析。鄉鎮政府應組織以專家為主體的可行性論證小組，對決策所涉及的一系列問題進行可行性分析：一要確立經濟、技術、社會等價值標準；二要分析實現條件，即現實可能性。三要設計備選方案。解決“做什么”和“怎樣做”的問題,即運用系統觀點尋找實現目標的各種途徑，從不同角度大膽設想，通過定性、定量的分析論證，草擬出各種不同的備選方案。（3）群眾評議，權衡利弊。在被選方案面前，鄉鎮政府領導者就要做出選擇和決斷,這是決策的關鍵。為此，政府需要進一步擴大征詢意見的范圍，使更多的專家與群眾參加評議，評估備選方案的效能價值、后果及其影響、利與弊等。鄉鎮領導者可組織一定范圍的聽證會，使與決策有直接關系的人有表達意見、提供材料和證據的機會，擴大決策的民主參與,增強決策過程的公開性和透明度。（4）跟蹤實施，信息反饋。在實施過程中要跟蹤調查，掌握實施情況。鄉鎮領導者在決策實施過程中要深入實際調查，了解情況，特別是方案實施中的困難,主客觀情況的變化，及時征詢實施部門的主管、群眾的意見，及時發現問題，進行指導與控制,并迅速對原決策方案做出修改，確保決策目標能實現。（2）人本決策小城鎮建設涉及到諸多方面，方方面面都與民眾有切身利益關系，如：土地征用、戶籍改革、經濟開發、村鎮基礎設施建設等，進行決策更應考慮公眾的正義訴求。決策要體現公眾的合理、合法、科學的訴求，也就是要進行人本決策。小城鎮決策要切實體現人本原則，這是民主決策和科學決策的歸宿和落腳點。小城鎮決策雖然指政府針對行政管理相對人即行政管理對象在處理國家政務與社會公共事務過程中所做出的決策過程。所謂人本決策是從體現政府統治意志的政令式轉變為實現區域可持續發展的政府治理行為，政府在決策過程中吸收公眾參與到決策的各個環節，既最大體現政府意志，也合理體現公眾意志，同時使得決策設計更具人性化、可接受性、可實施性，這無疑對政府、對決策涉及的執行對象都是有利的。人本決策還體現的是民主思想、科學思想、民本思想，這是現代決策精神的體現，更為重要的是，人本決策過程重要環節是公共參與決策。小城鎮的決策要遵循科學決策、民主決策以及人本決策的原則，而保證這些得以貫徹的關鍵環節就是推行決策過程民主化、公開化，就是要建立決策過程的公共參與機制。[NextPage]

三、決策過程中的公共參與（一）公共參與理念和目標選擇公共參與公共參與是指公眾因公共利益需要以一種合法的渠道通過公眾集體或集體代表參與到政府的決策、施政等廣泛的行政行為的行為，體現了社會發展中的民主治理精神，本質上要求政府的決策和實施行為處于公眾的參與和監督中，具有以下特點：（1）公眾主體性。公共參與的主體是公眾或其委托的代表，公眾主體性賦予公眾的普遍知情權和監督權，其行使的參與行為在于確保普遍利益不受損害。（2）公益性。公共參與要調整的是公共利益，或是涉及區域內大部分民眾或實體的利益，因個私利益與政府之間發生的參與關系不是公共參與。（3）合法性。合法性是公眾與政府共同追求的目標，當然，政府或者說決策者與民眾本身不在一對等的地位上，政府往往忽視公眾存在，由此而造成的不合法但合理的參與過錯不在公眾。而政府和公眾都是希望公共參與處于法律調整的范圍之內，在合法的渠道下參與政府決策過程或接受公眾的參與。（4）客體確定性。公共參與的客體是涉及公共利益的決策等外部行政行為，對于政府內部行政行為，即政府內部的獎懲、升遷等不具約束力，或者說公共參與不調整內部行政行為。（5）形式多樣性。公共參與的形式、渠道是多樣，有政府主動，如：座談、走訪、問卷調查、召開代表大會等，也有公眾主動的：投票、選舉、上訪等。公共參與的目標（GoalsofPublicParticipation）選擇包涵以下內容：

（1）提供信息給民眾，讓公眾懂得決策的過程、議題和價值（TheValues）,并且能有效地參加。（2）提供完全的機會給公眾以聽取他們的觀點和建議、意見和以此影響計劃過程的結果。（3）建立輿論和公眾的支持政府的遠景計劃和目標，并與政府一道為實現計劃和目標而努力。（4）保證計劃的有效開展，決策的有效實施。（5）公眾的合理、合法的建議和意見能被接受，影響政府的決策行為，保障公共利益不受侵害。（6）推動政府科學、合法治理。

