集體建設(shè)用地范文10篇

內(nèi)容摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建立涉及集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式等一系列制度的改革，是一項系統(tǒng)的工程。因此，本文立足制度設(shè)計，認(rèn)為在逐步推廣集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點的同時，應(yīng)注意控制數(shù)量，把握和遵循平穩(wěn)推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則，逐步清除制度障礙，完善相關(guān)的支持體系。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點收益分配

黨的十七屆三中全會明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地政策改革方針。從國土資源部批準(zhǔn)成立第一個集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點至今，全國很多城市都開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點工作，取得了一定的成績和經(jīng)驗，同時也存在一些問題。因此，在已有試點工作開展的基礎(chǔ)上，本文對建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)問題進行探討。

合理確定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，目前主要有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)包括首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)；另一種觀點認(rèn)為其應(yīng)僅指集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移。兩種觀點的矛盾是流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是否包括初次流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，是存量與增量的問題。

所謂集體建設(shè)用地“首次流轉(zhuǎn)”，實質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離。在我國現(xiàn)行土地制度下，這種分離通常是在地方政府的操作下進行的。在“土地財政”以及不科學(xué)的政績觀的左右下，其結(jié)果通常是建設(shè)用地供給總量的增加，而不是現(xiàn)有存量建設(shè)用地利用率的提高。這種新增建設(shè)用地增加迅猛而存量建設(shè)用地使用效率挖潛不明顯的結(jié)果顯然不是我們的目標(biāo)訴求。而“再次流轉(zhuǎn)”僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是對存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會增加新的建設(shè)用地。

各市、有關(guān)縣（市）國土資源局：

《**省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》（以下簡稱《辦法》）已經(jīng)省政府頒布實施。為認(rèn)真貫徹實施《辦法》，確保集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序、健康運作，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、認(rèn)真學(xué)習(xí)，廣泛宣傳，充分認(rèn)識開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重大意義

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的加快和國有土地使用制度改革的深化，集體建設(shè)用地使用權(quán)交易越來越活躍有其客觀的必然性。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，是實現(xiàn)土地集約高效利用和保護耕地的需要，是保護和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，維護社會穩(wěn)定的需要，是加快城鎮(zhèn)化進程的需要。各級國土資源主管部門要精心組織機關(guān)和試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)真學(xué)習(xí)《辦法》，深刻領(lǐng)會其精神實質(zhì)，充分認(rèn)識集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義,解放思想，提高認(rèn)識，切實推進集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作。要開展形式多樣的宣傳活動，向廣大人民群眾宣傳流轉(zhuǎn)的意義、主要內(nèi)容和要求等，為《辦法》的實施創(chuàng)造良好環(huán)境。

二、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，加強監(jiān)管，切實保障試點工作有序、健康開展

試點工作要嚴(yán)格依據(jù)《辦法》規(guī)范運作。一是要切實按法定程序和權(quán)限履行用地報批手續(xù)，做到先批后用；涉及占用農(nóng)用地的，要依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。二是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時，必須做到兩證（集體土地所有權(quán)證和集體土地使用權(quán)證）齊全。凡兩證不全的不得流轉(zhuǎn)。對于少數(shù)地方確因條件所限，一時無法進行集體土地所有權(quán)登記發(fā)證的，可采取對擬進行流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地按宗地確認(rèn)權(quán)屬的辦法，向土地所有者頒發(fā)集體土地所有權(quán)證，同時向土地使用者頒發(fā)集體土地使用權(quán)證。三是充分尊重農(nóng)民意愿，增加流轉(zhuǎn)的透明度，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。集體建設(shè)用地有償使用必須經(jīng)村民會議或者村民小組三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。四是流轉(zhuǎn)要符合規(guī)劃，重點放在存量集體建設(shè)用地上。各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)要摸清本鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量建設(shè)用地家底，制定切實可行的消化、盤活存量用地的計劃和方案，制定鼓勵盤活存量用地的政策，采取有效措施加以落實；確需使用增量土地的，要實行總量控制。五是要加強資金使用管理，屬于土地所有者的土地收益要實行專戶儲存，?？顚Ｓ?，實行村民民主決策，專項用于被用地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、解決就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助，資金收支情況要定期公布，接受群眾監(jiān)督，有條件的地方可建立被用地農(nóng)民養(yǎng)老醫(yī)療保險基金，以解決農(nóng)民長遠生計。

