公共行政學范文10篇

〔摘要〕我國公共行政學經過近30年的發展，取得了十分可喜的成就，與此同時，也產生了許多需要重視和解決的問題，如公共行政學研究本土化問題。推進公共行政學本土化進程，一要轉變公共行政學研究者的觀念，這包括強化其反省-批判意識、責任意識及發展意識；二要推進公共行政學研究的理論創新，這包括在深入調查中催生公共行政學理論創新，在面向世界、博采眾長中實現理論創新；三要強化公共行政學理論對公共行政實踐的指導性作用，這包括發揮公共行政理論對行政實踐的描述與解釋性功能、批判與創新性功能及規范與引導性功能。

〔關鍵詞〕公共行政學，本土化，觀念，理論創新，作用

改革開放以來，我國公共行政學研究得到了迅速發展，社會影響日益擴大。隨著研究內容的不斷深入和研究隊伍的不斷壯大，公共行政學作為一門應用性的社會科學，在促進社會發展、推動社會進步方面發揮著越來越重要的作用。但是，在我國公共行政學的發展過程中，也出現了一些亟待解決的問題，如一些人盲目崇拜西方公共行政學，對我國傳統公共行政學思想缺乏研究興趣，對我國公共行政改革與發展的現實問題缺少關注等。這些問題直接導致了我國公共行政學的研究很難植根于現實土壤，其理論研究的廣泛性和深刻性明顯不夠，行政科學的理論研究與現實中的行政改革和發展存在著較大差距等。我們應該建立一個什么樣的公共行政學?應該如何借鑒西方的公共行政學理論和方法?應該怎樣對待我國公共行政學的遺產?應該怎樣處理公共行政學研究中理論與實踐的關系?這些問題歸納起來，可以總括為公共行政學本土化問題。筆者認為，公共行政學本土化就是，在立足本國公共行政現實的基礎上，借鑒國外的公共行政理論、方法，汲取本國的傳統、文化和價值觀念的公共行政理論并使其有效地服務本國社會。公共行政學本土化問題的解決，關系到我國公共行政學發展的前途與命運。因此，開展公共行政學的本土化研究在當前是非常必要的。公共行政學本土化將是一個長期的過程，推進這一進程需要做很多工作。我們認為，當前需要解決這樣三個問題:轉變公共行政學研究者的觀念，推進公共行政學研究的理論創新，強化公共行政學理論對行政實踐的指導作用。

一、轉變公共行政學研究者的觀念

推進公共行政學本土化進程，首先必須轉變公共行政學研究者的觀念，強化其反省-批判意識、責任意識和競爭-發展意識〔1〕(P237)。如果公共行政學者的觀念與認識沒有一個根本性轉變，公共行政學本土化就難以取得實質性的進展。

(一)強化公共行政學研究者的反省-批判意識。研究者要通過對西方外來公共行政學知識的反省，批評那種對西方公共行政學的錯誤認識，揭示機械照搬西方公共行政學知識的危害性，堅信我國公共行政學研究本土化的必要性和重要性。西方公共行政學知識主要是在我國以外的社會研究中形成的，它既包含著普遍性成分，又包括著大量的特殊性與個別性成分。片面地吸收、引用西方行政學知識，不僅無法解釋清楚我國公共行政實踐中的問題，而且將導致對西方公共行政學的畸形依賴，最終使公共行政學無法在我國社會中生根和成長。實際上，目前國外的公共行政學研究仍然沒有發展出一個具有普遍意義的公共行政學理論。正如美國公共行政學家法默爾指出的，美國的公共行政學也只是一種“特殊主義”的知識體系。〔2〕(P123)

·經典管理模式。當行政學正式從政治學中分離出來，并且行政被等同于企業管理，行政學的主流觀念就開始追求象機器一樣的效率：即用最少的能源耗費完成工作。重心從公共行政在社會中的地位這樣一個政治問題轉移到微觀的問題——即如何有效地管理組織的問題。這種導向源于科學管理學派并在較為復雜的行政決策制定分析中達到頂峰。通過對企業組織的研究得出一系列被認為在管理中廣為適用的原理與原則，而運用這些原理與原則可以取得最佳的效率。將這些發現運用于公共部門組織的管理被認為是順理成章。

·政治與政策制定。當行政學成為一門獨立的學科建立起來，而且新興的福利國家開始廣泛發展福利項目時，政治與行政的二分法就不再現實。羅斯福新政時期政府對社會事物的干預就是明顯的例證。如此，公共機構為了獲得不同選區居民的支持，便調整策略去影響選區并滿足選民的需求。這樣，公共行政的一個主要趨勢便是遠離“中立”而靠向“政治”。盡管早期支持行政中立的學者主張行政官員僅僅是公共政策的執行者，這種假設現在被認為是幼稚的。人們認識到價值觀不僅從多重外部因素侵入行政，價值觀同樣存在于如政策執行這樣被號稱為是“中立”的內部決策中，象其它政策參與者一樣，政府官員應當參與政策制定。

