國債管理制度范文10篇

分析國債首先要明確的是國債在整個經(jīng)濟(jì)中，在財政中承擔(dān)著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國債的性質(zhì)來確定其量的規(guī)定性，即國債的規(guī)模。在對國債的進(jìn)行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會產(chǎn)生一系列國債事物操作上的問題，即國債是如何發(fā)行的、該由誰來充當(dāng)國債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應(yīng)該如何償還，而所有這些與國債運行有關(guān)的活動又都屬于國債管理的范疇。

國債的性質(zhì)與地位

遵循著這一思路，我們首先來對國債在整個經(jīng)濟(jì)和財政中所處的地位作一分析。從財政=稅收+費用+……+債務(wù)這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因為有了支出的需要，才有了對足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產(chǎn)生了財政。收入是隨著支出的變動而變動的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關(guān)系。就如一個人可以有多種創(chuàng)收的方式，一個國家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒有任何直接的聯(lián)系。一個經(jīng)濟(jì)人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會去借債維生的（當(dāng)然，用貸款來投資除外，因為政府一般不存在這種行為）。從這里就可以看出債在財政收入中扮演著一種補充性的角色。為了加深對這一問題的說明，我們可以從政府在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)發(fā)揮的作用以及各種財政收入的性質(zhì)來加以分析。首先，政府在整個經(jīng)濟(jì)生活中就相當(dāng)于一個可以自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的砝碼，當(dāng)經(jīng)濟(jì)的天平由于種種因素不能趨于平衡時，政府就利用自己特殊的地位，適時地往天平的兩側(cè)添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩(wěn)。而在市場經(jīng)濟(jì)下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項目龐雜而經(jīng)濟(jì)效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數(shù)額龐大等特征。那么與國債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強制性、固定性與無償性這三大特性穩(wěn)居財政收入的第一位，相形之下，國債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎(chǔ)上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務(wù)本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國債的確立是以財政收支之間的差額為依據(jù)的，既不具有發(fā)行時間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額的固定性。所以從根本上說，國債只是赤字的伴生物。因此，只有當(dāng)稅收、利潤和費用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時，國債才能作為某種調(diào)節(jié)器在靈活性上使財政收支的公式得以平衡。由此可以得出國債的基本功能就是彌補財政赤字。

以上我們對國債應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧髁艘?guī)范性的分析。但是現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)生活并非如某個公式一樣簡單明了，各種影響經(jīng)濟(jì)的因素往往錯綜復(fù)雜并且交互發(fā)生作用，所以對于國債性質(zhì)的分析也就不能只停留在規(guī)范的理論分析中。國債在財政收入中的補充性地位是國債的本質(zhì)特征，但是在各個不同的經(jīng)濟(jì)時期國債所發(fā)揮的具體作用是不盡相同的。我國在建國初，稅收制度不統(tǒng)一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰(zhàn)爭、通貨膨脹等原因?qū)以霾粶p，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不抵支出，因此曾經(jīng)發(fā)行過幾年國債。從1959-1978年我國度過了二十年既無內(nèi)債又無外債的國債空白時期，但并不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時期，國債的作用不只是被大大弱化，而是國債徹底退出了作為一種財政收入形式的舞臺。1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國的國債規(guī)模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長態(tài)勢令人望而生畏。造成這一現(xiàn)實的原因，除了我們對國債的認(rèn)識不夠以外，與我國的經(jīng)濟(jì)體制改革也緊密相關(guān)。實際上，我國的改革就是以國債的連年增發(fā)為支撐的。從我國的發(fā)債史可以看出我們一直是在被動地利用國債，國債的性質(zhì)、作用不是被人為地縮小就是被無謂地夸大。直到今天，對國債的依賴性幾乎已不能自拔，所以我們的首要任務(wù)是要正確?乩斫夤謖鼉蒙鉅約霸誆普杖脛杏τ械牡匚唬庋拍蓯茍怨婺5暮俠砣范ㄓ肟刂譜呱險返墓斕饋?nbsp;國債的規(guī)模

國債在財政收入中所承擔(dān)的角色就決定了國債應(yīng)有的規(guī)模。從理論上講，一國在每一特定時期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務(wù)規(guī)模的數(shù)量規(guī)定性，也就是說，在這一規(guī)模上，國債功能可以得到最充分的發(fā)揮，對經(jīng)濟(jì)生活的正面積極影響作用最大，相對而言負(fù)面的不利作用最小。在現(xiàn)實生活中，決定或影響適度債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場健全程度，國債的結(jié)構(gòu)狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對國債總量的把握。一、我國國債規(guī)模的實證分析

