公債范文10篇

20世紀(jì)中期以來，西方財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論呈現(xiàn)出既分化又綜合的發(fā)展趨勢，這一點(diǎn)在公債管理政策研究方面表現(xiàn)得尤為突出。一方面，公債管理政策研究的對象越來越精細(xì)，研究范圍從最初的債務(wù)償還管理、債務(wù)規(guī)模控制直至目前的債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，目前西方理論中的公債管理政策大多已具有特定的涵義，而并非是公債政策的簡稱了。另一方面，公債管理政策研究與其他經(jīng)濟(jì)理論也出現(xiàn)了綜合、交叉和滲透現(xiàn)象，許多新興的經(jīng)濟(jì)理論和方法被移植于研究公債管理政策問題，特別是20世紀(jì)60年代以來風(fēng)行于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界的資產(chǎn)累積理論、有效市場理論、理性預(yù)期理論以及博弈論、線性規(guī)劃和計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)更是對公債管理政策研究產(chǎn)生了革命性的影響。作為上述兩種趨勢作用的結(jié)果，目前的公債管理政策事實(shí)上已逐漸遠(yuǎn)離于傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)的范疇而成為一個(gè)相對獨(dú)立的研究領(lǐng)域。

一、現(xiàn)代西方理論中公債管理政策的內(nèi)涵

從定義上看，公債管理政策（publicdebtmanagementpolicy）即是指公債管理當(dāng)局通過各種債務(wù)管理操作以實(shí)現(xiàn)既定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的指導(dǎo)方針和政策措施的總稱。

公債管理政策的內(nèi)涵是在公債管理概念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。一般來看，廣義的公債管理是指政府決策當(dāng)局和公債管理部門圍繞公債運(yùn)行所進(jìn)行的決策、組織、規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和調(diào)節(jié)等一系列工作，具體內(nèi)容不僅包括公債的發(fā)行、流通、使用和償付，還包括管理體制、債券評級、反假防偽等諸多內(nèi)容，管理對象既包括債務(wù)規(guī)模也包括債務(wù)結(jié)構(gòu)。而狹義的公債管理僅指政府的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)對既定規(guī)模下的公債結(jié)構(gòu)所進(jìn)行的調(diào)整措施，相應(yīng)地，管理對象僅指既定債務(wù)規(guī)模下的債務(wù)結(jié)構(gòu)。與之相對應(yīng)，廣義的公債管理政策即我們通常所說的公債政策，它既包括公債規(guī)模的控制政策，也包括公債結(jié)構(gòu)的調(diào)整政策。狹義的公債管理政策僅指后者，具體而言，即是指政府通過發(fā)行、償還和調(diào)換等政策措施來調(diào)整公債的結(jié)構(gòu)，以此來影響經(jīng)濟(jì)動(dòng)向、實(shí)現(xiàn)既定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的一種宏觀經(jīng)濟(jì)政策（坂人長太郎，1987）。

西方公債管理政策的內(nèi)涵經(jīng)歷了由廣義向狹義的轉(zhuǎn)變過程。早在自由資本主義時(shí)期，亞當(dāng)?斯密、大衛(wèi)?李嘉圖等西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家對公債管理政策問題就有所涉及，但由于當(dāng)時(shí)還處于公債發(fā)展的初級階段，公債理論的爭論焦點(diǎn)集中于政府是否應(yīng)當(dāng)借債、政府如何償債等問題上，延伸開來公債管理政策即是與壓縮債務(wù)規(guī)模緊密聯(lián)系的。但是，以詹姆斯?托賓、本杰明?弗里德曼等為首的當(dāng)代西方學(xué)者指出，公債規(guī)模的大小主要取決于政府的財(cái)政收支狀況及赤字彌補(bǔ)方式（或盈余的使用），在現(xiàn)代預(yù)算管理體制下它是由一國或地區(qū)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)審批通過的，政府無權(quán)決定。但對于公債結(jié)構(gòu)，政府則完全可以自行掌握，因?yàn)檎峤粚徟念A(yù)算報(bào)告中通常并不包括公債的結(jié)構(gòu)。換言之，政府的債務(wù)管理部門可在既定規(guī)模下自行制定公債結(jié)構(gòu)的調(diào)整方案，并適時(shí)采取相應(yīng)的發(fā)行、償還和調(diào)換方式將其付諸實(shí)施（J.Tobin，1963）。

進(jìn)一步來看，盡管形式上公債規(guī)模是由一國或地區(qū)最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，但公債規(guī)模也并不或不完全隨人們的主觀愿望所左右，這一點(diǎn)從簡單的歷史回顧中就可以看出。在自由主義思想深入人心的古典主義時(shí)期，西方各國政府一邊高舉反對借債的大旗，一邊卻在大肆發(fā)行巨額公債，當(dāng)時(shí)英國等一些國家的債務(wù)比率（debtratio）曾長期高達(dá)100%甚至200%以上。二戰(zhàn)以來直到20世紀(jì)80年代初，凱恩斯主義的國家干預(yù)學(xué)說又風(fēng)靡一時(shí)，凱恩斯主義者阿爾文?漢森適時(shí)提出了補(bǔ)償性財(cái)政政策的建議，但美國等西方國家的赤字和發(fā)債規(guī)模并沒有隨經(jīng)濟(jì)周期反向變動(dòng)，而是呈現(xiàn)出連年遞增的發(fā)展態(tài)勢。到80年代以后，美國里根政府轉(zhuǎn)而奉行供給學(xué)派的削減赤字、壓縮債務(wù)規(guī)模的財(cái)政主張，但美國的財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模不僅沒降，反而達(dá)到了前所未有的高度。

