農民權利范文10篇

“國家”歸還農民權利，讓農民拓展農村改革與發展的空間

(演講稿)

一，中央農村改革的基本方針——“多與、少取、放活”是正確的，執行的還不夠好

我曾經用兩句話概括上個世紀80年代的農村改革，那就是“民營進、國營退”，“民權進、官權退”。對上個世紀90年代的農村改革我也作出過概括，那就是“國營進、民營退”，“民權退、官權進”。所以80年代農民的日子一天比一天好過，農村矛盾很少；90年代農村經濟雖然也有發展，但農民的日子普遍難過，農村各種矛盾復雜尖銳。

2002年底，中央提出了“多與、少取、放活”的農村工作方針，正確的農村改革方針終于回來了。很明顯，這兩年農村有了可喜的變化，農民收入增加、負擔減輕、建設加快、福利有所改善。農民過去種地虧本或微利，普遍撂荒；今年每畝純收入600元以上，出現了掙田種、搶田種的局面。實踐又一次證明“多與、少取、放活”的農村改革方針是正確的。

既然是正確的方針，就要堅決抓落實。但我認為，這兩年農村的變化主要是“多與、少取”的結果，“放活”還沒有執行好。主要表現：農產品流通不暢、金融服務萎縮、勞動力回流種植業過渡、小城鎮發展滯后、農村各種組織不活躍、農民創業困難、產業結構調整徘徊、土地流轉停滯等等。