（2）公共參與的模式選擇目前，決策科學的發展、管理科學的變革和政府價值取向革新為公共參與提供了多種模式選擇和渠道。DemelzaBirch在一項調查中總結了公共參與的19種模式：申訴和建議計劃（Complaints/suggestionsschemes）、服務滿意調查（Servicesatisfactionsurveys）、民意測驗（Otheropinionpolls）、互聯網（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社區計劃/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座談（Citizen’spanels）、合作委員會/委員會介入（Co-option/committeeinvolvement）、質詢會議（Questionandanswersessions）、問卷調查（Consultationdocuments）、公開會議（Publicmeetings）、市民評審（Citizens’juries）、焦點組織（FocusGroups）、走訪（Visioningexercises）、服務工作者討論會（Serviceuserforums）、問題討論會（Issueforums）、利益分配論壇（Sharedinterestforums）、區域/鄰里討論會（Area/neighbourhoodforums）、服務管理者論壇（Usermanagementofservices）[2]。在一個法制健全和政府效能高的體制下，這些模式的應用能夠促使政府決策時考慮并接納民眾的建設性意見，因為忽視公共參與行為的合理、合法性的結果是可以預見的。我國的情況是民眾對政府的預期是“不變壞”，而不是政府效能的提高，因此民眾參與的主動性較差，而且由于缺乏必要的體制，公共參與水平較低，隨著社會發展和政府變革，和民眾理性預期的提高，民眾對政府決策過程中的參與熱情逐步提高，從現實看，放開較高行政級別政府的決策參與可能性不大，也就是這類政府決策的剛性較小，而基層鄉鎮政府實施決策過程的公共參與具有現實性，從我國小城鎮決策特點看，發展公共參與具有非常重要的實踐和理論意義，但其具有較強的區域性和針對性在某種程度上受到一定的限制了公共參與模式的多樣化和效能的實現。目前，從全國各地鄉鎮實踐看，公共參與的模式主要有：聽證會、協調會、吹風會、網上調查、網上征求意見（有條件的鄉鎮）、黨委政府主要負責人熱線電話、信箱、上訪、問卷調查、走訪、座談、投票表決、公民選舉、蹲點了解情況等。這些形式中，有的是有嚴格的法律程序的，如公民選舉、聽證會、上訪等，也是有法律保障的，一旦走這些程式，必須依據有關法律、法規規定，對于公眾的合理合法意見和建議，決策者或政府有責任采用的，否則要追究其法律責任的。而其他的參與形式在法律法規上沒有明文規定，因此選擇這些形式，參與的程序是不定的，公眾提的合理合法意見和建議法律沒有規定決策者或政府有責任采用，因此可以說這些形式是非法律強制的公共參與形式，政府聽取亦可，不聽取也可，而這些形式大多數是政府主動要求公眾參與的行為，政府主要用以聽取民聲，疏導民意的。在給定的條件下，不同的模式選擇起到的效果是不一致的，公共參與的模式選擇效能的最大化決定于三個方面，一是決策信息是否完全可知；二是民眾的理性預期；三是是否有一系列的制度安排確保參與行為的實現。不同的模式，在這三方面都是有差異的；不同的國家、不同體制之下的模式在這幾方面都有很大的差異，而且，每一種模式下這三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，選擇公共參與的模式在于符合實際情況和不同群體的不同訴求。因此，建立相應的公共參與機制的必要性就體現出來，這種機制在于保證政府決策信息的公開，疏導民眾的理性預期，以及公共參與過程公眾合理合法的意見得以采納，促使決策者作出合法科學的決策，同時保證公共參與的價值得到體現，原則得到遵循。[NextPage]

