非法行醫范文10篇

各鄉、鎮人民政府，縣政府有關部門：

為整頓和規范醫療服務市場，加強醫療服務市場監管，規范醫療機構執業行為，提高醫療質量，保障醫療安全，維護人民群眾生命健康及其權益，將我縣打擊非法行醫專項行動工作推向深入，按照蚌埠市打擊非法行醫專項行動領導小組工作部署，經縣政府研究，決定于4月17日—4月23日開展“打擊非法行醫活動周”行動。現將有關事宜通知如下：

一、加強領導

各鄉鎮、縣政府有關部門要從執政為民，構建和諧社會的高度，充分認識打擊非法行醫工作的重要性和必要性，要認真履行職責，密切配合，精心組織，嚴格執法，切實加強對此項工作的領導。

二、行動重點

（一）對取得《醫療機構執業許可證》的醫療機構是否存在出租、承包科室、超范圍行醫以及聘用非衛生技術人員行醫的違法行為進行拉網式的監督檢查；

為認真貫徹落實《國務院辦公廳關于開展打擊商業欺詐專項行動的通知》(國辦發〔20**〕21號)精神,根據《中華人民共和國執業醫師法》、《中華人民共和國母嬰保健法》、《中華人民共和國人口與計劃生育法》、《醫療機構管理條例》、《中醫藥條例》、《鄉村醫生從業管理條例》、《計劃生育技術服務管理條例》、《護士管理辦法》等法律法規，結合各部門工作職責,制定本方案。

一、工作目標

通過專項行動，打擊非法行醫違法犯罪活動，醫療服務市場秩序得到明顯好轉,進一步加強醫療機構的規范化管理。

（一）嚴厲打擊各種非法行醫行為，依法取締無證行醫，嚴懲非法行醫違法犯罪活動，對犯罪分子起到震懾作用。

（二）加大對醫療服務市場的監管力度，規范醫療機構執業行為，提高醫療質量，保障醫療安全。

（三）依紀依法嚴肅追究有關違法違規行為責任人員的法律責任。

非法行醫就是指未參加過醫療培訓、未取得醫療從業資格證書的人員擅自實行醫療業務的行為所謂的醫療業務就是經常性的、持續性的進行以醫療為主要內容的活動。所謂的醫療行為就是用專的醫學知識和專技能為患者減輕病痛、緩解身上的痛苦、減輕對藥物或者的依賴、改善身體功能外觀、身體健康及生命安全相關的行為。從根本來說．非法行醫罪就是尚未取得醫療從業資格的人員，擅自_丌展實施醫療行為內容的醫療執或是醫療的職務的行為。但就目前來看，非法行醫罪司法實踐中的爭議還是比較多的。因此，必須對非法行醫在刑法學琿論的定位進行分析，以為非法行醫案什提供有利的依據。

一、對非法行醫罪是一種職業犯進行分析

非法行醫罪存一定程度屬丁職業犯，也屬營>，非法行醫罪在認定的時候，要以非法行醫罪的本質特征為依據，并考察其對社會的危害程度及刑法對于非法行醫罪在刑法_J足否有相應的解釋，刑法解釋與現實生活中的案例足否一致，只仃刑法上的相應解釋與現實生活巾的非法行醫罪是一致的，才能更好的體現法行醫罪是一種職。所謂的職業犯就是多次并持續的實施某種犯罪行為的并以其為職業的犯罪行為。刑法學嬋論上對職業犯解釋和職業犯是類似的，都是以營業為目的，多次、持續實旖同種行為的人。要想將非法行醫定位職業犯，就應該對職業犯的特點進行相應的分析。職業犯在刑法中的特點是犯罪行為人必須是以某種行為作為職業或業務，多次持續的實施。這里是自己選定的。在對其、務進行判定的時候，必須弄清其是以公私或是報酬為暴礎的，其k務足主要事物還是次要事物。在論斷這一行為的基礎上，日本相關學者對其進行了相應的解釋，相關學者認為業務必須是多次并連續進行的工作，只足簡單的一次業務，算不是業務。然而要是有持續干下去的意思，即使是一次，那也屬于業務。將干1關的業務確認成犯罪是有依據的，其必須是對人們的隹命、財產構成安令的行為。相應的人員已經觀的將多次、持續實施的行為作為自己的職業或是業務，并有長期—去的意思。但是在對職進行棚關處罰的時候．只是單一的個罪的形式進行處罰。我國學者對非法行醫行醫的解釋是以相關醫療行為或是業務行為為拱礎進行的桐關事務。行醫事實上足一種活動，是從業躍師進行某務的活動，這里的活動足以年笑的活動是以醫療、預防及保健為一體作為業務進行實施的，在某種程度一其也足一種業務活動。非法行醫罪作為危害公共的犯罪行為，只有存其以業務n勺形式實施了并對公共．生造成一定危害的情況，才能稱得上是犯罪行為。我國對非法行醫罪還未有明確的解釋，在這種情況下，可以適當的借鑒一下困外非法行醫罪在刑法理論上的定位，國外棚l關法律在對非法行醫罪進行解釋足以其是一種業務行為進行定位的。這種解釋在一定程度一I使有意義的。此外，在對職l犯進行判定的時候，必須分清職業犯和常業犯。所渭的常業犯就足職p犯，屬于犯罪學}：的職業性犯罪。但是這種說法只是眾多說法關學者認為，職業犯和常、I犯雖然在干關行為上是以職業或是以務為皋礎的持續、多次實施的，但是產業犯是以特定的犯罪行為為基礎的犯罪行為，具體來說，慣竊、慣騙行為都屬于違法行為，這些行為相關法律本來就存的，其行為是作為一種常態而存存的，是構成犯罪的行為。而、I務犯是以相l關IP>lk或是業務為基礎進行的卡¨關活動，其行為某種程度L足被社會認可的。對所從事的職或足業務進行相應判定的時候．必須將其與主體聯系在一起。現實生活中，厭療業務本身足有一種jE當的社會行為，但當其轉化成ll,q~或是業務的時候，就屬于一種犯罪行為。因此，將非法行醫罪定為職I犯是有…定意義的，不僅能對非法行醫罪客觀方面的進行相應n勺劃定，還能使人們對非法行醫的罪數形態有明確的認識，為現實生活『1J的非法行醫的認定提供了依據。

