共管范文10篇

同志們：在我們深入學習貫徹黨的十七大精神，奮力推進生態文明建設之際，省廳決定召開全省天保工程示范點建設暨森林社區共管現場會，具有十分重要的意義。這次會議的主要任務是，總結、交流我省天保工程國家和省級示范點建設及森林社區共管經驗，圍繞“行業發展，農民增收，推進森林資源大省向林業經濟強省跨越”的思路，研究新形勢下進一步開展天保工程示范點建設和森林社區共管的措施辦法，推動全省天保工程建設持續健康發展，為建設長江上游生態屏障作出新的貢獻。今天上午，同志們參觀了西昌市社區共管試點現場，剛才，涼山州人民政府達久木甲副州長作了熱情洋溢的講話，國家天保中心陳學軍副主任通報了全國天保工程建設情況，對我省工程建設提出了具體要求，希望同志們認真學習，抓好貫徹落實。今天下午，南江縣、西昌市等四個單位在會上作了典型發言，他們結合本地實際，在天保工程建設中創造了許多好的經驗，值得各地認真學習借鑒。下面，我講幾點意見。一、十年真抓實干，天保工程取得顯著成效為了維護長江上游生態安全，緩解森工企業“兩危”局面，*于*8年在全國率先啟動了天保工程，至今已10個年頭，十年來，在國家的大力支持和省委、省政府的正確領導下，全省按照“停、造、轉、保”工作思路，通過各級黨委、政府，各有關部門、工程實施單位和廣大干部職工精心組織、真抓實干，我省天保工程進展順利，工程建設取得了歷史性成就。截止*6年底，全省落實管護責任面積3.23億畝，是國家森林管護計劃2.88億畝的112%；累計營造公益林404.8萬公頃，其中人工造林90.3萬公頃，飛播造林71.1萬公頃，封山育林243.4萬公頃；完成森林撫育59.3萬公頃次，人工促進天然更新3.02萬公頃；*6年底工程區在崗職工51480人，其中分流從事森林管護31441人、公益林建設10232人、種苗工程及林下資源開發等9807人；全省歷年累計完成職工一次性安置13631名，是國家下達我省7000名一次性安置計劃的195%；截止*6年底，工程區129402名在職職工和退休人員納入了省和地方養老保險，退休人員基本養老金按時足額發放；醫療、工傷、失業、生育“四項”保險得到了全面落實，工程區林業職工的社會保險體系基本建成。截止*6年底，全省完成天保工程中央投資97.86億元，省級配套資金10.16億元。天保工程實施十年來，已經取得了顯著的生態效益、經濟效益和社會效益。一是全省生態建設實現歷史性跨越，現已進入“治理大于破壞”的新階段。通過停止天然林商品性采伐和對現有森林的常年有效管護，以及大力開展天保工程等林業重點工程造林，全省國土綠化進程進一步加快，森林面積由工程實施初的1172萬公頃上升到1464萬公頃，森林覆蓋率由24.23%提高到*6年的30.27%，林木總蓄積由14.65億立方米增加到16.44億立方米。二是林業產業由獨木支撐調整為多元化生態經濟，為新農村建設發揮了重要作用。全省堅持把天保工程建設同產業開發緊密結合起來，緊緊圍繞“生態建設產業化、產業建設生態化”這一主題，出臺了《*林業產業發展綱要》及工業原料培育業、經濟林果及林木種苗業、林產加工業、生態旅游業等產業發展規劃，加快多元化生態經濟發展步伐。*6年，實現林業產業總產值507.4億元，是*0年119億元的4.3倍。林業產業的快速發展，為助農增收和新農村建設發揮了重要作用。三是全社會普遍樹立起人與自然和諧的價值觀，為推動繁榮的生態文化建設做出了突出貢獻。實施天保工程以來，全省持續通過廣播、電視、網絡、報紙、公告、會議、碑牌、標語等多種形式，廣泛宣傳實施天保工程的重大意義、政策規定和生態保護知識，進一步增強了生態意識，樹立了生態道德，弘揚了生態文明，為建設繁榮的生態文化起到積極推動作用。四是森工問題進一步得到解決，促進了林區和諧穩定。我省始終把維護森工穩定作為第一責任，結合實施天保工程，積極主動地解決森工問題，截至*6年，省上在財力十分困難的情況下，籌集86778萬元配套資金建立基本養老、醫療、工傷、失業、生育保險；籌集3660萬元資金，解決了森工離退休人員死亡喪葬費、死亡職工一次性撫恤金、遺屬生活困難補助費等遺留問題，并出臺了相關政策；籌集1600萬元資金于*5年、*6年剝離15所學校、17所醫院，分流人員793人。實踐證明，黨中央、國務院關于實施天保工程的決策是正確的，得到了廣大干部群眾的衷心擁護。中央領導充分肯定了*實施兩大工程“態度堅決，行動迅速，措施得力，成績顯著”，對我省生態建設給予了高度評價。二、開展天保工程示范點建設，促進工程建設又好又快發展天保工程取得的巨大成績，為林業的發展奠定了良好基礎,當前天保工程建設進入了一個關鍵時期。面對新形勢，我們必須清醒地看到前進中的困難和問題，尤其是一些關系工程區長遠發展的深層次問題還沒有根本解決，天然林保護的長效機制尚未建立起來。開展天保工程示范點建設，就是要探索工程建設中的新情況、新問題，充分發揮典型的示范帶動作用，引領天保工程持續健康發展。因此，搞好示范點建設意義重大而深遠。開展示范點建設，是實施以生態建設為主的林業發展戰略的需要。實施以生態建設為主的林業發展戰略，是中央對我國林業發展的基本定位。國家林業局提出加速推進傳統林業向現代林業轉變，著力構建林業生態體系和產業體系，努力把我國林業推向又快又好發展的新階段。天保工程作為林業六大工程之首，如何適應林業轉變，如何又快又好發展，這是深入推進天保工程向縱深發展必須要研究考慮的。開展示范點建設，就是要一些地方率先做出示范，探索加強生態建設的有力措施，探索加快產業發展的有效途徑，實現生態與產業互補共贏的發展模式和長效機制。開展示范點建設，是建設社會主義新農村和新林區的需要。林業要為新農村建設做出貢獻，必然要求天保工程要有新的作為。建設新林區是建設新農村的客觀要求，天保工程要在建設新林區中走在前面。由于歷史原因，我省林區建設相對落后，基礎設施相對薄弱，生產發展不快，職工和林農收入不高，已成為建設新農村的重點和難點。天保工程作為創建社會主義新林區的重要載體，需要做的事很多，發展的潛力很大。天保工程示范點建設，就是要在建設社會主義新林區中探索出一條新的發展路子，把天保工程區建設成資源穩定增長、自然生態良好、經濟持續發展、生活明顯改善、社會全面進步、人與自然和諧相處的社會主義新林區。開展示范點建設，是引領天保工程建設健康和諧發展的需要。天保工程建設使林區發生了明顯的變化，但是計劃經濟時期遺留下來的體制不順、機制僵化、經營活力不足，以及沉重的社會負擔、大量富余職工等問題，仍然是困擾林區生存發展、制約森林可持續經營和林區經濟社會全面發展的瓶頸。推進天保工程健康和諧發展，就必須打破制約林區發展的體制和機制障礙。林業經營單位既要保護培育好森林資源，又要經營利用好森林資源，正是由于林業和森工企業的特點，決定了林業改革要走自己的路。如何走出新路，這就給示范點建設提出了新課題。示范點建設，就要通過體制機制創新，實現天保工程的“三個調整轉變”，即要把對森林的停伐減產和單純保護，調整轉變到保育并舉，加強森林科學經營，實現可持續發展上來；要把主要依靠工程渠道分流安置富余人員，調整轉變到加快后續產業發展，推進產業結構優化升級，創造更多就業崗位上來；要把工程建設從主要依靠國家投資驅動，調整轉變到主要依靠體制機制創新，最終實現林區生態、經濟和社會良性循環發展上來。自從*5年4月國家林業局確定了我省南江縣作為天保工程第一批示范點后，省林業廳高度重視，成立了以分管廳長為組長，相關處室為成員單位的天保工程示范縣建設指導小組，日常指導工作由省天保中心負責，同時出臺了《*省林業廳關于加強南江天保工程示范縣建設的意見》，明確了我省示范縣建設指導思想、原則及目標，并落實了各項示范措施。南江縣以國家天保示范點建設為契機，按照“生態建設立位、林業產業強位”的工作思路，堅持用生態優先指導林業，用產業培育推動林業，用科技發展支撐林業，用機制創新激活林業，用規范制度保障林業，基本實現了“保護與發展同步，社會、生態與經濟效益三贏”目標，為我省天保工程建設起到了積極的示范作用。