績效評價范文10篇

第一章總則

第一條為加強對國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委）履行出資人職責企業（以下簡稱企業）的財務監督，規范企業綜合績效評價工作，綜合反映企業資產運營質量，促進提高資本回報水平，正確引導企業經營行為，根據《企業國有資產監督管理暫行條例》和國家有關規定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱綜合績效評價，是指以投入產出分析為基本方法，通過建立綜合評價指標體系，對照相應行業評價標準，對企業特定經營期間的盈利能力、資產質量、債務風險、經營增長以及管理狀況等進行的綜合評判。

第三條企業綜合績效評價根據經濟責任審計及財務監督工作需要，分為任期績效評價和年度績效評價。

（一）任期績效評價是指對企業負責人任職期間的經營成果及管理狀況進行綜合評判。

（二）年度績效評價是指對企業一個會計年度的經營成果進行綜合評判。

摘要：開展財政專項資金的績效評價，不僅可以督促規范資金使用管理流程，還可以及時發現資金運轉階段潛在的風險問題，對優化和提升財政資金使用效益有著重要意義。文章針對財政專項資金的績效評價等內容，系統分析了資金的績效評價方面存在的一些共性問題，進而就完善績效評價體系的整體設計及強化財政專項資金的使用管理提出了幾點建議。

關鍵詞：資金；績效評價；規范管理

財政專項資金作為具有明確項目及專門用途的政府性財政資金，對經濟社會發展有重要的推動和保障作用。近年來，各級財政所撥付的專項資金的種類和規模不斷加大，同時對專項資金的具體使用管理等各方面也提出了更高的要求。尤其是迫切要求不斷提高財政專項資金支出的管理效益，充分實現資金綜合價值效益的最大化，有效推動地方經濟發展。因此，在各級專項資金管理實施方面，應該高度重視開展績效評價工作的重要性，建立健全資金的績效評價體系，對資金的具體使用績效狀況等進行客觀準確評估分析，進而指導幫助各級政府部門及時調整改進資金使用管理辦法，促進財政資金整體效益水平的提升。

一、財政專項資金的績效評價概念及存在的問題分析

財政專項資金主要是指上級政府所撥付的，用于地方行政區域及本級政府部門開展社會管理、公共服務、經濟發展、社會保障及政策補貼等方面有著專門指定用途的專項資金。其最大的特點是屬于專用的財政支出性質的資金，資金不可用于其他無關方面的支出，所有的資金都需要按照資金本身的既定目標任務，嚴格執行財政預算管理規定，并進行單獨的核算。績效評價則主要是對專項資金的具體績效情況所開展的系統評價分析，用于分析財政資金支出項目實施是否達標、是否存在資金的浪費損失問題，資金所帶來的具體社會效益及經濟效益狀況等，并根據績效評價的結果，作為后續財政資金預算安排的重要依據。當前，各級政府對于財政專項資金的重視程度不斷增加，對于資金績效評價的要求不斷提高，然而一些地方在績效評價的具體開展實施方面，仍然存在不少問題，尤其是在績效評價組織管理、制度建設、方式流程及結果運用方面。

（一）績效評價制度體系不具體

一、新形勢下構建政府績效評價體系的現實意義

構建科學的政府績效評價體系是新形勢下政府實現職能轉變、改變行政職能、建立服務型政府的有效途徑。同時也是我國進入改革發展新階段的必然要求。它對于貫徹落實科學發展觀，突破改革瓶頸制約，推進社會主義現代化建設，實現建立具有中國特色的社會主義市場經濟，構建民主化法制和諧社會具有全局性的戰略意義，具體可體現在：

1.建立科學的政府績效評價體系是貫徹落實科學發展觀的制度保障；

2.建立科學的政府績效評價體系是建立政府與民眾廣泛溝通的有效渠道，落實公共利益、廣泛接受社會民眾監督的有效途徑；

3.建立科學的政府績效評價體系是深入干部人事制度改革、有效調動國家行政人員干事創業積極性的基本途徑；

4.建立科學的政府績效評價體系是深化政府行政管理改革、提高政府行政效率、建立政府績效目標管理的切入點；

財政支出績效評價是用科學的指標，合理的評價標準對財政資金使用產生的結果和效益進行客觀、公正的評價。其核心是強調公共支出管理中的目標與結果及其結果有效性的關系，形成一種新的、面向結果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。改革開放以來，我國財政實力顯著增強，收支規模擴大，有力地推進了經濟社會持續快速健康發展。與此同時，黨和政府十分關注如何進一步深化公共財政管理工作，十七大提出“完善公共財政體系”、十六屆三中全會提出“建立預算績效考評體系”。財政支出績效評價已成為構建我國公共財政框架的重要組成部分，作為公共財政的三駕馬車之一。通過績效評價調整優化財政支出結構、提高財政資金使用效率、強化資金監督管理，建立科學、規范、高效的財政資金分配和管理體系，為我國經濟社會全面可持續發展提供穩固的財力保障。

