調解機制范文10篇

一、我國現有的調解制度

調解制度是指經過第三者的排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協議，解決糾紛的一種活動。在西方國家，調解被認為是最常見也是最重要的一種ADR。如在美國90％以上的糾紛是通過非訴訟程序解決的，其中調解所占比例最高。在我國，調解也是訴訟之外應用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構建符合我國國情的訴訟外糾紛調解機制之必要性

1、建立、完善調解體系解決糾紛的需要。調解作為化解社會糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調解，即訴訟調解，是與審判相并行的一種民事審判機制，是訴訟中調解，屬于狹義的司法調解。廣義上的調解，除了狹義訴訟調解外，還包括所有訴訟外糾紛調解手段，如人民調解、行政調解、仲裁調解等。作為解決社會矛盾、糾紛的基本手段之一的調解，是以消除當事人之間的對立與對抗為目的，能及時、徹底地治療和補救被糾紛破壞的社會關系，是重要的社會管理手段與工具。

2、銜接、互補訴訟內調解方式的需要。訴訟外調解作為與訴訟內調解相對的概念，二者在調解主體、調解性質、調解協議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調解的調解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調解的主體為法院或審判人員；訴訟外調解無須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨立性，調解的內容主要依賴當事人的自覺履行，調解協議書的效力較弱，不履行調解協議內容的，可以通過法院調解或裁判，而訴訟中調解是以審判權為基礎的調解，是司法機關對雙方矛盾糾紛進行裁決前最后一次謀求雙方達成一致的審判活動，是在法院或法官的主持和參與下進行的，調解協議書經雙方簽字送達后即具有法律強制執行力，除非調解內容違法或違背當事人的真實意志。

3、構建多元化糾紛解決機制，實現社會和諧的需要。調解將講法與說理相結合,最大限度地體現了當事人的處分權,有利于徹底化解社會糾紛,在維護社會穩定,實現社會和諧的過程中發揮著重要作用。近年來，受一些觀念的影響，行政調解、人民調解、仲裁調解等訴訟外糾紛調解機制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負擔，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會不安定因素。

摘要:近年來，醫患糾紛數量多、調解難度大的問題依然顯著存在。調解作為傳統的醫患糾紛處理方式之一，仍存在各部門缺少協同治理、調解員缺少專業醫學知識等問題。華西壩派出所“調解天團”在調解醫患糾紛中，借鑒其他地區先進的調解模式和經驗，新創由患方、醫方、醫學專家組和調解員組成的調解模式，彌補傳統調解方式的不足，兼具公平性、專業性與及時性，有利于從根本上解決醫患糾紛。但在實踐中仍然存在部分問題，可通過建立“互聯網＋調解”模式，加強宣傳與推廣、培養專業性與復合型的調解人才來不斷發展與完善。

關鍵詞:醫患糾紛；人民調解制度；調解機制；調解天團

近年來，全國醫患糾紛發生率呈逐年上升趨勢，醫患糾紛沖突不僅嚴重影響醫院正常工作秩序，危及醫務人員人身安全，甚至嚴重擾亂社會秩序。2015年5月，連續十多起全國暴力傷醫事件引發全社會的廣泛關注。在醫患之間信息不對稱、患方維權意識增強等多方因素的交互影響下，醫患關系不斷“升溫”。糾紛發生后，患方的非法維權行為往往演變為擾亂醫療秩序等惡性事件，給社會和諧穩定帶來巨大沖擊。因此，如何及時有效化解醫患糾紛，避免矛盾升級成為關鍵。在這種形勢下，國務院頒布了《醫療糾紛預防和處理條例》，其中在第二十二條醫療糾紛解決途徑中增加了“人民調解”。但隨著近年來因調解員的醫學專業知識不足等問題，容易導致醫患雙方對調解結果不滿意，加劇了醫患之間的矛盾。故成都市武侯公安分局在深入開展社會治理、踐行楓橋經驗過程中，華西壩派出所與四川大學華西醫院、四川大學華西第二醫院、四川大學華西第四醫院和四川大學華西口腔醫院4家醫院［1］聯合，采用由患方、醫方、醫學專家組和調解員共同組成的成都新創涉醫糾紛“調解天團”模式［1］對糾紛進行勸解。調解員、醫學專家組扭轉了當事人醫學、法學專業知識不對等的局面，促成當事人更好達成和解協議，化解醫患矛盾。