一、南京臨時(shí)政府的財(cái)政危機(jī)及軍需公債出爐

1912年1月1日，南京臨時(shí)政府宣告成立。但新生的資產(chǎn)階級革命政權(quán)從一開始就陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)之中。作為臨時(shí)政府首都的南京“庫藏如洗”，各省也無“分文報(bào)解”。地方各省不但“無一錢供給”，反而電“催撥款，就連湖北這樣的首義省份，在財(cái)政上也要求中央極力維持”。新的稅收無從建立，原有的海關(guān)稅收又被外國公使團(tuán)以防止內(nèi)亂無法償還債務(wù)為名，全部“置于總稅務(wù)司的控制之下”，“各關(guān)所收稅款，每星期匯交上海，分存匯豐、清華、道勝三行，為歸還洋債賠款之用”，臨時(shí)政府不能支取分文。財(cái)源雖無，但用項(xiàng)卻巨。軍隊(duì)餉需就較革命前增加幾十倍，“每日到陸軍部取餉者數(shù)十起”，前敵之軍，“就時(shí)有嘩潰之勢”。有的軍官揚(yáng)言：“軍隊(duì)乏餉即潰，到那時(shí)只好自由行動(dòng)，莫怪對不住地方”，陸軍總長黃興為此“寢食俱廢”，“至于吐血”。除軍費(fèi)浩繁外，政府的行政費(fèi)用、難民的救濟(jì)金、烈士子女的撫恤金等，亦屬刻不容緩，但都無從支付。臨時(shí)政府面臨的財(cái)政困難的確達(dá)到了無以復(fù)加的程度，“中央財(cái)政匱乏已極”。

面對如此困難的財(cái)政狀況，南京臨時(shí)政府采取了許多措施，如發(fā)動(dòng)國民募捐、縮減行政經(jīng)費(fèi)、發(fā)行軍用鈔票等等。其中，舉借內(nèi)外債是臨時(shí)政府作為救急的最主要手段。武昌起義后，遠(yuǎn)在海外的孫中山就把能否獲得外國貸款看作是革命成敗的關(guān)鍵，從美國到英國，從英國到法國，遠(yuǎn)涉重洋，風(fēng)塵仆仆，不懈呼吁，到處交涉，力圖從各帝國主義國家取得貸款。在南京臨時(shí)政府成立之時(shí)，孫中山也從有利于取得外國借款的角度出發(fā)，慎重財(cái)政總長的遴選，最后以“借款于國際有信用”的陳錦濤任之。陳錦濤一出任財(cái)政總長，孫中山就派他去上海籌借外債。但孫中山的借款計(jì)劃處處受挫，未能成功，發(fā)出的借款電文，一直“杳無回音”。外債舉借無果，發(fā)行巨額內(nèi)債就成為挽救臨時(shí)政府財(cái)政危機(jī)的另一個(gè)重要舉措。軍需公債由此產(chǎn)生。

1月8日，由臨時(shí)大總統(tǒng)孫中山、副總統(tǒng)黎元洪、財(cái)政總長陳錦濤聯(lián)名簽署發(fā)行中華民國元年八厘軍需公債(簡稱軍需公債)。在公債發(fā)行弁言中，臨時(shí)政府指出，民國成立之初，“餉糈籌撥，固難緩手須臾，政費(fèi)繁興，又日見其推廣”，財(cái)政異常困難，并且“軍事倥傯，倘乏整頓經(jīng)營之余力”，“全恃募捐微末，亦無永久繼續(xù)之功能”，而“公債募集，為文明各國之通例，特吾國未經(jīng)仿行，又以舊時(shí)政府，其信用不孚于國民，故國民亦不知公債之利益。今則民國方興，與民更始，昭示大信，中外咸知，籌辦者無侵吞銷耗之可虞，受買者有利息報(bào)酬之可冀。而且分期繳納，定限歸還，少數(shù)固無細(xì)流土壤之嫌，多數(shù)更有名譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)之法。定章具在，取法至良”。因此，決定發(fā)行軍需公債。

為發(fā)行軍需公債，南京臨時(shí)政府制定并公布了《中華民國軍需公債章程》32條。章程規(guī)定，此項(xiàng)公債專充臨時(shí)軍需及保衛(wèi)治安之用，定額為1億元。債票不記名，持有者即為債主。票面分5元、10元、100元、1000元四種。債票正面用華文，背面用英文。公債由財(cái)政部發(fā)行，分派各省財(cái)政司勸募。各省財(cái)政司所設(shè)公債處及其他處作為發(fā)行及經(jīng)理公債之機(jī)構(gòu)。此項(xiàng)債票于1912年1月28日先由上海發(fā)出預(yù)約收據(jù)，并陸續(xù)寄往各省各埠，俟認(rèn)款交足后再換給正式發(fā)票。購票之人須于一星期內(nèi)繳付認(rèn)定總數(shù)的1/4，由本地公債處發(fā)給收據(jù)，其余3/4限3個(gè)月內(nèi)繳清，債款繳清后由財(cái)政部換給正式債票。外國人也可購買公債。以金鎊買本公債者，每百元債票值9金鎊。凡用金鎊購買者均須在購買收據(jù)及債票上加蓋圖章并注明將來還本付息亦用金鎊。凡熱心應(yīng)募或勸募公債者由各省公債處稟請財(cái)政部照獎(jiǎng)勵(lì)章程給獎(jiǎng)。公債年息8厘，以每年2月2日及8月2日為發(fā)息之期。每張債票上附有息票12張，到期息票須于6個(gè)月內(nèi)兌現(xiàn)或作納稅及錢糧之用，過期作廢。償還期限為6年，前一年付息不還本，后五年由財(cái)政部執(zhí)行抽簽法，每年償還本金1/5。凡抽中之票可在各公債處或其他處兌現(xiàn)或?qū)⒃撈弊鳛榧{稅及錢糧之用。公債期滿可展限兩年。中簽債票須于兩年內(nèi)由持票人向經(jīng)理債本機(jī)關(guān)兌現(xiàn)或?qū)⒃撈弊鳛榧{稅及錢糧之用，過期作廢。公債償還以國家所收錢糧作抵，將來免厘加稅實(shí)行時(shí)則改以所加之稅作抵。