二、對非法行醫罪是行政犯進行分析

非法行醫在一定程度}：屬行政犯，出屬于法定犯。邗法行醫罪認定的時候足以撲法行醫的相關特為基礎I進行認定的。非法行醫罪之所以被稱為足行政犯是因為法行醫在一定程度一I-#-沒有違反社會倫理道德。而足行政取締的并以法律形式禁止的時候，才能稱得一I是犯罪。對非法行醫是法定犯罪在理論界一直足有爭議的。但是有學者認為，行政犯之所以為行政犯，必須是違反經濟或足行政中某種法規的，或是觸犯了刑法，才‘能被認定為是非法行醫。但是在這里值得注意的是違反某種經濟、行政法規和刑法雙重性行為并不是并列的，而是有一定的遞進關系的，具體來說就是行為人違反相關經濟、行政法規規定的相應規范的時候，于其相關行為與刑法也是相關聯的，已對社會構成危害的行為，只有通過刑罰手段-Ti能對其進行相應的處理，在一定程度上體現了國家對非法行醫罪的重視。由于行政犯在法律上承擔的干I麻責任是遞進的，一旦確定非法行醫罪，就要對其質進行判定，如果沒有構成相應的犯罪，其屬于行政行為，只需要承擔相應的責任，確定非法行醫罪是犯罪行為，那么行政行為就會轉化為刑事行為，相應的人員就需要承擔刑事責任。非法行醫在一定程度上就是行政犯，我國相關的法律對此有相應的規定，其規定沒有經過相關部門批準就開辦醫療機構，或是未經過專業培訓尚未獲得醫師執照及相關資格證的行為是違反行政規定的，行政部門不僅有權將相關醫療機構取締，也可以將相應醫療的機構的藥品和機械設備沒收，同時對相關醫療機構進行經濟處罰。對于相應的醫師，要吊銷其執業執照，給患者帶來一定危害的，要對其進行相應的賠償，已經構成犯罪的，要追究相關人員的相應責任。從中可以看出，關于吊醫師執業執照的行為足相關醫師法rI1的內容，而已經構成犯罪的行為，則是刑法中的內容。二者是相互遞進的并在此基礎對非法行醫罪進行了格的限制。行政法和刑法的處罰這種遞進的處罰在一定程度上構成了完整的處罰體系。岡此，在對非法行醫罪進行相應定位的時候，必須以相應醫師法的巾的內容為依據對其非法行醫罪進行相應的判定，并明確非法性罪的范圍。以相應醫師法為基砩I；對非法行醫罪進行相應判定的時候，還要將相應的刑法結合起來，畢竟行政法與刑法之間是有一定聯系的，只有相應的醫師法和刪法概念進行相應的分析，并明確其中的具體內容，存處理非法行醫案件中，才能更好的區別其犯罪類型。

三、對非法行醫罪是身份犯進行分析

為貫徹落實《國務院辦公廳關于開展打擊商業欺詐專項行動的通知》（21號）文件精神，根據市衛生局、公安局、監察局、人口計生委、科技局、工商行政管理局、食品藥品監督管理局、中國人民解放軍軍分區后勤部、中國人民武裝警察部隊支隊后勤部關于印發《打擊非法行醫專項行動實施方案》的通知（11號）要求，結合我縣實際情況，制定本方案。

一、指導思想

以“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹國務院和打擊非法行醫專項行動領導小組的工作部署，各部門聯合行動，加大執法力度，在我縣開展嚴厲打擊非法行醫行為，維護廣大人民群眾的身體健康和生命安全。

二、工作內容和重點

（一）嚴厲打擊無證行醫行為。重點打擊未取得《醫療機構執業許可證》擅自開展診療活動的“黑診所”，打擊無任何醫療資格的游醫、假醫，以及借助虛假宣傳、招搖撞騙，或打著醫學科研、軍隊、武警的幌子誤導和欺騙患者，嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的非法行醫活動。