從財政部到我省市政府都非常重視這項工作，陸續出臺了系列文件和實施辦法并指出財政支出績效評價就是對政府工作的績效評價，也是提高政府工作績效一個重要抓手。近年來，杭州城鄉面貌煥然一新，各項事業蓬勃發展，杭州財政為此做出了很大貢獻，發揮了重要的經濟杠桿作用。1985～1989年四年財政收不抵支，四年赤字；94年摘掉赤字帽子；1998年，消化歷年赤字，實現凈節余，進入快速增長階段；1999年，上百億臺階；2005年，收入521億，可用財力185.78億，占收入35.67%；2004年1月，比全國提前兩年停收農業稅；1996年～2005年，7次調整最低保障標準，居全國大中城市前列；2003年，對失土農轉非人員實行社會保障補助；2003年，設立教育資助券專項1480萬元，33000名低收入子女受助；2005年，專項260萬元補助外來農民工子女入學困難等；以上數字不難看出杭州財政支出更多地傾向教育、農民、城鄉最低生活保障等民生方面，把錢用到了老百姓最需要、最緊迫的地方。2007年12月，杭州市被評上“中國十大最具幸福感城市”榜首是有充分依據和說服力的。

作為直接承擔對杭州市財政資金使用效益考核和追蹤工作的財政部門一直來進行了有益的探索。上個世紀80年代對專項經費實行跟蹤反饋；90年代對事業周轉金和經費使用效益進行考核，開展國有資本金績效評價工作試點。成立評價辦公室和專家咨詢組，確定相關企業作為試點，探索績效評價工作在企業效益評價、經營者業績評價、企業管理診斷等方面的應用，對企業一定期間的經營效益和經營業績做出綜合評價；2003年在總結7年財源建設的經驗上，提出了“績效財政”新思路，在堅定政府引導、扶植、促進經濟發展必要性的同時，明確了現階段推進績效財政著重需把握“扶植方向”與“規避風險”兩大關鍵問題；2005年提出了對所有預算內外用于建設的資金堅持績效考評的原則，對各專項資金都要建立資金管理辦法和實施指南等制度。項目實施過程和結果要接受人大和審計、財政等部門審查監督，財政項目支出要逐步推行績效考評制度。特別是杭州財政局財政監督局成立以來，開展了對部門預算編制和執行情況、專項資金管理和使用情況、會計信息質量等內容的監督檢查；對財政局內部19個財政處室的內部規章制度及執行情況進行了檢查。針對內部控制制度、專項資金管理、行政收費收支管理、基礎資料管理、預算外資金管理及財政性專項資金追蹤績效工作提出了意見和建議。2005年，財政監督局將監督視野從財政資金使用的合法合規性拓展到財政資金的有效性上來，探索開展財政資金的有效性監督試點，提升財政監督層次。選擇了部分建設項目進行績效監督試點，對項目的目標實現程度和財政資金使用績效進行分析和報告，對項目實施必要性、設計的合理性、實施過程中的財務管理情況和實施后的經濟效益、社會效益等方面進行評價。

同時，杭州財政部門也開始關注怎樣從財政預算管理體制和國庫集中支付改革工作進步向財政支出績效評價深化問題。如何最大限度地提高財政資金的使用績效。2007年9月，市政府印發了《杭州市財政支出績效評價試行辦法》通知，對開展政支出績效評價工作作了明確詳盡規定并確定我市今后績效評價工作重點是推進財政專項資金績效全面試點工作，同時又開展了：

1.加強績效評價體系研究：成立了以局長為組長的研究課題小組，通過分析杭州財政支出管理中存在的問題及其根源，借鑒國內外財政支出績效評價的方法和經驗，完成了《杭州市財政支出績效評價體系研究》和《杭州市財政教育支出績效評價體系研究》，分別獲2005省財政系統調研課題和2006年財政學會課題成果二等獎，為開展我市財政資金績效評價工作提供了理論基礎。