二、南京臨時(shí)政府力促公債發(fā)行的措施

一、資產(chǎn)組合理論與公債管理政策的有效性

公債管理是否可以成為政府用于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，其基本前提在于公債結(jié)構(gòu)的調(diào)整是否能夠?qū)?shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)變量（利率、貨幣供應(yīng)量和托賓q等）產(chǎn)生影響，即公債管理政策的有效性問題。事實(shí)上，現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于公債管理政策的研究主要集中在政策有效性問題的討論上。20世紀(jì)中葉，Rolvh(1957)、Musgrave(1959)、BrownleeandScott(1963)和托賓(1963)等經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)表了關(guān)于公債管理政策有效性的一系列文獻(xiàn)。尤其是托賓發(fā)表的《論公債管理政策的原則》一文從資產(chǎn)組合和累積角度探討了公債管理的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，開創(chuàng)了現(xiàn)代公債管理政策研究之先河。

現(xiàn)代資產(chǎn)組合理論最初是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈里·馬科維茨于1952年創(chuàng)立的，他認(rèn)為最佳投資組合應(yīng)當(dāng)是具有風(fēng)險(xiǎn)厭惡特征的投資者的無差異曲線和資產(chǎn)的有效邊界線的交點(diǎn)。威廉·夏普則在此基礎(chǔ)上建立了資本資產(chǎn)定價(jià)模型(CAPM)，指出無風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)收益率與有效率風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)組合收益率之間的連線代表了各種風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資者組合。根據(jù)上述理論，投資者在追求收益和厭惡風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)根據(jù)組合風(fēng)險(xiǎn)收益的變化調(diào)整資產(chǎn)組合的構(gòu)成，進(jìn)而會(huì)影響到市場均衡價(jià)格的形成。也正因?yàn)槿绱耍顿Y組合理論和資本資產(chǎn)定價(jià)理論自產(chǎn)生以來就被越來越多地運(yùn)用于包括公債管理政策在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的研究當(dāng)中。

具體到公債管理政策問題，托賓認(rèn)為，公債管理對經(jīng)濟(jì)的影響效應(yīng)取決于兩個(gè)因素，一是資本的預(yù)期邊際生產(chǎn)率，它由技術(shù)、資源和市場預(yù)期等因素決定，盡管在長期內(nèi)有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策可間接對其施加影響，但并不直接受管理當(dāng)局的控制，一般認(rèn)為它是恒定的；二是資本的意愿收益率(therequiredratesofreturn)，它直接受經(jīng)濟(jì)政策的影響，如管理當(dāng)局通過調(diào)節(jié)公債的結(jié)構(gòu)來影響微觀經(jīng)濟(jì)主體資產(chǎn)組合，這樣可以改變資本意愿收益率。一般來說，在技術(shù)、勞動(dòng)等外部條件一定的前提下，如果后者大于前者，即投資者希望得到的收益率比現(xiàn)有資本的收益率高，相應(yīng)地資本品的市場價(jià)格將低于其重置成本（即托賓q比率下降），那么投資者將減少資本持有，這樣會(huì)導(dǎo)致投資下降，經(jīng)濟(jì)緊縮；反之則相反。

這樣看來，由于資本的預(yù)期邊際生產(chǎn)率不變，那么問題的焦點(diǎn)就集中在公債管理是否會(huì)影響資本的意愿收益率了。托賓是從組合資產(chǎn)的替代性角度來回答這個(gè)問題的。當(dāng)政府增加短期公債的供給時(shí)，通常銀行會(huì)將短期公債作為貨幣的優(yōu)良替代（并非完全替代）手段而公眾并不這樣，這時(shí)銀行會(huì)因短期公債可充作“二級儲(chǔ)備”而減少對超額儲(chǔ)備的持有，因此貸款和派生存款增加，相應(yīng)地公眾將在資產(chǎn)組合中增加存款和公債的持有，兩方面作用均會(huì)導(dǎo)致資本意愿收益率的降低而產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)。至于長期公債，則有兩種情況，一是長期公債與貨幣和短期公債的替代性要大于與資本的替代性，這種情況與前述短期公債增加的效果基本相同，長期公債增加擴(kuò)大了資本的需求，從而降低了資本的意愿收益率，其效應(yīng)是擴(kuò)張性的；二是長期公債與資本的替代性大于與非貨幣和短期公債的替代性，這時(shí)長期公債供給的增加即意味著資本供給的增加，資本價(jià)格（股價(jià)）下降導(dǎo)致資本的意愿收益率上升，其效應(yīng)是緊縮性的。托賓通過論證認(rèn)為前一種情況更符合現(xiàn)實(shí)，因而發(fā)行長期公債的效應(yīng)也是擴(kuò)張的。