*6年，我省為了總結典型經驗，樹立樣板，探索路子，帶動和促進天保工程進一步持續健康發展，經*省天然林資源保護和退耕還林工程領導小組辦公室研究決定，將黑水縣、爐霍縣、西昌市、蒼溪縣、蒲江縣、樂至縣、綿竹市等七個縣（市）確定為我省第一批天保工程省級示范點，重點在天保工程產業發展、森工企業改革、森林社區共管、工程的規范管理等方面開展試點示范。為了具體指導示范點建設工作，*省林業廳辦公室印發了《*省天然林資源保護工程示范點建設工作指導意見》的通知，對省級示范點建設指導思想、目標及建設原則作了明確規定，各示范縣按照示范點建設“三個調整轉變”的要求，科學規劃，制定了示范點建設實施方案，突出重點，注重“點”與“面”的結合，有計劃、有步驟地推進示范點建設工作。各示范點經過這幾年的努力建設，在工程管理機制創新、深化體制改革、后續產業發展等方面探索了一些有益的經驗，取得了較好的成效。一是領導重視，機構健全，形成示范點建設合力。各試點單位所在市（州）、縣分別成立了以分管領導為組長的示范建設工作領導小組，全面負責協調指導示范點建設工作。在工程建設中，堅持把示范點建設放在突出的位置進行部署安排和檢查考核，基本形成了領導重視，部門聯動、全民參與的天保示范點建設工作格局，天保工程示范點建設合力顯著增強。二是改革和創新林業經營管理體制，充分釋放林業內部活力。各示范點單位結合實際，大膽探索創新，在天保工程內部管理、經營體制改革等方面取得了新的進展。蒼溪縣以省級示范點建設為契機，在工程管理方面大膽創新，堅持項目建設招投標制和物資集中采購制，嚴格定額管理和預算管理；建立完善了工程建設質量衡定評價體系，制定了森林面積和蓄積、森林火災和病蟲害、水土保持和生物多樣性、林地綜合生產力、林業產業結構和布局、職工和林農致富、林區經濟可持續發展等七大標準，全面考核鄉鎮政府和工程實施單位，并實行定期通報制、連帶責任制、雙重考核制、聯掛責任制、質量事故終身負責制，有效地確保了工程建設高效運行。南江縣以國有林場、分類經營管理、基層林業站改革為重點，不斷加快林業改革步伐。在國有林場改革上按照“國家所有，政企分開，委托經營，加強監管，管護承包”的思路，將生態林之外的用材林、經濟林、竹林、水面及養殖場等，承包給職工進行種養殖業經營，并在森林公園總體規劃范圍內劃定部分區域，讓職工開辦農家樂，從事森林生態旅游，并鼓勵職工留職停薪發展自營經濟；在基層林業站改革上，成立了中心林業站，由中心林業站負責各鄉鎮的林業管理，同時在中心林業站成立了科技服務部，實行“職工入股、統一經營，利益聯動、按股分紅，收益歸站、滾動發展”的企業化運作模式,走出了一條“站企分離、以企養站”的路子，既促進了行業發展，又帶動了職工和林農致富。三是大力培育后續產業，增強天保工程發展后勁。各示范單位在搞好天然林保護的基礎上，立足自身優勢，大力發展天保工程后續產業,有效地增強了工程實施單位自我發展能力。南江縣圍繞“生態建設產業化、產業建設特色化、特色產業效益化”的思路，立足核桃、金銀花、生態旅游三大產業，依托品牌、資源、規模三大優勢，深挖資源潛力，廣辟發展途徑，不斷提升林業產業水平，努力實現生態與經濟共贏目標。全縣各管護站（場）建后續產業綜合示范基地15個、2.4萬畝，生態公益林基地5萬畝，種苗基地65個、1230畝，畜牧基地10個，天麻基地15個，基本實現了站站（指林業站）建基地、人人有項目，致富有保障的目標，*6年全縣林業產值2.2億元，是*8年的2.8倍，占農業總收入的18%，全縣農民人均純收入2313元，其中林業收入占22%，林業職工收入穩步增加，*6年職工人均收入11000元，比*8年增加2.4倍。樂至縣充分兼顧國家生態、地方經濟、農民增收的多層次需求，依托商品林資源，推進林產品精深加工，先后引進了天友絲綢、順達林業兩個產值超過億元的加工企業，以及綠禾藥業、綠森竹業等行業龍頭，還有數十家造林業主，實現了林業產業的快速發展。同時積極引導產業基地內的群眾組建協會組織，使產供銷有機聯接，目前全縣已組建協會15個，入會群眾達5萬余人，有效地提高了產業基地管理水平。林下開發，打造復合型林業經濟，通過推廣“桑草牧”、“果草牧”、“林藥套種”等復合經濟模式，提高了林地的整體效益。蒼溪縣縣財政每年預算*萬元林業產業建設發展專項資金，扶持林業產業建設。對以工代賑、農業綜合開發、水土保持、新農村建設等國家、省、市財政支農資金進行整合，用于林業產業建設，并通過創新龍頭企業建基地、業主大戶建基地、“公司+農戶”建基地、專合組織建基地、林糧間作建基地、四旁植樹建基地“六種營林模式”集聚社會資金投入林業產業建設，非公有制林業蓬勃發展。從總體上看，我省開展天保工程示范點建設以來，各示范單位精心組織，大膽探索，創造了不少好的經驗，初步發揮了較好的示范帶動作用。各單位的做法和經驗在我們印發的材料匯編中都有詳細的介紹，各地要認真學習，相互借鑒，取長補短，努力把我省的天保工程管理提高到一個新的水平。三、創新管護思路，推進社區共管，建立森林管護長效機制實施天保工程以來，我省每年要對2.88億畝森林進行有效管護，各級政府、林業主管部門及工程實施單位按照國家和省有關政策規定和要求，全面落實管護責任制，加強森林管護隊伍建設，實施規范化管理，取得了顯著成效。為了探索我省森林管護長效機制，省廳于*5年下半年專題召開了“全省森林管護機制創新座談會”，大家在會上相互交流了在森林管護機制方面的新舉措、新辦法，總結了合伙承包、家庭承包、個體承包、股份合作、森林社區共管等森林管護模式。近幾年的實踐證明，在我省集體林區，要抓好森林管護，確保管護成效，需要我們在總結完善各種行之有效的管護模式的基礎上，大膽探索和創新管護模式，努力建立森林管護的長效機制。首先，我們要充分認識推進森林管護機制創新的必要性和緊迫性。天保工程森林社區共管這個理念，早在*5年的“全省森林管護機制創新座談會”上我們就作了重點研究，也引起了大家的共鳴。總結我們以前森林管護的經驗和做法，主要是以落實責任為核心的森林管護責任制，圍繞落實責任制進行管護任務的分解、責任書的簽訂、工作的考核、報酬的兌現等，在這一點上都具有共通性。這種落實責任制是否是推進森林管護唯一或最好的方式？我們要用新的視野、新的眼光和新的思路來審視我們這套責任制在實施中的成效。從這兩年不斷發生的毀林案件、森林防火方面由人為引起的火警火災就說明了在我省集體林區，相當一些地方在責任落實方面還存在不少的漏洞或薄弱環節，也說明了在森林管護責任制方面，現行的管理辦法還是有很多不盡完善的地方，存在著不少的弊端。主要有以下幾方面：一是現行的森林管護制度不利于充分調動社區群眾森林管護的積極性。現行的森林管理體制基本上是由林業部門包干到底，林業部門既是組織者和管理者，又是實施者。同時現行的管理制度在設計上也有重約束、輕激勵的不足。在現行的管護機制下，我們所制定的很多管理辦法，都較多地偏重于約束性的規范；在管理辦法中，大多采取的是懲罰性的措施，卻很少有激勵性的手段，這是很不夠的，也與現階段經濟社會發展的規律和管理創新的要求不相適應。現行的森林管護制度，對社區和社區群眾這一重要的人力資源重視不夠，不僅沒有充分調動群眾的主動性、積極性和參與意識，還往往使社區和社區的群眾游離于森林管護之外。社區群眾應當是森林管護的主體，但在較多的制度設計上，我們卻往往把他們作為監管和被管理的對象，更沒有讓他們參與森林管護的決策和利益分配，沒有讓他們真正成為森林管護的受益者和主人翁，不少群眾因而缺乏主動地、自覺地參與森林管護的意識和動力。二是現行的管護制度不利于降低管理成本。當前，隨著鄉鎮機構的改革，中心（片區）、鄉鎮林業站作為縣級業務主管部門管理的公益性事業單位，其經費將逐步納入地方財政保障，但是，由于有林業部門可以支配的管護費作為補充和支撐，一些地方就盲目大量地新建管護站（點），新上了一大批工作人員。必須看到，當2010年天保工程結束后，這些地方便會因此而背上沉重的包袱，從而增加管理上的成本，更不利于形成精干高效的管理體系。三是現行的管護制度不利于與生態效益補償機制接軌。生態效益補償機制與現行的天保工程管理是兩種截然不同的機制。天保工程從理論上說，是拿錢做事；而生態補償機制則是基于林權所有者的森林發揮了生態效益，國家給予一定的補償。