摘要：目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在。文章從城市建設(shè)、土地利用方式轉(zhuǎn)型、農(nóng)民增收與農(nóng)村穩(wěn)定以及流轉(zhuǎn)博弈角度分析了導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，并從法律法規(guī)缺陷、流轉(zhuǎn)管理、收益分配和市場協(xié)調(diào)方面探討了流轉(zhuǎn)的主要問題，最后就規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提出了針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的討論由來已久，盡管就是否放開農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的問題理論界一直是各抒己見，爭論不休，但實踐中農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)大量存在，其數(shù)量和規(guī)模也呈現(xiàn)明顯上升趨勢。資料顯示，上海市截至1999年末，2萬多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工業(yè)企業(yè)在完成改制和改組過程中，大部分已經(jīng)實現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，涉及到集體建設(shè)用地面積25萬畝左右；珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實際超過集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%；河南城郊結(jié)合部家電市場、建材市場和集貿(mào)市場等使用的土地全部是集體土地；湖北典型調(diào)研區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地中參與流轉(zhuǎn)的比例均在50%以上，部分地區(qū)甚至高達80%。面對農(nóng)村集體建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)的事實，繼續(xù)討論是否放開農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場顯然是不合時宜的，既然流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)存在，問題的焦點就應(yīng)該是弄清導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，流轉(zhuǎn)中存在著什么問題，以及如何規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，促進市場的良性發(fā)展。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的深層原因

（一）城市建設(shè)的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達到43.9%，比1996年增長13.42個百分點，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個百分點。同時，國內(nèi)生產(chǎn)總值保持高速增長，2006年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經(jīng)濟增長的重要支撐，必然水漲船高。統(tǒng)計資料顯示，2004年全國建成區(qū)面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設(shè)累計征用土地11563平方公里，《全國土地利用規(guī)劃綱要1997-2010年》實施以來，不到規(guī)劃期末，很多城市的規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)捉襟見肘，一些地區(qū)甚至5年就用完10年指標(biāo)。面對巨大的用地需求，依靠征地的傳統(tǒng)供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態(tài)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉(zhuǎn)主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。

【論文關(guān)鍵詞】：小產(chǎn)權(quán)房;集體建設(shè)用地使用權(quán);流轉(zhuǎn);現(xiàn)實動因;理論依據(jù);立法探索

【論文摘要】："小產(chǎn)權(quán)房"的問題實質(zhì)上是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能否合法化的問題。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化有其深刻的現(xiàn)實動因，所有權(quán)、用益物權(quán)以及平等保護的法理為其合法流轉(zhuǎn)提供了理論支撐，目前也已有試點經(jīng)驗可以借鑒。

2007年的中國樓市，"小產(chǎn)權(quán)房"成為萬眾矚目的焦點。2007年3月12日，北京市建委發(fā)出購房風(fēng)險提示，提醒購房者不要購買無產(chǎn)權(quán)的或房屋權(quán)屬有爭議糾紛的房屋，如宣傳為"鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)"、"小產(chǎn)權(quán)"的房屋，此類房屋無產(chǎn)權(quán)保障，不具有房屋所有、轉(zhuǎn)讓、處分、收益等權(quán)利，且不能辦理房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。與之相應(yīng)，3月27日，北京市房山區(qū)青龍頭村的144棟剛建成的"小產(chǎn)權(quán)"別墅被拆除85棟，其余被沒收。由此引發(fā)了各相關(guān)利益方關(guān)于"小產(chǎn)權(quán)房"是否合法、能否合法化的論爭。這個"相關(guān)利益方"，包括了"小產(chǎn)權(quán)房"的幾百萬住戶、開發(fā)商、其所屬的村委會和鄉(xiāng)政府、管轄著住房市場的建設(shè)部和國土房管局，還有相對而言的"大產(chǎn)權(quán)房"的開發(fā)商們等等，他們都不同程度地卷入了這場論爭的方方面面。

其實所謂的"小產(chǎn)權(quán)房"并非一個規(guī)范用詞，更非法律術(shù)語。根據(jù)建設(shè)部風(fēng)險提示的指向，當(dāng)前所謂"小產(chǎn)權(quán)房"，又稱"鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房"，是在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費用向集體組織之外的居民銷售，沒有由國家房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，只有由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證或者根本沒有權(quán)屬證明。具體而言，"小產(chǎn)權(quán)房"又分為兩種，一種是在農(nóng)村建設(shè)用地和可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地上所建的房屋，一種是在耕地或基本農(nóng)田上所建的房屋。①