（3）公共參與的原則和價值取向公共參與的主體應該是民眾，民眾的理性預期是公共參與的原始動力，是直接誘因，這種預期的本質就是利益最大化，從決策者的角度，決策的終極目標是實現社會公益，但是這并不是決策本身具備的天然素質，決策最終帶來的是利益調整，政府的預期和民眾預期有時是不同的，甚至是矛盾，這原因是不完全信息造成的，公共參與可能帶來決策成本的增加，但從整體看，公共參與的預期應該是積極的，是能夠符合公益和社會發展的原則。公共參與的價值取向是公共參與過程必須依據的準則，既是一種道德觀念的體現，也是法理的體現，公共參與的價值取向在于保證公共參與預期符合公共利益，同時將公共參與調整在道德和法理共同的范圍內。公共參與核心價值國際協會（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共參與的核心價值是：①公眾應該在影響他們的生活的決定中保留自己的意見。②公共參與包括民眾的意見將會影響決定的許諾。③公共參與過程在于溝通利益而且要滿足所有的參加者的參與需要。④公共參與過程在于尋求并促進包含那些潛在的影響。⑤公共參與過程包括參與定義他們如何參與的方面。⑥公共參與過程應提供給公眾一些在參與過程中的需要的信息。⑦公共參與過程傳達給參與者的是怎樣使他們的意見影響決定[3]。總結起來，公共參與的價值取向應該包含以下涵義：一是必須尊重民眾的意愿，政府的合法性不僅體現在法律條文賦予政府履行的社會、政治、經濟和文化等職能，也體現在民眾的認可，也即事實合法性，民眾的意愿是政府應該響應的訴求，也是政府本身的行政的目標，政府事實合法性基礎是民眾的需求；二是合理的制度安排和設計，公共參與的實施需要其他制度安排來保證，民眾理性不是天然的，政府也不是天然為公益的，合理的制度安排和制度設計在于約束民眾和政府行為，從而能夠更好地實現預期收益；三是信息對稱和公開，民眾對涉及自身權益的信息有知情權，而在政府行政行為，作為主體的政府和客體對象之間是不平等的，這種不對等使得民眾很難獲取必要的信息，同時也增加了政府行政的成本。社區發展協會（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共參與在社區實踐成效時，總結了以下好的經驗和原則（PrinciplesofGoodPractice）：①促進活躍的和具有代表意義的參與使得所有社區成員能夠切實影響影響他們生活的決定。②使社區成員學習而且了解社區問題，包括經濟的，社會的，環境的，政治上的，心理學的,以及其他與改變他們行動過程的沖擊。③將社區中不同興趣和文化納入社區發展進程；并且脫離那些對社區成員不利的影響。④積極地工作以提高社區成員、領袖和團體的領導能力。⑤要公開全部的促進社區健康和可持續發展的行動策略[4]。從小城鎮實踐和發展看，決策的根本目標是社會、經濟和政治和諧健康發展，公共參與的原則主要是民主和科學兩大方面，民主方面的原則有：（1）公眾有表達不同意見、提出合理建議的機會和渠道，決策者或者說政府應該提供這些機會和創造相關的條件。（2）決策者或者說政府在決策時應吸納公眾的合理、科學的意見，不能走形式，走過場，漠視公眾的意見。（3）公眾要積極參與決策，對決策進行監督，決策者或政府要積極應對公共參與，不能消極應對，接受公眾的監督、申訴和質詢。科學方面的原則有：決策是系統工程，公眾要充分了解決策的相關程序、內容等，科學地參與到決策中，提出可行的、合理的建議，以利于決策采用。而決策者或政府不能只針對現時事件決策，要有長遠的眼光、開闊的視野，著力解決系列問題，要廣泛聽取相關各方的建議、意見。（4）影響公共參與的因素公共參與不管是機制性還是非機制性的，總是受到各種各樣的因素的影響，有積極的影響，也有消極的影響；有顯性影響，也有潛在的影響；有公共參與的主體即公眾自身的影響，也有公共參與的對象也即決策者或者政府的影響……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列舉了7項促進公共參與的因素：合作戰略、部門計劃、中央政府、公眾或社區要求、政策組織、個體、地方政府網絡，在對216個權力機構的問卷分析得出，96個權力機構（44%）認為合作戰略是最主要的因素，37個權力機構（17%）認為部門計劃是最主要的因素，很少權力機構（3個）認為個人是最主要的，沒有機構認為地方政府網絡是最主要的。同時，該文也列出了六項公共參與的主要問題是缺少資源、時間、公共利益、國會支持、官方支持、法律支持等，其中缺少資源、時間、公共利益是主要的問題，這些都影響了公共參與[5]。從我國的小城鎮決策中公共參與實踐看，影響因素主要有，從政府角度看有：官員的能力、政治素養、相關法律不足、政府決策很少考慮公眾，從公眾角度看有：缺少資源、參與水平不高、缺少時間、沒有法律保障、渠道少等。但是，我國憲法保障公民有參政議政的權利，我國信訪體制是比較健全的，各級人民政府都設有信訪機構，可以接待公眾來訪，但僅有這些是遠遠不能滿足公眾的需要的，而且，不是公眾的所有參與都適合走信訪路線的，因此，建立廣泛的公共參與機制是非常重要的，也是非常必要的，這是民主政治的體現，也是決策民主化、科學化的要求。[NextPage]