本文作者：高新軍工作單位：中央編譯局比較政治與經濟研究中心

農地征收中農民權益的保障更多體現為官民博弈的結果

在我國城市化過程中，既保護好農民的權利，又適應城市化的發展，一直是我們追求的雙贏目標。其中，制度化一般被公認為解決問題的主要手段。但筆者在調查中發現，這些制度要真正起作用，則是官民博弈的結果。這種博弈既顯示了農民在博弈中不斷成長的過程，也反映了我國制度變遷的規律。一般認為，制度化是各種社會集團實現自身利益訴求的正常和理想的規范化渠道。這種制度包括各種法律、規章、政府政策等是以明確形式確定下來的，并通過一定法定程序被立法和權力機構批準，向社會公布的正式制度。在中國目前的轉軌時期，人們大多認為推進制度的不斷演變，對于中國實現社會轉型和體制轉軌非常重要。同時，我們也在社會實踐中發現，盡管自我國改革開放以來正式的制度已經有了巨大的發展，但令人遺憾的是，制度的執行卻相差很遠。而且這種差距還有擴大的趨勢。顯然，如果我們不能找到使制度真正起作用的關鍵環節的缺陷，并實際工作中加以改進，那么這種“一條腿長，一條腿短”的局面就仍會長期存在，并實際增加對我國成為現代民主、文明的社會主義國家的阻力，甚至可能造成轉軌的失敗。那么，在什么條件下制度才能真正起作用呢?這顯然與制度所約束的社會各方的力量對比有密切的關系。在這里，實際上存在著這樣一種現象:監督的邊際效用等于制度效用的臨界點。這里的監督，是指制度所約束的社會各利益集團之間的相互關系，實現這種監督必須完全建立在社會各利益集團的力量對比和平衡上。因此，如果社會利益集團關系中出現不平衡，即出現某一集團權力十分強大，而其他相關方力量十分弱小時，制度是不會被遵守的。這時，無論權力強大的一方是地方政府、利益團體，還是普通民眾，都概莫能外。同時，社會各利益集團在博弈中，相互監督的邊際效益正是制度發揮作用的臨界點，也就是說，超出了這一邊界，不僅監督的效益呈下降趨勢，而且制度也不會被遵守，并開始失去作用。我國的制度變遷就是在這種平衡、平衡的打破、又建立起新的平衡的循環往復的螺旋式上升運動中，逐步實現的。我國目前在建立服務型政府、公共財政、信息公開、制度創新及其可持續發展等很多方面面臨的制度瓶頸，恰恰就是在實現社會各利益集團博弈、力量平衡和監督方面，存在著缺陷。筆者近期在對浙江溫州、安徽淮北、重慶忠縣和開縣、內蒙巴彥淖爾市臨河區關于城鎮土地征用的調查證明了這一點。目前，我國的城市化進程十分迅速。由此帶來的城鎮土地征用方面的矛盾和問題也成為了社會關注的熱點。因此，在這個問題上反映出來的制度化矛盾與問題，有鮮明的典型意義和方法論上的指導作用。對這個問題的剖析有助于對我國制度變遷軌跡的理解和認識。在調查中，浙江溫州在土地征用和城市化方面走在了前列。②目前溫州已經基本完成了城市化的過程。一個明顯的跡象是，溫州目前已經沒有可供征用的土地了。溫州市在土地征用上大致可以分為三個階段③:第一階段從20世紀80年代中期到90年代后期。由于市場經濟處于起步階段，用地沒有指標控制，用地政策比較寬松，地方政府在征地上所擁有的權力幾乎是無限的，農民基本上處于被地方政府任意擺布的地位。對農民的安置主要是安排工作，戶口遷為城市居民。第二階段從90年代末到2005年。由于1999年新的《土地管理法》出臺，房地產業開始啟動，建設用地開始趨于緊張，安置用地指標的價值開始顯現，農民維護自身權利的意識逐漸增強，與政府開始就土地征用補償進行博弈，并且開始迫使地方政府和企業在利益方面對農民的要求進行價外補償。這個階段的土地補償形式主要是貨幣補償為主。第三階段從2005年至今。隨著溫州市土地價格的飛速飆升以及國家對土地管理的日益嚴格，農民與地方政府之間在土地問題上的博弈，開始進入了一個力量相對平衡的時期，即地方政府在土地征用方面不僅要面對中央政府的督查，而且要面對強大民間力量的對抗。過去地方政府常用的強力措施在這時已經大為削弱，農民、企業和地方政府此時都希望能夠在現有法律政策的基礎上，進行協商，用法律和政策來約束對方，實現三方的共贏。在調查中，當地官員也承認，當地方政府在征地問題上擁有幾乎無限的權力時，他們是沒有動力去遵守有關的法律法規以及政策規定的。最初對農民的補償主要就是安排工作和將戶口從農村遷往城市以及給予失去勞動能力農民的部分貨幣補償。當1994年以上補償措施失去作用后，貨幣補償就成為了主要的形式。也就是從這時開始，1999—2004年，溫州各級地方政府拖欠農民的征地款10億元，占整個征地補償款的1/8。對農民土地的剝奪還以多種形式存在:2004年溫州有開發區47個，實際批準的只有21個，26個未批準的開發區中還有15個未備案。1999—2003年，批準征用土地27萬畝，實際征用數字是它的三倍，包括1/3的道路建設、1/3農戶違章建設、1/3的開發區建設用地。地方政府違規通過低價收購儲備農民的集體土地，用以今后高價出售。如2005年樂清北白象鎮貸款一個多億，收儲農民土地5000余畝計劃建設園區;洞頭縣在出臺片區綜合價之前，大肆收購儲備農民集體土地，面積達該縣前五年報經征用土地的三倍，并強迫農民領取“征地款”;另一個縣也用建設經濟開發區的名義，收儲和預征農民集體土地2655.8畝，而支付的“征地補償費”僅為規定金額的50%—70%。此種對農民土地權益的強勢剝奪，大多是地方政府與當地村干部聯手實施的，這也引發了不少村干部的腐敗行為，激起了廣大農民的反抗，甚至引起了社會的動蕩。顯然，農民并不會對此種剝奪熟視無睹和長期忍受下去。他們也在采取各種手段來維護自己的利益。價外補償就是其中的一種。當農民對土地征用補償感到不滿時，他們通常的做法是通過阻攔施工來獲得價外補償。例如，1999—2003年瑞安市征地的標準補償為每畝3.7萬元，但安陽街道征地實際補償款到村最少要每畝5.7萬元，其中2萬元為土地填方費用。實際上，被征地農民收到填土方的款項后，并不會去填，最終還是要用地單位去填。但是如果不交這筆錢，用地單位就無法進場施工。瑞安市1999—2003年五年間征地標準補償總額為99065萬元，實際到村委會賬戶的征地款達192240萬元，額外補償達93175萬元，實際補償水平超過標準補償金額的94%。這種現象在溫州非常普遍，而且到后來逐漸演變為農民和村委會對開發商和地方政府的敲詐勒索。由此，地方政府和開發商也需要用法律法規和政策來約束農民和村委會的非法要求。④為了協調農民、開發商和地方政府在土地征用補償方面的矛盾，除了需要各方都能夠按照法律法規和政策來辦事之外，溫州也創造了一些各方面都能夠接受的辦法。其中，用位置較好的城鎮宅基地置換農民的承包地就是其中之一。這是一種存量土地的調整方法，農民把自己的承包地讓出來，以換取在城鎮里面積小很多的宅基地，多出來的土地就成為了地方政府和開發商的可使用土地。用這種辦法，農民可以獲得價值很高、面積較小的宅基地，并可以在城市經商、居住，開發商和地方政府得到的則是多出來的承包地。顯然，在城市化和市場經濟較之內地率先發展的溫州，其在農民土地征用補償方面的經驗教訓，對于我國中西部地區是有借鑒意義的。筆者在重慶市忠縣調查時，就發現當地在如何處理農民、開發商和地方政府關于土地征用的問題上，有了與溫州類似的創造。⑤這種被稱為“地票”的制度創新的含義是:地方政府通過政策鼓勵和支持農民建設“巴渝新居”，將分散的農民住房相對集中起來，新建房按照“巴渝新居”的圖紙進行施工，這就將節省出一部分宅基地的土地，這些節省出來的土地集中起來后，可以拿到重慶市的“土地交易所”掛牌交易，土地交易收益在扣除了成本后，每畝地當地鎮政府可以得到5.4萬元。2009年筆者調查的忠縣三匯鎮就通過這種土地整理，得到400畝地，準備在2010年拿去進行交易。農民建“巴渝新居”則可以得到政府的各種建房補助，包括:每人5000元;每戶3000元;磚混結構住房每平米補助150元;磚木結構每平米補助80元;土木結構每平米補助50元。積極搬遷建房還在以上基礎上再獎勵5%。當地政府通過這種做法來實現農民、開發商和地方政府在土地征用和補償方面的三贏。在保護農民利益方面，筆者在安徽淮北市⑥和內蒙古巴彥淖爾市⑦看到的農民土地征用補償情況，都比20世紀90年代和21世紀初七八年好了許多。失地農民普遍得到了養老保險，征地補償金也有了大幅度提高，盡管還有不少不如人意的地方，但是，有關利益集團都開始學習在法制軌道上，依法來解決彼此的利益分配關系。這顯示出，經過30多年的市場經濟發展，民眾的力量逐漸取得了與地方政府談判的地位，雙方力量開始向均勢方向發展，這是值得我們期待的。筆者在很多地方城鄉統籌綜合發展試驗中，都看到了地方政府對農民財產權等權利的敬畏。這種制度創新是否可持續呢?地方政府能否在沒有民眾直接選舉的壓力下，在一輪又一輪地方經濟發展的浪潮中，持續尊重農民的財產權等權利呢?換句話說，如果一些地方政府確實做到了這一點，那么是什么促使他們尊重了農民的財產權和權利?原因是多方面的。目前能夠看到的至少有以下幾個方面:一是尊重農民的權利，實現社會民主、科學發展，已經成為我國改革開放、經濟社會進一步發展亟待突破的制度瓶頸。長期以來，在經濟領域調整政府與資本的關系方面，中國有了長足的進步，其核心是我們終于承認了市場機制在資源配置中的基礎性作用。但是，在社會轉型和體制轉軌過程中，在如何加快社會建設、縮小貧富差距、實現公平正義方面，或者說，在處理好與人民的關系上，進步較小。所以，當改革進入深水區后，這種一快一慢的不協調狀況，很快成為矛盾的焦點。對于處于社會弱勢地位的農民來說，如何保護好他們的權利，激發他們的參與意識，使他們真正成為與其他社會成員地位平等的公民，顯然關系著我國改革開放成敗的命運。歷史發展規律告訴我們，要想實現可持續發展，就必須在尊重農民權利的基礎上，民主執政、科學執政、依法執政，而農民的所有權利都是建立在土地產權基礎上的。目前一些地方政府的制度創新，正是在這個關鍵點上順應了時代的要求，滿足了農民的愿望。可以看到他們在歷史潮流方面的自覺和主動。二是地方官員在實踐中認識到，尊重農民的財產權等權利是一個雙贏的結果。強大的政府權力在中國始終是一柄雙刃劍。它可以集中力量辦大事，提高辦事效率;也可能超越邊界，管了它不該管的事;還可能由于缺乏監督，為政府官員留下貪污腐敗的空間。長期以來，各級政府大都在扮演無限責任承擔者的角色，如果這種狀況長期下去，不僅政府將不堪重負，而且現代公民社會的發展也將遙遙無期。現在，城鄉統籌綜合改革試驗在農民的財產權等權利方面實現了突破，破解了長期困擾農民增收、農村公共服務、農民權利保護、農民參政議政、農村社區建設等一系列問題。政府在這個過程中密切了和農民的關系，實現了多年的施政目標，促進了城鄉統籌協調發展，縮小了城鄉差別和貧富差別。顯然，這是一個雙贏的結果。民主政治在社會資源分配中終于起到了基礎性的作用，地方干部也在實踐中嘗到了民主執政的甜頭。三是農民的權利意識，隨著城市化進程和土地流轉，已經逐步覺醒。農民已經開始組織起來，維護自己的權益。中國社會發展必然要經歷一個長期的城市化過程。在此過程中，城市和農村都要經歷巨大的變遷。對于城市來說，大量農民進城成為新市民，面對權利的不平等，這些新市民會為自己爭取平等的權利。對于農村來說，土地流轉凸顯出土地作為農民財產和收入的重要性，也激發起農民組織起來，在與實力強大的公司談判和與政府的對話中，爭取自己的話語權。這些農民自發組織起來的“農民議事會”、“土地股份合作社”，在維護農民利益，搭建土地流轉平臺，參與土地流轉談判，解決農民內部糾紛等方面，都發揮著積極的作用。可以想見，這還只是農民組織的初級形式，隨著我國農村經濟的進一步發展，這種組織還會有更高級的形式，實現全鄉、全縣的聯合。有恒產者有恒心。當有了自己的財產權和經濟利益時，農民組織起來，參政議政就是必然的選擇。這也倒逼著地方政府加快職能轉變，以適應變化了的形勢。民主執政、科學執政、依法執政，實質是要從人治社會向法治社會轉變。農民對自己財產權利的維護，既不能建立在地方官員個人品質的基礎上，也不能建立在道德力量的基礎上。這種基礎是不牢固的，因為它可能會出現“人走政息”的情況，從而形成農民和地方政府的對峙局面，給當地的經濟發展和社會進步帶來負面影響。從目前來看，制約地方政府比較有效的手段，是賦予農民對縣鄉級地方官員的直接選舉權。在過渡期，我們通過擴大選拔地方官員的公開程度和參與程度，也能起到一定的作用。但是，我們希望在擴大基層選舉范圍和層次上有更大的突破，因為這是農民權利不受侵犯的基本制度保證。