·人類行為。經典管理學派植根于泰勒的科學管理學派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗費完成工作。盡管從私營部門中得出的管理理論有助于我們理解組織的骨架，但事實證明用這些理論來解釋無論是公共部門還是私立部門中的人類行為都是不恰當的。尤其是它們不能解釋人性的復雜性、不確定因素或變化環境的影響。二十世紀二十年代末及三十年代霍桑實驗與對組織的社會學研究形成了新的管理學派思想。行為學派強調人際關系與個人目標的重要性。即強調組織中個人與集體的多層面、網絡狀、非正式組織的重要性。

·項目的有效性。二十世紀以來，伴隨著技術的日益進步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府項目增多。同時，公共財政資源逐漸萎縮。如此，公共機構生產力的有效性成為美國公眾關心的首要問題。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。這不僅適宜于實用工具與技術，而且有助于我們對行政學學科的理論構思。公共行政學開始將自身看作是一門綜合學科，通常是有價值觀念沖突且價值觀相互競爭的學科，而這門學科還在不斷地適應與改善之中以追求優異的業績。

第二部分：美國公共行政實踐的三種模型

尤格斯與凱勒(Uveges&Keller,1998)提出了美國公共行政實踐的三種模型，而這三種模型又基于三個假設或前提。應該說，三種行政管理模型反映了美國政府管理的演變。每一種模型都試圖從不同的層面解釋政府是如何控制互為沖突的利益以及如何管理社會的。通過分析這些前提和假設，就能夠評估公共行政的范圍和屬性。

在二十世紀九十年代，新的管理見解對組織機構應當如何被管理、下屬應當如何被指導、政府項目的消費者應當如何被對待等問題有重大影響。1992年，巴澤勒(MichaelBarzelay)與阿摩亞尼(BabakArmajani)發表《突破官僚制：政府管理的新視野》。該書基于在明尼蘇達州的革新實驗，即通過強調顧客服務、給雇員授權、有選擇性的競爭和減少行政規章制度而改變公共項目。兩位作者認為，政府不應當是官僚型、規章制度約束、強調控制和沒有靈活性，他們向韋伯型的傳統組織結構和運作機理提出了挑戰。

如果說巴澤勒與阿摩亞尼對傳統管理的批評代表著對管理體制改革的呼吁，那么，質量管理運動則提供了內在改革的動力。最初的全方位質量管理(TotalQualityManagement-TQM)源于私有企業部門，但《公共生產力與管理評論》(PublicProductivityandManagementReview-PPMR)在過去二十多年的努力也使我們認識到TQM對于公共部門機構業績與質量改善的重要性。PPMR提供了豐富的案例以及公共機構如何改善、引入、調整并保持連續的質量改進的理論性評論。PPMR雜志的資深主編霍哲(MarcHolzer)教授在生產力與質量管理(ProductivityandQualityManagement)(1995)一文中評論了質量管理以及質量管理對于公共部門管理的啟迪。很明顯，九十年代的TQM已經成為公共管理的基本方法。TQM的核心特征是統計評估、顧客信息反饋、雇員參與質量改善、供應商合作。這些TQM的手段和方法已經成為當今多數經理的“管理常識”。不少人認為，質量管理不僅適用于制造業，而且更適合服務部門。質量管理已成為公共管理的部分基礎。

公共政策與分析的迅猛發展

首先，許多公共事務學院在加州大學伯克利分校的帶領下紛紛部分或全部轉向公共政策，盡管錫拉丘茲大學麥克斯韋爾學院及南加州大學仍然高舉公共行政大旗，亦增添了政策研究方向。最初的政策研究包括政策形成理論、政策分析技術、政策執行、政策計劃和政策評估等，重心開始轉向政策形成（政策制定）和政策內容（政策分析）。其次，一批新成立的雜志為政策研究增添了活力。如政策分析和管理雜志(JournalofPolicyAnalysisandManagement)、政策研究雜志(PolicyStudiesJournal)、政策研究評論(PolicyStudiesReview)以及政策科學(PolicySciences)等。最后，進入二十世紀九十年代，政策科學已經成為一門獨立的研究領域，大有與公共行政學分庭抗禮之勢。政策分析融入經濟學、政治學、公共財政、系統理論以及其它社會科學學科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府項目。

結束語：政府改革——永恒的主題

歸納起來，萊特(PaulC.Light)在《改革的浪潮：改善政府工作，1945-1995》(1997)一書中，總結了改革的四大浪潮：1.科學管理，強調嚴格的等級制、分工、清楚的命令鏈；2.向浪費宣戰，重點是監督員、審計員、核對員、評審員；3.警惕的眼睛，倡導陽光、公開性、透明度；4.解放管理，呼吁讓管理者去管理。