既然兩種公債的效應(yīng)都是擴(kuò)張的，那么公債結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)就取決于二者與資本替代性的比較。托賓認(rèn)為，長期公債與資本的替代性要大于短期公債與資本的替代性，因而用短期公債替代長期公債所產(chǎn)生的效應(yīng)是擴(kuò)張性的，同理用短期公債替代活期公債（demanddebt，即貨幣）所產(chǎn)生的效應(yīng)則是緊縮性的。

一、改進(jìn)我國現(xiàn)行公債管理的兩點(diǎn)建議

從調(diào)節(jié)總需求的角度來看，我國現(xiàn)行公債管理存在兩大問題：一是公債種類結(jié)構(gòu)不合理；二是公債的公開市場操作尚未運(yùn)行。這兩個(gè)問題的存在，使得我國難以運(yùn)用公債管理政策調(diào)控總需求。

首先，我國目前的公債種類非常單一，不能進(jìn)行公債種類的最適搭配，更談不上實(shí)現(xiàn)公債管理政策目標(biāo)。

1985年以前我國發(fā)行的國庫券實(shí)際上是長期公債，1985年開始發(fā)行的國庫券，雖然到1988年期限已縮短為3年，但仍然屬于中期公債。也就是說，1985年以前，中短期公債是空白；1985年以后，長、短期公債是空白。可是，在理論上，發(fā)行短期公債（國庫券）有利于刺激總需求；相反，發(fā)行中長期公債，則有利于抑制總需求。從我國公債融資實(shí)踐來看，我們還沒有充分認(rèn)識(shí)到公債管理政策是財(cái)政政策的一個(gè)有效手段。80年代初，我國經(jīng)濟(jì)不很景氣，這時(shí)發(fā)行的長期公債（國庫券）從公債利息最小化目標(biāo)來看是合理的，但從刺激總需求，實(shí)現(xiàn)供求平衡來看，這種公債發(fā)行不盡合理。從1985—1988年，我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于繁榮時(shí)期，而就在1985年，公債期限縮短到3年，從公債利息最小化目標(biāo)來看是合理的，但是，由于公債期限縮短，公債的總需求效應(yīng)增大，這無異于對本來已經(jīng)過旺的總需求火上澆油。到了1989—1990年，我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于蕭條時(shí)期，從利息最小化目標(biāo)來說應(yīng)當(dāng)增加長期公債的發(fā)行，但從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)來說應(yīng)增加短期公債。遺憾的是，這兩年的國庫券期限依然是3年，并未縮短。

我們認(rèn)為，我國今后國債期限的選擇應(yīng)趨于多元化，應(yīng)兼有長期、中期和短期國債，長期國債期限在5年以上，中期國債期限在1—5年，而短期國債（國庫券）期限在1年以下。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況來看，在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，若恢復(fù)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行是主要矛盾，就應(yīng)適當(dāng)增加短期公債（國庫券）發(fā)行，減少長期公債；在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，若經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)是相同的，則要采取同上述相反的公債管理政策。從公債資金的用途來看，不同期限的國債應(yīng)適應(yīng)不同的資金需要。長期國債用于滿足國家重點(diǎn)建設(shè)的資金需要，中期國債用于滿足一般性的建設(shè)資金需要，而短期國債（國庫券）用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字。

就我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢來看，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加發(fā)行長期公債。（1）增發(fā)長期公債的必要性。我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于繁榮時(shí)期，1994年通貨膨脹率高達(dá)23.42%，是歷史最高水平。當(dāng)前的首要任務(wù)是抑制需求膨脹，為此而應(yīng)當(dāng)增加長期公債。也許有人要問，增發(fā)長期公債不就違背了利息負(fù)擔(dān)最小化了嗎？理論上是如此，但我國因利率決定缺乏市場化，或者說，利率水平缺乏彈性，市場利率并未因通貨膨脹而大幅度提高，因此，此時(shí)增發(fā)長期公債，公債利息費(fèi)用不致過大。（2）增發(fā)長期公債的可能性。在高通貨膨脹情況下，增發(fā)長期公債可能嗎？自1979年以來，我國居民可支配收入年均遞增17.02%，儲(chǔ)蓄的增長幅度年年擴(kuò)大，基本上保持了30%的增長速度，特別是1995年前7個(gè)月，城鄉(xiāng)居民的儲(chǔ)蓄存款平均每月以600億元的速度遞增，而且定期存款在儲(chǔ)蓄總額中一直占70—80%的高比例。這些數(shù)據(jù)充分說明了發(fā)行長期公債是有資金保證的。況且，在公債的流動(dòng)性增加，公債利率較高的情況下，已經(jīng)形成的吃息者階層可能更愿意購買長期公債。（3）推銷長期公債的新方法。接下來的問題是怎樣才能吸引這筆資金。我們建議可以采用國外的附息票債券，發(fā)行一種長期的附息票的債券，這種長期債券可以分解成兩部分：一部分是本金，它可以采用無實(shí)物的形式；另一部分是利息，采用有實(shí)物的形式，發(fā)給債券持有者若干息票，憑息票可以定期領(lǐng)取利息，這樣做既安全又方便。這種長期國債就可以把社會(huì)上長期閑置的資金吸收過來，用于國家的長期建設(shè)項(xiàng)目，緩解長期資金需求的緊張狀況。