（二）嚴肅查處醫療機構聘用非衛生技術人員行醫的違法行為，清除醫療機構中的假醫生。

同志們：

今天，召開全縣打擊非法行醫專項行動動員大會，主要是貫徹落實國家衛生部、省衛生廳有關打擊非法行醫工作的會議精神，針對當前我縣醫療市場存在的突出問題，動員全縣上下迅速行動起來，開展打擊非法行醫專項行動。這是一次非常重要的會議，省市衛生監督所的領導親臨大會并將做重要指示，等會縣委常委、常務副縣長申桂榮同志也將做重要講話。請大家認真領會，抓好落實。現在，我先講三點意見。

一、認清形勢，增強緊迫感和責任感

近年來，在縣委、縣政府的領導下，各鄉鎮、衛生局、衛生監督所、工商局、藥監局、公安局、縣法院等有關部門按照國家和省市的統一部署和要求，密切配合，共同努力，有計劃、有重點、有步驟地開展了打擊非法行醫的專項行動，取得了階段性的成效。全縣非法醫療機構數量有所減少，游醫藥販得到處罰，非營利性醫療機構出租、承包科室、聘用非衛生技術人員的現象得到有效遏制。據統計，自2005年衛生監督所成立以來，全縣共檢查醫療單位、個體診所4671家次，其中2005年查處非法診所285家，取締105家；2006年查處非法診所198家，取締86家；2007年查處非法診所112家，取締47家；2008年查處非法診所72家，取締16家；2009年已查處非法診所52家。共沒收藥品121批件，價值50萬元，沒收醫療器械265批件，價值120萬元，收繳罰款158萬元，申請法院強制執行案件67宗，下達衛生監督意見書4671份，責令停止虛假醫療廣告21條。

在看到成績的同時，我們必須清晰的認識到，我們的工作還有一些問題和不足，與群眾的期盼和上級的要求還有一定的差距。今年5月份，國家衛生部、省衛生監督所檢查組對我縣進行了明查暗訪，在縣城內查證無證診所48家。這個結果說明，非法行醫現象在我縣少數鄉鎮和城鄉結合部不同程度的存在，特別是非法診所在縣城區內數量較多。我縣打擊非法行醫的形勢不容樂觀，任務非常艱巨。我們必須認真進行反思，深入分析原因，逐步整改到位。

我們每年都組織過專項整治行動，每年的衛生工作都把打擊非法行醫列入了主要工作議題，為什么還會是這樣的結果？我認為，非法行醫現象履禁不止的主要原因有以下幾個方面：

由于監管不力，一些地區社會醫療機構遍地開花且魚龍混雜，非法行醫者乘虛而入。這些非法行醫者絕大多數不具備或沒有領取《醫療機構執業許可證》，甚至沒有執業醫師資格，但他們卻在城鄉結合部租間民房，掛塊白布，擺點藥品，就對外“開診大吉”。這些“醫師”以搞接生、人流、取環的居多，并大量使用假藥、劣藥，且有亂收費行為，常常造成醫療事故，嚴重擾亂醫療秩序，危害市民身體健康。近年來，衛生行政部門雖然多次對非法行醫活動進行專項治理和打擊，取締了一大批非法行醫的診所和游醫，但非法行醫現象仍大量存在，非法行醫需要長效管理。筆者結合自己工作的實踐和體會，談談行政執法中打擊非法行醫應注意的問題。⑴

1．無證行醫和非法行醫的概念

無證行醫是指醫療機構和衛技人員未經有關的衛生許可，沒有取得必需的許可證照、證件就從事醫療活動。就人員具體是指醫師無《醫師執業證書》、護士無《中華人民共和國護士執業證書》、外國醫師來華行醫無《外國醫師短期行醫許可證》，鄉村醫生無《鄉村醫生執業資格證書》，衛技人員從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷、結扎手術和終止妊娠手術無《母嬰保健技術考核合格證書》，從事家庭接生的人員無《家庭接生員技術合格證書》。就醫療機構是指無《醫療機構執業許可證》，從事婚前醫學檢查、遺傳病診斷、產前診斷、結扎手術和終止妊娠手術和家庭接生以及出具《母嬰保健法》規定的婚前醫學檢查證明、新生兒出生醫學證明和醫學技術鑒定證明的無《母嬰保健技術服務執業許可證》。

非法行醫是指不合法地從事醫療活動，具體是指違反《中華人民共和國執業醫師法》（以下簡稱醫師法）、《中華人民共和國母嬰保健法》、《醫療機構管理條例》(以下簡稱《條例》)等有關衛生法律法規的行為。因此，筆者認為無證行醫屬于非法行醫的范疇，應該是非法行醫的一部分。打擊非法行醫重點是取締無證行醫。