在具體的實施中，也是有區別的。現行森林管護體制實行的是，林業部門統一管理、統一報帳、統一組織管護工作；而國家即將實行的生態補償制，則是針對林權所有者而言，視其所發揮的效益，由國家進行一定的補償。對象變了，管理層次變了，實施的主體也要發生變化。而且，如果繼續按照現行的管護辦法運轉，那么在實施生態效益補償制度后，我們也許就將面臨一個新的問題：現有的由管護經費供養的大批管護人員應該怎么辦？四是現有森林管護辦法不適應社會主義新農村建設的要求。社區群眾作為森林管護主體，理當是森林管護的主人和重要的實施者。作為林地林木所有者，特別是生態公益林的培育者，他們一方面減少了林木采伐收入，另一方面又不能從從事森林管護中獲得相應的勞務收入，這也在一定程度上影響了農民收入的持續增長和農村社會的和諧。上述種種弊端說明，對現行的森林管護體制進行改革十分必要，我們推行森林社區共管這個模式，也是改革的需要。如何正確地、有效地實施森林社區共管，是我們開展試點工作的主要目的。森林社區共管一般是指以社區村民為主體的所有利益相關者，通過協商、協議的方式，結成一致的組織、達成一致的協議，對社區內共有的森林資源進行有效保護、合理利用、共謀發展、共享利益、共擔風險的管理方式。理論和實踐都表明，森林社區共管體現了保護森林資源和發展社區經濟的有機結合，是社區把村民零星分散的森林資源進行整合，發揮整體資源優勢，實現規模化經營，確保森林管護成效的有效途徑。其次，我們要認真總結森林社區共管試點工作經驗。省廳*6年結合開展第一批天保工程省級示范點建設，將綿竹市和西昌市確定為森林社區共管試點單位，這標志著我省天保工程區森林社區共管試點工作正式啟動。為了搞好試點工作，省廳成立了“天保工程森林資源社區共管指導小組”，天保中心主任為組長，分管主任為副組長，并派專人到示范縣召開專題會議研討社區共管的工作思路，重點針對森林資源社區共管提出工作要求，并編制了“*省森林資源社區共管基礎知識（一）”下發各省級示范縣，為社區共管工作的開展提供具體指導。兩個試點單位也分別成立了以林業局長為組長的“森林資源社區共管領導小組”，落實了具體的工作人員，先后召開了村民大會，宣傳了森林資源社區共管的目的和意義，成立村級共管組織，選定了共管委員會成員，制定相應的共管計劃，并在共管計劃的框架下開展共管工作。經過近兩年的試點，森林社區共管工作已經積累了初步經驗。第一、組織領導是基礎。自從省廳決定開展森林社區共管試點以后，省天保中心就把該項工作納入了中心的年度工作目標，成立了“天保工程森林資源社區共管指導小組”，并多次派人深入基層進行技術指導。西昌市和綿竹市也成立了以林業局長為組長的“森林資源社區共管領導小組”，負責指導和協調社區共管委員會的籌建工作，及時研究和解決社區共管工作中出現的問題。各級組織強有力的領導，為社區共管工作的開展打下了堅實的組織基礎。第二、宣傳引導是動力。森林社區共管是個新生事物，要讓大家接受這個觀念有一個過程，需要我們進行積極主動的宣傳引導。綿竹市采取了到社區座談、印發宣傳資料、召開社區動員大會等方式，主動了解社區群眾的想法和打算，宣傳森林社區共管的意義和重要性。西昌市也通過廣播、標語、宣傳手冊、各種會議等形式，在社區共管示范村進行了廣泛的宣傳教育活動。同時還對村民進行了社區共管相關知識的培訓活動，讓村民對社區共管有了初步的了解和認識。正是由于宣傳工作的到位，激發了廣大村民的參與熱情，使村民能夠主動參與到社區共管中來。第三、基層組織是關鍵。社區共管的基層組織就是社區共管委員會，它的主要職責就是組織村民對本社區的森林資源進行有效的管護，合理利用森林資源，協調處理當地社區內部利益相關者和社區外部出現的沖突。各試點村采取無記名的投票方式，按照選舉法的要求，公正、公開、公平地進行了選舉，先后成立了森林資源社區共管委員會。社區共管委員會的建立為社區共管工作的有序開展起到了關鍵作用。第四、規章制度是保障。社區共管委員會成立后，由委員會組織社區內村民和所有利益相關者，在國家的法律和法規的允許范圍內，共同制定《森林資源管護社區共管公約》，其內容就是社區主體對社區內的森林資源享有的權利和承擔的義務。它是具有強制性的約定，社區內所有村民和其它利益相關者都必須遵守。綿竹市試點村共管委員會制訂了《社區共管章程》和《社區共管公約》，進行了張榜公示（公示期1個月），公示期結束后正式印制成小冊子（每戶一冊）和制作公示牌立于社區主要干道處。西昌市試點村共管委員會也制定了共管章程、實施規劃、管理辦法、相關的鄉規民約等制度。圍繞共管建立的各項規章制度保障了森林社區共管工作的順利實施。第五、持續發展是目標。實施森林社區共管的主要目標就是在社區共管委員會的領導下，帶動村民合理利用森林資源，提高村民的生活水平，實現社區的可持續發展。各試點村共管委員會為了實現社區持續發展的目標，通過邀請專家，對村民進行了種植、加工技術、林下資料開發、生態旅游服務等培訓活動，提高了社區群眾的職業技能，初步改變了社區群眾傳統的森林管理觀念。同時成立了旅游、種植等有關協會，形成“協會+農戶”的經營模式，統一技術管理，提升產品質量，增加市場競爭力，提高了村民收入，促進了社區的可持續發展。從全省開展森林社區共管試點情況來看，它對林業部門、社區和村民等都產生了積極的影響。一是轉變了林業部門的職能。在森林資源社區共管村中，改變了以前由林場（經營所）林業職工管護村集體和個體林地，而將林地所有者社區群眾游離于森林管護之外，作為被監管的對象；林場職工既當“運動員”又當“裁判員”，既是組織者和管理者，同時又是實施者的現狀。林業部門的主要職能轉變為執法與監管，由“行政型管理”轉變為了“服務型管理”，林農成為了管護責任主體。二是村民的意愿得到了充分體現。無論是社區共管委員會的選舉和組成，還是社區共管的章程、制度、共管實施計劃等，都必須經過村民民主投票通過，這充分尊重了廣大村民的主要意愿。三是提高了社區村民自主管理意識和管理能力。以前村民都是被動接受管理，通過實施森林社區共管，社區的一切事務，每個村民都要參與決策，并主動參與管理，使他們由被管理的狀態轉化成管理者的狀態，從由“要我保護”，轉變為“我要保護”，群眾管護森林資源的主動性、自覺性和積極性得到顯著提高。四是推動了社區經濟發展，提高了社區村民生活水平。以前社區的發展是每個村民各自為陣，貧富差距大。通過實施森林社區共管，試點村大力打造原生態旅游，并做了統一規劃和布局，同時還成立了旅游、水果、油桉等協會，這樣受益的不僅僅是幾家人，而是輻射到整個社區及周邊的群眾，大家都得到了實惠，村民的生活水平得到了整體提高。開展森林社區共管是一個新的課題，它的表現形式不是一成不變的，只要我們抓住了它最本質的東西，就可以創造出更多更好的經驗，就能夠促使我省森林管護水平躍上一個新的臺階。四、開拓進取，推動天保工程持續健康發展黨的十七大系統闡釋了科學發展觀的深刻內涵，首次將生態文明建設作為全面建設小康社會奮斗目標的新要求寫入了全黨的政治報告，實現了建設和諧社會理念在生態與經濟發展方面的升華，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。建設生態文明，既是科學發展新的手段和方式，也是新的目標和任務。總書記在報告中十二次提到“生態”一詞，強調要堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，這為林業發展賦予了新的使命。林業必將在建設生態文明進程中發揮更加重要的作用。天保工程是國家重點生態建設工程，是促進生態文明建設的重要內容之一。我們要進一步提高認識，振奮精神，再添措施，創新工作思路，努力開拓進取，不斷解決前進中的困難和問題，推動天保工程持續健康發展。下一步要著力抓好以下幾個方面的工作。（一）切實加強工程管理，不斷提高工程建設成效。當前，天保工程建設中仍然存在不少不容忽視的問題，比如，重計劃爭取輕工程實施；森林管護責任不落實，措施不到位，個別地方管護員形同虛設；公益林營造質量不高，面積重復問題時有發生；檔案管理薄弱，工程資料管理混亂；資金使用效益不高，監管不力，個別單位還存在違規違紀現象等等。