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發(fā)行及支配使用，后者由地方發(fā)行和支配使用。地方公債在西方發(fā)達(dá)國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發(fā)展歷史。作為政府緩解地方財(cái)政困難、完善財(cái)政分稅分級體制、加強(qiáng)國有資本運(yùn)營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發(fā)展中國家所關(guān)注。

一、地方公債制度的理論依據(jù)分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會(huì)再生產(chǎn)、調(diào)節(jié)控制國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，自覺依據(jù)基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，主動(dòng)引導(dǎo)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補(bǔ)市場在資源配置方面的缺陷，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行經(jīng)濟(jì)職能的主要特點(diǎn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有四種身份，一是社會(huì)成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權(quán)力），二是社會(huì)管理者（憑借社會(huì)管理權(quán)力），以國家主權(quán)所擁有的土地所有權(quán)為物質(zhì)實(shí)體，履行政治和社會(huì)的職能；三是國有資本所有者（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有者），憑借國有資本所有權(quán)（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有權(quán)），以政府投資所形成的生產(chǎn)數(shù)據(jù)或國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，通過國有資本運(yùn)營活動(dòng)，履行組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能；四是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，憑借宏觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，以全部自然資源和國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，履行總體經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能和調(diào)節(jié)控制市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)條件，通過國有資本的運(yùn)營來控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，實(shí)施各種經(jīng)濟(jì)政策直接或間接地調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

地方政府是國家政權(quán)體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內(nèi)，地方政府同樣要履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地區(qū)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。例如，調(diào)整本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國1994年實(shí)行的分稅制著重強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地方經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。因而，并沒有完全對應(yīng)地劃分地方政府的財(cái)權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府調(diào)節(jié)控制地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的責(zé)任越來越大，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高地方就業(yè)率已成為地方政府行政的主要內(nèi)容。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能已經(jīng)成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發(fā)行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運(yùn)營來調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以滿足地方政府履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的需要。中央政府和地方政府職能的進(jìn)一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據(jù)。

近幾年來中央從國債發(fā)行額中每年都拿出一部分向地方轉(zhuǎn)貸（地方財(cái)政負(fù)責(zé)還本付息），用于支持地方性公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如2001年中央代地方發(fā)行的國債為400億元，2002年預(yù)算的國債發(fā)行規(guī)模為5929億元，其中包括代地方政府發(fā)行250億。這些國債轉(zhuǎn)貸資金有力地支持了地方某些公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但這種完全由中央包辦的舉債方式，是在現(xiàn)行制度不允許地方政府發(fā)行公債的情況下的一種變通。從邏輯上說，分稅分級財(cái)政體制應(yīng)允許地方政府在一定約束條件下“名正言順”地具有發(fā)行債券以籌資的權(quán)力，否則不利于地方政府因地制宜地根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)的需要來安排資金籌措，也不利于分散中央財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.某些地方政府變相的債務(wù)融資方式：案例與評價(jià)

案例1：地方政府變相舉債

盡管中國目前還沒有正規(guī)的地方債券或市政債券，但仍有不少地方政府在以各種形式變相發(fā)行公債。有的通過信托投資公司、市政建設(shè)公司作為發(fā)債主體發(fā)行公債，有的則以政府基金的名義向社會(huì)借錢，由地方財(cái)政提供擔(dān)保，從而形成了政府的或有負(fù)債。這類或有負(fù)債脫離了財(cái)政體系的監(jiān)督，實(shí)際發(fā)生時(shí)卻不得不從財(cái)政中列支，其中存在很多不規(guī)范的運(yùn)作，雖解決了城市建設(shè)中的一些現(xiàn)實(shí)問題，但容易構(gòu)成潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

例如財(cái)政部駐山東省監(jiān)察專員辦在進(jìn)行異地專項(xiàng)檢查時(shí)，查出成都市青羊區(qū)曾在1992年至2001年10月間違規(guī)發(fā)行地方政府債券3.75億元。以1999年為例，青羊區(qū)政府在該年度發(fā)行的地方債券為0.41億元，幾乎占到當(dāng)年全區(qū)財(cái)政收入2.55億的1/5。據(jù)調(diào)查，青羊區(qū)在1992年開始籌資發(fā)債時(shí)是由財(cái)政部門開具收據(jù)作為財(cái)政擔(dān)保，而后來則使用了“代保管券”的形式，上面附有認(rèn)購者姓名和認(rèn)購金額。在1993年《預(yù)算法》生效后，債券的發(fā)行主體就由財(cái)政直接發(fā)行改為財(cái)政局下屬的區(qū)投資公司，而所籌集資金除了歸還以前本息外，還大量用于向本區(qū)的企業(yè)貸款。青羊區(qū)財(cái)政局主要在預(yù)算外資金賬戶上對所發(fā)債券進(jìn)行核算，例如將發(fā)債收入記為“生產(chǎn)發(fā)展基金”，而將還本付息支出列為“一般預(yù)算支出——企業(yè)挖潛改造支出”。