從制度上保障農村土地流轉中農民的合法權益

溫州市的農村土地流轉肇始于20世紀80年2009年春耕備耕期間，溫州瑞安市飛云鎮農民出現競價包地現象。農民歷昌榮拿出29萬元承包了1180畝農田，一舉成為當地承包農田最多的大戶。在此情形下，另一農民陳慶福趕緊在原有的每畝350元的價格基礎上再加上20元，才挽回部分流轉地。⑧在安徽淮北市，截止2010年3月底，全市農村土地流轉面積已達22.5萬畝，其中流轉耕地面積16.7萬畝。⑨流轉的主要形式有:淮北市21個鄉鎮辦事處普遍建立了農村土地流轉服務中心(或辦公室)和土地流轉市場，326個行政村全部配備了農村土地流轉信息員。全市已有40多家農民專業合作社通過農村土地流轉建立規模種養基地，發展高效規模農業。自2009年以來，淮北市通過土地流轉新建規模(50畝以上)養殖小區(場)19個，高效種植(50畝以上)小區115個。該市還組建了農村土地股份合作社4家;農村土地信用合作社13家;農村土地流轉合作社4家。僅2009年，淮北市財政扶持土地流轉資金就達到了617.55萬元，而且每年安排300萬元農村土地流轉專項資金，用于扶持農業規模經營、土地流轉合作社和中介組織建設，引導業主增加投入，放大資金扶持效果。⑩在安徽淮北濉溪縣百善鎮的“安徽省財政廳農業綜合開發示范區”內，筆者了解到，該示范園區面積2.8萬畝，現已經進入了4家企業。筆者考察了由順達公司(經營房地產、建筑和酒類)和大自然公司(經營養豬)一期投入650萬元成立的安徽厚望食品有限公司。該公司2009年從農民那里承租土地520畝，每畝每年租金800元，期限30年，建起了100個半地下式日光溫室，從事綠色蔬菜生產。出租土地的農民130多人在企業工作。農民收益是:公司保證每戶農民每年每畝可得1000元租金;產品銷售盈利四六分成，農民得六，公司得四;每月收入不低于1000元。該企業2009年10月成立，運轉半年來已初見成效。公司則可以從政府那里得到補貼，主要包括土地流轉補貼:淮北市每畝200元，濉溪縣每畝50元;菜籃子補助:市每畝8000元，縣每畝5000元;省農業綜合開發補助52.5萬元(一次性);還有修路、水利補助等。厚望食品有限公司蔬菜基地負責人王傳魁告訴筆者，他們看好這項投資，預計三年后，就可收回投入。瑏瑡重慶市的忠縣是柑桔之鄉。那里的農地流轉主要有五種形式:公司租賃;大戶承包;農民公司;代耕代種;認購經營。到2009年底，該縣已流轉農民承包地31.25萬畝，占全縣耕地的1/3，28家龍頭企業參與其中。具體分布是:用于糧油生產的13萬多畝;蔬菜3萬畝;水果14萬畝;養殖業6000畝;茶葉2000畝。忠縣流轉土地的原則是:依法、自愿、有償、有序、集中經營。美國博富文柑桔有限公司租賃了柑桔園9.62萬畝，每年每畝租金440元，農民在該公司工作的勞務收入為每月400元。瑏瑢在內蒙古巴彥淖爾市臨河區瑏瑣，當地企業“內蒙古游牧一族生物科技有限公司”向臨河區一牧民租賃1.5萬畝沙漠的50年使用權，用來種植中藥材“蓯蓉”。筆者訪問了這位牧民，他表示非常樂意將自己承包的沙漠出租出去，以獲得更高的收益。在筆者調查的很多中西部省區，勞動力轉移的幅度非常大。在重慶市忠縣的三匯鎮，當地勞動力外出比例為70%—80%，有10%的農戶已經不再回農村居住了。安徽淮北市2009年有農村勞動力65萬人，其中外出務工的有39.7萬人。由此可見，大規模的勞動力轉移，必然帶來農村生產要素土地的大規模流動。這是千家萬戶的農民與千變萬化的市場經濟相適應的必然選擇，也是不以人的意志為轉移的客觀規律。政府在這種農民組織制度的創新中，要因勢利導，在政策上予以支持，對制度創新進行規范。農村土地通過流動產生出的經濟效益，必將成為農村繼聯產承包責任制、農村稅費改革之后，推動農業向前迅猛發展的強大引擎;預示著農村的經濟發展，將在組織制度創新方面迎來新局面，展現更強的活力，持續支撐我國經濟長期、穩定、健康、高速發展。

一、農民享有與城市居民平等的選舉權：新村運動發起時機及推進模式的決定因素

從表面上來看，新村運動的發動是為了加快現代化進程。朝鮮戰爭把朝鮮半島一分為二，由于“南農北工”的經濟格局3和“國父”李承晚“先統一、后建設，不統一、不建設”4的方針，韓國現代化速度非常緩慢。樸正熙發動政變上臺后提出了“先建設、后統一”的方針5，“現代化”取代了“反共”并統帥一切，6經濟發展成了政府的首要目標。樸正熙想以此改善軍事政權的合法性，他常說，“除非讓人民看到成績，否則人民是不會合作的。”7為此，必須要大幅調整既有的農業政策，這似乎是后發外生型現代化國家實現趕超的共同經驗：在進入工業化和市場經濟為主的現代化初期，農業必須要對經濟成長做出很大貢獻，為使傳統農業能生產工業化所需的大量盈余，它的結構和內容都要改變。8最初，樸正熙采取了犧牲農民發展工業的高速現代化政策。對此，時任總統秘書室長的金正濂先生也直言不諱地予以承認。9農民利益最大的犧牲表現在糧食的低價收購上，政府的收購價格幾乎每年都低于市場價格，以便給城市工人提供低價食品，提高工業利潤和資金積累。10但這種做法被指責為背叛了1963年“農業第一”的口號，11他看起來并不像自我標榜的“農民之子”那樣關心農民。

真正促使樸正熙以農民利益為出發點發動新村運動的因素是農民的選票。盡管樸正熙是依靠軍事政變上臺的，但當時韓國的政治氣候并不適合獨裁統治。他在軍事政變時只是一個陸軍少將，在韓國尚沒有絕對權威。政變成功后，青年軍官們推舉原陸軍總參謀長張都英擔任“國家重建最高委員會”主席，總統尹普善繼續留任。待到張都英辭職后樸正熙才被支持者推選為“國家重建最高委員會”主席，尹普善總統也因反對“政務凈化法”辭職后，樸正熙才代行總統職務行使國家最高統治權。12后來迫于民眾及美國的壓力，樸正熙又制定新憲法，恢復一人一票普選制、多黨制和總統直選，并于1963年以文職當選總統。他要想長期執政施展自己的政治報復，也不得不參加四年一度的總統大選。

農民是當時韓國最重要的選舉力量，謀求連任必須取得農民的支持。1967年大選前兩年，韓國尚有55.1%的農業人口，在發動新村運動的1970年即1971年大選前夕，韓國也仍有44.7%的農業人口13。加之韓國實行完全平等的一人一票制度，農民與城市居民的選舉權完全平等。因此農民選票的流向將直接決定總統大權的歸屬，執政黨或反對黨的農業政策是否能贏得農民的支持將決定著他們在大選中的勝負。1960年代中期樸正熙推行的犧牲農民加快現代化的政策很快就導致了城鄉收入差距的擴大，農戶與城市居戶的收入比值從1965年的99.1%降到了1967年的59.6%，141967年成為了韓國歷史上城鄉收入差距最大的一年。城鄉差距不但成了知識分子共同討論的話題，也更是1967年大選的敏感問題。15樸正熙的連任遇到了強有力的挑戰。在野黨候選人尹普善以高價收購低價賣出的雙重糧價和化肥半價的政策吸引了大量農民選票。在1967年大選――韓國成立后最公正的一次選舉中，樸正熙只獲得了51.44%的選票，險些丟掉總統寶座。16其支持票相當大的一部分來自工商界和軍界，很多過去支持他的農民把票投給了對方。為挽回頹勢，迎接1971年大選，樸正熙于1970年發動了新村運動，并采取了邊建設邊改善的推進模式。因此有人評論說，“新村運動只是延長其專制統治，改善其政權合法性的一種工具。”17

二、農民經濟權的改善：新村運動的主要成就

經濟權是一個很重要但卻不常見的概念。根據《經濟、社會、文化權利國際公約》，所謂經濟權是指公民有通過參加工作或國家提供幫助而獲得相當生活水準、免于饑餓的權利。18與該公約經濟權相對應，新村運動發動時韓國農民受到憲法保護的經濟權主要有經濟平等權、遷徙自由、擇業自主權、財產權及與之相關的征收征用補償權、工作權和生活改善權等內容。19新村運動發動后，農民經濟權有了較大的改善。

波瀾壯闊的中國改革事業，發端于農村。改革開放30年，圍繞農業、農村、農民問題，中央出臺了一系列重要政策文件，包括數個中央全會文件和10個中央“一號文件”。在不同歷史階段，中央農村工作文件準確把握保護農民物質利益、尊重農民民主權利、不斷解放和發展社會生產力的改革主線，加速了城鄉協調發展的歷史進程。