2.積極探索試點項目：2005年對市屬高校重點學科建設，實驗室建設項目績效評價試點；2003～2005年對5.1億再就業資金實施評價；上塘高架延伸、西湖隧道工程、畜禽養殖污染整治等；2007年對工業企業技術改造財政資金績效評價，涉及一百多個單位自評，在此基礎上抽點評價，為建立全面系統的財政專項資金績效評價制度打好基礎，摸索出一條以企業自評為主、財政和主管部門進行指導、監督和重點評價的績效評價工作機制；7～8月對省環境自動檢測網絡建設項目涉及7個空氣質量自動檢測站、8個地表水質自動檢測站項目；對我市文化產業專項資金扶持的廣電公交媒體等45個項目的資金使用績效評價工作等等，開展了多項試點工作。

公共政策績效評價的功能及標準

公共政策績效評價考量的不僅是產出更是政策影響和效果，關注的不是預期目標的實現程度，而是公眾對此政策的滿意程度。在政府由“管制型”轉向“服務型”的大背景下，績效評價顯得尤為重要。從政治學的角度來看，一方面績效評價引入公眾滿意度，能考量政策是否代表了公眾利益，為民眾提供了表達意愿的途徑，政府能夠通過此過程了解民意；另一方面通過評價活動中的雙方互動，亦能增進民眾對政府意圖的了解，對其他利益群體困境的了解。由此，政策績效評價能夠發揮溝通機制的作用，利于政權的穩定和政府信譽的樹立。從行政學的角度來看，公共政策績效評價作為公共領域績效評價的一個組成部分，同樣能向相關政府部門施加壓力。長久以來“問投入不問產出”的體制容易讓政府喪失責任心，部門私利的引誘易讓政府失去道德心。績效評價的制度化、評價結果的公示對政府而言無形中構成一種監督和問責，政府為了維持好的形象、贏得信譽，獲取好的政績，不得不更認真、更民主地進行決策，更嚴格地執行政策。鑒于績效評價能夠發揮如上功能，建立完善的公共政策績效評價機制是建立現代行政體制的必然選擇，是建立科學決策機制、民主決策機制的必然要求。當然，也有學者提出政府支持評價工作可能存在消極目標，諸如以評價為幌子，通過設立對自己有利的指標，得到想要的評價結果，作為炫耀政績或者推辭責任的憑借或接口；通過組織評價工作達到追加預算、增撥經費的目的；為了反對某項政策，通過評價抓住其中某個環節或枝節層面上的不足來攻擊整個政策等[11]327。關于公共政策績效評價標準，眾多學者都先后提出了自己的觀點。其中，薩茨曼較早概括的政策評價五項標準即：工作量、績效、績效的充分性、效率以及執行過程[12]61。威廉•鄧恩在《公共政策分析導論》一書中提出的評價標準為：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適當性[13]306。其中效果標準即政策方案能否實現預期目標；效率標準即政策實施收益與成本的比率；充分性標準即政策效益滿足引起政策問題的需要、價值或機會的程度；公平標準的衡量方法有很多，包括帕累托最優標準、卡爾多•希克斯標準、羅爾斯標準等；回應性標準即政策可以滿足政策目標群體的需要、偏好或價值觀的程度；適當性標準即政策的實施是否合乎社會主流價值與利益標準，例如是否有利于促進平等與效率，是否合乎人道主義，是否有助于保障公民權利等。張國慶在《現代公共政策導論》中提出評價的“首要標準”和“次要標準”的概念。他認為一項政策的整體評價是建立在若干單元評價的基礎上，用于整體評價的標準即是首要標準，用于單元評價的標準即為次要標準[9]194。總體而言，根植于不同時代背景下的政府發展現實，針對公共政策進行績效評價的標準變化也具有一定的延續性和普遍性。根據古貝和林肯的觀點，第一代評估范式“測量”受“科學管理運動”大背景的影響，評估者的角色多為“技術性”，而評估標準的選擇多為定量。從第二代評估范式“描述”開始，定性指標開始被應用。包括第三代評估范式“判斷”在內的前三代評估在評價標準的選擇上存在兩個共同的問題：一是在采納價值多元化方面的失敗，“價值中立”的評價斷言已經被證實是站不住腳，評價必然受不同價值觀影響；二是過分強調科學范式，對正規的定量的測量工具過分依賴，易導致“當我們只注意普遍性因素時，某些局部條件就不能由評估結果很好地檢驗”，以及無法被測量的事物被認為是“不真實的”[14]14。公共績效評價在評價標準的選取上較好地克服了如上問題，既包含衡量政策執行效果的事實標準，也重視價值標準；既有客觀的衡量標準，也有主觀參考標準。事實標準包括政策投入和產出、成本收益之間的比例關系、目標實現的程度和范圍、政策對社會的影響程度等，價值標準包括是否滿足了大多數人利益、是否有利于社會生產力發展、是否堅持了社會公正的原則的等等；客觀標準主要是那些能夠被量化的，比如投入的費用、提供的公共產品的數量等，主觀標準主要指政策的不同方面或整體是否獲得了公眾的滿意、滿意程度多大等標準等。