2．取締無證行醫最關鍵的是診療行為的取證。

根據《醫療機構管理條例實施細則》(以下簡稱《細則》)第八十八條的解釋：診療活動是指通過各種檢查，使用藥物、器械及手術等方法，對疾病作出判斷和消除疾病、緩解病情、減輕痛苦、改善功能、延長生命、幫助患者恢復健康的活動。因此，診療行為可以分成醫療檢查、診斷和治療行為三個方面。判斷是否有診斷行為的比較明確的證據應該是書寫病歷，進行診斷，出具處方，使用藥物及手術等方法醫療檢查和治療行為比較明確，使用醫療器械進行醫療檢查則存在爭議。常見問題是使用聽診器、血壓計是否是醫療行為，使用××測試儀測試缺鈣或者貧血是否是醫療行為等。我國衛生部尚沒有對此作出行政解釋。而國外，比如日本厚生省就解釋使用血壓計是醫療行為。

一、非法行醫罪司法解釋修改的具體內容及影響

新司法解釋雖然只有區區6條7款內容，但較之于最高人民法院于2008年4月28日制定的5條5款的同名司法解釋（以下簡稱舊司法解釋）發生了很大變化，而且這些變化絕非僅是法條語句調整或者簡單增加字數，而是對非法行醫罪的客體和客觀方面作出新的調整。新舊司法解釋的出臺，目的在于對《中華人民共和國刑法》第三百三十六條第一款有關非法行醫罪的具體適用作出更具操作性的指引。《中華人民共和國刑法》第三百三十六條第一款規定：“未取得醫生執業資格的人非法行醫，情節嚴重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；嚴重損害就診人身體健康的，處3年以上10年以下有期徒刑，并處罰金；造成就診人死亡的，處10年以上有期徒刑，并處罰金”。對于該條款在具體案件中如何把握適用，舊司法解釋第一條針對“未取得醫生執業資格的人非法行醫”這一措辭的具體內容作出了詳盡的探討，以列舉的形式界定了這一措辭的內涵。第二條則針對上述條款中的“情節嚴重”作出列舉，主要目的在于規范和限定司法自由裁量權的行使和統一。第三條則就何謂“嚴重損害就診人身體健康”這一措辭作了列舉式的限定和解釋。第四條則對于非法行醫罪和相關罪名構成吸收犯（吸收犯：是指行為人實施兩個以上犯罪行為，不同犯罪行為之間具有吸收與被吸收的關系，在定罪時僅以其中一罪作出處理的犯罪形態。）形態時如何處罰的問題作出了規定。第五條規定則屬于準用性規范，限定了對于造成人身功能障礙等嚴重損害就診人身體健康的情形，可參照醫療事故分級標準確定。新司法解釋在舊司法解釋的基礎上，共在3處作了修改。第一處修改針對第一條列舉的“未取得醫生執業資格的人非法行醫”的情形作了刪減，刪除了“個人未取得《醫療機構執業許可證》開辦醫療機構”的具體情形。第2處修改在第四條增加了兩款內容，兩款內容均強調了對非法行醫行為造成就診人死亡的因果關系如何把握的問題。第三處修改在第六條中增加了一款內容，主要是對醫療活動和醫療行為的內涵如何參照把握的問題。新司法解釋的修改第1處對“未取得醫生執業資格的人非法行醫”的具體情形列舉，由舊司法解釋中的5項減少為4項，其實縮小了對非法行醫犯罪行為定罪的范圍。第2處增加的對有關因果關系的進一步限定，在一定程度上降低了對非法行醫罪加重情節認定的機率，實際上在量刑環節減輕了對犯罪嫌疑人的刑罰。新司法解釋的修改，對非法行醫罪的審查在定罪和量刑的環節，均減輕了對該罪的認定，原因何在？