站在改革開放30年的新起點上，如何評價中央農村工作文件特別是10個“一號文件”的歷史作用？農村改革發展的政策軌跡和未來走向如何？為此，記者近日專訪了參與中央有關文件起草工作的同志——中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文和中央農村工作領導小組辦公室原主任段應碧。

30年邁出三大步

凸現兩個重要時期

記者：農村改革發展30年，階段性比較明顯，各自有什么特點？

陳錫文：我國農村改革30年，主要是邁出了三大步，第一步是以家庭承包經營為核心，建立農村基本經濟制度和市場機制，保障農民生產經營自主權。第二步是以農村稅費改革為核心，統籌城鄉發展，調整國民收入分配關系。第三步是以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的一些深層次問題。

[摘要]我國“三農”問題的解決、社會主義和諧社會的構建和社會主義新農村建設的關鍵在于農民權益的保護問題。長期以來我國農民權益得不到充分有效保護的根源就在于法律制度上的缺位。從憲法、行政法、經濟法、民商法、社會保障法、訴訟仲裁法以及國際法等法律制度層面來為我國農民權益保護提供全方位的制度支撐，是有效解決我國農民權益保護問題的根本之策。

[關鍵詞]農民權益保護法律制度制度和諧

當前我國農民權益這一問題的保護問題是解決“三農”問題、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的關鍵所在。現階段如何保護我國農民權益這一問題受到越來越廣泛的關注。而長期以來農民權益之所以得不到充分有效地保護其根源就在于制度上的缺位。目前已基本完成起草工作的《中華人民共和國農民權益保護法》，是新中國成立以來第一次準備通過專門立法來保護農民這一群體的利益的法律，這對保護我國農民權益無疑將有著重大意義。在這部對我國農民權益進行全方位保護的法律出臺之前，有效地從法律制度層面來對我國農民權益保護進行全方位的制度設計并保證其和諧運行是非常必要的。

一、當前我國農民權益保護中存在的問題及其原因分析

我國農民權益保護問題是一個非常復雜的問題。改革開放的20多年來，我國農業有了很大發展，農村有了很大變化，農民的社會地位也有了很大提高。當前，黨和政府高度重視農民問題，把農民問題作為社會建設的根本問題來看待，制定了一系列以增加農民收入、改善農民生活條件、提高農民社會地位等為根本出發點和落腳點的農村政策，取得了很大的成績。但是也應注意，在社會地位、經濟收入、利益保護、社會競爭力、就業和社會保障等方面，農民的權益仍然沒有得到充分有效地保護，仍存在以下方面的問題：

第一，農民的選舉權、受教育權、身份平等權、遷徙自由權以及社會保障權等最普遍的社會權利未得到應有的重視。具體而言，在戶籍身份上，農民進城打工受到各方面的不平等待遇；在選舉權和受教育權上，我國廣大農民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的權利；在社會保障上，我國現行的社會保障體系、社會再分配政策基本上沒有惠及農民，農民幾乎不能享受國家給予城鎮居民那樣全方位的保障。

事實表征:農民“法律排斥”的法面目

從憲法規范層面看，憲法規定的權力是所有公民的法定權利，憲法保障的是所有公民的權利，所有公民在法律面前是平等的，所有公民都必須遵守憲法和法律。然而現實是:農民經濟上的貧困、政治參與的不足、社會權利的缺乏、權利的不平等享有等問題還不同程度地存在著，而這些問題正是農民“法律排斥”的事實表征。(一)部分權利:憲法有規定，但并不完善1.農民選舉權的不對等。憲法對公民的選舉權有明確規定，但現實國情下，農民的平等選舉權未予明確。憲法第34條規定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。”依此規定，農民理應享有選舉權。但農民擁有選舉權，與在多大程度上能行使選舉權，卻很有差別。因為憲法并未明確規定農民的平等選舉權，也由此產生了相關立法對農民的代表權與城市居民代表權的差別規定。如1979年《選舉法》對農村與城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1，省、自治區為5∶1，全國為8∶1，這個比例延續到1995年。《選舉法》第三次修正統一將各級人民代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人口數之比規定為4∶1。安排各級人民代表名額時，農村社區人民代表的人數僅及居民人數相當的城鎮社區人民代表的1/4，換句話說，四個農民的選票只相當于一個城鎮居民的選票。顯然，與城市居民相比，農民參與國家政治生活的權利是不平等的。令人欣喜的是，2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議以贊成2747票、反對108票、棄權47票通過了《選舉法修正案》。此次《選舉法》修改最大的亮點在于確立了“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”原則。將《選舉法》第16條修改為:“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務委員會根據各省、自治區、直轄市的人口數，按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配。”我們有理由相信，農民的參政權因此會得到很大程度的保障，然而由于歷史、現實以及農民自身等多方面的因素，農民參政權的真正實現將不是一蹴而就的，而是一個長期的發展過程。現實中有些情況是，“農村來的人大代表，基本都是‘農民精英’，他們已經不是純粹農民，要么是鄉村干部，要么是鄉鎮企業的負責人。農民無法選出真正的利益代言人。這種代表性的缺乏，嚴重影響了廣大普通農民參與社會事務的能力，他們無法對自身利益進行充分表達和有效控制。”〔7〕有學者指出“選舉法的修改體現了國家在實現農民選舉權平等保護上的努力，但若僅僅提出立法上的形式平等，則農民與城市居民在社會資源的競爭中是無法處于同一起點的，仍然可能造成事實上的不平等。”〔8〕2．農民土地財產權的不明確。《憲法》第10條規定:農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。但在民法理論下，農村集體既不是法人，也不是非法人單位，那么，就農村集體土地所有而言，其究竟是一種什么樣的性質，農村集體土地所有中的“集體”如何界定〔9〕，它是一個什么樣的權利主體，其與集體內部成員之間的權利義務關系如何，等等，這些問題都不明確。同時，由于農村體制的變更，農村集體經濟組織的缺位，使得集體土地所有權的行使主體虛置。另外，農村土地承包經營制度的推行使得農民實際享有了對土地的占有、使用、收益等權利，但作為所有權核心內容的處分權卻受到嚴格的限制。實際上，農民享有的這部分土地權利及其他產權還會受到來自政府及其他勢力的種種剝奪和侵犯，如有些地區征地不征求農民意見，補償標準農民無權商談，補償金不到位，失地農民生活得不到保障。長期以來中國農村土地征收立法中存在的問題就是:憲法作為根本大法，對征地補償應依據何種原則進行，規定并不明確;補償標準極不合理;補償收益主體不明確;補償截留現象嚴重;補償方式單一，安置責任不明確;補償程序不完善，缺乏司法救濟〔10〕。對此，總理強調:“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的財產權利，無論他們是否還需要以此作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。”〔11〕(二)一些權利:憲法有明確規定，但未得到相關立法的落實1.農民結社權的懸空。《憲法》第35條規定公民有結社自由，表明公民享有結社權，但具體到各個不同的社會主體，卻并不平等。如國家制定了《工會法》、《婦女權益保護法》、《青少年保護法》等，這些群體都有保護自己利益的法律法規，也都有自己的維權組織，如工人有工會、青年有青聯、婦女有婦聯。隨著經濟的發展、民主的擴大，個體工商戶、私營企業主等也相繼成立了自己的協會。在現代法治國家，這些群眾性組織在表達意見維護其成員利益方面的作用日益顯著。相比之下，農民作為中國國家政權階級基礎———工農聯盟的重要組成部分，卻沒有自己的組織，如農會等。于是一方面農民具有“崇高的”政治地位，另一方面現實中卻沒有具體的組織或部門能對農民直接負責，沒有哪個組織或部門與農民結成利益共同體，沒有農民自己的組織能直接代表農民參與政策制定、替農民說話辦事。這使得中國《憲法》有關公民結社權的規定在農民群體中得不到體現，并與中國現階段其他社會實際享有的結社權構成強烈的對比，甚至與土地革命時期農會在中國共產黨領導的民主主義革命中的突出作用形成鮮明的反差，這種狀況一方面背離了農民作為國家主人的地位，使得農民缺乏相應的話語權來表達自己的意思、維護自己的合法權益，影響了中國社會主義國家政權基礎的鞏固;另一方面，農民因缺乏自己的組織無法爭取自己的權利，也使得現實中各種坑農、傷農等侵犯農民權益的事件頻頻發生，客觀上影響了中國農業經濟的發展和農村的社會穩定。2.農民物質幫助權的缺乏。《憲法》45條第1款規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”此條是對公民物質幫助權的憲法規定，此規定從憲法層次上確立了我國公民的物質幫助權，是實現公民基本人權的重要形式〔12〕，該條第2款規定:“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。”第3款規定:“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”此兩款規定是對殘疾人等社會弱勢群體的特別保護。“在權利的內容上，實質上的平等原理則主要適用于對社會經濟權利的保障，其目的在于使經濟強者與經濟弱者之間恢復法律內在地所期待的那種主體之間的對等關系。”〔13〕可見對弱勢群體的權利傾斜恰恰體現了憲法追求平等權利的實質保障以避免事實上的不平等。但農民同樣是社會弱勢群體，理應享有憲法規定的物質幫助權。而現實是，很長一段時間里，城鎮居民享受著國家提供的優越的公共服務、相對良好的勞保條件、穩定的退休金以及諸如失業保險、最低生活保障、住房補貼、醫療保險等社會保障。而在廣大農村，很多農民實際享受不到城市居民的那種相對良好的社會福利，農村的社會保障手段亦較為稀缺，農民養老基本上仍依賴于子女孝敬和家庭保障。憲法的物質幫助條款沒有得到相關下位法的配套保障，也沒有成為政府制定公共政策的依據，沒有轉化為農民切實享有和行使的權利〔14〕，正所謂“法貴于施”，“徒法不足以自行”。