我國從1981年恢復(fù)發(fā)行國債到1996年底，累積發(fā)行國債近6646.02億元，到1996年底，國債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國債發(fā)行額增長率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外值得注意的是，我國國債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征。表1不同時期國債發(fā)行情況單位：億元

分析國債首先要明確的是國債在整個經(jīng)濟(jì)中，在財政中承擔(dān)著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國債的性質(zhì)來確定其量的規(guī)定性，即國債的規(guī)模。在對國債的進(jìn)行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會產(chǎn)生一系列國債事物操作上的問題，即國債是如何發(fā)行的、該由誰來充當(dāng)國債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應(yīng)該如何償還，而所有這些與國債運行有關(guān)的活動又都屬于國債管理的范疇。

國債的性質(zhì)與地位

遵循著這一思路，我們首先來對國債在整個經(jīng)濟(jì)和財政中所處的地位作一分析。從財政=稅收+費用+……+債務(wù)這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因為有了支出的需要，才有了對足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產(chǎn)生了財政。收入是隨著支出的變動而變動的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關(guān)系。就如一個人可以有多種創(chuàng)收的方式，一個國家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒有任何直接的聯(lián)系。一個經(jīng)濟(jì)人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會去借債維生的（當(dāng)然，用貸款來投資除外，因為政府一般不存在這種行為）。從這里就可以看出債在財政收入中扮演著一種補充性的角色。為了加深對這一問題的說明，我們可以從政府在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)發(fā)揮的作用以及各種財政收入的性質(zhì)來加以分析。首先，政府在整個經(jīng)濟(jì)生活中就相當(dāng)于一個可以自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的砝碼，當(dāng)經(jīng)濟(jì)的天平由于種種因素不能趨于平衡時，政府就利用自己特殊的地位，適時地往天平的兩側(cè)添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩(wěn)。而在市場經(jīng)濟(jì)下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項目龐雜而經(jīng)濟(jì)效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數(shù)額龐大等特征。那么與國債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強制性、固定性與無償性這三大特性穩(wěn)居財政收入的第一位，相形之下，國債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎(chǔ)上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務(wù)本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國債的確立是以財政收支之間的差額為依據(jù)的，既不具有發(fā)行時間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額的固定性。所以從根本上說，國債只是赤字的伴生物。因此，只有當(dāng)稅收、利潤和費用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時，國債才能作為某種調(diào)節(jié)器在靈活性上使財政收支的公式得以平衡。由此可以得出國債的基本功能就是彌補財政赤字。

以上我們對國債應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧髁艘?guī)范性的分析。但是現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)生活并非如某個公式一樣簡單明了，各種影響經(jīng)濟(jì)的因素往往錯綜復(fù)雜并且交互發(fā)生作用，所以對于國債性質(zhì)的分析也就不能只停留在規(guī)范的理論分析中。國債在財政收入中的補充性地位是國債的本質(zhì)特征，但是在各個不同的經(jīng)濟(jì)時期國債所發(fā)揮的具體作用是不盡相同的。我國在建國初，稅收制度不統(tǒng)一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰(zhàn)爭、通貨膨脹等原因?qū)以霾粶p，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不抵支出，因此曾經(jīng)發(fā)行過幾年國債。從1959-1978年我國度過了二十年既無內(nèi)債又無外債的國債空白時期，但并不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時期，國債的作用不只是被大大弱化，而是國債徹底退出了作為一種財政收入形式的舞臺。1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國的國債規(guī)模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長態(tài)勢令人望而生畏。造成這一現(xiàn)實的原因，除了我們對國債的認(rèn)識不夠以外，與我國的經(jīng)濟(jì)體制改革也緊密相關(guān)。實際上，我國的改革就是以國債的連年增發(fā)為支撐的。從我國的發(fā)債史可以看出我們一直是在被動地利用國債，國債的性質(zhì)、作用不是被人為地縮小就是被無謂地夸大。直到今天，對國債的依賴性幾乎已不能自拔，所以我們的首要任務(wù)是要正確地理解國債在整個經(jīng)濟(jì)生活以及在財政收入中應(yīng)有的地位，這樣才能使對國債規(guī)模的合理確定與控制走上正確的軌道。國債的規(guī)模