一、新公共行政與主要理論觀點

公共行政簡稱行政，是政府依法對國家事務、政府事務和社會公共事務進行的管理活動。所謂“新公共行政學”是相對于“傳統行政學”而言的。新公共行政學強調以公共行政的“公共”部分作為研究重心。新公共行政學一掃傳統行政學只注重追求效率、經濟和協調的行政管理理論，認為公共行政不僅以有效的方式為社會提供高質量的服務，而且更應強調把社會公平作為公共行政所追求的目標。換句話說，當衡量公共行政提供的服務質量時，必須同時從效率、經濟、公平三個角度考慮才有實際意義。正如弗雷德里克森所言:“新公共行政學把社會公平加人到傳統的目標和基本原理中。實用的或傳統的公共行政試圖找出下列兩個問題中任何一個問題的答案:(l)我們怎樣才能夠利用可以利用的資源提供更多的或更好的服務(效率)?(2)我們怎樣才能夠花費更少的資金來保持我們的服務(經濟)?而新公共行政學則增加這樣一個問題:這種服務是否增進了社會公平?”{2](巧6)這實際上就是說行政管理人員不能奉行價值中立的原則，他們應當擔負起對社會的責任，應當把出色的行政管理與社會公平結合起來，并作為一種新的公共行政的基本原理，以及應履行的必要職責和應遵循的社會準則。新公共行政學說的主要觀點具體包括以下3個方面:

(一)反對“技術效率至上”原則，倡導社會性效率。以社會價值觀念為目標是新公共行政學派的重要出發點，概括地講，效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值規范結合起來規范地予以衡量才有意義。傳統行政學強調的是“技術效率”價值觀，這必然導致人最終成為工具，新公共行政學派拒絕傳統行政學“技術效率至上”原則，并將引導社會價值，實現公共行政的民主政治責任與義務。也就是說，與傳統公共行政不同，新公共行政強調建立規范價值，關注人民需要，提高社會性效率，以改變人的生存意義，其目的在于促進人類幸福。

(二)“社會公平”是公共行政的基本價值觀。在新公共行政學者看來，社會公平具有極其豐富的內涵，他們直接從美國當代著名政治哲學家和倫理學家約翰•羅爾斯的“作為公平的正義”思想體系中獲取堅實的理論依據。1971年，羅爾斯出版了《正義論》一書，很快贏得了理論界的高度評價。認為該書是將道德哲學與政治、倫理理論與實踐結合起來的嘗試，是“在正義與西方文明的當代現實之間的一座橋梁。”!’](”，21)羅爾斯的正義理論受到思想界的廣泛重視，弗雷德里克森等新公共行政學者完全贊同羅爾斯關于公平的基本觀點，即公平的自由處于高于一切的地位，理想的“正義”社會應擁有最大的公平自由。新公共行政學派把羅爾斯的“正義的公平”觀念作為公共行政管理的核心價值，因為這種公平觀念恰好適應了新公共行政學派改造傳統公共行政理論體系、推動政府變革的需要。并且成為否定傳統行政理論片面追求效率而忽視公平這一首要價值的理論武器。而新公共行政學派所強調的核心價值—社會公平包含著組織設計和管理形態在內的一系列價值取向的選擇。總之，倡導社會公平是要推動政治權力，以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持，處于劣勢境地的人們。

(三)對傳統行政學“價值中立”判斷及“實證主義”觀點的突破。威爾遜、古德諾的政治與行政二分法的觀點成為傳統行政學的理論基礎，行政學研究強調價值與事實的分離，他們相信公共行政是一種“非人格化”的特質學科，新公共行政學派指出，由于傳統行政學的政治—行政二分法觀念，把研究取向放在行政預算、人事管理、組織結構等一類所謂“中性”問題上，避免對所研究的問題作出具有偏好的價值表達，它普遍使用了“邏輯實證主義”的研究方法。這種邏輯體系是以接受現存制度與現存價值為前提的，以表現其客觀性。新公共行政學派指出，把價值因素排除在學科研究的范圍之外，實際上是做不到的，因為價值觀從多重外部因素侵人行政，也同樣存在于政策執行中。

(四)主張構建新型的政府組織形態。他們認為，需要從一種完全不同的角度對行政現象進行分解，通過重新定義分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會情感過程，構建新型的公共組織，進而實現社會公平。新公共行政否定了傳統公共行政中片面追求效率、經濟，忽視公平的價值理論，將“為全社會、尤其是為社會的最少受惠者提供公平的公共服務。”川(階)這個具有倫理性質的“社會公平”價值全面運用到當代公共行政的理論與實踐中，拓展了公共行政價值體系的內容，強調情感高于理性，感覺高于理智本能、創造以及自我實現高于慣性和規則的作用。由此可見，新公共行政學不僅對“社會公平”作出了更為具體的獨特的理解，還將其視作公共行政的“公共目的”，賦予它作為核心價值的意義。新公共行政學無論是在研究方法上，還是在理論上都與傳統行政學不同，提出了一系列的新范式，新公共行政學不僅期待著政府能夠以民主行政理論的新觀念與行政行為的轉換解決社會存在的尖銳矛盾，更期待著公共行政進人到一個全新的領域，關注社會一文化環境的建設，重視人性與倫理的研究，實現民主行政和社會公平。