二、新司法解釋修改的立法背景

任何一項立法及司法解釋，立法機關或解釋機關均是結合國家經濟社會和法制進步的需要，在立法時機成熟時才出臺相關法律規定。新司法解釋的出臺，同樣具有相應的立法背景和立法需要。（一）新司法解釋的修改使非法行醫罪的認定邏輯更加合理。《中華人民共和國刑法》第三百三十六條第一款規定的非法行醫罪，所指向的犯罪行為是未取得醫師執業資格的人從事醫療行為的違法情形。根據《中華人民共和國執業醫師法》的要求，其中第八條第一款規定：“國家實行醫師資格考試制度……”；第十三條規定：“國家實行醫師執業注冊制度”。即公民個人開展診療活動必須經過兩個步驟：一是考取醫師資格，證明具備了從事醫生職業所必須的專業技能；二是執業注冊，證明個人請求從事醫師執業得到了衛生行政主管部門的批準，兩個步驟缺一不可。如果缺了以上任何一個步驟擅自開展醫師診療活動，即可能構成非法行醫。結合《中華人民共和國刑法》第三百三十六條第一款的規定，以及《中華人民共和國執業醫師法》第八條、第十三條的規定可以得出結論，非法行醫罪的犯罪主體應當是個人，犯罪的客觀方面包含犯罪嫌疑人未取得醫師資格，或者未經衛生行政部門的注冊許可從事診療活動的行為。舊司法解釋關于非法行醫罪的客觀方面的表現，尚列舉了“個人未取得《醫療機構執業許可證》開辦醫療機構”的客觀行為類型，但僅從相關法律條款的文義解釋即可得出結論。個人未取得《醫療機構執業許可證》開辦醫療機構的行為，并不屬于《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國執業醫師法》中規定的非法行醫行為種類，舊司法解釋的具體列舉無疑有擴大解釋的嫌疑，應該是受到了《中華人民共和國執業醫師法》第三十九條有關“未經批準擅自開辦醫療機構行醫或者非醫師行醫的”，應予行政處罰的行為種類的列舉所影響。因此，新司法解釋在修改時將該情形從非法行醫罪的犯罪客觀情形列舉中刪除，就使得刑法上非法行醫罪客觀方面的認定在邏輯上更為合理。（二）新司法解釋的修改是輕刑化刑事司法政策的體現。無論是中國的司法文化傳統，還是歷次刑事法律規范的修改，重刑思想一直是我國刑事司法政策的特點之一，中國的法制歷史上創造了不少“亂世重典”、“嚴刑峻法”的時代。但目前，這一觀念和思想正在經歷著轉變。一方面，國家文明和公民素質已經有了很大的提高，社會秩序的穩定性已經有了極大的改善。“治平世用輕典”［1］，現在的刑事司法政策已經無需再強調重刑治世。另一方面，人們也逐漸認識到刑罰的目的不在于懲罰犯罪，而在于預防犯罪嫌疑人再次犯罪。著名的法學家貝卡利亞就指出，“刑罰的目的，既不在于摧殘一個感知者，也不是消除人們已經犯下的罪行，刑罰的目的僅僅在于阻止犯罪再重新侵害公民，并規誡他人不要重蹈覆轍”，刑罰應當秉承懲罰和教育相結合的刑事司法政策，而不能一味強調重刑的懲罰性。因此，輕刑化的趨勢逐漸成為刑事司法政策變革的主流。輕刑化的變革不僅僅在于刑事處罰的刑期縮短，刑種的減少，而更在于縮小入刑的違法行為的范圍。新司法解釋規定“個人未取得《醫療機構執業許可證》開辦醫療機構”的情形不再屬于非法行醫罪的行為種類，實質上縮小了非法行醫罪客觀行為的認定范圍，順應了刑事司法政策輕刑化的潮流，體現了當前刑事司法政策變革的趨勢。（三）新司法解釋的修改是醫療管理體制改革趨勢的助推器。新司法解釋將“個人未取得《醫療機構執業許可證》開辦醫療機構”的行為從非法行醫罪的犯罪情形中剔除出去，客觀上減輕了對個人開辦醫療機構的行為的懲戒力度，同時也昭示著對個人開辦醫療機構行為的鼓勵。新司法解釋的這一修改內容，與正在進行的醫療體制改革趨勢是分不開的，并可能在一定程度上加快改革的進程。當前，我國的普遍醫療現狀之一是醫療機構未分級，醫療資源分布不平衡。大量的病人不分病情的輕重緩急一律涌入大醫院、公立醫院，優秀的醫護人員也集中在優質的醫療機構，病人流向的高度集中是造成“看病難”狀況的主要原因之一。有效緩解病人一律涌入公立醫院的現狀，應當大力推進和鼓勵個人開辦醫療機構，側重于對常見病癥的普通醫療服務。公立醫院和大醫院，側重于對特殊醫療和大病醫療。醫療機構的科學分級，可以使不同級別的醫療機構各擅所長，充分發揮各自的職能，分流不同病情病人的就診去向，緩解看病難的現狀。在醫療管理體制改革體系中，政府如何改變管理作風也是改革的一個重要方面。盡管關于曾經的醫療機構市場化改革的批評不絕于耳，但對于個體診所的監管可以更注重發揮市場優勝劣汰的作用，政府對個體醫療機構的監管重點放在服務上。而對于大醫院的監管，可能更需要政府的管理和調控。加快醫療管理體制改革，鼓勵個人開辦診所和其他醫療機構，政府做好指導和服務，新司法解釋修改對醫療衛生管理改革的方向性指引作用顯而易見。