對此，我們要高度重視，進一步加強工程管理。各地要按照天保工程“四到市、州”的要求，切實落實天保工程政府首長負責制和目標管理責任制，把天保工程實施情況納入年度目標考核；要研究森林管護面臨的新形勢、新情況、新問題，創新管理機制，細化管護要求，嚴格考核監督；要實事求是申報工程建設計劃，切實加強工程建設作業設計、自查驗收等各環節的管理，高度重視公益林異地建設、檔案管理工作，確保工程建設質量；要按照“慎用錢”的要求，強化資金管理和規范使用，堅決杜絕滯留、平調、擠占、挪用和虛列套取工程資金，確保資金運行安全。（二）深入開展調查研究，及早謀劃天保工程接續政策。隨著國家批復的天保工程實施方案結束期限日益臨近，思考天保工程何去何從，研究天保工程接續政策，已經刻不容緩。明年國家和省將要把開展天保工程接續政策研究作為一項重要工作。各地要以天保工程建設十周年為契機，認真總結工程建設成效，客觀分析存在的問題，及早謀劃天保工程在森林資源保護、森林經營、職工社會保障體系建設、森工企業改革、后續產業發展等方面的接續政策，要結合實際認真研究新形勢下天保工程與森林分類經營、森林生態效益補償、集體林權制度改革、國有林區資源管理體制改革等重大問題，為國家和省提供詳實的基礎資料和建設性的意見。（三）努力推進示范點建設工作，充分發揮示范帶動作用。示范點建設是一項創新和超前性的工作。必須要有敢為人先的精神和勇氣，必須要有扎扎實實的作風和舉措。通過示范點建設，要達到樹樣板、探路子、出經驗、出成果，進而把示范的經驗在全省推廣開來，促進天保工程建設又好又快發展。第一批1個國家級示范點和7個省級示范點建設已經取得了良好的階段性成果，積累了不少好的經驗，但距示范點建設總的要求還有一定的差距。為扎實推進我省天保工程示范點建設，各示范點單位要進一步完善實施方案，認真組織實施，結合各自的實際情況，在創新上要有新舉措、新突破，尤其要在工程建設質量管理、森林資源保護、工程運行機制、促進林區經濟發展等方面狠下功夫，多出成果，多出經驗，真正起到示范帶動作用。各地要認真學習和借鑒示范單位好的經驗和做法，不斷提高工程建設水平。（四）大力推進社區共管，不斷完善森林管護長效機制。隨著集體林權制度改革的全面展開，在我省集體林區大力推進森林社區共管更具現實意義和緊迫性。當前，一是要廣泛宣傳森林社區共管理念，使廣大林業干部職工和林農充分認識開展森林社區共管的必要性和重要性，切實增強林區群眾的參與意識。二是林業主管部門要加快轉變職能，強化技術、信息等方面的服務，及時協調社區共管中出現的矛盾沖突，監測評估社區共管取得的成效、存在的問題，研究持續開展森林社區共管的措施和辦法。三是各地要主動探索完善森林社區共管模式，結合自身情況，借鑒示范點已取得的經驗，積極引導林權所有者開展森林社區共管，變被動管理為主動參與管理，建立起責權利相統一的森林管護長效機制。當然，要搞好天保工程森林管護工作，除了采取社區共管的模式也不排除其它好的的管護形式，根據各地的具體情況，采取靈活多樣的管護辦法，建立與社區群眾聯管聯護的互動機制，不斷提高森林管護成效，努力構建和諧平安社區。五、切實抓好今冬明春森林防火工作9月中旬，國家森林防火指揮部在黑龍江省加格達奇召開了*7年全國秋冬季森林防火工作會議。會議傳達學習了總理、回良玉副總理對希臘森林大火后的重要批示和賈治邦總指揮致會議的信，雷加富副總指揮總結了春防工作，全面安排部署了秋冬季森林防火工作。會后，副省長、指揮長郭永祥同志迅即作出批示，要求認真貫徹落實中央領導同志的重要指示和會議精神，切實抓好今冬明春森林防火工作。省森林防火指揮部結合當前工作實際，相繼行文傳達貫徹了會議精神、部署了“十·一”黃金周、黨的“十七”大期間重要時段的森林防火工作。同時，對全省“兩項制度”的進一步完善、云南松林區開展計劃燒除等重要工作也進行了專題安排。特別是在國家制定的森林防火中長期基礎建設規劃中，通過積極努力，重點林區和盆周山區基本納入了規劃盤子。目前，省里正在籌備全省森林防火工作會議，屆時，會議將全面總結今年的工作和部署來年的任務。下面，我就做好當前森林防火工作強調幾點意見。一是進一步深化對森林防火工作的認識。森林火災是危害林區人民生命財產安全的重大災害之一，關系到經濟社會的可持續發展，關系到國土生態安全，還關系到建設生態文明，關系到政治和社會的穩定。回良玉副總理強調指出：“森林火災一旦發生，如果處置不當，就會演變成國家災難”。以史為鑒,可知興替；警鐘常鳴，方能無患。我們就是要認真吸取希臘、美國森林大火的教訓，全力做好今冬明春的森林防火工作，為建設生態文明提供強有力的資源基礎保障。二是落實責任，嚴明獎懲。要按照森林防火行政領導負責制“五條標準”要求，通過層層簽訂責任狀，細化責任，嚴明獎懲，把責任落實到山頭地塊，人頭戶主，構建起森林防火工作“政府負總責，全社會齊抓共管”的責任體系。要特別注重對“最終責任人”的督促檢查，防止責任狀成為一紙空文，要通過考核、考評，兌現獎懲。要繼續堅持和不斷完善林區單位防火負責制、護林人員崗位責任制，以及鄉規民約、防火公約、護林聯防協作等行之有效的制度。對在森林火災預防和撲救中不到位、不及時，釀成重大火災或造成人員傷亡的要依法、依紀追究責任。三是夯實基礎，嚴控火源。各地要扎實推進重點林區村森林防火專職巡山護林員制度和村民輪流掛牌值班制度，要通過查漏補缺，建章立制，打牢基礎工作。一進入防火期，了望員、巡山護林員、崗哨員，就要全部上崗到位，履職盡責。要圍繞野外火源管理和安全用火規定，重點加強對外來人員、施工人員、流動人員等的宣傳教育和管理。特別是對智障人員的監管，一定要落實到人頭。四是開展預案演練，建立聯動機制。要立足于實戰，及時修訂、細化本地區森林火災處置應急預案，明確責任分工和處置流程。今冬明春，重點林區縣和國家級風景名勝區、國家級森林公園都要開展森林火災撲救預案演練。武警森林部隊要會同駐防地區的地方撲火隊伍開展聯合演練，加強協調配合，完善協作機制，不斷提高整體作戰能力。撲火實戰中，要規范前指設置，建立地方首長任總指揮，各參戰力量指揮員共同參與，統一行動、分工明確的指揮體系。要加強火場參戰各方在信息共享、統一號令、通信聯絡、后勤保障等方面的協調與合作，充分發揮各方優勢，形成戰斗合力。五是健全體系，強化組織保障。要進一步加強森林防火組織體系建設，按照國辦發〔*4〕33號、川辦發〔*4〕22號文件要求，健全森林防火組織指揮體系和森林防火日常工作辦事機構，落實專職工作人員，發揮指揮部的組織保障和辦公室的參謀助手作用。各級森林防火指揮部領導及組成人員有變動的要及時調整充實，絕不能出現崗位空缺和工作斷檔，確保今冬明春森林防火工作不受影響。六是立足當前，謀劃長遠。要精心編制本地森林防火中長期發展規劃，確保與省和國家規劃的銜接，把防火通信、火險監測預警、基礎設施建設、撲火隊伍裝備等項目作為建設重點。同時，做好項目儲備、申報以及批復后的組織實施工作。要深入分析林權制度改革后森林防火工作出現的新情況，研究建立與群眾切身利益掛鉤的森林資源管護機制，積極開展森林火災保險制度試點，化解、分散森林火災風險。七是歸口管理，規范森林火災報告和報道工作。各市州森林防火指揮部要加強工作協調，實時掌握境內所有森林火災的發生及撲救進展情況，做到心中有數。要按照森林火災報告歸口管理制度要求，對應當上報的森林火災，要及時、準確上報。對需要向省委、省政府報告的火情，由省森林防火指揮部辦公室負責報告。對未按照報告制度規定的程序，通過當地黨委、駐軍等途徑上報省委、省政府，以及媒體已經公開報道的森林火災，市州森林防火指揮部要立即核實情況，并將有關情況及時上報省森林防火指揮部。要主動與宣傳輿論部門和新聞媒體加強溝通，嚴格按照國家突發公共事件新聞應急預案的有關規定進行火災報道工作，發揮正確的輿論導向作用。同志們，天保工程是*林業生態建設的一項重要工程，也是建設生態文明、構建和諧社會和建設社會主義新農村的重要內容。各級林業部門和工程實施單位要在十七大精神指引下，認真貫徹落實科學發展觀，扎實抓好工程建設各項工作，努力實現天保工程可持續發展，為行業發展、農民增收，推進林業資源大省向林業經濟強省跨越做出新的更大的貢獻。