摘要:根據地方經濟發展的需求，省屬本科院校的人才培養目標逐漸轉向應用型。為此，省屬本科院校的文科課程面臨著教學方法與教學手段改革的挑戰。公共行政學課程組嘗試以話劇為載體，授課班級全員參與，以行政學家的核心思想為元點，探討憲政中的某一政府行為。通過時空穿梭與行政學家對話的方式，以“會聚行政理論，演繹政府行為”為主題，創新公共行政學說史實踐教學方法的研究，收到了良好的教學效果。

關鍵詞:文科課程;教學方法改革;公共行政學說史;實踐教學

隨著市場經濟的迅速發展，對人才的需求也提出了具體要求，明晰了高校的人才培養目標。地方高校的人才培養目標漸趨向應用型轉向，這就要求地方高校中的文科課程審視教學結構設計，使其教學教育過程達到最優化。為此，公共行政學課程組以公共行政學說史的教學目標為主軸，按照學生的認識規律形成教學層次，通過師生間、學生間共同探討交流話劇———“會聚行政理論，演繹政府行為”為網絡，以不斷激發學生的求知欲，使不同類型的學生都能產生學習公共行政學說史的興趣。話劇是由授課班級學生自編自導自演且全員參與，互動教學在話劇中得到了完美展現，同時也標志著文科理論課程教學方法創新探索達到了一個全新的高度。

1創新公共行政學說史課程實踐教學方法研究的由來

公共行政學說史是政治學與行政學專業的專業課程，與公共行政學、公共管理案例分析是一個課程群［1］。根據市場對地方高校人才實踐能力需求的提高，學校進行了新一輪培養方案和教學大綱的修訂。由此，公共行政學課程組成員在討論本門課程的教學大綱時，對該門課程的教學方法與手段進行了深入的研究與探討。公共行政學課程組成員均知曉學生掌握此門課程內容的必要性，但更深知該門課程內容的枯燥性和抽象性。如果僅靠傳統的教學方法，很難激發全部學生學習的主動性和達到理想的教學效果。因此，圍繞以什么樣的教學方法與手段，能讓學生處于最佳的學習環境，使他們接受知識更容易，內容掌握更扎實，且能用行政學家的思想與理論解釋當下的政府行為，引起了熱議。課程組成員有的建議，以任課教師講授為主，課前10分鐘留給學生圍繞某一行政學家的某一思想展開小議為輔;有的建議，以學生閱讀行政學家的著作或論文后，談著作或論文的核心觀點為主，教師點評為輔……公共行政學課程組經過5次教學研討會，最后決定進行此門課程的教學方法改革，嘗試以話劇為載體:通過時空穿梭，與行政學家之間的對話來詮釋政府行為［2］。目的是讓學生有節奏地動起來，這樣可以使枯燥的理論變得生動有趣。公共行政學說史的開課學期是大二秋季學期，所以課程組成員對大學二年級學生的學科基礎課程的知識掌握程度憂心忡忡，如果前序的課程掌握得不理想，會直接影響到這門課程理論與實踐接軌的準確度。他們能否把理論與憲政緊密相聯，沒有輔助的專業課知識點支撐，他們能否深刻地理解理論，能否準確地運用相應的理論和思想去解釋現今政府行為［3］。雖然上述的問題一直困擾著課程組成員，但同時，課程組成員又深知:大二秋季學期是學生汲取填充知識的最佳時期，也是培養研讀書籍意識和習慣的關鍵點。所以，課程組決定先確定創新公共行政學說史課程的教學方法———選用話劇為載體，責成承擔課程的教師邊論證邊嘗試調整授課方案，此門課程的教學日歷可以在教學進程中調整。開學初，授課教師帶著漸進完成教學方法改革任務走上了講堂。她在講授第一堂課時，以導出本門課程的內容，接先導課程政治學原理和公共行政學的知識點，有目的性地提出了5個問題，授課班級同學的踴躍回答以及回答內容的開放性令授課教師眼前一亮，更加堅定了改革此門課程教學方法的決心。因為，以話劇的形式把公共行政學說史的各位學者的思想與理論串起來，找民生熱點問題為切入點，設計與政府相關的幾個維度，通過行政學家的思想和理論來詮釋政府行為，這既是實踐教學方法上的嘗試，也是落實科學發展觀的實踐點。