解決進路:農民“法律排斥”的法律消解

消解對農民的“法律排斥”，充分實現農民權利的法律保障，是一項法治系統工程，我們認識“法律排斥”，既要關注引起法律調整的前提‘法律規范’，實現憲政意義上的立法平等，也要關注產生‘法律排斥’的整個司法過程、法律手段、法律關系主體的地位等。因此，尋求“法律排斥”的解決進路不僅需要從憲法高度加以認識、思考和分析，也需要國家和社會，城市與農村，政府部門與農民自身的共同努力和良好互動。(一)修改現行憲法，加強專門立法從憲法高度建構并完備農民權利法律體系，有利于實現對農民弱勢群體權利的全面保障。一是修改現行憲法，給予農民權利保障的“憲法關懷”。〔15〕(1)補充完善選舉權。建議在憲法第34條增加“農民與城市居民享有平等選舉權”。這是憲法對城鄉居民“同票同權”問題的積極回應，從而有效避免農民與城市居民選舉權上的實際不對等、事實不平等。(2)確認農民的土地產權主體地位。應從憲法上進一步明確農村土地的產權歸屬，界定“公共利益”的范圍，確定土地征收或征用的補償原則。“調查證明，對農民權利體系的保護，可以從確認他們對土地的產權開始，只有當土地真正成為農民的財產，即土地真正是‘我’的，而不是‘我們’的時候，農民從土地收益的獲取中，才會發出對社會管理參與的強烈要求”〔16〕近年來，四川、江西、浙江等地出現的“土地股份合作社”、“土地信用合作社”等，深受農民歡迎。說明“土地確權”已是民心所向、大勢所趨。二是制定《農民權益保護法》，給予農民權利保障的專門立法。對特殊群體的權利予以特別的關照和保護，是現代立法的一項重要原則。我國憲法對于婦女、未成年人、老年人、殘疾人、少數民族等特殊群體提供了特別保護，并進行了相應的專門立法，這對保護特殊群體的利益有著重大意義。“將社會弱勢群體的權利保障，從一般的民政救助提升為人權層面的法律保護，已經成為國家尊重和保障人權的現實性命題。”〔17〕同樣，對于弱勢的農民群體，也應對其權利予以專門保護。因此，制定《農民權益保護法》既有立法先例，也是現實所需。當前應在以全面維護農民權益為主題的前提下，進一步清理和完善“三農”法律體系;進一步明確農民應有的合法權益，賦予其與市民平等的法律權利，包括土地財產權、結社權、社會保障權、勞動就業權、受教育權等;建立農民權利的法律保障和救濟措施，對侵害農民權利的行為，規定相應的民事責任、行政責任以及刑事責任。(二)推進依法行政，實施政策普惠〔18〕政府在保障和改善民生上具有不可推卸的責任和義務，“政府必須讓它所統治的人過上更好的生活，它必須對每個人的生活給予平等的關切。”〔19〕農民憲法權利的全力保障離不開各級黨委的政策支持和各級政府的依法行政。首先，政府應依法行使職權，做到不越權、不濫用權力。同時，政府對自身的違法行政，應嚴格追究、主動擔責，所謂“有法必依、違法必究”。其次，國家應進一步拓展“三農”政策的廣度，延伸“三農”政策的深度，充分將農民權利保護與農村經濟社會發展結合起來，全面納入干部政績考核范圍;要加快推進戶籍制度改革，逐步降低對農民進城落戶的資格準入，“今后城市戶籍改革的發展趨勢是逐漸放松戶籍準入，從‘選擇型制度’過渡到‘普惠型制度’，最終實現完全依居住地進行人口登記和管理。基于‘身份’的福利和權利將越來越少，福利和權利更多地基于‘貢獻(或義務)’進行分配。”〔20〕政府應加大轉移支付力度，擴大公共財政覆蓋范圍;加大對農村教育事業的投入，努力推動農村醫療衛生事業發展;健全農村社會保障體系，加快推進社會主義新農村建設，使廣大農村真正分享改革開放的成果，讓中國農民真正過上“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的舒心日子。(三)強化司法保障，推行違憲審查一方面，司法是維護社會公平正義的最后一道防線，“法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國的王侯”〔21〕，國家應當重視發揮司法保護農民憲法權利的關鍵作用。盡管目前農民可以通過人大監督、信訪監督、行政復議等多種路徑來保障自身的權利，但從根本上說，司法才是公平正義的最后屏障。要實現農民憲法權利的平等保護，當務之急就是要積極發揮行政訴訟制度的優勢。首先，應擴大行政訴訟的受案范圍。一是農民的一些社會權利，如受教育權、勞動權、社會保障權等，并非能為“人身權、財產權”所涵蓋的權利，如受到公權力的侵害，皆應納入行政訴訟受案范圍;二是應規定部分抽象行政行為具有可訴性，行政機關制定和頒布的規范性文件，只要違背了農民權利平等的要求，皆可提出訴訟。其次，應著力解決農民的“訟難”問題。由于農民缺乏相關法律知識，加之經濟能力有限，在權利遭受侵害時，通常不能運用法律武器來維護自身的合法權益，農民往往處于“打官司難，贏官司更難”的窘境。因此，法院要降低糾紛解決成本，簡化糾紛解決程序，完善對農民的法律援助制度。另一方面，從各國憲政實踐來看，實行違憲審查制度是依法治國的通行做法和必然趨勢。從有關農民的立法來看，違憲的法律、行政法規、部門規章不少，應加大違憲審查力度，逐步建立憲法訴訟制度，從而更好地在憲法實施過程中保障廣大農民的權利。當然，這種違憲審查不能簡單照搬西方憲政制度中的普通法院司法審查和憲法法院違憲審查模式，但應當在一定程度上借鑒和參考以司法權為主進行憲法監督的優點，以建立有中國特色的違憲審查制度。