應(yīng)該說，這種“正門不通走旁門”的不規(guī)范的發(fā)債或“準(zhǔn)債務(wù)融資”行為，由于缺乏明確的法律依據(jù)，管理分散，不利于建立有效的償還機(jī)制和決策責(zé)任機(jī)制，不利于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)約束，容易釀成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，這種低水平的融資方式限制了金融市場的發(fā)展，也使中央部門和地方人大無法對這種債券發(fā)行實(shí)施有效的監(jiān)管和制約。另外，這種“隱蔽”的債券融資，必然使融資利率高升（例如，青羊區(qū)在1992年至2001年發(fā)行的3.75億債券，其票面利率最高的達(dá)22%，最低的為5.1%），增加地方政府的還債成本以及不能償付的可能性，同時(shí)也會(huì)擾亂國家正常的金融秩序。最后，地方政府采用這種不規(guī)范的融資方式，缺乏有效監(jiān)督，隨意性大，資金使用效益不高，也容易滋生腐敗問題。

關(guān)鍵字：公債融資需求

一、中國：公債融資與總需求關(guān)系的實(shí)證分析

關(guān)于公債融資與總需求的關(guān)系，經(jīng)過理論分析可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：（1）在增支公債的情況下，如果中央銀行承擔(dān)公債發(fā)行，將增加社會(huì)總需求；如果商業(yè)銀行承擔(dān)公債發(fā)行，公債融資對總需求既有擴(kuò)張性作用，也有抑制性作用。（2）在減稅公債的情況下，因減稅能使民間消費(fèi)支出和民間投資支出都增加，故公債融資會(huì)刺激總需求。（3）在以新債還舊債的情況下，公債融資對總需求既有擴(kuò)張性作用，也有抑制性作用。所以，總的來看，公債融資對社會(huì)總需求的影響，到底是擴(kuò)張性的還是抑制性的，不能從根本上確定。

但是，具體到我國的情況來看，我們認(rèn)為，盡管公債融資與總需求的關(guān)系不是很規(guī)則的，但在一定程度上的確刺激了總需求增加。我們首先看一下表1列示的數(shù)字。從1981—1993年，社會(huì)總需求增年率的非加權(quán)平均值是19.07%，公債余額增長率的非加權(quán)平均值是32.90%。十余年來除個(gè)別年份外，公債余額與社會(huì)總需求基本保持同步增長。例如，1991—1993年公債余額增長率分別是15.19%、29.50%和28.02%，總需求增長率分別是16.0%、22.5%和31.9%。增長率非加權(quán)平均值19.07。

我們提出的我國公債融資對總需求有刺激作用論點(diǎn)的依據(jù)何在？

第一，就目前來說，公債的資產(chǎn)效應(yīng)在我國是存在的。（1）目前，我國的個(gè)人所得稅在財(cái)政收入中的比重過低，個(gè)人所得稅的納稅人寥寥無幾，納稅意識(shí)有待培植，人們基本上沒有意識(shí)到政府現(xiàn)在舉債將來會(huì)通過增加稅收的方法償還。再加之公債利率高于同期存款利率，人們一直把公債作為一種安全可靠、收益率高的資產(chǎn)。這樣，公債持有者在心理上把公債作為資產(chǎn)來持有，公債幻覺存在。當(dāng)公債這種資產(chǎn)增加時(shí)，人們就會(huì)增加其消費(fèi)支出，勒納效應(yīng)成立。（2）我國的公債余額一收入比率相當(dāng)?shù)停珎谫Y對社會(huì)消費(fèi)需求具有顯著的刺激效應(yīng)。理論研究結(jié)果表明，在公債余額一收入比率低的國家，人們沒有預(yù)想到償還公債要在將來提高納稅義務(wù)，因而為彌補(bǔ)赤字而發(fā)行的公債使得家庭感覺變得富有了，刺激消費(fèi)需求。在一定限度內(nèi)，公債存量越大，家庭越覺得富有，就越想消費(fèi)。倘若接受這一觀點(diǎn)，我們就需要考察我國公債余額一收入比率的現(xiàn)狀。如表2所示，自1981年以來，我國公債余額一收入比率穩(wěn)步上升，甚至可以說一年提高一個(gè)百分點(diǎn)。從1981年的1.12%，提高到1993年的9.31%，12年間提高了8倍。盡管如此，同其他發(fā)展中國家和工業(yè)化國家相比，我國的公債余額一收入比率仍是最低的，而且比工業(yè)化國家要低得多。（3）一般來說，短期公債的總需求效應(yīng)比較大，但由于長期公債具有資產(chǎn)效應(yīng)，在一定程度上也會(huì)增加總需求。我國到目前為止發(fā)行的公債大部分屬于中長期公債，這種公債發(fā)行對總需求增加有一定推動(dòng)作用。15個(gè)重債發(fā)展中國家包括阿根廷、玻利維亞、巴西、智利、哥倫比亞、科特迪瓦、厄瓜多爾、墨西哥、摩洛哥、尼日利亞、秘魯、菲律賓、烏拉圭、委內(nèi)瑞拉和前南斯拉夫。

一、地方公債的現(xiàn)實(shí)需求

公債是國家以還本付息為條件而獲取的財(cái)政收入，[1]是政府進(jìn)行財(cái)政融資、增加財(cái)政收入的一種重要形式。根據(jù)我國1994年制定的《預(yù)算法》第二十八條：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”在這一規(guī)定中，首先我們能看到，在我國，公債即政府債券的發(fā)行權(quán)為中央政府所壟斷；其次，我們還能看到，這一財(cái)政權(quán)力配置格局，其立法考慮或者理由，至少在字面上是出于一種“量入為出”的穩(wěn)健的理財(cái)觀念。