國債在財政收入中所承擔(dān)的角色就決定了國債應(yīng)有的規(guī)模。從理論上講，一國在每一特定時期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務(wù)規(guī)模的數(shù)量規(guī)定性，也就是說，在這一規(guī)模上，國債功能可以得到最充分的發(fā)揮，對經(jīng)濟(jì)生活的正面積極影響作用最大，相對而言負(fù)面的不利作用最小。在現(xiàn)實生活中，決定或影響適度債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場健全程度，國債的結(jié)構(gòu)狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對國債總量的把握。一、我國國債規(guī)模的實證分析

我國從1981年恢復(fù)發(fā)行國債到1996年底，累積發(fā)行國債近6646.02億元，到1996年底，國債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國債發(fā)行額增長率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外值得注意的是，我國國債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征。表1不同時期國債發(fā)行情況單位：億元

1、國庫券。韓國的國庫券分為短期和中、長期債券，國庫券期限逐漸縮短，中期的國庫券已不再發(fā)行。韓國的短期國庫券在政府債券中占有很大比例，是第一個被發(fā)行的債券，國庫券是依照《短期融資法》規(guī)定，經(jīng)國民大會認(rèn)可，內(nèi)閣及總統(tǒng)批準(zhǔn)，為籌庥財政臨時性資金不足。彌補財政赤字而發(fā)行，一年內(nèi)由政府贖回，實際為30－180天贖回，反映實際的市場利率，以貼水形式出售。

2、外匯平衡基金債券。韓國在80年代對外貿(mào)易出現(xiàn)巨額順差，1989年達(dá)50億美元，導(dǎo)致國內(nèi)貨幣流通量增加，為了吸收資金，調(diào)節(jié)國際收支平衡，于1987年發(fā)行“外匯平衡基金債券”，一年內(nèi)到期，一次性償付，此種債券占政府未償債券的25％。

3、糧食基金債券。首發(fā)1975年，目的是為了彌補糧食價格雙軌制而造成的財政收支不平衡而發(fā)行，該債券占到期末償債券的25％。

（二）特別法債券

韓國的特別法債券是為特別項目融資和有效運用設(shè)計。其目的一是為了支持國內(nèi)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、電力、交通運輸及通訊等項目的技術(shù)開發(fā)而募集專項資金所發(fā)行。二是為特別信貸而籌措資金。三是為了控制貨幣增長，穩(wěn)定幣值而發(fā)行。

1、第一類為支持工業(yè)和技術(shù)開發(fā)項目發(fā)行的債券：

公共財政與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，有一個從功能型向管理型發(fā)展的過程。功能型公共財政作為財政的最基本功能，是在明確政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上界定財政職能，確保財政既不“缺位”也不“越位”；管理型公共財政是公共財政發(fā)展的新階段，是在功能型公共財政基礎(chǔ)上用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金使用的公開、透明、高效。現(xiàn)代國庫管理制度通過新型的預(yù)算執(zhí)行制度及運作機制，將管理融合于預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，有利于提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，有利于提升財政資金的運行效率和效益，是管理型公共財政的正確選擇。

一、現(xiàn)代國庫管理制度：財政管理制度的一場革命

傳統(tǒng)意義上的國庫是指負(fù)責(zé)辦理財政收入收納、劃分、留解和庫款支撥的“國家金庫”。隨著經(jīng)濟(jì)與政府財政活動的日益擴(kuò)展，現(xiàn)代國庫職能逐漸拓展到公共財政管理的諸多方面。從國際貨幣基金組織（IMF）給出的定義可以看出，國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國庫集中收付管理、國債管理和國庫現(xiàn)金管理構(gòu)成現(xiàn)代國庫管理制度的核心內(nèi)容，三者相互促進(jìn)，有機一體，與其他國庫管理制度共同構(gòu)成現(xiàn)代國庫管理制度，較好地實現(xiàn)了國庫的一系列管理職能，是一個科學(xué)的財政管理體系。與傳統(tǒng)國庫相比，現(xiàn)代國庫不僅內(nèi)涵豐富，更重要的是確立新的制度安排和運行機制，創(chuàng)新管理方式和手段，革除傳統(tǒng)國庫存在的資金分散收付、運行效率和使用效益較低、透明度不高等弊端，實現(xiàn)了財政管理制度的革命。