摘要：本文從多元主體的協同機制角度出發，對公共體育服務治理的發展過程各階段的優缺點進行對比分析，講述我國公共體育服務治理在政府主導下，面臨的運行機制，內在動力等多方面的困難因素。在我國多元主體參與公共體育服務治理的協同機制要將政府主導協調，社會組織共享補充，私營組織互利共贏，個人積極參與作為協同機制的主體結構，要以政府主導下的公共體育權力與利益均衡作為內在動力，同時要把合作、競爭、制衡作為協同運行機制。

關鍵詞：多元主體;公共體育;服務;協同機制

1國內外公共體育服務治理制度的發展

1.1國外公共體育服務治理制度的發展

國外的公共體育服務治理制度根據其社會背景，經濟發展，體制結構，價值取向等可以大致分為三個階段。（1）管理時代公共服務治理，主要是在19世紀末到20世紀初，理論基礎來源于古德跟威爾遜提出的行政從政治中分離思想，政府就是公共，擁有絕對的支配權。（2）新管理時代公共服務治理，主要是在20世紀70年代，把政府作為了公共體育服務的主體，將民眾作為服務對象，并且引入市場競爭機制。（3）治理時代的公共服務治理，20世紀90年代，以詹姆斯、羅茨等西方學者提出了用治理代替管理的主張，在主體上強調自愿與強制合作，范圍上主張超越國家和地區進行共同治理。治理為公共體育服務管理制度的困境指出一條出路，多元主體的運用超越了政府和市場限定，成為了公共體育服務的新的選擇。

1.2我國公共體育服務治理制度的發展

[摘要]公共政策的實質是對社會利益的權利分配，只有在參與機制和決策機制實現良性互動的前提下，才有可能實現公共政策的選擇過程和選擇結果代表公共利益，從而保證對社會資源進行公正、合理的分配。中國轉型期多元化的社會利益結構，要求在公共政策制定中，進一步加強和完善政治參與機制，保證公共政策制定過程更加明晰化、規范化和制度化。

[關鍵詞]利益結構；公共政策；參與機制；制度化

一、公共政策制定中參與機制的重要作用

社會利益結構的變化給傳統政治體制帶來了壓力，從而也對公共政策的制定提出了新的要求：一個成熟的公共政策制定體系，必須具備較強的適應和包容能力，能夠及時接受并同化新的參與主體，并在制度化的框架內接受他們合理的價值觀念和權利要求。因此，如何健全和完善公共政策的參與機制，直接關系到科學的公共政策制定體系能否順利建立。

1.政治參與的制度化是民主制度的重要體現

民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個重要體現，民主制度的實質就是對公民政治參與活動的保護、疏導和規范。政治學家羅伯特·達爾和米歇爾·哈蒙認為：公共性是指在民主政治過程中，個人和團體不斷互動形成的利益格局。它強調政策過程的互動性是維持與獲取公共利益的必要條件。所謂政治參與，是“旨在對政府決策施加影響的普通公民的活動”[1]，即普通公民通過合法的政治渠道來表達政治意愿，影響政府決策，從而實現特定政治經濟利益要求的政治行為與過程。權力是一種稀缺資源，誰擁有權力，誰就處于支配他人的主動地位。政府作為公共權力的主體，本身具有權力擴張的欲望。公共權力在行使過程中，如果缺少了公民的參與，容易導致權力壟斷，造成公共權力的非公共運用。控制政府利益擴張不能依靠政府自身的道德約束和良心發現，公眾必須依靠自己的力量實現對政府政策行為的監督。因此，伴隨著民主制度化而日益完善的政治參與制度正成為公共政策公共性的強有力的保障。

一、行政立法過程的參與理念一般情況下，政策的形成都需要經歷一個過程，即始于法案的制作，終于對法案的通過。在近代自由主義的法治國家，“依法律行政”一直是支配性行政原理。根據三權分立的精神，政策應該形成于權力機關，執行于行政機關，裁判于司法機關。在這種意義上，行政的作用僅僅體現為“執行”。然而，隨著國家職能的轉變以及行政的內涵和外延的擴展，在整個國家政策形成過程中，行政機關所發揮的作用已經遠遠超出了狹義的“執行”。