但是，從近些年的各地的實(shí)踐來看，公債發(fā)行權(quán)完全由中央壟斷的財(cái)政權(quán)力安排在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、各地方政府加大建設(shè)投入的背景下逐漸顯得有些捉襟見肘。從需求的層面來看，無論是各地花樣百出通過中間機(jī)構(gòu)發(fā)行的“準(zhǔn)政府債券”，還是前兩年北京市奧運(yùn)債券的提出和最終流產(chǎn)，都表明過于嚴(yán)格的“量入為出”的財(cái)政預(yù)算模式與實(shí)際的經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)顯現(xiàn)出脫節(jié)，地方政府在銀行銀根縮緊與責(zé)任擴(kuò)張的張力之下必然要在融資渠道上力圖尋找新的突破口。同時(shí)，由于公債發(fā)行主體過于單一，也使得中央政府潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相對集中。在這一背景之下，修改《預(yù)算法》、賦予地方公債發(fā)行權(quán)的呼聲才應(yīng)運(yùn)而生。[2]

二、地方公債的難題

然而，至少在中國這種中央高度集權(quán)、地方發(fā)展不均衡的特殊國情之下，允許地方發(fā)行公債并不是說說那么簡單，其中涉及到非常復(fù)雜的理論和制度設(shè)計(jì)的問題。雖然有批評認(rèn)為，在中國目前允許特種行業(yè)發(fā)行行業(yè)債券的情況下，不允許財(cái)力比這些行業(yè)組織高出很多的地方（特別是省級）政府發(fā)行公債顯得沒有道理，[3]但是地方政府債券顯然與行業(yè)公債具有重大的不同，因?yàn)榍罢哂|及更加深刻的憲政層面的問題。比如說，中央和地方之間的財(cái)政資源如何分配；在財(cái)力差異懸殊的情況下，地方與地方之間的形式公平和實(shí)質(zhì)公平如何實(shí)現(xiàn)；等等。正如學(xué)者所說，我國在憲政和國家治理模式上采取目前這種中央集權(quán)的方式未必完全是從所謂的意識(shí)形態(tài)因素出發(fā)的，而是與我國的實(shí)際國情關(guān)系是非常緊密的。[4]

在作者看來，就我國目前的情況而言，關(guān)涉地方政府發(fā)行公債的一個(gè)核心問題是，地方公債的信用基礎(chǔ)到底應(yīng)該建立在什么之上？如果授權(quán)地方政府自行發(fā)行政府債券，那么對于作為債權(quán)人的人民群眾來說，他們之所以慷慨解囊把錢借給政府，是出于對本地方政府的信用的信心，還是出于對單一制國家體制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？換句話，說白了，就是從人民手中借了這么多錢，最終應(yīng)該由誰來埋單。這一信用機(jī)制的問題實(shí)際上是授予地方政府發(fā)行債券權(quán)力后法律上將面臨的最大難點(diǎn)。有論者認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的問題，是因?yàn)槲覈醒胝偷胤秸g產(chǎn)權(quán)不清的緣故。[5]這雖然確實(shí)是一個(gè)很重要的原因，但未必能說明全部。事實(shí)上，由于我國的特殊國情，無論是中央政府還是地方政府，都必然要以實(shí)現(xiàn)人民利益的目的而強(qiáng)調(diào)政府的永久存續(xù)性，因而不能允許出現(xiàn)政府破產(chǎn)的情況，[6]因此，假設(shè)出現(xiàn)地方政府公債到期無力償付的情況，中央政府不可能不照單全收，但這又很自然地會(huì)造成中央政府的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在這一基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)政健全主義的基本要求，盡管面臨巨大的現(xiàn)實(shí)需要，但地方政府發(fā)行公債仍是“茲事體大，不可不察”。如果不能在相關(guān)配套制度建設(shè)上下足功夫，分散公債發(fā)行權(quán)不但不能分散中央的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，反而可能影響政府的宏觀調(diào)控能力和信用。

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發(fā)行及支配使用，后者由地方發(fā)行和支配使用。地方公債在西方發(fā)達(dá)國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發(fā)展歷史。作為政府緩解地方財(cái)政困難、完善財(cái)政分稅分級體制、加強(qiáng)國有資本運(yùn)營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發(fā)展中國家所關(guān)注。

一、地方公債制度的理論依據(jù)分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會(huì)再生產(chǎn)、調(diào)節(jié)控制國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，自覺依據(jù)基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，主動(dòng)引導(dǎo)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補(bǔ)市場在資源配置方面的缺陷，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行經(jīng)濟(jì)職能的主要特點(diǎn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有四種身份，一是社會(huì)成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權(quán)力），二是社會(huì)管理者（憑借社會(huì)管理權(quán)力），以國家主權(quán)所擁有的土地所有權(quán)為物質(zhì)實(shí)體，履行政治和社會(huì)的職能；三是國有資本所有者（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有者），憑借國有資本所有權(quán)（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有權(quán)），以政府投資所形成的生產(chǎn)數(shù)據(jù)或國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，通過國有資本運(yùn)營活動(dòng)，履行組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能；四是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，憑借宏觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，以全部自然資源和國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，履行總體經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能和調(diào)節(jié)控制市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)條件，通過國有資本的運(yùn)營來控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，實(shí)施各種經(jīng)濟(jì)政策直接或間接地調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