一、“調解天團”調解機制的產生

（一）傳統醫患糾紛處理方式存在弊端。《醫療事故處理條例》規定，處理醫患糾紛的途徑分為醫患協商、衛生行政部門調解及人民法院裁決三種。在醫患協商過程中，醫患之間難以達成一致，會在一定程度上加劇醫患矛盾；在衛生行政部門調解過程中，患者往往認為衛生行政部門既是醫院的主管部門，又是責任認定部門，調解的公正性難以得到保證，因此調解結果多不被患方接受；選擇人民法院裁決方式，易存在訴訟成本高、程序繁瑣、周期長等問題。由于上述三種解決醫患糾紛的方式均存在一定缺陷，故在國務院頒布了《醫療糾紛預防和處理條例》后，更多患者選擇通過人民調解的方式來實現訴求。人民調解委員會（以下簡稱調委會）是獨立于患方、醫方之外的第三方調解機構，能相對客觀地分析事實，提出合理的法律意見，易為患者所信賴。雖然《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《調解法》）第二十條規定，根據調解糾紛的需要，在征得當事人的同意后，可以邀請具有專門知識、特定經驗的人員或者有關社會組織的人員參與調解。但在實踐中，調解時一般無專業醫學人士的出席或是找不到愿意為調解出力的醫學專家。一般人民調解員大多只具備法學知識背景，而缺少醫學專業知識，因此在調解過程中容易出現調解人員是“法學專家”卻又是“醫學文盲”的現狀。雖然調解員在一定程度上可幫助雙方解決部分問題，但遇見特別棘手的問題，例如醫療損害因果關系的論證，第三方調解人員通常是束手無策。為解決上述問題，華西壩派出所“調解天團”在原調解員基礎上增加了醫學專家。當事人雙方申請調解時，不僅有具備法學知識的調解員，也有具備醫學知識的專家為當事人解疑釋惑。調解員專業背景的增加不僅有助于緩解醫患雙方的緊張情緒，避免矛盾的激化，還可客觀地分析事實，提出合理的意見，促進雙方達成一致，化解彼此的矛盾［2］，使得各方花費最少時間、精力和金錢以獲得各自最大權益。（二）現有調解機制中缺少協同治理。現有醫患糾紛調解機制中，普遍存在著“各掃自家門前雪，休管他人瓦上霜”的情況。各部門之間缺少聯系、合作，會使自身辦事速度與質量大大降低。傳統調解機制包括申請、受理和調解三個階段，當發生醫療糾紛時醫患雙方無法達成一致且自愿調解的，可向街道辦事處進行申請。街道辦事處受理審核合格后，派調解員到醫院所在轄區的派出所進行調解。該種調解模式存在以下不足：第一，在派出所調解雖可以保證醫務人員的人身安全，避免發生“醫鬧”事件，但調解室數量有限，當事人在申請調解時需要進行預約排隊，大多情況下需要等待較長時日才能找到調解室的“空檔期”；第二，成都市作為四川省的省會，集中了西南地區大量優質的醫療資源［3］，來就醫的患者大多為外地患者，患方需要在預約日期趕到，途中所花費的人力物力財力較大；第三，由于司法部門、衛生行政部門、公安系統間的差異，在調解受理過程中容易出現“各自為營”，各部門為維護自身利益而拒與其他部門通力合作。綜上可知，醫患糾紛的解決不單單調解的是患者和醫療機構之間的利益，還需要協調司法、公安等各方參與治理，以減少各方資源的浪費，維持良好的醫患秩序。想要實現多部門協同分工，在治理過程中的“無縫對接”便成為關鍵。為此，“調解天團”在華西壩派出所的統一協調下，在四川大學華西四家醫院院內增設醫患糾紛調解室，一旦發生醫患糾紛，由派出所民警向調解團隊成員派單，調解員立即入駐所對應的醫院調解室，實施聯合調解。此操作省去預約的流程，醫患雙方可在華西各家醫院的調解室隨時進行調解。另外，“調解天團”也會隨機抽取1至2名醫學專家加入調解，為患者提供專業的醫療建議。由此以來，“調解天團”同時具有醫學、法學背景的專家，經驗豐富，能更好地在調解中滿足雙方的主張和訴求，為醫患糾紛的解決提供專業服務。

二、“調解天團”處理模式的特征

一、我國土地糾紛法院調解機制存在的必要性

現階段，中國處于社會轉型的特殊期和農村經濟發展期。土地糾紛的日益增多以及多元化和復雜性的背后，土地當事人面對實際經濟利益都“志在必得”。我國是人情傳統的熟人社會，目前，我國的法律雖不斷健全完善，但針對土地糾紛僅通過訴訟是難以做到公正標準、利益平衡，尚有法難以之難，使其判決雖合法但不盡合理，導致結果上訪、申訴等問題，導致當事人質疑法院判決的權威性及公正性。法院調解在解決目前的土地糾紛案件仍發揮著不可或缺的作用。以下是選擇法院調解機制解決土地糾紛的原因和優勢所在。(一)農村土地糾紛法院調解機制是對已經進入訴訟程序的土地糾紛案件進行調解，相對于人民調解的主動排查糾紛和行政機關主動調解與其職權相關的糾紛，法院對土地糾紛案件能否進行調解，取決爭議主體意思表示。因我國法院調解不告不理原則、當事人自愿原則及《民事訴訟法》九十三條規定，法院應在爭議主體自愿事實清楚的前提下啟動調解機制，即法院調解不是必經程序。由此，土地糾紛法院調解機制程序的啟動應取決爭議主體真實意思表示，法院不得強行調解。因此，土地糾紛法院調解機制的爭議主體可根據自律和自主性原則選擇適用的規范，彌補法律適用的不足。(二)從土地糾紛法院調解協議的啟動來看，法院調解書與判決書有同等效力。相對人民調解協議和行政調解協議的效力，法院調解協議具有最高效力及強制力，使得爭議主體必須履行，不得對調解事項再次提起訴訟。由此，法院調解協議簡化了訴訟程序，并在實踐中提高解決土地糾紛的辦案效率，利于土地糾紛的妥善解決。(三)法院調解的調解程序具有更強的規范性。如調解主體的選擇，調解書成立有效的條件。在此基礎上，程序方便靈活，沒有嚴格的程序規制，不似審判那般要求嚴格依法辦事，利于當事人充分行使處分權，維護自身權利實現雙贏的局面，實現當事人主義的司法功能，提高當事人及有關群眾的法制觀念，減少土地糾紛的發生。(四)低廉高效地徹底解決土地糾紛，緩解當事人的訟累和訴訟成本，達到最佳效果。尤其當法律服務收費高的時候，進行法院調解，對于貧困者或富者都是有利的。同時，在熟人社會，法院調解可以促進爭議主體友好協商、互諒互讓，促使爭議主體達成調解協議，有效降低訴訟的對抗性，防止民轉刑案件的發生。由此，即維持爭議主體的友好關系和長遠利益，又能促進社會和諧穩定。