三、新司法解釋修改對行政執法的影響

新司法解釋的修改和，盡管重點在于對刑罰和刑事訴訟領域法律適用的改變，卻對個人未經許可擅自開辦醫療機構的違法行為的行政管理，同樣引發了不小的波動。新司法解釋的修改，將對衛生行政機關的執法活動帶來何種變化，的確很有探討的必要。（一）司法解釋修改并未改變對個人開辦醫療機構行為的行政監管。最高人民法院盡管對舊司法解釋的內容作出較大的修改，但該司法解釋主要是針對非法行醫罪的入罪情形進行的具體修改，并不涉及衛生行政領域適用的《中華人民共和國執業醫師法》《醫療機構管理條例》等法律、法規的修改，衛生行政管理不能因此放松或放縱對個人開辦醫療機構行為的行政監管。當然，地方性的法規、規章，或有關自由裁量權行使指引的規范性文件中，也存在需要修改的條紋。例如：有涉及對未經許可開辦醫療機構的違法行為人行政處罰兩次后再犯，可以認定為涉嫌犯罪并移送公安機關的類似規定，應當及時修改，避免對執法機關作出錯誤的指引。在衛生執法實踐中，衛生行政管理部門應當繼續適用《中華人民共和國執業醫師法》《醫療機構管理條例》及《醫療機構管理條例實施細則》等法律、法規，以及相關規范性文件的規定和指引，對個人開辦醫療機構的行為實施有效監管。具體而言，個人開辦醫療機構的，仍需要按照《醫療機構管理條例》和《醫療機構管理條例實施細則》規定，向衛生行政管理部門申請行政許可。衛生行政管理部門亦應當依照上述法律規范對申請人的申請是否符合相關規定進行審查后，決定是否可以向申請人核發《醫療機構執業許可證》。對于未經許可開辦醫療機構的個人，衛生行政管理部門仍可以適用《中華人民共和國執業醫師法》《醫療機構管理條例》或《醫療機構管理條例實施細則》的規定，對該行為人作出相應的行政處罰。（二）個人未經許可開辦醫療機構行政處罰的法律適用。《中華人民共和國執業醫師法》第三十九條規定：“未經批準擅自開辦醫療機構行醫或者非醫師行醫的，由縣級以上人民政府衛生行政部門予以取締，沒收其違法所得及其藥品、器械，并處10萬元以下的罰款；對醫師吊銷其執業證書；給患者造成損害的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。而同時，《醫療機構管理條例》第二十四條規定：“任何單位或者個人，未取得《醫療機構執業許可證》，不得開展診療活動”。第四十四規定：“違反本條例第二十四條規定，未取得《醫療機構執業許可證》擅自執業的，由縣級以上人民政府衛生行政部門責令其停止執業活動，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據情節處以1萬元以下的罰款”。對個人未經許可開辦醫療機構的違法行為予以處罰，從表面上來看目前存在《中華人民共和國執業醫師法》和《醫療機構管理條例》的法律適用競合和選擇使用的問題，但如果詳細比對兩個規定的具體適用前提，如何區分和正確適用法律，對個人未經許可開辦醫療機構的違法行為準確處罰，仍是有章可循的。《中華人民共和國執業醫師法》第二條規定：“依法取得執業醫師資格或者執業助理醫師資格，經注冊在醫療、預防、保健機構中執業的專業醫務人員，適用本法”。從《中華人民共和國執業醫師法》第二條的規定來看，該法主要適用于規范執業醫師的執業行為。結合《中華人民共和國執業醫師法》的這一立法目的，可以得出結論，《中華人民共和國執業醫師法》第三十九條中規定的“未經批準擅自開辦醫療機構行醫”行為，應當是針對執業醫師未經批準擅自開辦醫療機構的行為設定相應處罰的。除了上述理由，尚有以下兩點理由可以支撐這一結論。一是《中華人民共和國執業醫師法》第三十九條設定的處罰種類和《醫療機構管理條例》第四十四條相同，但罰款的幅度遠遠大于后者，這主要是考慮到執業醫師對開辦醫療機構的申請條件和資格限制應當是非常清楚的，如果未經許可擅自開辦醫療機構屬于明知故犯，主觀上犯罪故意的程度較大，應當對其處以較重的刑罰。二是《中華人民共和國執業醫師法》第三十九條后半段，針對未經許可擅自開辦醫療機構的違法行為，具體規定了“對醫師吊銷其執業證書”的罰則，同樣可以印證，該條款前半段針對的行為主體應當是執業醫師。除了執業醫師擅自開辦醫療機構，應當適用《中華人民共和國執業醫師法》規定作出處罰外，其他一般主體未經許可擅自開辦醫療機構的處罰，應當適用《醫療機構管理條例》。如果行為人既擅自開辦醫療機構，又存在非醫行醫的違法行為，此時對違法行為人的處罰，可以適用刑法理論中的吸收犯原理，僅須按照處罰較重的非法行醫行為論處即可，無須在對擅自開辦醫療機構的行為作出處罰。需要補充說明的是，執業醫師是指通過執業醫師資格考試，并經注冊取得醫師執業證書的專業人員，如果在執法中發現個人僅僅通過了醫師資格考試，而未取得醫師執業證書，因行為人不屬于完全意義上的執業醫師，其未經許可擅自開辦醫療機構的情形，仍應當適用《醫療機構管理條例》作出相應的處罰。另外，對于未經許可擅自開辦醫療機構的個人，如果被衛生執法部門作出行政處罰兩次后，違法行為人再犯的，雖然依據新司法解釋的規定不能再移送公安機關作出處理，但應當作為再次行政處罰時的量罰情節加以考慮，可以從重處罰。還需要關注的一種具體情形是，如果一名執業醫師未經許可擅自開辦醫療機構受到行政處罰，衛生執法機關作出行政處罰時適用了吊銷執業證書的處罰，則該執業醫師不再是《中華人民共和國執業醫師法》規范的對象，如果該行為人再次擅自開辦醫療機構，此時衛生執法機關則應當適用《醫療機構管理條例》作出相應處罰。（三）個人開辦醫療機構行政管理模式的未來發展趨勢。我國的行政管理體制，長期以來側重于“重事前審批，輕事后監管”的管理模式，當前的衛生行政管理體制也不例外。目前，這一沿襲已久的管理體制正在發生變化，行政管理的模式由重事前審批，輕事后監管，正在逐步轉向放寬準入條件，加強事中事后監管的新型模式。新司法解釋將個人未經許可開辦醫療機構的違法行為不再納入非法行醫的入罪情形，順應了醫療管理體制改革的趨勢。盡管針對個人開辦醫療機構的行政管理制度尚未同步發生變化，但對于個人開辦醫療機構的行政監管體制，必將在未來產生一些新變化。首先，開辦醫療機構的批準條件和執業登記條件將會逐步放寬。依據目前的《醫療機構管理條例》和《醫療機構管理條例實施細則》的要求，個人開辦醫療機構的批準條件和申請執業條件受到多方面的限制。諸如資金、人員、場所等方面的要求，均設置了較為苛刻的條件。而申請開辦醫療機構事先必須提交的《可行性研究報告》，更是規定了多達14項要求。盡管其他條款對于設置小型醫療機構的可行性研究作出可以簡化的規定，但寬泛行政裁量的存在，仍然是申請人申請開辦醫療機構過程中的難題。隨著社會對醫療的需求日益增長，醫療分級體系逐步建立，個人開辦醫療機構的事前審批程序必須簡化，以降低難度，從制度上鼓勵和支持個人開辦醫療機構，滿足不斷增長的現實需要。其次，對個人開辦醫療機構的管理重心應當放在事中事后的監管。放寬開辦醫療機構的審批條件，并不意味著放松對醫療機構的行政監管，而是要將監管的重心由事前監管變為事中事后監管，監督醫療機構依法執業，依法經營。醫療衛生事業的建設，與居民的身體健康和社會的穩定發展密不可分，決不能采取粗放式管理。加強事中事后監管的模式，要求衛生行政管理機關注重日常監督檢查，進行主動管理，杜絕被動式的消極管理；要求法律、法規對于違反醫療衛生法律規范的行為設定更為嚴重的法律后果，杜絕行政處理不痛不癢，管理效果姑息放任的現狀；要求建立全面覆蓋的醫療機構社會誠信監督體系，杜絕失信人員受到處罰以后再次進入醫療衛生行業，難以有效監督的案例。最后，個人開辦醫療機構的監管將適當的引入市場的調控。對于個人開辦醫療機構的管理，行政監管固然應當是主要的監管力量，但監管對象數量與日俱增，將會陷入監管力量不足的窘境。對于醫療機構的監管，衛生行政機關應當更注重宏觀的調控和指引，在逐步建立誠信體系的基礎上，對醫療機構的社會誠信度作出評價，對社會的醫療需求作出指引。適當引入市場的調節機制，對違反衛生行政法律、法規提供醫療服務無法滿足患者需求的醫療機構，由市場機制決定其存亡的命運，由患者的選擇決定其在競爭中優勝劣汰。新司法解釋的出臺，盡管主要針對非法行醫范圍的重新厘定，但對個人開辦醫療機構的行政監管也將產生一定的影響。針對個人開辦醫療機構的行政管理，未來的管理態勢是放寬，但絕不是放任，主張醫師執業自由化、自由開辦診所的觀點在目前尚不具備實施的條件。任何改革均需要把握適當的度，過猶不及。對個人開辦醫療機構的行政監管，必須在加強事中事后監督的前提下，適當引進市場機制，堅持原則性與靈活相相結合，通過漸進式的摸索，推進管理體制的變革和進步。