（一）國庫集中收付管理。

國庫集中收付管理作為現(xiàn)代國庫管理的基本制度，是指通過建立國庫單一賬戶體系，規(guī)范財政資金收入和支付運行機制，進(jìn)而提高預(yù)算執(zhí)行的透明度以及資金運行效率和使用效益的財政管理活動。國庫集中收付管理的主要內(nèi)容一般包括三個方面。一是完善的國庫單一賬戶體系，即財政部門作為接受政府委托負(fù)責(zé)管理財政資金收支活動的具體承擔(dān)者，需要依托于國庫單一賬戶體系，統(tǒng)一核算政府財政收支活動，財政收入通過國庫單一賬戶體系直接繳入國庫，財政支出通過國庫單一賬戶體系直接支付到收款人，所有財政資金收付活動都納入國庫單一賬戶體系管理。二是規(guī)范的財政資金收付程序和方式，即財政收入按照規(guī)范的收入程序和方式直接繳入國庫單一賬戶，財政支出通過規(guī)范的資金支付程序和方式將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，在實際支付業(yè)務(wù)發(fā)生前，財政資金余額全部保留在國庫單一賬戶中。三是對財政收支活動實行有效的監(jiān)控，即財政部門通過引用現(xiàn)代信息技術(shù)，對每一筆財政資金收支活動進(jìn)行實時監(jiān)控，有效地解決財政資金運行中的信息不對稱、風(fēng)險控制以及透明度等問題，實現(xiàn)財政資金的安全、規(guī)范和高效運行。

國庫集中收付管理為現(xiàn)代國庫管理制度的建立奠定了基礎(chǔ)。國庫集中收付管理通過設(shè)立設(shè)計科學(xué)的賬戶制度和資金收支運行機制，可以提高財政資金運行的透明度，使財政部門在預(yù)算執(zhí)行上程序透明，使每一筆財政資金的支付使用過程透明，保障財政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性；可以簡化財政資金收付流程，減少資金運行中間環(huán)節(jié)，提高資金入庫和支付效率。更為重要的是，國庫集中收付管理還可以使所有尚未支付的財政資金保留在國庫單一賬戶中，統(tǒng)一歸于國庫管理，實現(xiàn)財政部門對政府現(xiàn)金流的有效控制；同時，財政部門在及時了解國庫庫款變動和預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，通過建立國庫現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、加強財政用款的計劃性和選擇科學(xué)有效的預(yù)測方法等一系列措施，能夠?qū)ξ磥砟骋粫r間段（如美國為9個月、英國為5個月）每日國庫現(xiàn)金流量進(jìn)行滾動預(yù)測。財政部門控制政府現(xiàn)金流、實現(xiàn)對國庫現(xiàn)金流的準(zhǔn)確滾動預(yù)測，為開展國庫現(xiàn)金管理和加強國債管理與國庫庫款緊密銜接提供了條件，為實現(xiàn)提高財政資金運行效益、降低財政籌資成本奠定了基礎(chǔ)。

1.我國國債市場發(fā)展現(xiàn)狀

國債市場自1981年重新啟動以來的發(fā)展，尤其是國債市場化改革二十年來所取得的成績是有目共睹的。從1988年開放國債二級市場至今，經(jīng)過市場管理者和參與者的共同努力，國債市場從無到有且規(guī)模不斷擴(kuò)大，國債品種不斷豐富，國債發(fā)行方式不斷創(chuàng)新。通過政府的輔助，我國國債市場已經(jīng)建立了由商業(yè)銀行和證券經(jīng)營機構(gòu)為主體的一級自營商的國債承銷組織，形成了國債銷售渠道和分銷網(wǎng)絡(luò)。我國國債市場為支援國家建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展發(fā)揮了不可估量的作用。

但同時，也應(yīng)清醒的認(rèn)識到，目前我國國債市場的發(fā)展仍受多種因素的制約與影響，現(xiàn)有的國債管理制度阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展，還有待創(chuàng)新和完善。