二、我國土地糾紛法院調解機制存在的問題及成因分析

隨著我國農村經濟的迅速發展、法律和國家政策不斷修改等原因導致農村土地糾紛數量、類型均呈上升趨勢，極大地影響了農村社會秩序的穩定。雖然法院調解機制在面對土地糾紛解決的問題上仍不斷改革，但面對社會轉型期及土地糾紛的復雜化、多樣性，土地糾紛法院調解機制在解決現代的土地糾紛陷入了困境。主要體現以下方面:(一)我國土地糾紛法院調解機制的程序規范性問題。目前，我國法院在調解土地糾紛的過程中，因存在法院調解和訴訟程序是否應該適用不同法理，遵循于各自程序規范的問題上，導致了法院調解和訴訟在調解土地糾紛時，交叉在相同的程序空間，導致土地糾紛法院調解過程中，因混淆造成實體和程序限制的雙重軟化。由此，既無法充分、純粹的保障程序，也無法使土地糾紛有效率的妥善解決。在土地糾紛法院調解機制程序中，法官因顧忌土地糾紛調解不成的訴訟程序而怠于主動調查取證;在訴訟程序中，因“調審合一”模式，法院調解土地糾紛過程中接觸到的事實，雖不能當作裁判證據適用，但難以避免法官的自由心證，容易導致事實上的“心證突襲”。由于法院在調解土地糾紛實踐中，因程序適用的隨意性及法院調解具有靈活性這一正當理由，造成土地糾紛爭議主體無法追究和保障法院調解過程中因程序適用帶來的不足。因此，如不注重程序規制，可能導致合意型程序公平性上弊端的擴大。(二)我國土地糾紛法院調解機制因現行的“調審合一”模式引發的問題，即審判組織和調解組織重合。“調審合一”是建國初期計劃經濟的產物，但面對今日國情下的土地糾紛，已無法發揮其功能，已帶來緊張和不協調。例如，無益于司法工作的開展導致法官的“角色”沖突，導致出現強制調解和任意審判問題。損害土地糾紛當事人的利益，影響其公正性和權威性的建立。另外，我國目前法庭審判的組織形式是合議庭或獨任庭。前者是由審判和陪審員組成，后者僅為審判員獨任。由于我國"調審合一”的司法模式，在解決土地糾紛的司法實際工作中，多方面因素導致陪審制度僅存于形式，阻礙其實際功效的發揮，造成司法調解在解決土地糾紛的過程及結果由專業法官決定。(三)我國法院調解原則嚴重走樣。如法院的調解偏好和審調并重原則，目前，我國法官因國家政策、個人喜好和利益，往往選擇趨利避害的解決方式處理糾紛。即一般偏重法院調解。在法官調解土地糾紛過程中，間接承擔積極主動的角色，提高了"強迫調解”或法官不中立的危險。雖土地糾紛爭議主體在發生糾紛時有意選擇訴訟，但法官以法院裁判性預測的話語間接的影射訴訟不如調解的結果好等間接干涉侵犯當事人的自愿調解權利。屬于法院間接強制調解，違背當事人自愿原則。另外，法院調解的合法原則導致了土地糾紛法院調解機制在本質上發生改變。法院調解在解決土地糾紛過程中，因我國現屬社會的轉型時期、民眾法律意識的提高，但仍存在部分地區民眾意識淡薄、法律知識貧乏等因素，合法原則無法使得土地糾紛法院調解機制大展拳腳。(四)法院調解在解決土地糾紛的作用功能日益弱化，其本身存在的問題已使本應有的優勢難以發揮，如在我國農村地區人情傳統仍保留的熟人社會、歷史遺留的“以和為貴”及農民的厭訴情結等問題導致糾紛進入訴訟程序之前，習慣選擇政府調解或上訪等方式解決。就算進入訴訟，意味著當事人之間的勢不兩立，法院很難進行調解。另外，片面追求提高法院調解協議的效力，忽視土地糾紛解決的其他方面。法院調解土地糾紛結案后，從法院調解土地糾紛新動向看，進入強制執行比例高、執行難等問題，削弱法院調解本應具有的“案結事了”的功能和價值。目前，根據我國《民事訴訟法》最新的司法解釋第151條，雖強化了調解協議的效力，賦予調解協議的強制力，使得名義上調解協議和司法裁判具有同樣的效力，但本質上僅賦予當事人“眼見為實”的確定力與執行力的調解協議。法律規定調解書不能上訴，僅在違反自愿原則和內容違法的情況下由土地糾紛爭議主體申請再審，由此看出對調解協議的確定力具有較強的保護力度。然而法院調解土地糾紛制作的調解書與司法裁判相同，即爭議主體不主動履行時仍由法院的執行機構強制執行，目前我國民事裁判仍有嚴重的"執行難”的問題，對保障和提高調解書執行力的問題上仍面臨挑戰。