小產(chǎn)權(quán)房"的問題實質(zhì)是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題。對于使用耕地或基本農(nóng)田所建的房屋，現(xiàn)行法律對此有一系列的程序規(guī)定，如果不符合規(guī)定自然就是違法的，如果符合了規(guī)定就可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。所以"小產(chǎn)權(quán)房"能否合法化的關(guān)鍵問題就是集體建設(shè)用地使用權(quán)能否合法流轉(zhuǎn)的問題?，F(xiàn)行《土地管理法》是禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。私以為，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有深刻的現(xiàn)實動因，其合法流轉(zhuǎn)既有必要性也有可行性。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化的現(xiàn)實必要性

當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，與農(nóng)村征地制度改革和農(nóng)戶宅基地管理制度改革，并稱為“農(nóng)村土地制度三項改革”，在盤活農(nóng)村集體土地資源、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟等諸多方面，具有重大意義。2020年中央“一號文件”明確指出：“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)?！卑凑铡胺殴芊钡母母镆?，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的“入市”經(jīng)營，顯得尤為重要。在一般情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對所擁有的土地資源（包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地），因不符合資產(chǎn)確認(rèn)條件，不在資產(chǎn)負(fù)債表中反映，只按土地面積（數(shù)量）在備查登記簿中予以登記。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對符合規(guī)劃和用途管制，并依法取得且支付農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)證費用的，特別是在以租賃、作價出資（入股）以及出讓（轉(zhuǎn)讓）等方式“入市”時，應(yīng)對其依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所發(fā)生的成本費用進行入賬，同時應(yīng)確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體資產(chǎn)的準(zhǔn)確性和完整性。為真實反映農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的總量和經(jīng)營性建設(shè)用地的真實價值，現(xiàn)就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地取得的成本、市場公允價值以及“入市”經(jīng)營管理等問題進行探討。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地取得時成本的確定

按照“建設(shè)用地指標(biāo)平移、耕地占補平衡和土地利用規(guī)劃”等相關(guān)政策要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)及權(quán)證時，應(yīng)區(qū)分不同的土地性質(zhì)、土地等級和土地類型，支付相應(yīng)的土地出讓或土地轉(zhuǎn)性等費用。首先，預(yù)選符合規(guī)劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。其次，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀分類的國家標(biāo)準(zhǔn)進行土地等級分類，并確定其價值。第三，應(yīng)明確此地塊屬于生地、毛地、凈地還是熟地。一般而言，生地、熟地重點著眼于建設(shè)的土地，而毛地、凈地則更多著眼于出讓的土地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在繳納相關(guān)土地補償、安置、選址規(guī)費以及審批等相關(guān)費用后，應(yīng)將該幅土地交付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用，并發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也應(yīng)根據(jù)其支付的全部費用，確認(rèn)其農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成本，并記入相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)賬戶中，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“無形資產(chǎn)”進行確認(rèn)與核算。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”公允價值的確認(rèn)

為快速發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織帶來朝氣蓬勃的生機和活力，加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，各級黨委、政府要積極引導(dǎo)工商資本、社會資本和金融資本入鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)揮工商資本、社會資本和金融資本聯(lián)動作用，形成承載城鄉(xiāng)要素跨界配置的有效載體，促進城鄉(xiāng)公共設(shè)施聯(lián)動發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)積極對其取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行“入市”經(jīng)營管理，提高農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用效率和經(jīng)濟效益。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市’前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須對其取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，經(jīng)有資質(zhì)的社會中介評估機構(gòu)進行評估，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)、同市和同價”的原則，以其市場公允價值體現(xiàn)其農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的真實價值，并確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“無形資產(chǎn)”，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體資產(chǎn)的安全完整和保值増值，防止農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失和損失。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”經(jīng)營管理的模式