治理轉型與公共政策變遷

公共政策及其過程總是根植于特定的經濟、社會基礎和政治生態之中的，因此，公共政策本身及其評價方式的變化也離不開其特定的社會發展土壤，并與特定的社會治理形態密切相關。傳統的政府管理模式是一種自上而下的政府主導型的管理過程，以權力集中和單向度的管制監控為主要特征。作為政府管理政策工具的公共政策績效評價而言，大多是非正式的和非系統的，缺乏相應的組織制度和程序，評估對象和內容模糊，標準單一多變。雖然在現代民主政治體制下，公眾獲得了通過自己的人（代議制架構下的議員和選舉制下的民選官員）來表達自身利益和價值意愿的機會，政府機構也由政治行政二分法架構下的公共責任劃分來回應，實現推進民主的目的。但是，普通公眾仍無法實質性地參與到關鍵性的公共政策進程策中來，也無法對公共政策的收益績效進行評價。也就是說，在傳統的政府管理模式中，民眾對政府績效沒有多少發言權[15]。而隨著治理范式的轉型趨勢日漸明朗，公共政策績效評價又經歷著一個新的治道變革進路。經濟社會事務的日趨復雜，社會需求的多樣化，過度的市場競爭造成的經濟危機以及嚴重的社會不均衡發展造成的社會沖突，這些都使得西方國家開始對傳統的政府管理模式采取改良措施：“限制壟斷，強調均衡，支持多元參與，具有自治性和自主性的利益集團和非政府組織乃至社會個體在社會政治經濟生活中的地位愈加重要。在這一方式中，公共行動（包括公共問題的建構、可考慮的解決方案及其實現形式）的協調不再通過政治行政精英階層的行動，而是通過設立多層次、多角色的協調形式；這些協調形式總是不確定的，其結果則取決于公共行動者是否有能力確定公共意義、調動各種不同淵源的專門知識以及建立決策的合法化和責任化形式”[16]。正如法國思想家皮埃爾•卡藍默所指出的那樣：“沒有什么比分析公共決策更有助于了解治理，以及需要進行的變革。在復雜的社會里，真正的困難不是在不同的方案中做取舍，而是經過一個漫長的過程制定一個令人滿意的方案，它可以凝聚最大的共識，吸引所有的行動者參與必要的合作。這種情況是很普遍的：一個治理的特點不是它刻板的形式，而是過程。”[17]治理應更多地強調一種行政的理念，而這種新的行政理念的推行就必須經由公共政策及其政策過程來實踐之。治理思維更多地強調除了主權國家政府以外其他治理層次的作用，即超國家、次國家、非政府組織乃至個體的作用與責任；同時，倡導新的治理手段和評價方法；主張建立一套多元化、分散化和網絡化的公共政策體系，這才是公共政策朝向治理轉向的必由之路。