同志們：

今天，召開全縣打擊非法行醫專項行動動員大會，主要是貫徹落實國家衛生部、省衛生廳有關打擊非法行醫工作的會議精神，針對當前我縣醫療市場存在的突出問題，動員全縣上下迅速行動起來，開展打擊非法行醫專項行動。這是一次非常重要的會議，省市衛生監督所的領導親臨大會并將做重要指示，等會縣委常委、常務副縣長申桂榮同志也將做重要講話。請大家認真領會，抓好落實。現在，我先講三點意見。

一、認清形勢，增強緊迫感和責任感

近年來，在縣委、縣政府的領導下，各鄉鎮、衛生局、衛生監督所、工商局、藥監局、公安局、縣法院等有關部門按照國家和省市的統一部署和要求，密切配合，共同努力，有計劃、有重點、有步驟地開展了打擊非法行醫的專項行動，取得了階段性的成效。全縣非法醫療機構數量有所減少，游醫藥販得到處罰，非營利性醫療機構出租、承包科室、聘用非衛生技術人員的現象得到有效遏制。據統計，自年衛生監督所成立以來，全縣共檢查醫療單位、個體診所4671家次，其中年查處非法診所285家，取締105家；年查處非法診所198家，取締86家；2007年查處非法診所112家，取締47家；年查處非法診所72家，取締16家；年已查處非法診所52家。共沒收藥品121批件，價值50萬元，沒收醫療器械265批件，價值120萬元，收繳罰款158萬元，申請法院強制執行案件67宗，下達衛生監督意見書4671份，責令停止虛假醫療廣告21條。