2創新公共行政學說史課程實踐教學方法研究的成果

摘要：隨著網絡新媒體的發展，電子政務將逐步取代傳統的政務管理方式，電子政務實驗課已成為高校公共行政教學體系中極其重要的一部分，本文以內蒙古醫科大學為例，就電子政務、電子政務的教學概況以及電子政務實驗課的作用展開論述，以期為提升教學效果和教學質量提供一些參考。

關鍵詞：公共行政學；電子政務；實驗課；作用

2016年兩會，總理的《政府工作報告》中提到：“深入推進政務公開，充分發揮傳統媒體、新興媒體作用，利用好網絡平臺，及時回應社會關切，使群眾了解政府做什么、怎么做。”報告中的“利用好網絡平臺，及時回應社會關切，使群眾了解政府做什么、怎么做”就是要各級政府大力建設和完善電子政務，希望能夠通過這條樞紐更好地鏈接政府和群眾，使群眾了解政府做了些什么，是怎么做的。在國家重視電子政務的同時，高等學校培養新型、高效的行政人才，是刻不容緩的。

一、電子政務

（一）電子政務概況

電子政務是公共部門在管理國家事務、社會公共事務和自身事務時，隨著科學技術的發展，以及計算機的普及，在互聯網的依托下，運用科學技術，更加高效、便捷、透明地處理以上事務時的辦公和管理的方法。在我國，電子政務的發展一方面需要網絡和信息化建設的輔助，另一方面還需要將便民、高效的理念融入電子政務平臺。由此可見，電子政務的發展需要更多的人才，因此，高校為即將求職于公共部門的大學生設立電子政務這門實驗課具有深遠的意義。

一、電大公共行政學的內容和特點

（一）內容

公共行政學研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發張而深入。其內容包括公共行政學的一般理論，這些理論是課程的基礎，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學的過程包括行政執行、行政協調、行政信息、行政監督等等，這些都是公共行政學必需的過程，也是在行政管理過程中必須經過的階段；公共行政學的保障是多種多樣的，包括財務、法律、道德以及相應的方法；公共管理學的目的是提高行政管理的效率。公共管理學的五個內容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機結合才能達到最好的效果。

（二）特點

公共行政學在教學過程中要求政治性與社會性相統一，行政性和社會性在公共行政學中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務中的一般規律。一方面這一學科是為上層建筑服務的，另一方面其成果又能被其他的管理學科所接受和共享。另外，公共行政學是理論性和實用性的統一，公共行政管理最終的目的是指導行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學是綜合性與獨立性的統一，多種學科的綜合是公共行政學在內容上的特點，它的理論廣泛地應用在多種學科中，起到理論指導的作用，但就其自身的研究特點來說，它又是獨特的。最后，這一學科在一定階段是規范的，但也會隨著社會發展的變化而變化。

二、電大公共行政學教學方法

編者按：本文主要從價值中立與效率崇拜：傳統公共行政的二元悖論；價值中立和價值祛除的荒謬進行論述。其中，主要包括：主張在公共行政學的研究中借鑒企業管理的理論和方法、價值中立是傳統公共行政模式的基本原則和理論基石、效率也是管理者追求的最理想的目標、公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科、傳統的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除、公共行政學是一門關于人的行為的學科、公共行政的政治性和公共性、對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價、新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動等，具體請詳見。

[摘要]傳統公共行政理論是建立在韋伯的官僚制理論和威爾遜的政治——行政兩分法基礎上的，這種行政理論既主張價值祛除又迷信效率。但公共行政學作為一門以人的行為為研究對象的社會科學，不可能規避人的偏好和價值的影響。對這種悖論的突破與求解，就在于提倡在公共行政領域引入價值的維度。為此，新公共行政學和新公共服務理論都作了不同的嘗試和努力。

[關健詞]效率價值中立新公共行政新公共服務

一、價值中立與效率崇拜：傳統公共行政的二元悖論

我們知道公共行政學誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調事實和價值的分離，主張在公共行政學的研究中借鑒企業管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學。這種行政理論關注“工具理性”和“技術理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術領域和管理過程。