公共政策績效評價的治理轉型：理論闡釋與國外實踐

20世紀80年代中期，西方國家為應對科學技術尤其是信息技術的發展，經濟全球化、信息化、網絡化發展和國際競爭日益劇烈等變化，為解決政府巨額財政赤字和社會公眾對政府有效的、有回應力和高質量供給服務的能力失去信心的問題，普遍采取了以公共責任和顧客至上為理念的政府績效評價改革措施[18]42。這一改革為政府公共行政和公共政策提供了新的發展思路和進階向度，政府績效評價對于公共政策執行質量、效果、能力的提高等具有了一定的理論意義與實踐價值。與此同時，民眾和社會輿論對公共政策的評價、民眾和社會輿論對權威機構公共政策績效評價的再評價反映的是社會成員個體或社會團體或利益集團對公共政策的評價。在公眾導向的理念下，不少國家引入公民參與政府績效評價工作，從而使政府戰略和工作更好地反映公眾的需要，有利于突破在公共政策的博弈過程中決策難以反映公眾意愿的困境。在實施評價的階段，也讓公民作為考官評價政府的工作，強化公民對政府績效的發言權[15]。首先，在過去相當長的時間內，公共政策績效評價主要采用自上而下的單向反饋方式，評估主體比較單一。隨著治理取向的行政改革逐漸深入，公共政策績效評價也由以政府為中心轉變為以服務對象為中心，評估主體由公共組織自身擴展到社會公眾。公民和服務對象的廣泛參與，使單純的政府機關內部的評估發展到社會機構共同參與評估。政府、媒體、公眾和研究部門都可以成為評估者，并且引進第三方進行評估發揮著越來越重要的作用。由此，這些獲得足夠權能的利益主體也獲得了評價公共政策績效的合法地位。總之，正是在治理轉型的進路中，公共政策績效評價逐漸走向由單一主體評價到多元主體評價，由內部評價者到內外評價者的相結合評價，由官方的評價者到官方與非官方相統一的評價。其次，在政策評價過程中增加透明度，擴大公眾的參與。這樣不僅可以保證評價的客觀公正，提高評價的質量，同時有利于真正實現政策制定過程和執行過程的責、權、利相統一。“參與式”績效評價最大的特色就是一改昔日政府內部自我封閉式評價的方式，將公共產品和公共服務的享用者———民眾納入到正式的績效評價機制當中。公眾或者各種行政活動和職能的相對人成為各種績效評價活動中不可或缺的評價主體，公眾參與、民眾滿意度幾乎成為所有績效評價的“關鍵詞”，甚至相當的績效評價活動直接將不確定的公眾作為唯一的評價主體展開評估[7]。在2001年的《歐洲治理白皮書》（WhitePaperonEuropeanGovernance）中，歐盟委員會曾提出了一個有關歐盟政策評價的建議報告，主要是提出促進歐盟立法的質量、效率和簡化的途徑和方法。其中特別倡議創建“一種更強的評價與反饋文化”（astrongcultureofevaluationandfeedback），以保證法案不至于規制過頭和決定在適當的層面上做出和實施[19]。經過數年努力，歐盟委員會于2005年6月15日通過了一項《新的歐盟委員會影響評價指南》，列出在歐盟政策形成和運作中延請專家參與的建議，并對其各部門獲取和利用外部專家意見作為協商程序的組成部分厘定了指南。由此，對于立法決策及其政策實踐的反饋與評價也構成了歐盟獨具特色的行政文化的要素之一。最后，就公共政策績效評價的方法變化來看，在評價的技術路線上先后有兩條進路：其一是價值評估，主要從政治公平、正義，社會回應性和適應性等價值觀層面上來評判公共政策；其二是事實評估，主要評估政策結果與政策目標之間的對應關系，以驗證政策的實際效果，表現為一系列實證與技術的結合，廣泛運用“成本—收益”分析、民意調查研究、數學模型和系統分析等方法[20]11。事實評估是在20世紀50年代公共政策學產生以后，受行為主義和理性主義的影響而流行起來的，并逐漸取代了價值分析，成為公共政策績效評價的主流。20世紀70年代，后行為主義和政治哲學的復蘇促使公共政策績效評價的兩條技術路線走向了統一，即堅持事實與價值的結合來分析和評價公共政策。公共政策的績效評價已經由過去的帶有濃厚政策工具色彩的政府管理之器，演進成為兼顧公共性和技術理性的治道之術。這種治道變革的路徑體現了現時代治理取向的政府管理在社會公平的基礎上對公共責任和民主參與的強調，使效率、秩序、社會公平和民主成為了公共政策績效評價的基本價值取向。效率的價值取向反映了社會對政府管理績效量的要求；秩序、社會公平和民主的價值取向是一種解決各種社會關系和利益沖突的互動行為模式，反映了社會對政府管理質的要求。這些價值取向在績效評價過程中，具體通過管理效率、管理能力、公共責任、公眾的滿意程度等價值判斷來體現[18]。

第一條為進一步加強城市居民最低生活保障（以下簡稱城市低保）資金管理，提高資金使用效益，根據省財政廳《關于印發<河北省省級財政支出績效評價辦法（試行）><河北省省級財政支出績效評價試行方案>的通知》(冀財[2006]205號)的有關規定，結合我省低保資金管理的實際情況，制定本辦法。