在現代福利國家，伴隨著行政介入領域的顯著擴大，行政內容發生了重大變化，從前的行政原理需要重新架構。特別是在城市規劃、土地利用規劃等計劃行政領域，基本上采取了如下構造：法律并不直接、具體地進行利害調整，而是僅僅提供利害調整的平臺，將實際的利害調整任務委任給行政過程。這樣，委任立法不斷增加，行政權力迅速擴展，各國普遍出現了從“依法律行政”向“依計劃行政”乃至“依程序行政”的原理轉換。人們對福利的不斷追求，導致行政權力運作的專業化、技術化并不斷滲透到社會生活和經濟生活的各個領域，決定了傳統上專屬于代議機關的立法權逐步轉移為行政權力，這就相應削弱了代議機關通過法律對行政權力進行支配的力度。于是，尋找和確認替代性或者彌補性的規范、制約機制便成為必然和必須的了。

首先，在作為“全體國民的總體意思表示”的法律制定過程中，無論是實行典型的三權分立制的美國，還是一直延續議會至上主義的英國，乃至德國、法國、日本等大陸法系國家，大多數法律案都是由行政機關提出的，整個立法準備階段基本上都是由行政機關來左右和操作的。所謂代議機關制定法律，只不過是最后采取由代議機關通過的形式而已。例如在日本，內閣提出的法案占國會制定法律的法案的大半，且其運作過程幾乎是純行政性的：首先是各省、廳將政策立案，然后經行政機關之間以及行政機關和議員之間協商、執政黨審查等，最后由內閣將法案提交國會，在委員會及全體會議上進行審議和通過。①從國民主權、主權在民或者人民主權的觀點來看，這種權力運作模式并不是沒有問題的。民主主義原理要求行政權力的運作必須在“全體國民總體意思表示”的范圍內、以民主的方式、以尊重國民權利的手段來進行。

其次，在行政機關具體實施行政管理的過程中，“行政”的“決策”過程或者階段往往被定位為專屬于行政裁量的領域，形成了較為獨特的行政運作機制。其最為突出的特征就是排除外界參與，甚至排斥法治主義的適用，使得本來應該以實現國家或者公共利益為目標，以保護公民、法人和其他組織的合法權益為己任的行政機關與廣大民眾的溝通渠道越來越狹窄，也成為滋生官僚主義和許多官僚走向貪污腐敗的重要原因。在這種背景下，有關立法過程乃至其他行政過程中的公開、參與機制也就逐漸顯示出必要性和重要性。

再次，民主主義原理的普及和完善，促進了行政過程中的各種參與機制不斷建立和完善。在現代行政法學原理下，民主主義原理得以在各個行政領域貫徹，相對人、利害關系人乃至一般民眾參與行政管理政策形成過程，成為民主主義的基本要求之一。現代國家為行政權力的運作設置了種種民主參與機制，包括行政政策形成過程的參與機制、行政計劃編制過程的參與機制、行政立法過程的參與機制、行政執法過程的參與機制、行政監督和救濟過程的參與機制乃至整個行政過程的參與機制。于是，行政公開、行政聽證、專家論證、征求意見等各種各樣的制度得以確立，并不斷得以推進，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成過程中的作用受到空前的重視。

最后，運用傳統的手法對行政權進行統制的局限性也佐證了參與機制的重要性。在近、現代國家的憲法中，大多都規定了主權在民或者人民主權的原理。然而，由于間接民主制或者代議制的發展，使得國家權力的行使往往并不能正確表達甚至脫離人民的意思表示。尤其是伴隨著國家行政權力滲透到各行各業乃至人們生活的方方面面，對行政權進行統制的傳統手法，即立法統制、司法統制和行政的自我拘束等手法都呈現出局限性。尤其是代議機關對行政權進行統制的局限性，凸現了行政過程的參與機制對于行政權力的制約和規范作用，也佐證了對于實現憲政民主的重要意義。我國1982年通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）也明確規定了人民主權的原理。《憲法》第2條規定，一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。行政過程的參與機制便是對這種憲法原理的制度保障，它要求把握民眾的需求并不斷提高民眾的滿足度，通過民眾直接參與行政過程，達到提高行政效率和服務能力的目的。