可以說，價值中立是傳統公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

本文作者：蘭華工作單位：山東大學

作為一個獨立的專業領域，公共行政學出現的時間并不很長，但公共行政學的思想理論卻已是源遠流長。它早期的思想同政治學不可分離的交織在一起，他們的思想都有明顯的價值理性的取向，要求公共行政更多地關注民權、正義、自由和責任等價值目標。早期著名公共行政學者倫納德•懷特認為，公共行政由于與政治過程相聯系而獨具特色，公共行政研究需要與涉及正義、自由、服從和國家在人類事務中的作用等問題的政治學理論相結合②。可見，在公共行政學產生之前和產生之初，人們是肯定價值理性在公共行政學中的地位與作用的。但在公共行政學其后的發展中，價值理性卻漸漸被忽視和規避了。19世紀后期西方資本主義國家經過兩次技術革命的洗禮，生產力水平大大提高，經濟的快速發展要求政府擴展職能以適應這種需求，但是當時的政府存在機構臃腫、部門林立、官員腐敗、效率低下等諸多弊病，不僅不能適應這種需求，反而嚴重阻礙了資本主義的發展，改革的需要讓理論呼之欲出。1887年，美國學者威爾遜發表《行政學研究》一文，主張政治與行政相分離，第一次明確地提出應該把行政管理當作一門獨立的學科來進行研究。自此開始到20世紀的60年代，是傳統公共行政學形成、發展的時期，同時也是價值理性逐漸讓位于工具理性、工具理性逐步走上主導地位的時期。首先，傳統公共行政學把效率作為公共行政的首要目標和指導原則。可以說，行政學能夠從政治科學中分離出來的動因之一，就是它對于效率的追求。威爾遜認為，行政學研究的目的在于“使政府不走彎路，使政府專心處理公務和減少閑雜事務，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽”③。他還認為，行政科學的指導價值是效率，有效的公共行政要求由單一的領導中心行使政府權力。古利克也曾說:“在行政科學中，基本的‘善’就是效率。行政科學的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗來完成手頭上的工作。因此，效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理”④。早期公共行政學者所追求的行政效率科學，既反映了早期公共行政學研究的理論成就，又充分體現了它對于工具理性的推崇。其次，馬克斯•韋伯(MaxWeber)的官僚制理論。韋伯將合理性作為一種社會分析框架和方法論，并從價值中立的立場出發，使用這種分析框架對現實世界作了純粹工具性的客觀分析，在此基礎上提出了他的官僚制理論。官僚制是基于工具合理性而規避價值合理性的理論形態和制度設計，它只考慮活動的效率和技術可能性，而盡可能地祛除了價值理性的影響。“在公共行政的領域中，根據科學的和技術的原則建立起來的官僚制體系就如一架龐大的機器，官僚即行政人員只是官僚制體系運作所必要的補充因素，……人必須完全從技術的視角去看待事物，完全受制于技術的視野，自覺或不自覺地按照技術的需要去行動……官僚制在整個公共行政的領域及其權力運行機制中，排除了人的價值和人的行為主體意義，而且同時在整個社會的范圍內進一步推動道德價值衰落的運動”⑤。工具化、技術化的官僚制體系排斥人類的價值判斷和道德自覺，因此，在以工具理性原則為核心的官僚制體系中，人的主動性完全被壓抑了。最后，19世紀末20世紀初工業領域中的科學管理運動對公共行政學的產生和發展也有很深遠的影響。科學管理運動源于資本主義生產者對于效率和效益的追求，并逐漸成為一種占主導地位的學術思潮和管理方式，弗雷德里克•W•泰勒和亨利•法約爾等都是這一學派的代表。早期公共行政學者從科學管理的原理、方法和技術方面受到許多啟發，并把應用于私營部門中的這些方法運用于公共部門中，想要找到一種提高行政效率的最好方式。這在一定程度上，也推動傳統公共行政學背離價值理性，走上了工具理性的道路。對效率的追求、對科學管理理論及原則的應用促使傳統時期的公共行政學開始重視工具理性，而官僚制理論與制度更是對工具理性推崇備至。因此在傳統公共行政學時期，價值理性不得已讓位于工具理性，價值理性的光芒被工具理性的一枝獨秀掩蓋了。