對于農(nóng)村集體建設(shè)用地，目前按照土地管理法的規(guī)定，主要有三類：一是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地；二是農(nóng)村建設(shè)住宅用地；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。在法學(xué)界，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能否也像國有土地使用權(quán)一樣進行流轉(zhuǎn)，能否像國有土地使用權(quán)一樣建立一級市場——由農(nóng)村集體土地所有權(quán)人直接以“劃撥、出讓、租賃”的方式給使用人；或建立二級市場——由農(nóng)村集體土地所使用人以一級市場獲得土地使用權(quán)再行“轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租”給其他使用人；或用于抵押、入股、聯(lián)營（筆者統(tǒng)稱之為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)）是一個是一個頗存爭議、仁者見仁、智者見智問題。本文就是對上述問題進行一下初步的探討。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。

在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認(rèn)為，以此來作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對法律規(guī)定的斷章取義。

對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。

我國《土地管理法》第九條“國有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。

而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。”《土地管理法》第六十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)村集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認(rèn)給單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實施兼并而取得、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈、繼承、購買）的個人；

摘要:我國的基本國情與社會經(jīng)濟的發(fā)展推動了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市改革。此次改革在我國的33個地區(qū)進行試點，主要圍繞入市主體、范圍及收益分配等三個方面進行探索。分析我國目前的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市現(xiàn)狀，其存在使用權(quán)的法律定位模糊、入市范圍窄以及收益分配制度不完善等問題。在當(dāng)前的《民法典物權(quán)編》與《土地管理法》修訂過程中，應(yīng)明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)定位并明確其特殊規(guī)則，增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)納入入市客體，并建立健全收益分配制度的法律規(guī)則體系。

關(guān)鍵詞:集體經(jīng)營性建設(shè)用地;現(xiàn)實障礙;破解路徑

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的現(xiàn)狀

(一)入市主體多元化。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市主體呈多元化趨勢。第一是以村委會作為入市實施主體，如在吉林長春的九臺區(qū)，村委會可以簽訂土地出讓合同;第二入市主體可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，如上海市松江區(qū)明文規(guī)定，集體經(jīng)濟組織可以代表村名行使集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán);第三是土地股份合作社，但要滿足具有市場法人資格且是農(nóng)民集體授權(quán)委托的條件，如四川省郫都區(qū)確定新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為入市實施主體，圍繞先委托后的機制進行改革，成立農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社。(二)入市范圍限定化。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展，此次入市試點改革的范圍限定在存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍內(nèi)，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)確定為經(jīng)營性用途的土地。而增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也就是將原農(nóng)用地或公益性集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地，并未獲得試用。各試點改革地區(qū)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍也是嚴(yán)格按照當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展的要求，因此在一定程度上，將入市范圍僅僅限定在存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地。(三)入市收益分配多樣化。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的核心問題是如何完善收益分配制度，進行合理的分配收益，一方面就是解決農(nóng)民集體與政府之間、農(nóng)民與農(nóng)民之間的土地收益分配不均衡問題，另一方面各地區(qū)的不同集體之間的土地收益如何平衡是最重要的難題。雖然各試點區(qū)域進行了相應(yīng)的改革和探索，但各地仍然沒有在收益分配方面達成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)民集體與政府之間的外部分配上，各試點區(qū)因地制宜采取了不同的土地調(diào)節(jié)金的征收比例。另外由于試點地區(qū)中各個集體的建設(shè)用地存在很大的資源差異，不同農(nóng)民集體之間內(nèi)部在收益分配上也容易產(chǎn)生利益不均等以及分配不平衡的障礙。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的現(xiàn)實障礙