三、我國土地糾紛法院調解機制的完善

為使土地糾紛法院調解機制適應我國現在的國情，首先對我國相關法院調解的理論和土地糾紛法院調解機制實踐出現的問題進行較全面的分析和探討。目前，法院調解在面對新時期的土地糾紛有不可替代的作用。因此，面對不健全的土地糾紛法院調解機制，需對法院調解在解決土地糾紛上進行改革完善，無論是從土地糾紛當事人還是法院調解主體等多方面進行完善。完善多元化糾紛解決機制，為土地糾紛法院調解機制的調審分離模式奠定實踐基礎。通過對人員分離、角色分離、程序分離和地點分離以及現有民事訴訟制度的框架內完成調審分離的改革。(一)面對我國土地糾紛法院調解機制的程序規范性問題，最優的解決方案是將調審兩個程序分離，如此減少法院程序的交錯問題，同時確立法院調解和訴訟遵循其不同的程序規范，實現各個程序價值。在法院調解土地糾紛過程中，如不能從機制上直接分離，即在當前的程序構架下，盡量針對其不同的程序交叉適用不同的法理，做到土地糾紛法院調解機制實行職權探知主義，保障調解組織解決糾紛對象的范圍不受爭議主體主張的限制，保障因事實調查獲得證據，保障程序的正當性，保障爭議主體的合意。另外，保障法院在調解土地糾紛不成后的審判程序中，采取當事人主義，強調程序的嚴謹性與對當事人充分的程序保障，最終使程序保障與土地糾紛妥善解決。(二)目前，運用"審調合一”的模式的法院調解解決土地糾紛實踐中，缺陷日益明顯。面對此問題，我們應建立法院的調解和審判分離模式，將調解程序前置到立案后開庭審理前，改革調解庭的組成方式，設立專門的調解法官，以避免調解法官和審判法官的"角色沖突”。但在設立過程中，仍要堅持法院調解庭引入普通民眾，擴大調解組織群眾基礎。在此，不得剝奪當事人選擇調解員的權利和違背回避制度。另外，建立多元糾紛解決機制。加強訴調對接，發展和完善訴調對接機制。面對復雜多變的土地糾紛，設立或重建關于土地糾紛專業的基層調解組織，或在法院內設立土地糾紛調解室，并實行協助調解，建立協助人隊伍，積極培育專業性調解組織。建立專業性的土地糾紛法院調解機制，由有法律素養的專業人士擔任調解員調解解紛。不僅能起到分流作用，緩解積案壓力，還可緩解訴訟調解"審調不分”，調解過程影響審理程序的弊端。(三)重構法院調解制度的原則。法院調解在解決農村土地糾紛過程中，法院應取消因調解結案率作為法院、法官的重要考評標準、法院的硬指標等衡量因素所帶來的不良"調解之風”，讓法院調解自愿原則落到實處，避免調解率成為法院或法官之間互逐的目標。為此，法院應理性對待"調解優先”，著重處理好調解優先與調解結案率、自愿原則以及民事權利保護等之間的關系。如法官對土地糾紛當事人選擇糾紛的處理方式予以保護并充分尊重其權利。在調解土地糾紛過程中，應及時查明雙方糾紛爭執點，合理合法地開展調解工作，充分考慮當事人利益，準確合理地確定雙方利益的平衡點，使爭議主體的各項權利保持基本均衡，做到公開、公平、公正。確保簽訂調解協議時的真實性、合法性，內容上確保當事人真實合意。至于法院調解的合法原則應與審前調解程序的合法原則一致，即不同于審判程序中的合法。這里“合法”的考察指標為當事人是否“合意”。土地糾紛法院調解過程中爭議主體解決糾紛的合意是其私法行為，即采取寬松的標準，法不禁止即合法。保證土地糾紛爭議主體在自愿合意的基礎上，確保調解協議的內容不違反法律禁止性、限制性規定，不損害國家利益、社會公共利益和第三人的合法權益，不違反公序良俗原則，即為合法。(四)強化土地糾紛法院調解協議的效力，針對農村土地糾紛的解決，加強法院調解與訴訟銜接，強化其調解機制，有效運用農村“熟人社會”，減少調解資源的浪費，賦予調解協議相應的法律效力，既有利于及時、有效和良好地解決土地糾紛，穩定農村社會秩序，促進農村經濟發展，同時也是對法院調解工作成效的認可。另外，法院在面對大量復雜土地糾紛進入執行程序等問題，應樹立正確的調解觀，理性地對待調解結案率，合理準確定位基層法院調解在大調解格局中地位，合理運用大調解，將土地糾紛化解在基層，加強法院調解與執行相銜接的工作機制。從理論和實踐上防范和縮小法院調解案件進入強制執行的有效措施。