一、公共管理問題類型學

在科學研究中只有那些專業共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距。”問題是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念。科學研究從何開始？一直是哲學和方法論研究的一個關鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結道：“科學和知識的增長永遠始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發新問題的問題。”在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學家和不同流派的哲學家持有不同的方法論，但是科學史和哲學史的發展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結構、問題的類型。“問題”成了不同流派科學哲學家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學哲學分支領域“問題學”。目前“以問題為導向”進行研究已經成為公共管理學界的共識：解決問題是公共管理基礎研究和應用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據；問題指導公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應的研究方法是什么？

在理論界和實務界尚無一個完美的答案。類型學（typology），或稱作分類學（taxonomy），指研究者結合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距”———出發，根據“差距”的本質特征對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學家大衛·休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度。可以用如下的坐標圖定位公共管理問題的各種類型。（1）縱坐標所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學發現類問題，科學發現類問題往往使用實證主義的方法，探索經驗世界的狀態、發展、變化，尋找經驗世界中存在的聯系。（3）橫坐標和縱坐標構成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術設計類問題、批判類問題和評估類問題。

1.科學發現類問題。科學發現類問題是人類主觀認知與經驗事實之間的矛盾，以及由此引發的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發的疑問。對科學發現類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產生對客觀世界描述、解釋和預測的知識。提出科學發現類問題的途徑包括：尋求經驗事實之間的聯系和一致的解釋，證實假說和現象的可靠性、尋求理論體系內部的不一致性，解答多個理論和假設的不一致性，學科理論方法的移植等。

2.技術設計類問題。“實現特定目標的最優化方案、手段和措施是什么？”屬于技術設計類問題。技術設計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術設計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現特定價值的優化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現狀等等）和空間（國別、地區、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環境參數比較、手段比較找出當前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。

3.評估類問題。該類問題與科學發現類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質是根據經驗證據，尋求特定標準和經驗證據之間的關系，并對這種關系進行評判。

一、新公共管理運動的啟示

目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了西方政府管理（行政學）的發展與演變歷程中所出現的三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在“當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起”一文中也指出，當代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務、公共政策構成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內相關文獻，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的影響下，當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大；另一方面政府中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數國家都要求政府進行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態”、“商業動力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品（服務）民營化；推進社區主義，建立理想的政府、市場、社區三足鼎立的公民社會；加強公共部門與私營部門的合作，發展非政府、非營利性組織；用企業精神再造政府，把企業管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。

在全社會和學術界都在反省政府的角色與作用時，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的行政改革方案。從“階段革新計劃”到“公民憲章運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業的管理機制、承諾公共服務的內容與標準、提高公共服務的質量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發動了一場大規模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結果負責的新體制。克林頓政府繼續推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構，大力降低行政成本，建立“顧客導向”的管理服務體系，以企業精神重塑政府，使政府機構成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關注。新西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來；財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效；在政府部門中區分決策與執行兩種不同功能；按契約中規定的競爭原則，在政府部門的部長與執行官之間，簽定“績效協議”、“采購協議”等，強化各自的職能。⑤

西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學者冠以各種不同的名稱（如‘經理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎的公共管理’、‘以企業家精神重塑政府’等），這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發展的基礎上產生的。本世紀六十至七十年代，批判傳統公共行政學的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過于重視效率的價值觀，在傳統公共行政學的目標中加入了“社會公平”，圍繞著“分權”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質上是欺負弱勢群體的幫兇。⑦政策科學在一定意義上講，也是針對傳統公共行政學過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構建到政策方案制定，從政策執行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統，提高政策質量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產品和服務通過市場來提供。總之，新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面，有力地批判了傳統公共行政學，為它的發展與完善提供一定新的理論依據。然而由于各自的弱點與缺點，它們并沒有完全獲得預想結果。

摘要：新公共服務是指關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理論，此理論為我們提供了一個充分重視民主、公民權和為公共利益服務的理論框架，這個框架讓我們可以展望公共服務的前景。

關鍵詞：新公共管理理論；新公共服務理論

一、新公共服務理論的基本內涵

登哈特提出以公共服務來取代新公共管理。所謂“新公共服務”，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。登哈特的新公共服務理論主要包括以下方面的基本觀點：