第二條低保資金績效評價是指運用科學、規范的績效評價辦法、指標體系和評價標準，對當年低保資金籌集、使用過程及結果進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。

第三條績效評價的范圍是各級財政當年安排的低保資金及上年安排結轉當年使用的低保資金。評價的對象是籌集、管理和使用低保資金的部門。省對市績效評價對象為各市財政部門、民政部門。

第四條城市居民最低生活保障資金績效目標為：牢固樹立公共財政意識，認真貫徹落實《城市居民最低生活保障條例》，足額列支專項資金，實行專戶儲存，專款專用，并積極推行保障金社會化發放；對保障對象實行動態管理，據實核定家庭收入，做到應保盡保，按月足額補差，切實保障困難群眾的基本生活。

第五條省財政廳、省民政廳共同制定全省績效評價的制度辦法，組織實施全省績效評價工作，各市財政局、民政局根據本地實際，制定具體的實施辦法，對本地區工作進行評價。

第六條績效評價的原則

第一章總則

第一條為了加強項目資金管理，進一步提高項目資金的管理水平和使用效益，根據《中華人民共和國預算法》、《預算法實施條例》及有關規定，結合我縣實際，特制定本辦法。

第二條本辦法所稱的項目資金，是指縣財政（含上級財政）對行政事業單位和項目業主為完成特定的行政任務和經濟社會發展目標所安排的具有專門用途的財政性資金。

第三條財政項目資金績效評價（以下簡稱績效評價）是指政府、財政部門、主管部門、單位運用科學、規范的評價方法，設置、選擇合適的評價指標，按照統一的評價標準和原則，對財政支出行為過程及其效果進行客觀、公正的衡量比較和綜合評判的管理行為。

第四條績效評價工作按照"先易后難、由點及面、突出重點"的要求，以項目資金評價為突破口，逐步建立"項目-單位-部門-財政"等四個層次的評價體系。

第五條績效評價應遵循的原則：

1.存在財務指標權重過大、非財務指標權重偏小的評價傾向。例如國有企業效績評價模型中財務指標占80%的權重；而中國誠信證券評估有限公司與《中國證券報》合作提出的上市公司業績綜合評分模型，選取的指標則全部為財務指標。由于財務指標具有綜合性和數據易收集等特點，必然成為效績評價指標體系的重要組成部分。但財務指標權重過大所帶來的弊端也顯而易見。首先，財務指標權重過大，導致企業過分重視短期財務結果，助長管理者急功近利思想和短期行為，使得企業不愿意進行可能會降低當前盈利水平的資本投資，從而影響了公司長期戰略目標的實現。其次，由于知識經濟時代的特殊性，企業只有投資和關注于顧客、供應商、員工和技術創新等各個方面，才能完成創造未來價值的行為，但財務指標評價體系顯然不能實現對這一過程的指導，它評價和描述的是過去的事情，用來指導和評價知識經濟時代的企業顯得捉襟見肘。而且，現行的會計制度對企業無形資產的確認和計量做出了很嚴格的限制，企業的很多無形資產不能在企業的財務報告中體現，使得財務指標在評價企業無形資產方面也顯得力不從心，而這恰恰是評價知識經濟時代的企業長期競爭力的關鍵所在。因此在實際工作中，績效評價體系中財務指標權重過大，易導致企業重短期業績評價，輕長期業績評價，重過去財務成果，輕未來價值創造；重有形資產業績，輕無形資產業績等傾向。

2.存在評價內容不具全面性的缺陷。由于財務指標權重過大，上述評價模型涉及企業戰略性發展的指標較少，對顧客、員工和內部流程方面的指標涉及較少或幾乎沒有涉及，不利于企業的戰略管理和核心競爭力的形成。例如財政部的績效評價模型中，其定量分析指標全部是財務指標，沒有對企業經營管理和核心競爭力等其他方面指標進行設計。此外，上述評價模型大多是從企業經濟利益出發進行評價，追求企業價值最大化，較少考慮企業應承擔的社會責任和取得的社會效益，對企業社會貢獻未作評價。現代社會的企業追求的不僅是企業價值的最大化，還要考慮其作為社會組成部分應該承擔的社會責任，企業應該將企業－社會價值最大化作為其價值導向。但在上述評價模型中，未涉及對企業承擔社會責任的評價。