2.我國國債管理制度存在的主要問題

2.1發(fā)行管理制度存在的主要問題

我國國債的發(fā)行市場存在著諸多問題，例如：發(fā)行的不確定性、利率市場化程度較低、國債品種單一、期限分布不夠合理等。從國債負(fù)擔(dān)率指標(biāo)來看，2007年末我國的國債余額為46503億元，國債負(fù)擔(dān)率約為19%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟“馬約”60%的警戒線和同期主要市場發(fā)達(dá)國家87%的平均水平，可見我國在擴(kuò)大國債市場規(guī)模方面仍大有可為。在定價機制方面，目前以混合式價格招標(biāo)方式為主，該方式在一定程度上致使一級市場定價失真。而國債發(fā)行利率的確定多年來仍未脫離參照銀行存款利率的做法，這使國債市場的利率化程度不能穩(wěn)步提升。我國發(fā)行的國債品種較為單一，種類少，與其他國家相比，差距較大。有關(guān)資料表明，澳大利亞國債品種達(dá)31種、加拿大為20種、英國為17種，而我國到目前為止可以上市流通的國債只有5種左右。

「關(guān)鍵詞」財政風(fēng)險法律控制

「正文」

一、財政風(fēng)險概述：

財政風(fēng)險是指財政面臨支付危機的可能性，集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹，當(dāng)這種膨脹超過一國經(jīng)濟(jì)和社會承受力時，將演變成財政危機，引發(fā)一國經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機和社會動蕩。如立足于社會各個領(lǐng)域的風(fēng)險都會轉(zhuǎn)移到財政，政府財政是社會最終風(fēng)險的承擔(dān)者；準(zhǔn)國債規(guī)模也不應(yīng)該太大，不能只看帳面?zhèn)鶆?wù)，還要看政府各部門發(fā)行的債務(wù)。財政風(fēng)險包含內(nèi)容廣泛，既包括財政系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險，如財政政策風(fēng)險、財政體制風(fēng)險、制度風(fēng)險、管理風(fēng)險等，還包括社會經(jīng)濟(jì)生活中各種不確定性因素引起并轉(zhuǎn)化到財政領(lǐng)域的私人風(fēng)險和一般公共風(fēng)險，或稱外部風(fēng)險，如自然風(fēng)險、政治風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、社會經(jīng)濟(jì)運行風(fēng)險和戰(zhàn)爭風(fēng)險等。從某種程度來講，外部風(fēng)險是無法或者很難控制的，人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此，對財政風(fēng)險的研究多側(cè)重于內(nèi)生風(fēng)險，本文也把財政風(fēng)險的討論局限在內(nèi)生風(fēng)險的范圍內(nèi)。財政風(fēng)險的內(nèi)涵盡管現(xiàn)在對財政風(fēng)險的研究日益增多，但對其內(nèi)涵的界定還沒有一個公認(rèn)的統(tǒng)一說法，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，多數(shù)側(cè)重于從政府債務(wù)的角度來研究，也有的是按照傳統(tǒng)的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的，諸如收入風(fēng)險、支出風(fēng)險、赤字風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等等。[1]

二、財政風(fēng)險的成因：

從財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素角度來看，這些不利因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)，（2）財政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不禁合理，（3）財政管理制度與專項管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過程，（5）事前、事后財政監(jiān)督不力，（6）政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。

20*年，金融財務(wù)監(jiān)管工作要以*理論、黨的*、**全會精神為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，實踐“*”重要思想，落實市財政工作會議精神和要求，深入調(diào)查研究、轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、完善各項監(jiān)管制度、加強干部隊伍等基礎(chǔ)建設(shè)，進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)，全面推進(jìn)依法辦事程序，積極、慎重、有序地開展各項工作。

一、加強隊伍自身建設(shè)，推動各項業(yè)務(wù)工作全面發(fā)展

（一）加強干部隊伍的思想政治建設(shè)

20*年要把學(xué)習(xí)貫徹*和**全會精神作為全年工作的主線，結(jié)合金融監(jiān)管的工作實際進(jìn)行認(rèn)真的查擺問題，找差距，提高財政金融監(jiān)管工作水平，增強為首都金融發(fā)展服務(wù)意識。管理措施責(zé)任到人，監(jiān)管服務(wù)工作到位。逐步建立起一支具有求真務(wù)實和開拓創(chuàng)新精神的高素質(zhì)的干部隊伍。

（二）繼續(xù)加強內(nèi)部制度的建設(shè)，用行政許可法規(guī)范行政行為

一是進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)，加強調(diào)研，提高管理工作質(zhì)量，掌握第一手資料。不斷提高監(jiān)管服務(wù)水平。