(一)法律定位上的模糊。各試點地區(qū)的實踐現(xiàn)狀表明，入市主體呈現(xiàn)多樣化的原因在于農(nóng)民集體在現(xiàn)行法律上定性模糊，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系也沒有法律法規(guī)予以明確。關(guān)于集體建設(shè)用地法律定位的模糊，使得法律并不承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利，導(dǎo)致金融機構(gòu)不能同意其為抵押權(quán)的標(biāo)的，最終使使用權(quán)人陷入融資的困境。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)法律定位模糊一方面不能讓農(nóng)地的資源得到有效配置，另一方面也會導(dǎo)致一系列問題不能到解決，例如集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)實際上到底包含哪些具體的權(quán)能、使用權(quán)人如何合理進行分配等。現(xiàn)行的立法不僅沒有對“集體建設(shè)用地使用權(quán)”有明確的法律定位，也沒有設(shè)計出較為明朗的法律規(guī)則。在實踐中，最為常見的就是通過官方正式試點，或者農(nóng)民自發(fā)的方式來突破集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制。個別地方造法使法律法規(guī)互不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致中國的集體建設(shè)用地在使用上一直是混亂不堪。(二)入市范圍窄。關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，目前學(xué)界和實踐中都存在很大的爭論，主要問題在于是否包括增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展要求和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的影響，各試點地區(qū)都規(guī)定只讓存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。雖然農(nóng)村存在大量的存量集體建設(shè)用地，并且遠遠多于國有建設(shè)用地，而大部分農(nóng)村將集體建設(shè)用地用來作宅基地，有的被作為農(nóng)村公共設(shè)施用地，這類土地在現(xiàn)行法中都是禁止入市流轉(zhuǎn)的。此外，存量經(jīng)營性建設(shè)用地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地不能等同，前者在范圍上應(yīng)寬于后者。新的改革情況下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，否則將不能滿足農(nóng)村的實際用地需求，同時建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場的改革目標(biāo)也沒辦法達成。據(jù)統(tǒng)計，目前中國近一半農(nóng)村并沒有存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也存在未經(jīng)縣級政府及土地管理部門的審批手續(xù)等現(xiàn)象。因此集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍僅限于存量集體建設(shè)用地，對于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的效果并不明顯。(三)入市收益分配制度不完善。如何確定土地收益調(diào)節(jié)金的性質(zhì)是入市收益分配制度亟待解決的問題的最重要的問題，根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》第15條，其中規(guī)定調(diào)節(jié)金按照非稅收收入辦法上繳國庫，納入公共預(yù)算，也不進行分成。因此可以得出，調(diào)節(jié)金并不是稅收。對于國有土地的出讓收入，通常是繳納國庫，由市級財政部門提取一定比例的收益基金和開發(fā)資金后，再繳納相應(yīng)的建設(shè)用地有償使用費，最終剩余的即為國有土地使用權(quán)出讓金，無需繳稅。因此，調(diào)節(jié)金在制度設(shè)計上也是在土地使用權(quán)進行交易之后向政府繳納相應(yīng)費用，與國有土地使用權(quán)出讓金相似，但是使用用途和計征方式都存在一定的區(qū)別。土地收益調(diào)節(jié)金性質(zhì)不明確導(dǎo)致計征基數(shù)、收取比例在國家和地方分成時模糊不清，導(dǎo)致如是分配制度也不完善。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；土地級差收益；《物權(quán)法（草案）》

內(nèi)容提要：現(xiàn)行立法對集體建設(shè)用地進入市場采取了嚴(yán)格限制的態(tài)度。伴隨工業(yè)化和城市化的進程，農(nóng)村土地的價值不斷提升，集體建設(shè)用地隱性市場普遍存在，許多地方也在進行集體建設(shè)用地進入市場的探索。但是，地方政策和法規(guī)無法根本保護農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者和使用者的權(quán)利，集體建設(shè)用地市場急待規(guī)范運行。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場必須在政策和法律上尋求根本突破，必須從根本上改變土地制度的二元性，實現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權(quán)”；盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款，制定規(guī)范集體建設(shè)用地進入市場的條文；充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地級差收益的權(quán)利；改造農(nóng)村集體所有制，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。

在現(xiàn)行的制度框架下，我國的土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，建設(shè)用地又分為國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。農(nóng)地可以通過征收和辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，但它要變?yōu)榧w建設(shè)用地，除了要辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)外，還被嚴(yán)格限定在農(nóng)民自用或以土地合伙或入股與他人辦企業(yè)、進行農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和自建宅基地的范圍，而且集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于法律嚴(yán)格限制的范圍。事實上，集體建設(shè)用地占建設(shè)用地相當(dāng)大的規(guī)模已成事實，據(jù)統(tǒng)計，全國集體建設(shè)用地總量1700萬公頃，相當(dāng)于全部城市建設(shè)用地700萬公頃的2.4倍。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)早已自發(fā)存在，甚至在數(shù)量、規(guī)模及地區(qū)覆蓋面上有不斷擴大之勢。面對這一矛盾，在政策層面，國土資源部早在1999年開始，就陸續(xù)在江蘇省、廣東省、浙江省、河南省等地進行試點。本文將回顧集體建設(shè)用地在法律上的演變，并結(jié)合全國幾個集體建設(shè)用地的試點，探討集體建設(shè)用地進入市場的必然性、形式以及面臨的問題。