根據縣社會管理創新工作領導小組關于開展社會管理創新工作的要求，結合我縣人民調解工作的實際，制定本實施方案。

一、指導思想

以黨的十七屆五中全會精神為指導，認真落實科學發展觀，緊緊圍繞“最大限度的激發社會活力，最大限度的增加和諧因素，最大限度的減少不和諧因素”的總要求，堅持圍繞中心、服務大局，以化解社會矛盾糾紛為主線，進一步理順司法所管理體制，創新人民調解組織網絡建設和調解員隊伍管理模式，逐步建立科學、規范、長效、惠民的人民調解工作機制，最大限度的將民間矛盾糾紛化解在基層，消滅在萌芽狀態，更好地維護社會和諧穩定。

二、主要任務與責任分工

1、成立機構：成立縣人民調解中心，作為縣司法局科級常設機構；在縣司法局設立人民調解大廳，整合公證員、律師、基層法律服務工作者、調解員等分別設立窗口，設立法律服務專線，現場解答法律咨詢、開展人民調解、辦理法律服務等，為當事人提供便捷、高效的服務，及時、快速化解矛盾糾紛。

分管領導：

一、我國現有的調解制度

調解制度是指經過第三者的排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協議，解決糾紛的一種活動。在西方國家，調解被認為是最常見也是最重要的一種ADR。如在美國90％以上的糾紛是通過非訴訟程序解決的，其中調解所占比例最高。在我國，調解也是訴訟之外應用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構建符合我國國情的訴訟外糾紛調解機制之必要性

1、建立、完善調解體系解決糾紛的需要。調解作為化解社會糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調解，即訴訟調解，是與審判相并行的一種民事審判機制，是訴訟中調解，屬于狹義的司法調解。廣義上的調解，除了狹義訴訟調解外，還包括所有訴訟外糾紛調解手段，如人民調解、行政調解、仲裁調解等。作為解決社會矛盾、糾紛的基本手段之一的調解，是以消除當事人之間的對立與對抗為目的，能及時、徹底地治療和補救被糾紛破壞的社會關系，是重要的社會管理手段與工具。

2、銜接、互補訴訟內調解方式的需要。訴訟外調解作為與訴訟內調解相對的概念，二者在調解主體、調解性質、調解協議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調解的調解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調解的主體為法院或審判人員；訴訟外調解無須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨立性，調解的內容主要依賴當事人的自覺履行，調解協議書的效力較弱，不履行調解協議內容的，可以通過法院調解或裁判，而訴訟中調解是以審判權為基礎的調解，是司法機關對雙方矛盾糾紛進行裁決前最后一次謀求雙方達成一致的審判活動，是在法院或法官的主持和參與下進行的，調解協議書經雙方簽字送達后即具有法律強制執行力，除非調解內容違法或違背當事人的真實意志。

3、構建多元化糾紛解決機制，實現社會和諧的需要。調解將講法與說理相結合,最大限度地體現了當事人的處分權,有利于徹底化解社會糾紛,在維護社會穩定,實現社會和諧的過程中發揮著重要作用。近年來，受一些觀念的影響，行政調解、人民調解、仲裁調解等訴訟外糾紛調解機制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負擔，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會不安定因素。

一、我國現有的調解制度

調解制度是指經過第三者的排解疏導，說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協議，解決糾紛的一種活動。在西方國家，調解被認為是最常見也是最重要的一種ADR。如在美國90％以上的糾紛是通過非訴訟程序解決的，其中調解所占比例最高。在我國，調解也是訴訟之外應用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構建符合我國國情的訴訟外糾紛調解機制之必要性

1、建立、完善調解體系解決糾紛的需要。調解作為化解社會糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調解，即訴訟調解，是與審判相并行的一種民事審判機制，是訴訟中調解，屬于狹義的司法調解。廣義上的調解，除了狹義訴訟調解外，還包括所有訴訟外糾紛調解手段，如人民調解、行政調解、仲裁調解等。作為解決社會矛盾、糾紛的基本手段之一的調解，是以消除當事人之間的對立與對抗為目的，能及時、徹底地治療和補救被糾紛破壞的社會關系，是重要的社會管理手段與工具。

2、銜接、互補訴訟內調解方式的需要。訴訟外調解作為與訴訟內調解相對的概念，二者在調解主體、調解性質、調解協議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調解的調解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調解的主體為法院或審判人員；訴訟外調解無須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨立性，調解的內容主要依賴當事人的自覺履行，調解協議書的效力較弱，不履行調解協議內容的，可以通過法院調解或裁判，而訴訟中調解是以審判權為基礎的調解，是司法機關對雙方矛盾糾紛進行裁決前最后一次謀求雙方達成一致的審判活動，是在法院或法官的主持和參與下進行的，調解協議書經雙方簽字送達后即具有法律強制執行力，除非調解內容違法或違背當事人的真實意志。