「關(guān)鍵詞」財政風(fēng)險法律控制

「正文」

一、財政風(fēng)險概述：

財政風(fēng)險是指財政面臨支付危機的可能性，集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹，當(dāng)這種膨脹超過一國經(jīng)濟(jì)和社會承受力時，將演變成財政危機，引發(fā)一國經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機和社會動蕩。如立足于社會各個領(lǐng)域的風(fēng)險都會轉(zhuǎn)移到財政，政府財政是社會最終風(fēng)險的承擔(dān)者；準(zhǔn)國債規(guī)模也不應(yīng)該太大，不能只看帳面?zhèn)鶆?wù)，還要看政府各部門發(fā)行的債務(wù)。財政風(fēng)險包含內(nèi)容廣泛，既包括財政系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險，如財政政策風(fēng)險、財政體制風(fēng)險、制度風(fēng)險、管理風(fēng)險等，還包括社會經(jīng)濟(jì)生活中各種不確定性因素引起并轉(zhuǎn)化到財政領(lǐng)域的私人風(fēng)險和一般公共風(fēng)險，或稱外部風(fēng)險，如自然風(fēng)險、政治風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、社會經(jīng)濟(jì)運行風(fēng)險和戰(zhàn)爭風(fēng)險等。從某種程度來講，外部風(fēng)險是無法或者很難控制的，人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此，對財政風(fēng)險的研究多側(cè)重于內(nèi)生風(fēng)險，本文也把財政風(fēng)險的討論局限在內(nèi)生風(fēng)險的范圍內(nèi)。財政風(fēng)險的內(nèi)涵盡管現(xiàn)在對財政風(fēng)險的研究日益增多，但對其內(nèi)涵的界定還沒有一個公認(rèn)的統(tǒng)一說法，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，多數(shù)側(cè)重于從政府債務(wù)的角度來研究，也有的是按照傳統(tǒng)的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的，諸如收入風(fēng)險、支出風(fēng)險、赤字風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等等。[1]

二、財政風(fēng)險的成因：

從財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素角度來看，這些不利因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)，（2）財政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不禁合理，（3）財政管理制度與專項管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過程，（5）事前、事后財政監(jiān)督不力，（6）政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。

1998年至今，我國堅持?jǐn)U大內(nèi)需方針，實施積極的財政政策，對保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長發(fā)揮了明顯的促進(jìn)作用。目前，實施積極財政政策已進(jìn)入第五個年頭，有人提出，積極的財政政策到了“淡出”的時候。事實上，判定積極財政政策是否淡出，應(yīng)綜合考慮三個條件：一是通貨緊縮趨勢是否得到有效控制；二是國內(nèi)投資需求、消費需求的內(nèi)生增長機制是否形成；三是國家財政的承受能力。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實情況看，積極財政政策淡出的時機并不成熟。

首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費價格總水平開始出現(xiàn)負(fù)增長。今年1—6月各月，居民消費價格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計同比下降0．8％，其中，食品價格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通信價格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費價格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價格下降0．9％，衣著類價格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應(yīng)該繼續(xù)實施積極的財政政策，通過發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動投資需求和消費需求，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟(jì)預(yù)期并未實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟(jì)的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強勁，全社會固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟(jì)類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經(jīng)濟(jì)增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟(jì)沒有進(jìn)一步擴(kuò)大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機制、激勵機制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預(yù)計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當(dāng)控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯，政府主動承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運行，內(nèi)需自主擴(kuò)張動力不足，經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時間我國經(jīng)濟(jì)工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時期，保持合理的經(jīng)濟(jì)增長速度，是促進(jìn)各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進(jìn)的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)步伐、擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進(jìn)一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進(jìn)一步豐富、完善積極財政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力為主要目標(biāo)的中長期政策，把著力點放在解決有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時，力求保持我國經(jīng)濟(jì)和財政的可持續(xù)發(fā)展。

構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的分稅制財政體制立法（簡稱“分稅制立法”）體系是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的一項重要任務(wù)。1994年實施的分稅制財政體制改革雖已初顯成效，并從整體上勾畫出我國財政體制立法的基本框架，但尚未構(gòu)建出形式完備、內(nèi)容規(guī)范的分稅制立法體系。為進(jìn)一步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，推進(jìn)我國財政體制改革和立法，從理論和實踐的結(jié)合上探討我國分稅制立法的若干基本問題，已顯得十分必要。