一、協商參與立法機制的理論簡析

協商參與模式是一個正在發展中的民眾參與各種決策的互動模式，既不強調民眾是否通過中介參與立法，也不強調民眾的參與對立法結果是否有實質性的影響，而是強調在立法的過程中，為了達成共識，各個協商主體之間的理性溝通和對話。在這種觀念中，協商參與立法就是一個自由而平等的協商主體，為了證明其所闡述的論點或論據而相互陳述的過程。[1]現代社會中日趨多元的個人利益最終得到了尊重，并且相互妥協讓步之后達成了共識。簡單地說，協商民主理論構成了對協商參與的理論依據。[2]

（一）協商民主的概念

關于協商民主的概念，不同的學者有不同的認識，在當今學術界比較流行或相對比較認可的主要有三種學說。第一種認為，“協商民主是一種決策體制，或者說是決策形式。”如米勒認為：“當一種民主體制的決策時通過公開討論———每一個參與者能夠自由表達，同樣愿意聽取并考慮相反的觀點———做出的，那么這種民主體制就是協商的。”[3]第二種認為，協商民主是一種民主治理形式。如瓦拉德斯認為，協商民主“強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。[4]第三種認為，協商民主是一種團體組織或政府形式。如科恩認為，協商民主是指一種事務受其成員的公共協商所支配的團體。庫克也指出：“如果用最簡單的術語來表述的話，協商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。”[4]這三種理論雖然各有側重，但是其中都共同包含了協商民主的主要內涵。一是協商主體的多元性。法律作為一種最為重要的公共決策，其不僅要實現國家的治理，而且也要合理的表達社會各階層的利益訴求。[5]二是協商過程公開、平等化。三是協商范疇的廣泛性。社會生活中的公共決策都要求有不同利益主體的參加，尤其是重大的立法決策，更是要進行充分的闡述和辯論。

（二）協商民主的現實意義

一是促進合法決策。公共決策的特點就是它將影響到在其規則范圍內的所有人，因此，一種合法的決策將各方的協商作為其合法性的根本條件，公共決策的合法性來源不是預定的個人意志，而是它形成的程序，即協商本身。二是限制和規范公權力的運用。“從實際情況看，處于行政領導第一線的國務院，由于了解實際情況，承擔大部分立法草案的起草工作，其它機關或個人，可參與起草法律草案，但沒有立法提案權，立法嚴格依據立法程序，從而使中國立法越來越多地帶有官僚法的特點。”[6]由此可見，對于地方政府來說，由于強勢集團在其自身利益的迫使下很難做出公平公正的立法，尤其是改革開放之后政府部門牟利化之后，[7]難于保持政府為人民服務的本性。正是在這種情形下，協商民主對公權力的私用、濫用起到一定的規制。三是引導公民有序的參與政治，促進公民社會的形成。公民社會講求人人平等，尊重人權，每個人都理性的參與公共事務。而協商參與正是公民社會的一種重要形式，強調理性對話、達成共識，協商參與理論的引進也進一步發展了公民社會的理論和實踐。而公民社會的形成對我國的現行立法機制將會有重大的改善，能夠使兼聽各方利益表達成為可能現實。

一、公共政策制定中參與機制的重要作用

社會利益結構的變化給傳統政治體制帶來了壓力，從而也對公共政策的制定提出了新的要求：一個成熟的公共政策制定體系，必須具備較強的適應和包容能力，能夠及時接受并同化新的參與主體，并在制度化的框架內接受他們合理的價值觀念和權利要求。因此，如何健全和完善公共政策的參與機制，直接關系到科學的公共政策制定體系能否順利建立。

1.政治參與的制度化是民主制度的重要體現

民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個重要體現，民主制度的實質就是對公民政治參與活動的保護、疏導和規范。政治學家羅伯特·達爾和米歇爾·哈蒙認為：公共性是指在民主政治過程中，個人和團體不斷互動形成的利益格局。它強調政策過程的互動性是維持與獲取公共利益的必要條件。所謂政治參與，是“旨在對政府決策施加影響的普通公民的活動”，即普通公民通過合法的政治渠道來表達政治意愿，影響政府決策，從而實現特定政治經濟利益要求的政治行為與過程。權力是一種稀缺資源，誰擁有權力，誰就處于支配他人的主動地位。政府作為公共權力的主體，本身具有權力擴張的欲望。公共權力在行使過程中，如果缺少了公民的參與，容易導致權力壟斷，造成公共權力的非公共運用。控制政府利益擴張不能依靠政府自身的道德約束和良心發現，公眾必須依靠自己的力量實現對政府政策行為的監督。因此，伴隨著民主制度化而日益完善的政治參與制度正成為公共政策公共性的強有力的保障。