本文作者：工作單位：復旦大學法學院

本文作者：韓世強工作單位：浙江紡織服裝學院

一、農民工子女市民化及其市民權的實現

1.農民工子女市民化的內在本質農民工子女①的市民化，本質而言就是指獲得流入地戶籍兒童完整的市民權，進而實現“同城化”待遇的身份轉換。②通常認為，這一過程至少需要從兩方面來積極推進:一是外界賦予農民工子女完整的市民權進而實現相對公平的“同城化”待遇;二是農民工子女內在性地對新環境的接納與認同(對新文化的服從、同化與內化)。對于前者，主要依賴于制度的引導;而后一方面，則主要是主體的繼續社會化過程。相比之下，制度引導應當先行一步。這是因為，有效的制度設計，往往可以給每個公民帶來穩定的追求預期，非常有利于推動“繼續社會化”的健康環境快速生成。就此而言，即刻完善農民工子女市民化轉換的權利保障制度，是當下政府義不容辭的一項責任。不過必須注意的是，農民工子女群體由于受自身的年齡及成長特征決定，對市民權的實現內容及制度引導的要求，都有相當的特殊性。那么，這種“特殊性”有何特殊內涵?具體的表現形式有哪些?等等，也就成為了需要繼續深入研究的實質性問題，當然也是本文力求重點澄清的對象。2.農民工子女市民權的構成體系所謂“市民權”，就是指與公民、市民的資格相關的身份及權利。在我國，“市民權”概念因流動人口的大量涌現而產生。原初意義上，“市民權”被指外來農民工擁有居住地城市戶籍居民所享有的身份及相關權利，其內容主要包括居住權(如提供公益性住宅、廉價商品住房、住房補貼等等)、政治權(包括選舉權和被選舉權)、受教育權以及享受城市社會福利、社會保障、社會服務的權利，還有享受城市公共文化服務設施的權利等等。①從實踐層面看，農民工子女作為農民工群體的一個衍生類型，除政治權(包括選舉權和被選舉權)因年齡條件不符而無關聯外，其他諸如居住、教育、就業、福利、社會保障(主要包括醫療衛生和最低生活保障)及公共服務等，都是他們市民化演進中應當涵蓋的權利內容。其中，尤以“受教育保障權”、“最低生活保障權”和“醫療保障權”等權項，獲得市民化待遇的需要最為迫切。因為事實表明，這些權利內容的嚴重缺損狀態，已經直接影響到農民工子女群體的基本生存及未來發展，不允許再以“看著辦”的態度無限拖延了。3.農民工子女市民權的實現保障從權利的邏輯形態看，權利可以簡單地劃分為應有權利、法定權利和現實權利。通常認為:“要認真對待權利，就應關心應有權利，注重法定權利，著眼于現實權利，使權利內化為實現人的價值與尊嚴的普遍性力量。”②這就意味著，權利的最終歸宿在于權利的實現，應有權利、法定權利只有轉化為現實權利，才能成為或再現生活的事實，才對人具有實際價值，才是可求和完美的。否則，權利只能是一個“虛構的神話”，可望而不可即。問題在于，權利如何才得以付諸真實的生活世界呢?僅就表象層面看，權利實現總是遵循著“應然權利———法定權利———現實權利———應然權利……”這樣一種不斷滿足社會個體與社會集體發展需要而螺旋上升的遞進過程。即是說，某一具體權利的階段性實現一般分為兩步走，第一步是將應然權利轉化為法定權利，第二步再將法定權利轉化為現實權利。對于這“兩步走”的技術操作問題，近年來已經形成了比較成熟的看法，“應然權利”向“法定權利”的演進，“法律認定”發揮主導作用，是權利實現的奠基石;而“法定權利”向“現實權利”的演進，則“法律救濟”必不可少，這是權利實現的核心。③該觀點，筆者同樣持支持態度，這是因為，真正意義上的法律，作為一種權威性社會規范，具有普遍實用性、穩定持續性和明確規定性特征。“法律認定”如何實現權利?法律對權利的認定通常表現為兩種方式:一是最大化地將公民的權利納入立法規制范圍，二是最大限度地規范國家權力的運行。可以肯定的是，無論基于前者或后者，凡立法義務，均為當今政治國家必須積極履行之責。這是因為，立法承負了現代社會的資源配置、沖突協調等關系人們生活方方面面的特殊功能。正如有學者所言，要求國家提供立法給付，“是期望國家能讓人民的生活更加幸福和滿足……體現人們……‘從安全到完美’的變遷”④。如此“期望”與“要求”的真實動因在于，“國家對財政、經濟的投入有賴于立法機關參與外，利益分配和利益沖突的調和，這也都屬于國家政治決策的內容，行政機關受權限制約根本無能力作出這種判斷，立法機關無疑是天然的主導者”⑤。就此而言，致力于農民工子女的權利保障立法，通過“制度賦權”的外力推動模式促進農民工子女的市民化身份轉換，并非一種恩賜，實為各類國家和地方立法機關的分內職責。“法律救濟”如何實現權利?“有權利就必須有救濟，沒有救濟的權利不是真正的權利。”這就意味著，建立足夠完美的救濟機制，是權利從“應然”走向“實然”的必備性載體條件。通常認為，在現代法治社會里，權利救濟的主要方式就是法律救濟，“法律救濟總是站在權利救濟的第一線”⑥。從客觀上看，法律救濟大致表現為三種形態:一是恢復性救濟，即通過法律強制力的救濟干預，排除違法侵害行為，約束沖突主體繼續履行義務，促使原有權利得到恢復或者實現;二是替代性救濟，即在“恢復原狀”不能之情形下，通過補償或者賠償等救濟干預，保障法定權利或應有權利的替代性實現;三是具體化救濟，即在法律對于權利的規定過于抽象或過于原則而處于“難以操作”之情景下，以“權利具體化”的救濟路徑，讓一些必需的社會性權利走向人們現實生活中，如“平等受教育權”等。三種法律救濟中，前兩種已是通用的執法或司法行為，而第三種的“權利具體化救濟”，則還是我國現行法律實踐與法學理論研究的薄弱環節。需要高度重視的是，對于農民工子女的市民權實現而言，“權利具體化救濟”的重要價值將日漸凸顯出來，因為他們大量保障性權利的實現，正期待著依賴這種救濟方式來完成。