3.評價結果不夠準確。上述評價指標體系存在由于設計不合理而導致評價結果不夠準確的現象。在財政部的績效評價模型中，整套財務指標體系中的指標，有些是正指標(如存貨周轉率)，有些是逆指標(如不良資產比率)，但卻同時進行加權平均，影響了評價結果的可靠性。例如基本指標中的資產負債率，修正指標中的不良資產比率、資產損失率等都是適度指標或逆指標。模型對適度指標資產負債率進行了特殊規定，但對逆指標不良資產比率等未做說明，而是與資產負債率一道直接與其他指標進行加權計算，使計算結果缺乏科學性。此外，在中國證券報和亞商企業咨詢股份有限公司公布的1999年和2000年“中證亞商中國最具發展潛力上市公司排行榜”上，東方電子連續兩年位列排行榜首位，評價結果顯示該公司在財務狀況、核心業務、經營能力、企業制度、管理層素質和行業環境等方面均有良好的表現，公司具有良好的持續發展能力，但隨著東方電子財務造假曝光，評價結果和公司真實情況之間的差異使得該評價體系也開始受到市場的質疑。

中國上市公司績效評價模型的價值取向及設計原則

一、中國上市公司績效評價模型的價值取向

企業的價值取向是指其經營目標的基本取向。作為經濟活動的參與單元，企業經營目標的基本取向是實現收益最大化。追求收益最大化是企業的天性，中國上市公司的價值取向也離不開此。但隨著市場形勢和外部環境的變化，企業的經營目標和價值取向也在發生深刻的變化，經歷了利潤最大化、企業價值最大化和企業—社會價值最大化三個階段。

摘要：綜合績效評價是指以投入產出分析為基本方法，通過建立綜合評價指標體系，對照相應的行業評價標準，對企業特定經營期間的盈利能力、資產質量、債務風險、經營增長以及管理狀況等進行的綜合評判。如何更加有效地發揮其作用，需要進一步探討和逐步去完善。

關鍵詞：國資監管；績效評價；應用

開展企業績效評價是國際上一些國家加強國有企業管理的普遍做法，只是方法不盡相同。在我國，改革開放以后與經濟管理體制相適應的國有企業績效評價體系也逐漸得到了發展、完善，但在評價結果的應用中卻沒有得到充分的發揮。如何拓展績效評價的應用、更加有效地發揮其作用，值得探討。

一、國資監管的歷史沿革

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會是我國歷史上的一個轉折點，這次會議做出了把工作重點轉移到我國現代化建設的戰略決策，決定進行經濟管理體制改革，相應地，企業績效評價體系開始出臺。財政部于1995年制定了《財政部企業經濟效益評價指標體系》。1999年財政部、國家經貿委、人事部和國家計委聯合了《國有資本金績效評價指標體系》及《國有資本金績效評價操作細則》。經過三年多的評價試點和試行，財政部、國家經貿委、中央企業工委、勞動保障部和國家計委在總結實踐經驗的基礎上，對《國有資本金績效評價操作細則》進行了修訂，并于2002年重新頒布了《國有資本金績效評價操作細則（修訂）》。2003年國資委成立時，國務院在“三定規定”和《企業國有資產監督管理暫行條例》中明確規定，要建立企業績效評價體系，開展所出資企業綜合評價工作。經過三年的實踐，國有資產監管體系框架已初步建立，各項基礎管理制度日益完善。但是對國有企業包括中央企業經營行為的引導力度依然不夠，一些企業只重視當期利潤目標，忽視持續發展能力和市場競爭力的培養，短期行為比較嚴重。為了發展具有自主知識產權和國際競爭力的大公司、大企業集團，引導國有企業尤其是中央企業健康發展，需要一套全面評判企業盈利能力和資產運營質量，診斷企業經營管理中存在的問題，引導企業正確經營的綜合績效評價體系。基于這樣的背景，國務院國資委研究制定了《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》，并于2006年4月7日以國資委令第14號頒布，又一新的國有資產管理監督手段呈現在大家面前。