地方政府是國家政權(quán)體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內(nèi)，地方政府同樣要履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地區(qū)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。例如，調(diào)整本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國1994年實(shí)行的分稅制著重強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地方經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。因而，并沒有完全對應(yīng)地劃分地方政府的財(cái)權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府調(diào)節(jié)控制地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的責(zé)任越來越大，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高地方就業(yè)率已成為地方政府行政的主要內(nèi)容。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能已經(jīng)成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發(fā)行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運(yùn)營來調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以滿足地方政府履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的需要。中央政府和地方政府職能的進(jìn)一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據(jù)。

摘要：民國元年軍需公債(簡稱軍需公債)是南京臨時(shí)政府發(fā)行的唯一一次、也是中華民國中央政府發(fā)行的第一次內(nèi)國公債。新生的革命政權(quán)欲通過發(fā)行軍需公債擺脫嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，但公債發(fā)行并沒有給她帶來轉(zhuǎn)機(jī)，南京臨時(shí)政府在財(cái)政困窘中宣告結(jié)束。毋庸諱言，軍需公債不是一次成功發(fā)行的國內(nèi)公債，但軍需公債所籌措的款項(xiàng)在臨時(shí)政府財(cái)政收入中又占有不可忽視的份額，對于維持岌岌可危的臨時(shí)政府財(cái)政仍然起了巨大的作用。同時(shí)，它是我國中央政府有內(nèi)債發(fā)行以來最早正式實(shí)施還本付息的內(nèi)國公債，又具有開篇的意義。

關(guān)鍵詞：軍需公債；南京臨時(shí)政府；內(nèi)國公債；發(fā)行；最早

軍需公債是南京臨時(shí)政府發(fā)行的唯一一次、也是中華民國中央政府發(fā)行的第一次內(nèi)國公債。雖然軍需公債發(fā)行沒有從根本上使臨時(shí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)危為安，但公債發(fā)行所得對于維持岌岌可危的新生革命政權(quán)仍起了巨大的作用。同時(shí)，軍需公債是我國中央政府有內(nèi)國公債發(fā)行以來最早正式實(shí)施還本付息的內(nèi)國公債，具有開篇的意義。關(guān)于此項(xiàng)內(nèi)國公債，目前我國尚無專文探討，筆者不揣淺陋，撰寫此文，祈請識(shí)者雅正。

一、南京臨時(shí)政府的財(cái)政危機(jī)及軍需公債出爐

1912年1月1日，南京臨時(shí)政府宣告成立。但新生的資產(chǎn)階級革命政權(quán)從一開始就陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)之中。作為臨時(shí)政府首都的南京“庫藏如洗”，各省也無“分文報(bào)解”。地方各省不但“無一錢供給”，反而電“催撥款，就連湖北這樣的首義省份，在財(cái)政上也要求中央極力維持”。新的稅收無從建立，原有的海關(guān)稅收又被外國公使團(tuán)以防止內(nèi)亂無法償還債務(wù)為名，全部“置于總稅務(wù)司的控制之下”，“各關(guān)所收稅款，每星期匯交上海，分存匯豐、清華、道勝三行，為歸還洋債賠款之用”，臨時(shí)政府不能支取分文。財(cái)源雖無，但用項(xiàng)卻巨。軍隊(duì)餉需就較革命前增加幾十倍，“每日到陸軍部取餉者數(shù)十起”，前敵之軍，“就時(shí)有嘩潰之勢”。有的軍官揚(yáng)言：“軍隊(duì)乏餉即潰，到那時(shí)只好自由行動(dòng)，莫怪對不住地方”，陸軍總長黃興為此“寢食俱廢”，“至于吐血”。除軍費(fèi)浩繁外，政府的行政費(fèi)用、難民的救濟(jì)金、烈士子女的撫恤金等，亦屬刻不容緩，但都無從支付。臨時(shí)政府面臨的財(cái)政困難的確達(dá)到了無以復(fù)加的程度，“中央財(cái)政匱乏已極”。

面對如此困難的財(cái)政狀況，南京臨時(shí)政府采取了許多措施，如發(fā)動(dòng)國民募捐、縮減行政經(jīng)費(fèi)、發(fā)行軍用鈔票等等。其中，舉借內(nèi)外債是臨時(shí)政府作為救急的最主要手段。武昌起義后，遠(yuǎn)在海外的孫中山就把能否獲得外國貸款看作是革命成敗的關(guān)鍵，從美國到英國，從英國到法國，遠(yuǎn)涉重洋，風(fēng)塵仆仆，不懈呼吁，到處交涉，力圖從各帝國主義國家取得貸款。在南京臨時(shí)政府成立之時(shí)，孫中山也從有利于取得外國借款的角度出發(fā)，慎重財(cái)政總長的遴選，最后以“借款于國際有信用”的陳錦濤任之。陳錦濤一出任財(cái)政總長，孫中山就派他去上海籌借外債。但孫中山的借款計(jì)劃處處受挫，未能成功，發(fā)出的借款電文，一直“杳無回音”。外債舉借無果，發(fā)行巨額內(nèi)債就成為挽救臨時(shí)政府財(cái)政危機(jī)的另一個(gè)重要舉措。軍需公債由此產(chǎn)生。