二、農民工子女法律保障機制的構建原則

必須明確，之所以主張即刻完善農民工子女市民權實現的法律制度機制，其基本要義在于，以期通過“法律力量”的外在推動，逐步消除農民工子女的過度弱勢處境，促進農民工子女的市民化轉換。所以，農民工子女市民權實現的法律保障機制構建，有著特殊的原則要求。1.完善立法與杜絕限權相統一受教育保障、最低生活保障、醫療保障等，都是農民工子女迫切需要市民化待遇的權利內容。這些權利應當有法律條文做逐一規定。從實踐運行層面看，我國政府十分重視農民工子女的生存與發展保障，近年來相繼出臺了一系列關于農民工子女的國家立法及支持政策。但是，這些立法及政策意見，或涉及范圍十分有限，難以全面保障農民工子女的基本權利，如2006年《義務教育法》，僅僅明確了平等接受義務教育機會權，無法解決他們的學前教育、義務教育后升學等困難;或過于原則、效力不高，難以付諸具體操作，如2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，盡管范圍甚廣，但沒有上升到法律強制力層面，從而給“上有政策、下有對策”的僥幸行為提供了寄生溫床，農民工子女不能真正受益。客觀而言，除“義務教育機會權”外，農民工子女接受學前教育、義務教育補償、義務教育后公平升學、醫療及最低生活保障等市民化過程中不可或缺的權利內容，至今為止大都還處于“立法真空”狀態。不言而喻，在國家立法嚴重滯后的前提下，農民工子女的市民化及其市民權實現進程，如果僅僅寄希望于地方立法或地方政策來做應對性干預，難有所建樹。因為，地方立法特別是地方政策，出于財政支出、資源供給及管理成本等因素考慮，“限權”沖動往往是無法得到有效克制的。從上述簡略的背景分析可看出，著眼于農民工子女市民權實現的立法完善進程，最起碼應當踐行“兩步走”戰略:一是要積極完善國家立法，即國務院行政法規以上效力等級的立法，應當逐步將農民工子女的受教育保障、最低生活保障、醫療保障等納入規劃范疇;二是要全面杜絕“限權”立法，即地方法規和部門規章以下效力等級的立法及規范性文件(即所謂的“政府紅頭文件”)，在“補缺”國家立法或具體化上位法的過程中，不僅有及時作為的義務，而且萬萬不能因顧及局部利益而限制甚至架空憲法原則乃至上位法賦予的權利范圍。2.積極執法與自主行權相統一從理論上講，在農民工子女的市民化演進中，必須盡快妥善解決的受教育保障權、最低生活保障權和醫療保障權，都屬于典型的行政受益權。①而行政受益權的實現，實踐中大都以政府提供必要的給付條件為基礎。并且，行政受益權對于受益人而言，主要意味著權利，對于行政主體而言，主要意味著義務。由此，促進農民工子女市民化的行政執法機制構建，并非以傳統意義上的“管理型”執法為主導，而應當以履行給付義務為基本方向的“服務型”執法占據中心地位。筆者認為，“服務型”執法的良好踐行，并非行政主體的單向壟斷行為可以包攬，必須有賴于“積極執法”與“自主行權”的高度統一。首先，行政主體要積極履行各類給付義務。政府的作為義務大致分為兩類:一類是不直接為給付請求對象，但應當積極進行相關制度建設，這類主體的義務在于根據憲法、法律及上位法的規定制定并解釋相關政策法規、轉移財政資金、提供信息和指導性建議等;另一類則是具體實施主體，直接為各種給付條件。這兩類主體中，前者兼有執法和立法的雙重義務，后者僅負有執法義務。目前看來，無論基于哪一類行政主體，其履行義務的情況，均與農民工子女的權利實現需要差距甚遠。其次，行政相對人要充分行使自主權利。行政受益權的實現，通常表現為依申請進行特定行為和依政府職權主動進行特定行為兩種。客觀上，農民工子女公平接受教育、醫療及最低生活保障等市民權的實現，顯然大都依賴于“依申請進行特定行為”的充分行使。這是因為，各項權利條件之滿足，往往會因為流入地公共財政、行政成本等方面的付出而加大行政給付啟動難度。因而，適當賦予農民工子女自主權行使空間，強化他們的程序發動權，不僅可以借此提升他們的法律地位，而且還能充分發揮他們有效監督行政主體的作用。①目前而言，此類自主權啟動程序的制度規范還表現得極端貧乏。3.便捷司法與救濟創新相統一如前所述，法律救濟是現代社會權利實現最為可靠的保障方式之一。不過，對于農民工子女群體而言，目前還至少面臨著“無力承擔高昂救濟成本”和“權利具體化救濟渠道不暢通”兩大現實難題。因此，完善農民工子女市民權實現的法律救濟機制，應當以“便捷司法”與“救濟創新”并重雙向推進。首先，應快速建立低成本高效率的救濟分攤機制。眾所周知，農民工子女群體無論在經濟能力還是其他社會資源擁有上，都處于絕對弱勢地位。因而，當他們的權益受損時，若按照傳統的救濟方式對待，往往都會因為“經濟負擔不起”或“時間消耗不起”而絕望放棄，進而最終會導致他們的權利實現陷入遙遙無期。所以，對農民工子女的權利救濟，需要探索費用減免、政府擔保、法律援助等多元整合的救濟分攤機制。目前，由于相應的配套制度不完善，這種救濟分攤的整合機制基本還沒有建立起來。“救濟分攤機制”應當如何建立?顯然，這無疑是構建農民工子女權利救濟制度急需解決的一道現實難題，本文將盡力作進一步闡述。其次，應創造性拓展權利具體化救濟的實現渠道。農民工子女市民化的本質就是實現“市民待遇”，而“市民待遇”的實現又必須以政府積極履行給付義務為前提。所以，對于政府的不作為侵權，必須得到有效的救濟防范。政府不作為，一般分為具體的行政不作為和抽象的行政不作為兩類，前者如不履行法定職責，后者如不履行上位法授權的立法義務。目前而言，對于抽象的行政不作為特別是“立法不作為”，在我國還是一個法律救濟的難題。恰恰因為“立法不作為”的普遍存在，致使農民工子女的大量應有市民權只能停留在“方針條款”層面，沒有獲得具體法律條文的明確規定。按我國現行的司法慣例，嚴格遵循法律條文是行使司法裁決權的必要條件。由此，農民工子女的應有市民權即便遭遇實現不能時，也因缺乏法律依據支持而根本無從得到有效救濟。這樣一來，可供選擇的破冰之策并不多，最為直接的辦法就是創造性地拓展傳統司法的實現方式，即在借鑒國外成功法制經驗的基礎上，深度結合國情實際，探索既可行又有效的權利具體化法律救濟機制，確保農民工子女市民化進程中必須擁有的市民權最終能走向真實生活。那么，“權利具體化救濟”應當如何開展?這在我國還是一個十分艱難的研究課題，盡管如此，本文也將做一些嘗試性探索。

三、農民工子女法律保障機制的框架體系

關鍵詞：農民權益立法民法法律援助農村土地承包經營權 一、引言

“三農”問題已成為我國當今社會的首要問題，而其中最為核心和關鍵的問題就是關于農民權益的保護問題。今年6月中旬，《中華人民共和國農民權益保護法》起草小組（簡稱〈農民權益保護法〉）先后召開第二次領導小組會和起草工作小組在起草工作中的第一個專家會。這是新中國成立以來，第一次準備通過立法來保護中國最廣大的弱勢群體的利益。在我國特殊歷史背景下產生的這項立法計劃對保護我國農民權益無疑有著重大意義。現階段如何保護我國農民權益之所以受到越來越廣泛的關注，并被中央列入“三農”問題之一，正是由于農民正在經濟上、政治上、法律上越來越成為我國社會中的弱勢群體，“給予農民國民待遇”成了解決“三農”問題的口號之一。農民法律處境上的尷尬使得其權益極易受到來自各方面的漠視和損害。長期以來農民權益遭到漠視和損害的根源不僅源于我國長期存在著的城鄉二元結構，以及近年來農民問題上的政策偏差，而且源于對農民權益保護方面長期存在著的法律上的缺位。

二、我國農民權益的現狀分析

（一）公民的基本權利

我國憲法明確規定了我國公民享有廣泛的各方面的權利。公民的基本權利主要包括公民的政治權利和廣泛的經濟社會文化權利。在此對于公民的政治權利我們暫且不談。社會權的中心是公民有權享有其自己和家庭活動相當水準的生活，包括足夠的食物、衣著和住房并且能夠不斷得到改善的生存權和發展權。其次是經濟權，這是公民從物質上享有社會權的重要源泉。公民享有自己的財產權，公民應當享有工作權、享有社會保障權。公民的經濟權利，與其享有的文化權利是不可分離的，而文化權首先是受教育的權利。對此，我國的民法也作出了相應的規定，對于公民的人身權和財產權要給予平等地保護，任何機構、組織和個人都不能侵犯公民這方面的權利。但是，現實生活中我國農民的權利狀況不容樂觀。

（二）當前我國農民權益問題

本文作者：王瑩麗工作單位：上海財經大學法學院

一、問題的提出

三農問題0是制約中國社會全面進步和發展的瓶頸,農業基礎仍然薄弱,農村發展仍然滯后,農民增收仍然困難。生產力是發展的第一要素,要真正解決/三農問題0,首先要解決農村的經濟發展問題。而農村金融作為現代農村經濟的核心,是/發展現代農業推動農村經濟發展、提高農民素質建設社會主義新農村0¹的核心支持因素。農民的金融權益是否得到真正的保護,農民能否獲得金融服務對他們改善生活質量、提高住房條件、保障醫療和子女受教育有著重大的影響。據國家統計局的預測,到2020年我國新農村建設新增資金需求總量為15萬億元左右。然而由于農村發展政策缺乏、農村勞動力大量流失等原因,目前農村資金要素正在大規模流出。/失血0嚴重的農村金融市場如何完善自身、為農村經濟的發展提供有力支持,是目前必須解決的問題,也是真正解決/三農問題0的關鍵一環。僅靠國家的階段性的政策傾斜、資金支持,恐怕不能從根本上解決問題。如何形成給農村設計一套完備的/自我造血0機制,保障農民金融權益就成了農村金融發展的當務之急。但是,目前農村金融的具體制度的安排都帶有強烈的政府主導色彩,制度的變遷始終是自上而下,由政府強勢主導推動的,這樣的政策缺乏被認可度和連貫性。因此,提出/農民金融發展權0的概念,為農村金融的發展提供合理法理依據,創造穩定的社會環境,推動農村金融的真正發展史必須的。