一、集體建設(shè)用地的法律空間

（一）集體建設(shè)用地管制之變遷

改革開放之前，集體建設(shè)用地實行集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營；集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)局限于所有權(quán)人之間且完全依靠行政權(quán)力進行劃撥和平調(diào)。[①]雖然這一時期集體建設(shè)用地基本上由社隊自行管理，但在計劃經(jīng)濟的嚴(yán)格管制下，并無土地市場的生存空間，更無集體建設(shè)用地進入市場之可言。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；土地級差收益；《物權(quán)法（草案）》

內(nèi)容提要：現(xiàn)行立法對集體建設(shè)用地進入市場采取了嚴(yán)格限制的態(tài)度。伴隨工業(yè)化和城市化的進程，農(nóng)村土地的價值不斷提升，集體建設(shè)用地隱性市場普遍存在，許多地方也在進行集體建設(shè)用地進入市場的探索。但是，地方政策和法規(guī)無法根本保護農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者和使用者的權(quán)利，集體建設(shè)用地市場急待規(guī)范運行。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場必須在政策和法律上尋求根本突破，必須從根本上改變土地制度的二元性，實現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權(quán)”；盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款，制定規(guī)范集體建設(shè)用地進入市場的條文；充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地級差收益的權(quán)利；改造農(nóng)村集體所有制，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。

在現(xiàn)行的制度框架下，我國的土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，建設(shè)用地又分為國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。農(nóng)地可以通過征收和辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，但它要變?yōu)榧w建設(shè)用地，除了要辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)外，還被嚴(yán)格限定在農(nóng)民自用或以土地合伙或入股與他人辦企業(yè)、進行農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和自建宅基地的范圍，而且集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于法律嚴(yán)格限制的范圍。事實上，集體建設(shè)用地占建設(shè)用地相當(dāng)大的規(guī)模已成事實，據(jù)統(tǒng)計，全國集體建設(shè)用地總量1700萬公頃，相當(dāng)于全部城市建設(shè)用地700萬公頃的2.4倍。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)早已自發(fā)存在，甚至在數(shù)量、規(guī)模及地區(qū)覆蓋面上有不斷擴大之勢。面對這一矛盾，在政策層面，國土資源部早在1999年開始，就陸續(xù)在江蘇省、廣東省、浙江省、河南省等地進行試點。本文將回顧集體建設(shè)用地在法律上的演變，并結(jié)合全國幾個集體建設(shè)用地的試點，探討集體建設(shè)用地進入市場的必然性、形式以及面臨的問題。

一、集體建設(shè)用地的法律空間

（一）集體建設(shè)用地管制之變遷

改革開放之前，集體建設(shè)用地實行集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營；集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)局限于所有權(quán)人之間且完全依靠行政權(quán)力進行劃撥和平調(diào)。[①]雖然這一時期集體建設(shè)用地基本上由社隊自行管理，但在計劃經(jīng)濟的嚴(yán)格管制下，并無土地市場的生存空間，更無集體建設(shè)用地進入市場之可言。

及時總結(jié)經(jīng)驗，針對梳理進去的問題，結(jié)合工作實際和各鎮(zhèn)辦登記發(fā)證計劃，安排布置年度登記發(fā)證工作。計劃分三個階段完成：第一階段，截止10月底完成總發(fā)證工作量的40%第二階段，年全年完成總工作量的80%第三階段，年6月底前完成剩余的20%最終達到集體土地建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證率85%以上”

加強農(nóng)村土地管理，為深入貫徹實施《中華人民共和國物權(quán)法》依法維護農(nóng)村集體土地權(quán)利人的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合我區(qū)實際，現(xiàn)就有關(guān)事宜通知如下：

一、指導(dǎo)思想

關(guān)系到廣大群眾的切身利益。做好農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作涉及農(nóng)村千家萬戶。依法維護農(nóng)村居民住宅用地使用權(quán)人合法權(quán)益的重要措施，加強農(nóng)村集體土地管理的重要手段，集體土地使用制度改革和土地統(tǒng)一登記的重要保證。通過開展農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作，可以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的狀況，維護農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定；將有效規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的管理，防止亂占濫用耕地，有力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

二、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的確認(rèn)

經(jīng)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和變卦調(diào)查屬于集體所有的居民點及工礦用地、公路等，年10月31日之前。可確認(rèn)集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。