政治參與影響著社會公平。根據民主理論，“參與代表著確定目標及對所有社會問題選擇手段的過程”。社會目標通過參與來確定，必然會最大限度地分配社會的利益，以符合公民的需要和愿望。“較高水平的政治參與常常導致國民產品更平等的分配。”政治參與程度的高低與效能的優劣已成為現代社會衡量一個國家民主化水平的尺度。正如英國學者戴維·赫爾德所言:“當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權利的時候，民主才是名符其實的民主。”可見，對于政策系統而言，有自主性公眾參與保證的公共政策過程，至少在程序上更多地符合民主，在結果上更多地符合民意。政治參與可以穩妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾。

政治參與的制度化過程就是民主制度的不斷完善。亨廷頓把“制度化”看作是組織與程序獲得價值和穩定性的過程。通過不斷的制度創新，使逐漸復雜的民主制度規范體系不斷適應公民政治參與日益增長的需要，使政治參與逐步組織化、有序化、理性化，也就是通過不斷的法律化和內化，使這個規范體系日益穩定。完善的政治民主機制、參與機制將促進政治的動態穩定。良好的政治參與不僅是一國民主化水平的指標特征，而且也是公民自我提高民主素養與民主能力的現實途徑，“對智力活動的唯一充分的誘因，是智力活動的結果有被實際采用的希望，人們只有自己親自發現真理才能懂得真理”。參與政治生活不僅是保護個人利益的需要，而且是創造、發展完善公民政治參與民主制度的需要。政治參與可以增加公民對政治的關心程度，從而提高對政治體制的歸屬感，這同時也有助于提高公民對現存政治體系的認同和增強政府的威信。

建立健全公眾參與生態文明建設的保障

（1）加強科學、文化教育。一般地講，科學文化素質高，則認識和掌握自然規律、經濟規律、生態經濟規律的自覺性會相應增強，便于掌握保護資源、環境的知識和技能，生態環境意識隨之提高。（2）普及生態環境教育。生態環境教育應當使受教育者通過多種渠道和媒介認識自然及其規律，正確認識人與自然的關系以及人類活動對生態環境的影響，幫助人們認識到自然界是一個系統，人只是這個系統中的一員，應當與自然和睦相處，最終使受教育者樹立起正確的生態文明觀。（3）提高公眾的參與意識。要讓公眾明確認識到公眾參與生態環境建設是自身的權利，這樣的權利是國家法律賦予的，政府和部門有義務來回應和保護。如果公眾參與沒有保障，就必然缺乏參與的熱情和真正參與的權利。因此，必須加強立法，為公眾參與機制的運行提供可靠的法律保障。盡管我國有關公眾參與環境保護的法律規定不斷增加。如《中華人民共和國環境保護法》中規定，一切單位和個人有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。同樣，海洋環境保護、水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染環境防治、環境噪聲污染防治等法律中都有類似規定。但這些規定本身存在著不足和缺陷：公眾參與僅限于污染和破壞生態環境者，限于末端參與，對于政府怠于職守、疏忽監管的不作為，對于政府決策中忽視生態環境利益的狀況以及資源利用方面，則沒有公眾參與的機會。另外，公眾參與缺乏法律程序上的明確規定性，使得政府在公眾參與問題方面不具備法律責任的壓力。因此，必須在法律層面明確規定公眾參與的權利、參與的程度、參與的程序、參與的方式，對公眾參與給予法律方面的保障。一方面，生態環境作為公共品，公眾有權獲知相關的生態環境信息。因此，1989年的《中華人民共和國環境保護法》第11條第2款就規定：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門，應當定期環境狀況公報。”另一方面，生態環境信息公開也是公眾有效參與生態文明建設的前提條件。通過公開生態環境信息，使得公眾對政府的生態環境建設工作和企業的生產對生態環境影響及治理情況有充分的了解、監督和評價，往往會起到指令性控制手段和經濟手段所不能起到的作用。生態環境信息公開能夠讓公眾對相關決策的有效參與，促使生態環境決策工作得到改善，而不是生態環境已經破壞之后的被動的末端治理。同時，生態環境信息公開的過程，還是生態環境宣傳和教育的過程，能夠提高公眾的生態環境意識。而公眾生態環境意識的增強又會對生態環境信息公開工作和生態環境建設工作提出更高的要求，形成相互促進的良性循環。因此，必須建立有效的生態環境信息公開機制，即必須明確信息公開的主體、方法、內容。