第一，針對企業家政府理論提出的掌舵而非劃槳，登哈特提出政府的職能是服務，而不是掌舵。公務員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或掌舵使社會朝著新的方向發展。

第二，行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是創造共享利益和共同責任。

一、政府公共管理責任的性質

（一）政府公共管理責任的民主政治性

在民主的社會里，政府組織是由大眾所創立的，為了大眾而設立，以及需要對大眾負責。從這個意義上說，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責任政治。政府在公共管理中的責任，體現了民主制度的發展。政府從不負責任，到負完全的責任，是由于民主政治發展的結果。

政府與公民之間的關系可以用一種委托-之間的關系來概括。委托-理論是伴隨著現代股份制公司的出現和發展而逐步成熟起來的，其核心是通過明確委托人與人特定的責、權、利關系，建立相應機制，處理公司結構中所有者與經營者以及各層組織之間的關系。該理論的主要內容：委托-關系可以廣泛地發生于一切組織、一切合作性的活動中。政府的權力來源于公民的委托，公民委托的前提是政府必須為公民的利益而行使公共管理權力，同時，不允許政府濫用公共權力，并且行使權力者必須因使用了公共權力來承擔相關的責任。

但是，在現代社會，從權力的運作方式來看，政府權力在不斷擴張。社會發展也要求政府擴張權力，而權力的擴張如果缺少了邊界，那么權力總會越過邊界而發生濫用權力的現象。當今世界，各個國家的政府在發展的過程中，總會碰到政府權力擴張的現象，政府自身也有不斷擴張權力的動力，如果缺少對于權力的控制的方式，政府權力仍將繼續增長。

公共部門權力的增長具有兩面性，由于國家權力的存在，可以促進經濟的發展，但是國家權力的存在也可能阻礙經濟的發展，正如諾思所說：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。”［1］政府權力運用適當可以讓經濟取得快速發展，乃至出現超越常規速度的發展，但是，一旦政府權力使用不當，將會嚴重危害到民主政治前途。在民主政治發展的基本上，最好的解決之途就是：“授予政府多少權力，必須課以相等的責任。”

公共部門的變革回應了幾個相互聯系的重大現實問題，包括：職能公共部門提供公共服務的低效率；經濟理論的變化；私營部門相關變化產生的影響，尤其是全球化作為一種經濟力量的興起；技術變化使得分權同時又能更好地控制全局成為可能。

行政管理可以分為三個鮮明的發展階段：前傳統階段、公共行政傳統模式階段和公共管理改革階段。每個階段都有自己的管理模式。從上一個階段過渡到下一個階段并非輕而易舉，從傳統的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時間的問題。因為新模式背后的理論基礎非常強大。這場變革運動以“新公共管理”著稱，盡管這個名稱引起了爭論，然而它不但在蓬勃發展著，而且是對大多數發達國家已經采取的管理模式的最佳表述。傳統的行政模式相對于它所處的時代是一項偉大的改革，但是，那個時代已經過去了。

一、前傳統模式

很顯然，在19世紀末官僚體制理論尚未健全之前，已經存在著某種形式的行政管理。公共行政已經有很長的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣，行政的某種模式自從政府出現之后就一直存在著。

首先是創始者或領導者賦予社會以可能，然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務管理是所有社會活動中的中間因素，雖然不是光彩奪目，但對社會的持續發展卻是至關重要的。

公認的行政體制在古埃及就已經存在了，其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規范，認為政府應當是民選的，不是根據出身，而是根據品德和能力，政府的主要目標是謀取人民的福利。在歐洲，各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國，它們由中央通過各種規則和程序進行管理。韋伯認為，中世紀“現代”國家的發展同時伴隨著“官僚治理結構的發展”。

【摘要】：上世紀80年代興起的新公共管理理論開創了公共管理的新視角，該理論所倡導的管理主體多元化，把私營企業的管理方法引入公共部門，在公共部門引入競爭機制等新觀點對于我國公共管理有諸多借鑒意義。文章通過總結新公共管理理論，結合我國公共管理實際，提出新公共管理理論對我國公共管理的一起啟示。

【關鍵詞】：新公共管理理論；公共管理；第三部門

一、新公共管理理論的內涵

上世紀80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動--新公共管理運動。這場運動對西方公共管理尤其是政府管理產生了重大影響。與傳統的行政管理理論不同，新公共管理思想不強調集權、加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高公共服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向，重新調整國家、社會、市場三者的關系。而關鍵也是最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受同志結構羈絆的官僚政府，以企業家精神的政府腿功服務提供者之間的競爭。

根據西方行政學者們的論述，新公共管理理論的新公共管理理論提倡以下主要觀點：

第一，區分"掌舵"與"劃槳"職能，實現管理主體多元化。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只是起到掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以形成小規模、成本低的有限政府。在公共管理事務中，除政府外，還有應有非政府組織、非盈利駐足、社區組織、公民自治組織等第三部門和私營機構。政府應該是多元管理主體的組織者、協調者，是多元管理主體的核心。

摘要:中國作為一個經濟總量居世界第三的經濟大國，一直堅持走和平發展之路。現如今人民的溫飽問題早已解決，即將步入小康社會，社會經濟飛速發展，社會面貌的變化日新月異。為了更好地促進社會公平、公正的進步。對于公共管理的研究顯得尤為重要。公共網絡時代的來臨對公共管理研究提出了全新的考驗，由此而言，對于公共管理研究進行思考、分析是十分必要的。關于什么是公共管理學的邏輯起點，有很多種說法，在學習了公共管理學這門課后，我認為公共利益是公共管理研究的邏輯起點，本文將論述“公共管理研究的邏輯起點”這一觀點并探討這一選題的重大意義。

關鍵詞:公共管理研究；邏輯起點；公共利益；公共網絡；經濟

一、公共利益是公共管理研究的邏輯起點之一

(一)關于公共利益、公共管理、邏輯起點的簡單介紹

公共利益是指能夠滿足大多數人的利益，公共管理在書上的含義是以政府為主導的公共組織，和以公共利益為指向的非政府組織為實現公共利益而向社會提供公共服務的活動。因此我認為公共利益是公共管理研究的又一邏輯起點。公共事務以及公共問題是邏輯起點本文不再論述。這一事物或事件的出現，可以為大多數人帶來好處。只要有社會群體的存在，公共利益就一定會存在。隨著全球經濟、政治、文化等多方面的發展，幾乎所有的國家尤其是發達國家對于公共利益的關注度越來越高。而公共管理則是是指公共利益管理部門或事業單位等組織以公共利益為管理對象而進行的一系列管理工作。在我國，進行公共管理工作的組織主要包括以政府為主體的公共利益管理組織以及不以盈利為目的的從事公共管理的組織。下面我們來說一說“邏輯起點”，要想了解“邏輯起點”這個詞，首先我們要明確“邏輯”的含義，從普遍意義上講，邏輯是指人腦在進行問題思考時所遵循的某種規律。再者就是要了解“起點”的意義，，對比“邏輯”而言，“起點”就十分容易理解了。起點就是事物、思想等從無到有，最開始的某一物體、事件、地點或時間點。“邏輯起點”是兩者相結合所產生的合成名詞，了解了“邏輯”、“起點”，邏輯起點這個專屬名詞就不難解釋了。邏輯起點就是人腦在進行大量的、規律的思考后明確的某一事物或思想的起點，也就是說是邏輯意義上的起點。如何確定公共管理學這門學科所研究的邏輯起點，眾說紛紜，有的說公共事務是邏輯起點，有的說公共問題是公共管理研究的邏輯起點。我個人認為，要確定邏輯起點，我們要從實際出發，實事求是，由馬克思主義的現象與本質的關系確定。從經濟的角度看，對自己有利的東西是利益，而人對自己有利的東西才會感興趣，才會引起糾紛，因此也就需要公共管理的制衡。由于經濟基礎決定上層建筑，利益的糾紛一般是經濟方面，因此經濟方面也就是公共利益是公共管理的邏輯起點之一。