以工具理性作為公共行政的主導理性形式，忽視了公共行政所應負的廣泛的社會責任，其結果是經濟快速發展的時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病和絕望，導致了各種社會危機、對政府的不信任和民權運動高漲。從20世紀40年代到60年代，可以說是對傳統公共行政學的批評與反思時期，傳統公共行政理論所倡導的效率至上原則受到越來越多的質疑。對傳統公共行政學較有影響的批評來自羅伯特•達爾(RobertA．Dahl)。達爾指出了傳統公共行政學理論所遇到的三大難題:一是公共行政學與規范價值的關系問題。達爾認為，傳統的公共行政學把價值因素排除在學科研究的范圍之外，它所追求的政治與行政二分法以及效率標準是不考慮價值因素的，而這是做不到的。二是公共行政學與人類行為的關系問題。公共行政學應當是一個研究人類行為的某些方面的領域，而傳統公共行政學用形式上和技術性的術語來看待行政組織及行政活動，并且把作為行政組織構成因素的個人、團體或多或少地當成一種“物質”，這是不合理的。三是公共行政學與社會環境的關系問題。傳統公共行政學的范圍太狹窄、太局部化，缺乏對公共行政管理的社會背景的了解，忽視了公共行政與它的社會環境的關系⑥。達爾對傳統公共行政學的批判，可以說擊中了要害，指出了它的三個最主要的缺陷。類似這樣的批判還有很多。這種批評與轉變的結果是新公共行政學的出現。1968年，由《公共行政學評論》的主編沃爾多發起，一群青年行政學學者在錫拉丘茲大學(SyracuseUniversity)的明諾布魯克(Minnowbrook)會場舉行研討會，會議論文于1971年以《走向一種新公共行政學:明諾布魯克觀點》為書名結集出版，本書可以說是“新公共行政學”的宣言，也是它出現的標志。新公共行政學以公平為核心，拋棄了包括政治———行政二分法在內的一系列傳統公共行政學的觀點。行政管理者并不是價值中立的，他們應該對好的管理與社會公平做出承諾，以此作為價值取向、奮斗目標或理論基礎。在此基礎上，新公共行政學的學者們提出了一系列不同于傳統公共行政學的新觀點，如強調公共行政學以公平與民主作為行政學的目標和理論基礎;主張政治與行政的關聯性;重視人性和行政倫理研究;倡導民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制的研究等⑦。從這里我們可以看出，新公共行政學已看到了傳統公共行政學單獨推崇工具理性的弊端，并希望通過自己的努力，用社會公平和民主等一系列目標的引進，在公共行政中促進價值理性的回歸，糾正傳統公共行政學重視技術而輕視價值的錯誤。但遺憾的是，新公共行政學在概念和理論上缺乏連貫性，最終未能生根立足、取代傳統的公共行政學而成為行政學研究的主導范式。它很快便被新公共管理運動的洪流所淹沒。

新公共行政學未能成為行政學研究的主導范式，其一是因為它缺乏全面而連貫的理論體系，更重要的原因在于它無法回答和解決20世紀后期政府機構所面臨的種種管理危機和信任危機。進入20世紀70年代以來，政府面臨著前所未有的嚴峻挑戰，經濟的長期“滯漲”、技術革新和全球化挑戰都呼喚一個強有力的反應迅速的政府，這和政府機構臃腫、效率低下恰恰形成鮮明對比，官僚體制模式與經濟社會發展不相適應的弊端暴露無遺。人們對官僚體制的組織結構、目標、績效考量、內部管理及其公共服務的提供都產生了深刻質疑，由此催生了二十世紀七八十年代西方政府改革的浪潮。在公共部門改革實踐和社會科學理論發展的基礎上，20世紀80年代中后期美國出現了新公共管理運動(NewPublicManagement，NPM)。新公共管理的理論研究中融合了西方經濟學、工商管理學、政策科學等多學科的理論和方法，它以工商管理領域的經濟人假說、市場競爭、成本—效益分析、交易成本等理論作為研究工具和方法，提出用“企業化模式”來重塑政府，在公共部門管理的理論和實踐中引入了績效管理、組織發展、人力資源開發、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等管理的理論、方法和技術。經濟合作與發展組織在一份報告中指出新公共管理作為一種新的管理典范強調:根據成本—收益分析來確定結果;運用目標管理方法實現任務;運用市場及市場機制;競爭和選擇;通過權力、義務、責任的協調一致向工作人員下放權力。顯然，新公共管理學極大地張揚了工具理性，這與它的理論基礎有很大關系。它用經濟學方法、市場化理念和效率主義將工具理性推上了高峰，工具理性的主要觀念在新公共管理中得到了最充分的體現和發展。需要明確的指出的是，新公共管理學與傳統公共行政學同樣都是工具理性的體現者，但兩者還是有明顯的不同之處:一是理論基礎不同，傳統公共行政學的理論基礎是政治學的政治———行政二分理論，傾向于通過體制安排和制度約束來解決問題;新公共管理的理論基礎是現代西方經濟學的公共選擇理論，傾向于通過市場來解決問題。二是效率的實現方式不同，傳統公共行政學推崇專業技術和科學分工，效率來自于科學精密的組織結構和完備有序的制度;新公共管理則主張以市場競爭和績效評估來實現效率。新公共管理學的出現拓展了公共行政學研究的領域，反映了20世紀80年代以后西方在這一領域研究的新成就以及當代西方公共行政實踐發展的新趨勢，它代表了一種管理方式的改革，同時也是一種新的政府管理理論和政府管理模式。另一方面，行政的復雜性和市場的復雜性完全不同，龐大的政府體系也遠非企業組織所能相比，更為關鍵的是，公私部門的本質目標是相悖的，新公共管理學對公私部門本質區別的漠視容易導致對手段的過分強調以及對管理方法的盲目借鑒，以至價值理性被掩蓋。