3、構建多元化糾紛解決機制，實現社會和諧的需要。調解將講法與說理相結合,最大限度地體現了當事人的處分權,有利于徹底化解社會糾紛,在維護社會穩定,實現社會和諧的過程中發揮著重要作用。近年來，受一些觀念的影響，行政調解、人民調解、仲裁調解等訴訟外糾紛調解機制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負擔，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會不安定因素。

作者從我國矛盾糾紛和調解的現狀出發，分析了大調解的來源、概念，以區縣為視角，站在黨委政府的角度，通過對大調解的目標、性質、功能進行定位，對調解的范圍進行界定，對調解的觀念、機構、功能、方法進行整合，對管理、程序、行為、結果進行規范，按照相應的邏輯組合，搭建共同調解的合力平臺、形成了調解行為的分工負責機制、合法調解的促進和激勵機制、非法調解的約束機制、調解方法的綜合集成機制，完成大調解機制的構建。對于矛盾糾紛的分流和化解，緩解法院訴訟信訪壓力具有很強的現實意義，對于調解立法、社會矛盾的綜合治理有一定的借鑒意義。

我國目前正處于社會轉型期、矛盾凸顯期，各類矛盾糾紛呈現出多樣性、復雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點，然而基層調解組織弱化、人員老化、手段僵化、效果退化、動力銳減、各自為政，從而使得調解的范圍窄、效力低、公信力差，造成使不少矛盾激化、沖突升級，群眾在無其他選擇情況下只有依靠行政處理、仲裁訴訟，矛盾糾紛的出口變窄，因而群眾上訪不斷，嚴重影響了社會的穩定和諧。嚴峻形勢迫使各地紛紛進行探索，*年4月，江蘇省南通市借鑒社會治安綜合治理工作經驗，結合重建調解網絡，率先在全國建立“黨政領導、政法牽頭、司法為主、各方參與”的大調解機制[1]，此后江蘇省建立從地市到村組六級排查調處工作網絡，形成社會各方整體聯動大調解格局[2]。

一、大調解機制的概念

調解是以“調”的方式達到“解”的目的，是指第三者（調解人）依據糾紛事實和社會規范（風俗、慣例、道德、法律規范等），在糾紛主體之間溝通信息，擺事實明道理，促成糾紛主體相互諒解、相互妥協，達成解決糾紛的合意[3]。調解的概念中包含了糾紛原因分析、防止矛盾激化和沖突升級、控制處理矛盾糾紛之意，是一種綜合的社會治理手段。根據主持調解的主體不同，調解可分為友好調解、鄰里調解、家族調解、社團調解、行業調解、人民調解、行政調解、仲裁調解、法院調解。不同種類的調解其性質不同，達成調解協議的法律效力已就不同。大調解中“大”是一個不確定的概念，站在不同的角度有不同的理解，目前對大調解有三種理解：站在法院的角度，對內所稱的大調解是全員、全程的訴訟調解，除法院自己調解外，還包括委托協助調解，對外所稱大調解強調訴訟調解與其他單位、其他調解的有效對接；站在司法局的角度，大調解主要指主體人民調解，盡管一定程度上揉合了行政調解和其他民間調解力量，強調是人民調解的網絡建設；站在黨委的角度，指黨政領導，政法綜治部門牽頭協調，司法部門指導、其他部門參與、各種手段相互配合、相互協調，糾紛排查和處理各種矛盾的機制。本文所稱的大調解是指區縣黨委主導下的大調解，主體多元、手段多樣、方式靈活、反應靈敏、協調順暢的矛盾糾紛的協商和處理。而大調解機制是指矛盾糾紛的一系列的程序、制度、規范和章程的總和。

大調解與ADR都能緩解法院審判壓力，都能滿足多層次糾紛解決的需求，都為當事人提供了一種通過對話和協商的解決渠道，但他們還是區別：ADR是非訴訟糾紛解決方式或機制的總稱,包括訴訟外的調解、傳統仲裁,還包括法院附設調解、仲裁、早期中立評估、簡易陪審團審判等方式。大調解是在各級黨委、政府的統一領導下,整合各種調解資源,協調處理社會糾紛的一種機制，其范圍僅限于各類調解,與ADR的運作方式不盡相同,而且與我國傳統的調解也有差別，是具有中國特色的糾紛解決機制[4]。

調解只是糾紛解決的一種手段而非唯一手段，行政處理、仲裁和訴訟可以調解結案，但也可以以其他方式結案，大調解中含行政處理、仲裁和訴訟中的調解，但大調解并不能完全涵蓋行政處理、仲裁和訴訟，大調解是多元化解決手段的一種但并非全部，大調解可以將多元化糾紛解決機制有機的銜接起來，是多元化糾紛解決機制的核心。