(二)公共利益、公共管理、公共管理研究之間的關系

一、引言

每個學科都有普遍而獨特的大問題，無此不足以立學科［1］。哲學探討的核心問題是本體論、價值論和認識論，即真、善、美之根本。數學的巔峰是破解世界級的猜想或難題，不斷將人們對數學的認知邊界向前推進。在自然科學，一個范式（paradigm）會確立本學科最重大的問題，所以常規科學都圍繞這些問題展開。所以，大科學要回答大問題，比如物理學、化學、生物學、醫學等。例如，物理學探究引力波等重大問題，以期追索宇宙的起源。在社會科學，不同學科也會探討大“科學”問題，如經濟學、政治學、社會學、心理學。在公共管理和公共政策這樣的應用學科，同樣需要回答大問題。比如在國際商務領域，學者們孜孜以求的大問題是：什么決定了企業的國際成敗［2］？那么，公共管理與政策領域是否存在值得關注的大問題？在探討公共管理（學）的大問題之前，我們需要明確的是公共管理的大問題還是公共管理學的大問題。從實務的角度而言，公共管理實踐有亟待破解的重大問題。從學科的立場來說，公共管理學科也存在必須面對的重大問題。理論與實踐并非并駕齊驅，二者也未必亦步亦趨。與此同時，本文未將公共管理與公共政策加以區分，也未特別區分公共行政與公共管理。雖然公共管理與公共政策開始逐漸分化為兩個領域，但是一直以來二者的聯系多于差別。公共管理關注公共組織及其運轉，以及政治與行政的互動關系；公共政策涉及政策的設計、形成、執行與評估等環節，而其每個環節都同公共管理密不可分。因此，本文將二者互換使用，并認為至少目前我們可以探討共同的大問題。我們生活在一個偉大的時代和偉大的國家，如果我們無法提出和嘗試回答一些偉大的問題，那么我們的學科存在的意義是什么？我們作為這個學科的學者工作的價值何在？陳立齊指出，西方公共行政的實踐和學術都狹隘地關注管理組織的技術問題，而同大問題和國家目標相脫節。如前所述，有關中國和西方公共行政的技術或科學方面，早已有了相當的共識。關于公共行政學科和職業的范圍和目的，例如大問題，則還沒有形成足夠共識。的確，關于這些大問題會是什么，甚至可能都不會取得共識［3］。基于大問題對學科發展的深遠意義，本文回顧了公共管理學科對大問題的求索與爭論，并探討了大問題的定義與標準。結合最近中國公共管理青年學者的努力與反思，本文提出了未來公共管理研究值得關注的大問題。

二、何謂公共管理領域的大問題

既然每個學科都在追求大問題，那么什么算是“大”問題？蘋果手機有一個經典廣告詞，即“Biggerthanbigger”，直譯為“比更大還更大”或“比逼格更有逼格”，意譯則是“豈止于大”或“越來越大”。不管何種翻譯，“大”和“更大”都是人們向往的狀態。畢竟，埋頭苦干前要先明確方向，否則就是南轅北轍。何謂大問題？什么稱得上是大問題？對此，有學者總結了不同學科對大問題的求索，發現大問題至少具備三個核心特征。首先，大問題往往需要投入大量時間和資源才能解決，即大問題不是輕而易舉就可以解決的難題；其次，大問題有潛力產生顯著和持久的影響，即大問題有很強的聯動性，可以對社會形成強大的影響力；最后，大問題能夠促進一個領域的知識發展，使一個領域乃至多個領域都能夠不斷積累知識［1］。從上面三個標準來看，大問題是難以回答且有可能產生較大的學術貢獻和社會影響的問題。那么，公共管理的大問題是什么？RobertD．Behn［4］較早提出了這個問題：什么是真正重要的問題？什么是公共管理研究應該聚焦的問題？我希望許多學者都可以發展他們自己的公共管理大問題清單。我們應該傳播、論證、捍衛、修正和進一步論證這些問題。我們不僅應該認真思考數據和方法論，而且應該嚴肅思考問題———大問題。我們應該決定它們是什么，回答它們中的一些，并修訂這個清單。我們應該總是將我們的注意力聚集到這些大問題上。然后，當公共管理學者們聚在一起時，我們也會討論“公共管理的大問題”［4］。為此，Behn［4］提出了三大“候選”問題：微觀管理、激勵、績效測量。（1）微觀管理問題是公共管理者如何才能打破微觀管理循環，避免繁文縟節導致的惡性循環。（2）激勵問題是公共管理者如何激勵公職人員以及政府以外的其他人員，使他們可以富有活力地完成公共目的。（3）績效測量問題是公共管理者如何測量公共部門的績效，以幫助組織實現目標。Behn［4］的提議一石激起千層浪，引發了《公共行政評論》（PAR）后續多篇論文的跟進。為此，PAR在1996年以來組織了多次大問題（BigQuestions／BigIssues）爭鳴專欄，對公共管理領域的大問題進行持續探討［5，6］。Kirlin［5］認為民主國家的公共行政（PublicAdministration）所關注的大問題，不同于Behn探討的公共管理（PublicManagement）的大問題。對此，他提出了四個評判大問題的標準：實現民主政體、將單個公共組織層面的重要價值問題提升到社會層面、直面集體行動的工具復雜性、鼓勵更有效的社會學習。他列出了七個可以探討的大問題，包括：“什么是支持民主政體的集體行動工具？什么是非政府集體行動的合適角色？如何在基于功能的組織結構設計同基于地理的組織結構設計之間求得權衡？如何解決國家與地方的政治領域存在的張力？哪些決策可以脫離政治并服從理性？如何在中立勝任力、代表性、領導力之間求得平衡？如何提升社會學習？”Kirlin的探討說明，在民主體制下的公共行政問題要超越微觀的公共管理問題。Kirlin［6］還指出，在確定何謂大問題時，我們面臨的最大挑戰是，我們習慣于太過關注公共部門日復一日的運營問題，而忽略了公共管理置身其中的更大的社會。換言之，大問題不應狹隘地圍繞公共組織管理，而要聚焦公共管理如何影響社會。Neumann［7］指出，從科學的角度而言，目前公共管理所關注的大問題“足夠大”嗎？他認為，作為公共管理的真正大問題，“它們必須是最基礎層面的問題———它們必須解決這個學科在其最核心的要素所具備的最本質的實質和動態”［7］。比如，什么是一個“公共”組織的本質？公共組織如何與其環境聯系在一起？管理公共組織意味著什么？Behn［4］提出的大問題都是實際應用的，而未能深入到更基本的層次，即對公共組織的理解。與此同時，大問題也要隨著學科范式而變遷，如基于復雜性、非線性等理論進展去理解公共組織。還有學者認為，對于識別“大問題”本身要有一套方法論，而目前的探討在這方面是缺失的［8］。Callahan［8］指出，與其非此即彼地糾纏于關注組織管理還是社會，不若將二者結合在一起。社會有多個層次，將這些不同層次聯系在一起，可以說明為什么公共管理領域如此紛繁復雜卻又相互勾連。為此，他提出了四個可以研究的問題，它們將組織與制度聯系在一起。這些問題包括：“（1）什么把制度與公共組織聯系在一起，從而促進集體問題解決所必需的合作？（2）什么是組織與制度層面的聯系，它們促進了民主自治和有限授權的政府？（3）公共管理的什么特征促進了公眾對公共組織和制度的信任？（4）什么通過公共部門的組織促進了制度適應？”顯然，Callahan［8］試圖彌合Behn［4］與Kirlin［5］之間的分歧，說明宏觀制度和微觀組織的問題都是大問題，但更大的問題是如何將二者整合為一體。與此同時，針對公共管理分領域的大問題也日益興起，比如公共管理網絡的大問題［9］、公共價值理論的大問題［10］、非營利組織管理的大問題［11，12］、行政倫理的大問題［13］、公共行政教育的大問題［14］、公共部門績效管理的大問題［15］。這些探討表明，公共管理學科日益分化，而不同子領域在追求各自的大問題，盡管它們同母學科有很大的關聯。大問題的探討和修正往往同學科發展的重大事件密不可分，比如明諾布魯克會議在“大問題”的塑造方面就扮演重要角色［16］。明諾布魯克會議是以美國錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心召開的三次公共管理會議命名的，該會每20年召開一次，代表了本學科走向的風向標。1968年首次召開時，明諾布魯克會議由一批青年學者發起，逐步厘清了民主行政和社會公平的重要意涵。1988年，第二屆明諾布魯克會議召開，關注到市場化與管理主義的凸顯意義。2008年，第三屆明諾布魯克會議召開，網絡治理和協作公共管理日趨成為學者們關注的重點。與此同時，明諾布魯克會議也從純粹的美國公共管理走向全球公共管理，吸引大批國際學者的參與和爭鋒。明諾布魯克會議意在為年輕學者提供一個同資深學者分庭抗禮的平臺，使叛逆派、“造反派”“少壯派”可以站起來，引領本學科朝著新方向發展。所以，明諾布魯克會議意味著學科研究走向的斷裂與連續、間斷與均衡、轉換與承傳，也是大問題不斷凝練和更新的重要場域。就此意義而言，我們需要類似明諾布魯克會議這樣的平臺，使學界可以就一個時期的大問題展開論辯，使大問題越辯越明。