建立有效的公眾參與的具體方式與途徑

生態環境是人類社會存在和發展的物質基礎，其基本特征是公共性和外部性。政府作為提供公共產品的職能機構，理所應當地擔當起為公眾提供理想生態環境，并解決生態環境問題的任務。但是，政府由于受到任期與政績的考慮，往往會把見效慢、投資多的生態環境建設工作放在末位，甚至完全放任不管。另一方面，政府在生態環境的決策制定方面由于不能獲得足夠、真實的相關信息而具有局限性。因此，政府建立公眾參與決策機制，使得政府在制定有關生態環境方面的政策、法律、法規，確定有關生態環境戰略、計劃，確定生態環境開發建設項目方面，聽取公眾意見，接受公眾監督，取得公眾認可和接受，這樣也有利于決策的有效執行，取得令行禁止，事半功倍的效果。抵制一些有害于生態環境的立法、政策、戰略、決策、建設項目的通過和實施，減少決策的盲目性、隨意性，增加透明性、公正性、合理性、科學性，減少決策失誤造成的重大的不可挽回的損失，有利反映公眾的呼聲，有利于提高公眾的參與熱情。公眾參與環境與發展的決策，是環境保護社會公益性的需要，也是確保決策的民主性、科學性的保障。（1）公眾在生態文明建設方面的勞動力投入。由于公眾對生態環境與自己切身利益的關系的認識日益深刻，生態環境意識的不斷提高，并將這種意識轉變為自覺的行動，保護生態環境光榮，污染破壞生態環境可恥將成為評判行為的標準。公眾從自身做起，從自己所在的家庭、社區、單位做起，不隨地亂扔垃圾、不隨地吐痰，節約用水，減少廢棄物和污水排放，加強綠化，愛護花草、樹木和綠地等。在生產中盡量將排污量降減到最少，進行力所能及的生態環境和教育工作等。我國大力號召開展的全民性的義務植樹造林的活動，實施生態文明建設工程，就是公眾在生態環境建設方面的勞動力投入的典范。我國鼓勵植樹造林、封山育林、退耕還林，并獎勵在造林、護林和愛林方面成績突出者。為了從根本上改善我國的生態環境，政府發動廣大群眾，開展重點生態文明建設工程。主要有“三北”防護林體系建設工程，長江中上游防護林體系建設工程，沿海防護林體系建設工程，平原農田防護林體系建設工程和防沙治沙工程。這些規模宏大的生態文明建設工程，是億萬公眾參與創造的結果。（2）公眾在生態文明建設方面的資金投入。生態文明建設需要大量、持續的資金的投入。這就需要在各級政府在加大投入的同時，必須抓緊制定政策，運用市場化手段，探索建立多元化的投入和運作機制，廣泛組織公眾參與，多渠道、多層次籌集資金。生態環境建設長期投入不足，是制約生態環境建設的瓶頸。現在初步建立了社會主義市場經濟體制，這就為公眾資本利用市場機制介入生態環境建設奠定了基礎。目前，人民收入水平有了顯著提高，有一部分人先富了起來。據統計，2010年城鄉居民人民幣儲蓄存款余額303302億元。這反映了我國經濟增長速度，也部分地說明居民投資渠道狹窄。因此，要針對生態環境建設周期長、收益見效慢的特點，采取靈活的、穩定的自然資源產權制度，并采取一系列優惠政策吸引公眾對生態環境建設投資。公眾是生態環境質量的利害關系人，與生態環境最密切，最有反映生態環境問題的動機，因此，發揮公眾對生態環境質量的監督是決不可缺少和決不容忽視的力量。公眾參與生態環境監督包含兩個方面：一是對人們的生活和生產的生態環境已經造成或可能造成污染、破壞的一切行為，無論這種行為是發自于政府、企業或個人，公眾都有權利和義務，對其行為進行監督，干涉和制止，乃至到司法機關起訴。二是對將來給生態環境造成或可能造成污染的行為進行監督。也就是說，公眾監督更重要的是在一種污染行為或可能造成污染的行為的決策之前或決策過程之中，而決不僅僅是決策之后。既然公眾參與生態環境監督具有低成本、高效益的優點，那么必須對參與監督的公眾賦予監督權，以免出現無效監督的現象。

本文作者：張佳剛工作單位：濟南大學