在看到成績的同時，我們必須清晰的認識到，我們的工作還有一些問題和不足，與群眾的期盼和上級的要求還有一定的差距。今年5月份，國家衛生部、省衛生監督所檢查組對我縣進行了明查暗訪，在縣城內查證無證診所48家。這個結果說明，非法行醫現象在我縣少數鄉鎮和城鄉結合部不同程度的存在，特別是非法診所在縣城區內數量較多。我縣打擊非法行醫的形勢不容樂觀，任務非常艱巨。我們必須認真進行反思，深入分析原因，逐步整改到位。

我們每年都組織過專項整治行動，每年的衛生工作都把打擊非法行醫列入了主要工作議題，為什么還會是這樣的結果？我認為，非法行醫現象履禁不止的主要原因有以下幾個方面：

非法行醫罪是指未取得醫生執業資格的人非法行醫，情節嚴重的行為。其行為主體必須是未取得醫生執業資格的人。但如何理解和界定“未取得醫生執業資格”呢。

根據《執業醫師法》第十二、十三條的規定，國家實行醫師執業注冊制度。只有通過了醫師資格考試，取得醫師資格，并且進醫師注冊取得執業證書后，方可從事醫師執業活動。但問題是，刑法第三百三十六條中的“未取得醫生執業資格”是僅指未取得職業醫師資格，還是既包括未取得職業醫師資格、也包括取得了執業醫師資格但沒有取得執業證書？

目前實踐中常出現的醫院醫生私自掛靠其他醫院為患者診治看病的問題。

一種觀點是，刑法第三百三十六條的“未取得醫生執業資格”僅指未取得職業醫師資格，那么這種行為不構成非法行醫罪；另一種觀點是，“未取得醫生執業資格”既包括未取得職業醫師資格、也包括取得了執業醫師資格但沒有取得執業證書的情況，則這種私自掛靠的行為構成非法行醫罪。因為《執業醫師法》第十四條規定，醫師經注冊后，可以在醫療、預防、保健機構中按照注冊的執業地點、執業類別、執業范圍執業，從事相應的醫療、預防、保健業務。第十七條規定，醫師變更執業地點、執業類別、執業范圍等注冊事項的，應當到準予注冊的衛生行政部門依照本法第十三條的規定辦理變更注冊手續。即醫生執業資格應是醫師資格和執業資格的統一，醫生應在規定的時間、地點、范圍類別內執業。

刑法第三百三十六條的“未取得醫生執業資格”既包括未取得職業醫師資格、也包括取得了執業醫師資格但沒有取得執業證書的情況。其理由一是從實質來看，非法行醫罪，首先侵犯的是公共衛生，其次侵犯的是醫療管理秩序，取得醫師資格但沒有取得執業證書的人行醫，也侵犯了上述兩種法益。

醫療行業是關系到人民生命健康的特殊職業，不僅要求醫務人員具備能勝任工作的醫學知識和技能，還要求醫療機構提供必要的設備和條件，否則，也會危害公共衛生。二是將“未取得醫生執業資格”做這樣的解釋，可以在尊重罪刑法定原則的前提下統一《刑法》和《執業醫師法》的相關規定，有利于在實踐中對非法行醫罪的認定和操作。三是鑒于目前我國醫療行業醫療管理、秩序混亂，非法行醫現象嚴重，做這樣的解釋更能夠打擊非法行醫行為，規范醫療行業，保證醫療質量，保障人民的生命健康安全。

為嚴厲打擊非法行醫行為，進一步整頓和規范我縣醫療服務市場秩序，優化醫療服務市場環境，切實維護和保障廣大群眾的健康權益，根據《執業醫師法》、《醫療機構管理條例》等法律法規以及衛生部、公安部《關于進一步加強打擊非法行醫和非法采供血工作的通知》，結合工作實際，制定本方案。

一、全縣醫療服務市場監管現狀

近年來，在縣公安機關的配合下，我們堅持日常監管和集中整治相結合，強化日常監管，集中整頓市場秩序，及時查處非法行醫活動，全縣醫療機構執業行為得到了有力規范。但是，在依法加強監管的同時，依然面臨一些監管難題，主要包括：一是體制機制不理順。目前，縣衛生監督所職能尚未理順，專業人員不到位，工作開展還有不方便的地方；二是整體執法力量弱。醫政執法大隊人員少，力量薄弱，雖然經過執法人員的不懈努力，但效果不明顯。在依法監管過程中，執法能力較弱，缺乏有力的強制措施，有時會遭遇暴力抗拒，執法人員安全受到一定威脅。如，打擊無證牙科工作中，在查扣牙科大型、價格昂貴器械時，雙方容易激化矛盾，造成工作人員與執法人員之間的沖突；三是行為隱蔽取證難。非法行醫行為隱蔽，執法人員取證困難，立案率減少。現場取證做筆錄時，由于被監管對象不配合，常常遇到人員姓名不符，或現場找不到人，被監管對象搬家等情況；四是懲治效果不明顯。在處罰過程中，雖然每年都向縣法院申請強制執行部分案件，但依據《淄博市自由裁量權》等規定，對非法行醫案件罰款數額小，懲罰力度不夠，起不到震懾作用。針對目前面上遇到的監管難題，需要進一步強化措施，加大執法懲處力度，嚴厲打擊非法行醫行為。

二、主題

打擊非法行醫行為，優化醫療市場秩序。

三、工作目標