《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》是根據出資人監管工作需要制定的，所規定的企業綜合績效評價體系具有綜合評判、分析診斷和行為引導三大功能，充分體現了全面性、綜合性與客觀公正性的特點：一是以投入產出分析為核心，分析出資人資本的回報水平和盈利質量，這是出資人資本屬性的內在規定。二是多角度綜合評價，其中：財務績效的評價包括了企業盈利能力、資產質量、債務風險和經營增長四個方面，以綜合反映企業的財務狀況；對管理績效的評價包括了企業戰略執行能力、經營決策水平、風險控制能力等八個方面，以全面反映企業的管理水平。三是定量評價與定性評價相結合，評價體系將企業經營績效分為財務績效和管理績效兩個方面，分別設置定量財務指標和定性評議指標予以反映，以克服單純定量評價的不足。四是運用行業標準進行評價，包括國內標準和國際標準，這一方面可以增強評價結果的客觀公正性；另一方面有利于引導企業開展對標活動，尋找自身差距，并向國內、國際先進標準看齊。

從近幾年的實踐來看，以上評價體系都只從一定的角度對企業的績效進行了評價，并未能形成科學完整的績效評價指標體系，很多問題值得商榷。

1.存在財務指標權重過大、非財務指標權重偏小的評價傾向。例如國有企業效績評價模型中財務指標占80%的權重；而中國誠信證券評估有限公司與《中國證券報》合作提出的上市公司業績綜合評分模型，選取的指標則全部為財務指標。由于財務指標具有綜合性和數據易收集等特點，必然成為效績評價指標體系的重要組成部分。但財務指標權重過大所帶來的弊端也顯而易見。首先，財務指標權重過大，導致企業過分重視短期財務結果，助長管理者急功近利思想和短期行為，使得企業不愿意進行可能會降低當前盈利水平的資本投資，從而影響了公司長期戰略目標的實現。其次，由于知識經濟時代的特殊性，企業只有投資和關注于顧客、供應商、員工和技術創新等各個方面，才能完成創造未來價值的行為，但財務指標評價體系顯然不能實現對這一過程的指導，它評價和描述的是過去的事情，用來指導和評價知識經濟時代的企業顯得捉襟見肘。而且，現行的會計制度對企業無形資產的確認和計量做出了很嚴格的限制，企業的很多無形資產不能在企業的財務報告中體現，使得財務指標在評價企業無形資產方面也顯得力不從心，而這恰恰是評價知識經濟時代的企業長期競爭力的關鍵所在。因此在實際工作中，績效評價體系中財務指標權重過大，易導致企業重短期業績評價，輕長期業績評價，重過去財務成果，輕未來價值創造；重有形資產業績，輕無形資產業績等傾向。

2.存在評價內容不具全面性的缺陷。由于財務指標權重過大，上述評價模型涉及企業戰略性發展的指標較少，對顧客、員工和內部流程方面的指標涉及較少或幾乎沒有涉及，不利于企業的戰略管理和核心競爭力的形成。例如財政部的績效評價模型中，其定量分析指標全部是財務指標，沒有對企業經營管理和核心競爭力等其他方面指標進行設計。此外，上述評價模型大多是從企業經濟利益出發進行評價，追求企業價值最大化，較少考慮企業應承擔的社會責任和取得的社會效益，對企業社會貢獻未作評價。現代社會的企業追求的不僅是企業價值的最大化，還要考慮其作為社會組成部分應該承擔的社會責任，企業應該將企業－社會價值最大化作為其價值導向。但在上述評價模型中，未涉及對企業承擔社會責任的評價。

3.評價結果不夠準確。上述評價指標體系存在由于設計不合理而導致評價結果不夠準確的現象。在財政部的績效評價模型中，整套財務指標體系中的指標，有些是正指標(如存貨周轉率)，有些是逆指標(如不良資產比率)，但卻同時進行加權平均，影響了評價結果的可靠性。例如基本指標中的資產負債率，修正指標中的不良資產比率、資產損失率等都是適度指標或逆指標。模型對適度指標資產負債率進行了特殊規定，但對逆指標不良資產比率等未做說明，而是與資產負債率一道直接與其他指標進行加權計算，使計算結果缺乏科學性。此外，在中國證券報和亞商企業咨詢股份有限公司公布的1999年和2000年“中證亞商中國最具發展潛力上市公司排行榜”上，東方電子連續兩年位列排行榜首位，評價結果顯示該公司在財務狀況、核心業務、經營能力、企業制度、管理層素質和行業環境等方面均有良好的表現，公司具有良好的持續發展能力，但隨著東方電子財務造假曝光，評價結果和公司真實情況之間的差異使得該評價體系也開始受到市場的質疑。

中國上市公司績效評價模型的價值取向及設計原則

一、中國上市公司績效評價模型的價值取向