一、協助調解的性質

協助調解是指法院邀請調解人參與訴訟調解，請調解人幫助法官做當事人的思想工作，以促進糾紛的調解解決。

與委托調解相比較，協助調解的性質是清晰的，委托調解的情況比較復雜，其性質不能一概而論，要視委托調解的不同情形而定[2]。協助調解在性質上不存在任何疑問，它是法院調解的一種形態，協助調解雖然有協助人參與調解，并且協助人多種多樣，但從根本上說它仍然是以法院為主導的司法性質的調解。

協助調解的特征是：

第一，協助調解是訴訟調解。協助調解的前提是糾紛已經訴訟到了法院，法院已經立案受理，并決定采用調解方式處理該案件。法院對訴訟案件既可以自行調解，也可以邀請特定的組織或個人協助調解。但即使是邀請他人參與調解，在性質上仍然是訴訟調解，只是在調解中有協助人參與其中。

第二，協助調解是以法院為主體的調解。在協助調解中，主持調解的仍然是人民法院，法院對調解的開始、調解的進行，調解方案的形成、調解協議的審查和批準、調解書的制作負有責任。在調解中，法官需要認真研究案情，厘清法律關系，分清雙方當事人的責任，提出具體的調解意見，協助人主要是根據法官對案件的判斷和意見，幫助法官做當事人的工作，促使當事人達成調解協議。

今年，社會矛盾糾紛調解中心的建立是我市司法行政系統在調解社會矛盾糾紛機制中的開拓突破，并不是原有民調方式的簡單綜合，而是在對原調解方式從形式到體制的全面優化改革，是適應南京市舊城改造、新城區建設步伐加快的必然產物，必將有效地提高社會矛盾調解的質量和效率，對全國的人民調解工作必將產生轟動效應和深遠影響。

一、整合調解力量，形成工作合力。以前的人民調解是以司法行政、人民調解委員會為主的調解體系，其工作對象主要是民間糾紛，在調解社會矛盾糾紛時，調解力量和力度顯然薄弱，不能很好的應對群體糾紛，而我市在新形勢下的社會矛盾主要以征地補償。拆遷安置、企業改制、滯后行業的整治和取締等社會活動和政府行為帶來的矛盾，具有復雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點，加之群眾民主、法律意識的增強，極易引發群眾上訪事件，甚至帶來社會動蕩。而對以上新情況，只靠調委會和民間調解顯然不能應對，這就要構建大調解網絡，把民間調解、治安調解、行政調解、訴訟調解綜合起來，成立社會矛盾糾紛調解中心，組成由黨委、政府統一領導、綜治或司法牽頭實施，由民政、城建、婦聯、工會、公安、法院等部門參加的聯合調解組織，職能部門各司其職，形成全社會共同參與的矛盾糾紛大調解工作格局，增強對矛盾糾紛的調處力度，確保調處成功率。

二、確保信息暢通準確，掌握工作主動權。當前，社會改革的力度加大，城建速度特別是河西新區的建設速度加快，征地拆遷、勞力安置等工作，必然帶來部分群體利益的再調整，這是群體性矛盾爆發的重要因素。針對當前社會矛盾所具有的動態性、可變性的特征，為及時準確的掌握第一手信息，把握工作的主動權，超前做好化解工作，防患于未然，要充分發揮人民調解信息員及黨、團員的骨干力量作用，及時了解掌握民情、社情，盡快取得第一手資料，去粗取精，由表及里的進行分析、判斷，為化解矛盾提供依據。

三、抓住主要矛盾，把握調解重點。當前的社會矛盾多具有廣泛性、多發性的特點。社會矛盾調解中心應把可能給社會穩定帶來重大影響的、群眾所關心的、社會所關注的拆遷補償、就業安置等熱點問題上。群體性上訪或群體性阻撓某項工作的開展是社會矛盾激化的結果，調解中心在調解這類矛盾時，要深入群眾，傾聽群眾的意見、想法，詳細認真地解答有關政策、規定，真心實意幫助確有困難的群眾解決困難，但對個別無理起哄，不滿現行政策，組織煽動的幕后策劃者，則根據法律、法規對其進行嚴肅教育，必要時，對其采取果斷措施，嚴格控制，以防事態擴大，對已經發生的群體上訪事件，要督促有關部門盡快兌現優惠政策，本著公開、公正、透明、關心的原則，耐心細致做好解釋工作，做到動之以情、曉之以理，最大程度的穩定群眾情緒，盡量化解矛盾，防止事態進一步擴大。特別值得一提的是敏感時期的大調解工作，要認真、細致、深入、如重大節假日、重要會議或活動期間，調解中心的工作要有高瞻性，提前做好信息工作，及時掌握動態，才能把握工作的主動權，以免由于群體上訪給工作、生產、生活、交通秩序造成混亂，造成不良影響。

四、抓好法規、政策的宣傳教育，提高政府部門依法辦事的能力。當前的群體糾紛矛盾主要表現在征地拆遷、安置、落后行業的整治等方面。群眾是矛盾一方的主體，在解決群體矛盾糾紛時，應把宣傳教育放在首位，抓好法律、法規和政策的宣傳，增強群眾的意識和依法辦事、按程序辦事的自覺性，尤其是現行政策較高執行的政策有較大差距時，更應做好宣傳教育工作，以求得群眾的理解和支持，即使部分群眾一時難以想通，由于時間或項目的特征不同，調解工作相對來講也好做一些。公務員之家版權所有