三、中國公共管理領域的大問題

關于中國公共管理領域的大問題，一些學者進行了有益探討［17－21］。張正軍［21］回歸了美國公共管理領域有關大問題的爭論，并指出了中國在這方面的適用性。Mingus和Jing［17］認為，可以套用Behn［4］的框架去建構中國公共管理研究的大問題，并針對性地提出了類似的大問題清單。馬駿［19］指出，我們要掙脫知識障礙的束縛，喚起和激發本學科的學術想象力。曹堂哲［18］提出公共管理問題的類型學，從價值和事實兩個維度出發，提煉了五種問題，包括科學發現類問題、評估類問題、技術設計類問題、批判類問題和詮釋類問題，它們分別對應五種研究方法論，包括實證主義、評估研究、技術設計、批判主義和詮釋主義。最近，顏昌武［20］再次回顧了公共行政學的大問題之爭，并探討了中國公共行政學的大問題。上述學者的研究表明，有關中國公共管理研究的大問題之爭是有意義的，盡管我們迄今尚無法達成共識。陳立齊［3］認為，與Behn提出的三個大問題相比，還有更大的問題等待我們去提出和回答。他指出，公共行政的大問題應該將公共行政同世界舞臺上一個國家的期望聯系在一起，包括：歷史地看，公共行政在國家興亡中扮演什么角色？公共行政在當下和未來可以做什么來幫助一個國家取得成功（或者預防一個國家走向失敗）？對于所有國家而言，公共行政的普適價值（例如職業倫理）如果有的話，會是什么？如果可能，西方國家可以從中國學到什么，中國又可以從西方國家學到什么？因此，本文嘗試探討中國公共管理研究的“候選”大問題，以及其所應具備的特征。首先，大問題要不“跑偏”，要緊扣關乎學科生死存亡和榮辱與共的根本問題。對于本學科而言，什么是我們安身立命且不得不回答的問題？什么是我們孜孜以求且繞不開的問題？揭示了這些問題，或許就對本學科的大問題有了基本認識。比如，《公共行政的精神》一書就認為公共性、社會公平和公民精神是本學科的精神實質，也是值得關注的大問題［22］。由此可見，明確本學科可以一以貫之去持之以恒地求索的根本問題，才能說這是大問題。其次，大問題要大，但也要小，即要建立問題樹并形成一個問題的叢林。比如，要堅持大視野、小切口，以小見大和見微知著。Behn在提出大問題時就是遵循這一原則，即每個大問題下應有若干小問題，它們為不斷壯大的學者群體提供源源不斷的問題源。與此同時，這也意味著學者之間的學術分工與合作也日益緊密，從屬于某個大問題的小問題得以解決，則可以匯聚而解決更大的問題，以此類推而形成居于累積性的知識體系。最后，大問題要細，要考慮到公共管理學的多范式與多源流特征，不同細分領域要有不同的細分大問題。公共管理學科和其他學科一樣，開始日益分化和細化，出現了明顯的勞動分工趨勢。一個明顯的例子，就是不斷豐富的學術研討會的組織形式。過去的學術研討會，你走進任何一個房間，都會找到共同話題和共同語言。但是，如今的學術研討會動輒上千人，連續多日并安排上百場分論壇，而學者們也會分門別類地進入不同的分論壇，彼此之間的共同興趣則讓位于不同細分領域的專業方向。這意味著我們所謂的大問題，既要有宏大視野，也要有專業精深。整個學科要對大問題有共識，盡管同時要允許細分領域的分歧。此外，大問題要情境化（contextualiza－tion），即探討植根于本土中國與全球視野的大問題。與此同時，大問題要持久，要歷久彌新地屹立在學科前沿，使我們不僅關注眼前的問題，而且指引我們探討一百年后的大問題乃至千年大計。如果是關于公共管理學科的大問題，我們首先需要回答的問題是，中國公共管理學科所面臨的大問題，是否不同于其他國家或國際學術共同體。中國的社會文化、政治體制在很多根本方面同其他國家大相徑庭，這使我們會認為中國的公共管理研究需要追求不同于其他國家的大問題。果如此，我們將會距離普適的大問題相去甚遠，而只能回答中國學者所感興趣的問題。由此可見，在大問題的立場上會反映我們是孤芳自賞、自我陶醉、自我欣賞，還是富有更廣泛的責任感，致力于推進全人類的普適問題。比如，聯合國千年發展目標這樣的代表全人類的大問題，既是實務界面臨的重大挑戰，也是學術界需要回應和投入的大問題。這意味著情境化或本土化的問題從屬于更具普適性的問題，只有后者才是更加值得求索的大問題。當然，公共管理學是一個多元方法論流派的領域［18］，既有實證主義，也有后實證主義和反實證主義；既有現代性，也有后現代主義和批判理論［23］。從后現代主義的視角而言，就是要解構和消弭科層、權威、主導等現代概念，而更加關注少數派、弱勢群體和平等。就此而言，大問題固然至關重要，小問題也并非無足輕重。一個看似小的問題，對于其所涉及的群體而言卻可能是天大的問題。“風起于青萍之末，浪成于微瀾之間。”大問題也是在不斷演化的，這意味著我們現在視為大問題的問題，在未來可能要讓位于其他問題，而這些問題在現在或許只是我們忽視的小問題。因此，我們關注和求索大問題，并不意味著抹殺小問題的重要性。但是在資源和注意力都有限的情況下，我們需要有所取舍，而大問題則往往是我們的不二之選。

公共管理論文

今天我們要講的題目是“當代公共管理與政府改革”。行政管理研究的是政府對自身及對社會的管理。行政改革是以政府為主，所以我們主要就講政府改革的問題。這個題目很大，既有理論又有實踐、既有中國又有外國，由于時間有限，因此我就講一下國外公共管理的相關理論，舉一些實例和說說國外公共管理的一些具體操作方法。具體包括三個方面的內容：當代國外行政體制改革的特點、動因；當代行政體制改革的主方向和指導理論；當代行政體制改革的措施、內容。

一、當代國外行政體制改革的特點、動因

當代有一個時間界線，就行政體制改革來說是指從70年代末、80年代初至今，其標志是79年撒切爾夫人上臺執政，成了推動行政體制改革的先驅。82年里根在美國上臺后也大力推行行政體制的市場化改革，使行政體制改革進一步深入擴展開來。

1、當代行政體制改革有四個特點：

（1）、當代行政體制改革具有普遍性、廣泛性、激進性和前所未有性。普遍是指幾乎所有的國家都卷入這個浪潮中，都在進行改革，這個改革是大刀闊斧進行的。即使行政管理體制運作很好的國家也在進行改革，如日本。廣泛是指改革內容和改革的涉及面非常廣泛。激進是指改革體現了根本的方向性調整，所以也有人把當代的行政體制改革稱為“政府重組”或“政府再造”。