（一）分稅制的立法界定

財政體制，又稱財政管理體制，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的通說認(rèn)為，它是“在財政管理中，劃分各級政權(quán)之間以及國家與企事業(yè)部門、單位之間的職、責(zé)、權(quán)力和相應(yīng)利益的制度”.[1]除通說之外，還有以下三種主要觀點：財政體制是劃分中央與地方以及地方各級財政收支范圍和管理權(quán)限的制度；[2]財政體制是劃分各級政府財力和財權(quán)的法規(guī)；財政體制既是財政管理制度又是財政分配關(guān)系。據(jù)此，我們認(rèn)為，學(xué)者們均是從不同角度來界定財政體制的。實際上財政體制和財政體制法的涵義是不同的。國家立法時須首先界定財政體制的概念，否則會引起歧義。換言之，立法界定財政體制時，可參照但不宜直接引用上述某一種關(guān)于財政體制的定義，應(yīng)綜合考慮一些特殊因素，具體包括：（1）財政體制的法定涵義應(yīng)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制保持一致。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)十分廣泛并且直接延伸到經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，政府財政管理權(quán)的范圍較廣。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)一般不直接介入經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，財政體制不直接決定國家和企事業(yè)單位、個人間的分配關(guān)系。（2）財政體制的法定涵義應(yīng)是具體的而不是抽象的，是明確的而不是模糊的。（3）財政體制的法定涵義還應(yīng)與財稅法的其他法律規(guī)范相銜接。因此，財政體制可界定為劃分各類、各級國家機關(guān)之間財政權(quán)的制度。相應(yīng)地，財政體制法就是調(diào)整各類、各級國家機關(guān)之間財政權(quán)分配關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。簡言之，財政體制法就是財政分權(quán)法，它在財政法體系中居基本法地位。各類、各級國家機關(guān)依財政體制法劃定的財政權(quán)來理順財政分配關(guān)系。

財政體制受經(jīng)濟(jì)體制的影響而形成集權(quán)式和分權(quán)式兩種基本形式，分稅制就是一種分權(quán)式的財政體制，故稱之為分稅制財政體制。關(guān)于分稅制問題，在我國除少數(shù)學(xué)者主張它僅為一種稅收體制外，[3]通常將其定義為“在中央與地方政府之間以及地方各級政府之間以劃分各級政府事權(quán)為基礎(chǔ)相應(yīng)劃分財權(quán)和財力的一種分權(quán)式財政體制”。[4]應(yīng)當(dāng)指出的是，上述定義雖在一定意義上反映了分稅制的實質(zhì)問題，但并未涵蓋分稅制的全部內(nèi)容。概言之，分稅制是依法劃分各類、各級國家機關(guān)之間財政權(quán)的制度。從各國分稅制立法的實踐看，我們認(rèn)為，分稅制至少應(yīng)包含以下幾方面的涵義：

1.分稅制是一種涉及多種財政要素、多種財政行為的綜合性財政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財力的關(guān)鍵，而財力的形式受制于財政權(quán)的劃分，財政權(quán)的分配又是依據(jù)各類、各級國家機關(guān)的性質(zhì)和職責(zé)的，通過分稅制可以將財政權(quán)分配關(guān)系的各個方面聯(lián)系起來，因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財政體制。財政權(quán)由財政立法權(quán)、財政行政權(quán)、財政司法權(quán)構(gòu)成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財政權(quán)并進(jìn)行合理分配。

2.分稅制是分設(shè)機構(gòu)、劃分事權(quán)、劃分財政權(quán)三者相統(tǒng)一的財政體制。依我國憲法，財政權(quán)中的立法、行政、司法三種權(quán)力是分別由不同國家機關(guān)行使的。世界上不少國家還分設(shè)國家稅務(wù)行政機關(guān)與地方稅務(wù)行政機關(guān)，并設(shè)置了專門的稅務(wù)司法機關(guān)。各類國家機關(guān)的職責(zé)不同，事權(quán)也不一樣，劃分財政權(quán)應(yīng)與各自的事權(quán)相一致。機構(gòu)分設(shè)的目的是為了劃分事權(quán)和財政權(quán)，劃分財政權(quán)和事權(quán)亦要求機構(gòu)分設(shè)。