綜上所述，當前社會矛盾的產生不是一種因素所造成，不是靠一個部門或某個組織能調解成功的，在大調解機制下，必須多部門聯合，采取多種方式和手段，才能較好地平息事態，才能有一個穩定的秩序，才能保證社會的快速發展。

目前，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，民商事糾紛案件數量急劇增長。特別是今年4月1日國務院《訴訟費用交納辦法》正式施行以來，訴訟費用交納標準降低，交納范圍縮小，民商事案件出現“訴訟爆炸”的現狀。在司法資源相對匱乏的條件下，如何正確處理新形勢下的人民內部矛盾，及時預防、消除和化解各種不穩定因素，已經成為各級人民法院面臨的一個全新的重大課題。為此，筆者主張加強訴訟調解，充分利用人民調解，建立調解大格局，構建多元化化解社會矛盾的調解機制。

一、訴訟調解，是促進或者實現法律效果與社會效果有機統一的良好方式。

訴訟調解，又稱為司法調解，是指在人民法院的主持下，當事人互諒互讓，就民事權利義務或訴訟權利義務達成協議，合情、合理、合法地解決民事糾紛的訴訟活動。訴訟調解有利于化解社會矛盾，息訴止爭，維護社會穩定；有利于實現公正與效率和案件的執行；有利于節約訴訟資源。訴訟調解是我國重要的訴訟制度，是人民法院行使審判權的重要方式。訴訟調解作為重要的訴訟機制，具有解決糾紛的獨特優勢，被國際司法界稱為“東方經驗”。訴訟調解本不是個“新”話題，但筆者堅持再提，并且認為還必須加強。

（一）目前，訴訟調解現狀不容樂觀，調解結案力度正在削弱。由于民事案件數量大量增加，法院審判力量相對不足，隨著民事訴訟審判方式改革的進一步深化，法院的民商事審判工作中出現了弱化調解功能片面強調“當庭宣判率”而致使人民法院以調解解決糾紛的方式受到冷遇，出現了當事人不愿意接受調解，法院不注重調解結案率的情況。特別是國務院《訴訟費用交納辦法》實施后，由于訴訟費減少，訴訟門檻降低，使得當事人普遍將訴訟作為解決糾紛的首選方式，人民調解組織訴前化解社會糾紛的功能將會弱化，法院多年來倡導的社會化調解等多元化糾紛解決機制的發展將受到沖擊。以往當事人考慮執行成本選擇在訴訟階段調解而獲得債務人直接履行，現在的當事人則不愿調解讓步而更愿意進入強制執行。同時，案件的大幅度增長進一步加劇了法官的辦案強度和法院人手不足的矛盾。大家都知道，一次成功的調解，需要法官花費大量的時間和精力，需要法官在不違反審限期規定的前提下，有充裕的時間和精力，耐心細致地開展訴訟調解工作。面對法院經費保障越來越嚴峻的形勢，在現行財政保障的情況下，法院辦公、物質裝備建設、法官福利待遇等經費保障問題將進一步突出，這些因素直接影響到法官調解結案的積極性。實際上，不少法官訴訟調解結案的積極性大不如前，而且更傾向于直接判決。

但是，法院如果對訴訟調解重視不夠，該調不調，能調不調，調解結案率就會下降，上訴、申訴率就會上升，信訪壓力就會增大。調解結案率的降低，相對促使了判決結案情況的上升，無疑，法官的工作量必然大增，這也是導致基層法院案件的上訴率、發回重審、改判率上升的原因之一。這些情況的出現，使法官的工作難度加大，審判質量有所降低。事實上，盡管一次成功的調解在審判程序中耗時間、耗精力較多，但從總體上講，訴訟調解結案，減少或者避免了案件二審、再審、執行等后續訴訟程序和涉訴信訪處理的工作量，達到了縮短訴訟周期，節約了司法成本的功效，促進和實現了法律效果和社會效果的有機統一。

（二）構建加強訴訟調解、激勵訴訟調解的有效機制。訴訟調解的優勢非常明顯。首先，調解讓訴訟更加“人性化”。調解強調當事人的積極參與，通過當事人自愿協商而不是法官依法裁判來解決糾紛，整個訴訟過程當事人都非常清楚，容易理解和接受。其次，調解可以有效降低訴訟的對抗性。調解強調當事人之間的友好協商和妥協，促進當事人之間互諒互讓和友好合作。大降低和弱化了當事人之間的對抗性，有利于社會的和諧與穩定。再次，調解更符合訴訟效益的要求。調解具有簡便、高效、經濟的特點，調解方式靈活，能減輕當事人的訴訟負擔，也能節約司法資源。第四，也是更重要的，調解結案更符合“司法公正”的實質要求。只有當事人自己最清楚糾紛的真像和他的利益所在，所以他們自愿選擇的處理結果應當說是最符合他們的利益需求的，也最接近當事人追求的實體公正。因此，也有利于當事人的自覺履行。①為此，人民法院更應加強訴訟調解，激勵訴訟調解。