新公共管理對政府管理理論產生了極大的影響，在實踐中對改善政府績效也做出了一定貢獻，但同其它理論一樣，世人對它的批評和質疑從其產生開始，就沒有停止過。這些學者們對于新公共管理的批評都隱含著對其工具理性原則的反思與批判，同時也顯示出了他們對價值理性原則的呼喚。他們反思著以利己經濟人為基礎的新公共管理和在此基礎上的各項改革，對公共利益、責任、公平、正義等價值觀的式微表示擔憂。在諸多對新公共管理的批判中，以羅伯特•B•丹哈特為代表的新公共服務理論逐漸興起并引起世人關注。新公共服務理論充分肯定了新公共管理對西方國家產生的重大影響，但同時也注意到，新公共管理通過“一套大部分從私人部門引入的價值觀來尋求管理變革”，這種把商業的價值迅速轉移到公共部門的做法給公共行政及其人員帶來了一些棘手的問題⑧。所以，新公共服務理論從一開始便強調它是以價值理性為指導的理論，將公共利益、公民、責任等觀念置于理論的中心位置。建立在公共利益觀念之上的新公共服務，與建立在個人利益最大化的經濟觀念之上的“新公共管理”是截然不同的。前者對后者的工具理性特征進行了針鋒相對的批判，并在價值理性的指引下對后者進行了超越。這主要體現在以下三個方面:首先，新公共服務把公共利益放在理論的中心位置，而不是個人利益。公共利益是政府及其公務人員所要實現的核心目標，而不是政府在完成績效目標、滿足公民個體短期的私利目標后的副產品，政府與公務人員不僅要關注市場，還要關注憲法、法令，關注社會價值觀、政治行為標準、職業標準和公民權益。其次，新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務反對新公共管理將公民視為顧客的觀點，認為這樣的觀點不符合公共利益與公共行政的公共性，容易導致社會中的不公正、不公平和公民對政府的不信任。新公共服務認為，政府與公民之間的關系不同于工商企業與顧客之間的關系。公民就是公民，身為公民的人表明他們關心更廣泛的社會，而新公共服務也試圖鼓勵更多的人履行他們作為公民最應承擔的責任。最后，新公共服務要求政府重新界定自己的角色與地位。在新公共服務看來，政府不是掌舵者，而是服務人。新公共服務反對“政府是掌舵者”的說法，認為“從劃槳到掌舵的轉變不僅僅是讓行政官員掌控船只(即選擇船只的目的地和航向，并確定到達目的地的路徑)，它也會賦予行政官員更多的權力去掌控船只”⑨。也就是說，我們在賦予政府與行政官員管理國家與社會的權力時，也應強調他們服務于公民的責任，政府不僅肩負著管理經濟事務和市場的職責，還肩負著維護和實現公共利益、保障公民權利、實現公共目標的公共責任。政府是服務者，而非掌舵者。總之，“新公共服務”以公共利益、公民權利、公民等價值觀為核心，針對新公共管理存在的缺陷，提出了重要的、切實可行的替代性選擇方案。在它的理論觀點中，暗含著對價值理性的呼喚與推崇，其最終的結論是:“在民主社會里，當我們思考治理制度時，對民主價值觀的關注應該是極為重要的，效率和生產力等價值觀不應喪失，但應當被置于民主社區和公共利益這一更廣泛的框架體系中”⑩。隨著公共服務理論與實踐的深入發展，價值理性開始回歸于公共行政學，并散發出其應有的光輝。我們應呼喚這種回歸，贊揚這種回歸，并推動這種回歸的最終完成。但這也并不是說我們要規避甚至排斥工具理性，就像哈貝馬斯所強調的，“我們務必小心翼翼，切莫將嬰兒連同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主義的天空中”瑏瑡。公共行政的學科發展和實踐必須是建立在工具理性與價值理性的統一之上，并且工具理性應從屬于價值理性，在價值理性所提供的目標和前提下發揮作用。新公共服務理論從社會事務管理，提供公共服務的角度，提出了理想的政府模式———服務型政府，形成了服務型政府的系列理論。2004年2月21日總理第一次正式提出我國服務型政府的改革目標，強調在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。2007年10月，中共中央十七大報告明確指出我國政府機構改革的總體目標是要建設服務型政府。從2008年開始我國進行第六次大規模的政府機構改革，這次改革正是以建設服務型政府為價值取向的。新公共服務理論對于我國的服務型政府建設的理論與實踐有著重要的啟示和借鑒作用。

一、價值中立與效率崇拜：傳統公共行政的二元悖論

我們知道公共行政學誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調事實和價值的分離，主張在公共行政學的研究中借鑒企業管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學。這種行政理論關注“工具理性”和“技術理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術領域和管理過程。

可以說，價值中立是傳統公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關心的是在組織完善方面應用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續的主題。可見，傳統的公共行政理論崇尚效率優先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關鍵標準和尺度。

在傳統行政模式下，公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優先選擇，這正是傳統官僚制行政模式的內部矛盾與悖論所在

二、價值中立和價值祛除的荒謬