二、農民金融發展權的提出及其理論基礎

(一)發展權社會發展中的基本人權

1972年塞內加爾法學家凱巴#姆巴耶(KebaMB''''aye)在斯特拉斯堡國際人權研究院演講時,第一次明確提出/發展權0的概念,其指出發展是所有人的權利,每個人都有生存的權利并且每個人都有生活得更好的權利。其后,發展權逐步從一個抽象的人權概念演變為內涵豐富的人權規范和人權制度,并被譽為/第三代人權0。當今世界,發展權已被認為和自由權、生存權一樣,對全人類人權的實現具有舉足輕重的價值、功能意義,從而被莊嚴的載入1986年聯大通過的5發展權利宣言6之中。該宣言系統的闡明了發展權的整體思想框架,指出/發展權利是一項不可剝奪的人權,由于這種權利,每個人和所有各國人民均有權參與、促進、享受經濟、社會、文化和政治發展,在這種發展中,所有人權和基本自由都獲得充分實現0,/發展權利是一項不可剝奪的人權,發展機會均等是國家和組成國家的個人一項特有權利0。¹作為基本人權的組成部分,發展權成為人類實現了自由權、生存權之后又一重要的基本權利形態。關于發展權的內涵,國際社會上觀點紛爭。有人認為發展權僅是個人人權,否定國家和民族的集體發展權。有的認為發展權只是/一項不可剝奪的國家的權利,不能將它視為是一項抽象的個人權利0。º上述各觀點之間差異很大,但是學界的爭論不能否認聯合國通過的5發展權利宣言6對發展權的界定一個集個人權利和集體權利于一體的認定。這種廣義的界定,從實踐的角度,也是符合發展權的要求和內涵的。在不同的場合和語境下,發展權的內涵可以分解使用,其既可以是個人權利,也可以是國家權利、民族權利,更可以指各項權利的集合。本文在論述農民金融發展權的問題上,借用的是發展權中的個人權利的內涵。藉此,認為其是一項公民對社會的各個方面的發展情況和結果所享有的權利,具體包括政治發展權、經濟發展權、文化發展權、社會發展權。

本文作者：劉安華工作單位：湖南文理學院法學院

和諧社會是尊重和保護人權的社會。近年來，我國農民人權及其保障問題受到了社會各界的廣泛關注，農民人權的保障程度在整體水平上得到了提高。但是,和諧社會所要求的公平、公正和平等對待在農民身上尚未得到完全體現，農民應該享有的人權諸如勞動保護權、選舉權、受教育權、社會保障權、自由遷徙權等，要么被忽視，要么沒有與別的階層一樣被法律進行同等保護。我國農民人權保障之所以存在不足，其主要根源是法治的缺失。加強農民人權保障，促進和諧社會的構建離不開法治的推動。法律自身具有的規范性、明確性、利導性、國家強制力的保證性等特性,決定了它能比道德、政策等其他社會規范在某種程度上更具有維護社會穩定和促進社會發展，有效地實現調控現代社會關系的優勢和價值。法治在構建和諧社會與保護農民人權中將起到至關重要和無可替代的作用。從國外的經驗看，不少發達國家和地區在應對“三農”問題上，都有比較健全的“三農”立法和嚴格執法司法，注重法治治農手段，促進和保障了“三農”良性發展。因此，在我國和諧社會建設中，必須完善農民人權法律保障機制。

一、完善農民利益代表和表達機制

一個國家和社會,其成員組成都是多層次、多階層的，每一層次或階層的社會成員往往有著共同的利益追求。為了保護自己的經濟利益和政治利益，最好的辦法就是這一階層的社會成員組織起來，以組織的形式同國家和社會發生各種聯系。其組織形式越完善,組織力量越強大，其利益保護就越有效。在當今社會，一個社會群體有沒有自己的公民組織，會顯現出巨大的利益差別。在現代社會，對弱勢群體保護的有效手段之一就是建立自己的利益代表與表達組織，例如美國農民有農民協會、農民聯盟和農場局三大團體，日本則有全世界最大的全日農協聯盟。這些組織都向其成員提供經濟、教育服務。但是它們最主要的功能是謀求有利的立法，通過與立法人員的聯系來謀求符合自己意愿的立法。在立法上對農村利益集團的損害,最終會導致對整個社會的損害。農民要維護自己的利益，關鍵在于利益表達。在我國，代表工人、婦女、青年人的法定組織分別有工會、婦聯和共青團。此外，尚有各種各樣的社團和協會。這些群眾組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。中國農民缺少自己的代言機構，自我保護能力弱，農民既無法保障自己的權利，也無法影響國家的政策和行動。由于缺乏自己的利益代表與表達組織，農民沒有城鎮居民所具有的那些參政、議政的機會與場合，政治權利被邊緣化。農民缺少參與政治的渠道和具體形式，導致農民參政能力弱化，農民基本上是現實政治的被動接受者，而不是積極參與者，在政治決策上也就順理成章地被忽視，農民的政治地位和政治權益逐漸失落，面對現代政治國家中不法權力的侵害，農民難以抗衡，權利不斷受到傷害。外國經驗值得借鑒，我們可以嘗試建立以農民自治為主體的鄉村農民組織制度，著手組織農會或其他社會中間組織，形成農民自己的利益代言人。農會組織在性質上應當同城市中的婦聯、工會等群眾組織一樣，擁有同等的政治地位，并發揮促進經濟發展和維護社會穩定的積極作用。通過這類農民利益代表與表達組織，反映農民的要求與心聲，加強與政府的溝通和對話，用制度方式消解社會矛盾，避免釀成農民與政府的大規模沖突，從而使農民在權利保護方面獲得更多的支持和力量。

二、完善農民人權保護立法保障機制

要真正地實現人權保護，立法是前提，人權沒有變成可執行的法律，人權保護只能是一句空洞的口號。“法是善和正義的藝術”。[1]必須從立法層面上以公平、正義的理念去完善農民人權保護的法律體系，為構建和諧社會打下堅實的基礎。首先，要完善農民人權的憲法保障。憲法歷來被稱為人權保障書，人權的實現和保障離不開憲法和憲政制度。賦予農民以真正的憲法關懷,是保障農民人權的終極選擇。遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容。1998年我國政府簽署的《公民權利和政治權利國際公約》就明確規定了遷徙自由的權利。現在世界各國普遍賦予公民居住和遷徙自由權,全世界只有為數很少的幾個國家實行嚴格的戶籍制度。要給予農民“國民待遇”，使農民工享受同等的勞動權益和就業機會，使農村和城市居民同等享有義務教育、土地、選舉、遷徙、社會保障等國民權利。中國應順應歷史潮流,改變城鄉分割的二元結構格局，加快戶籍制度改革步伐，盡快與國際通行做法接軌，以批準《公民權利和政治權利國際公約》為契機,將公民的“遷徙自由權”納入憲法修正案，為公民的遷徙自由提供憲法依據。同時建立相應的法律保障機制。嚴格按照遷徙自由原則設立戶籍制度，取消對戶口遷徙進行行政審批，要將戶口行政審批制度改為遷徙登記制度，使“農業戶口”與“非農業戶口”只具有統計意義，從根本上改變人口遷移方式，形成國家立法規范、社會經濟調控、個人自主選擇的遷徙調控新格局，將居住和遷徙權納入到公民意思自治的范圍。同時通過司法審查的方式推動制度的變遷。作為人權保障的憲法，在內容上應該突出對農民這一社會群體的特殊保護。尤其是在平等權方面，更應當明確加以規定，以改變目前農民平等權欠缺的狀況。國際人權公約關于平等保護、禁止歧視的內容詳細而明確，我們在憲法中應加以借鑒吸收，把平等權詳細闡明于憲法之中，在法律上還農民以真正平等的權利。其次，要完善農民人權的具體法律保障。我國的立法結構按從高到低的層次分別為：憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章以及規范性文件。低層次的法律規范如果與高層次的相抵觸，就不具有法律效力。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。因此，法律無論何時都需遵守最高規范，與憲法相抵觸者必須被確認為無效。在我國構建和諧社會的新世紀，我們的立法部門決不應再制定出類似1958年戶口登記條例之類削減公民權利的法律來。被制定出來的法律，應該是積極落實公民的憲法權利，至少不能克減公民的憲法權利。完善農民人權的具體法律保障要求立法要以農民人權為本位，切實保護農民人權。保護農民權利的立法應包括農民經濟權利、政治權利和社會保障等方面的內容。對于涉及農民基本權利的重要問題必須以立法的形式加以規定。要盡快填補農民人權立法空白,提高立法層次，不斷修改、完善現有的法律法規。當前要加強涉及農村基層政權組織建設、農業問題、土地問題、承包經營問題、土地流失問題、鄉鎮企業問題、農民社會保障和社會保險問題等方面有關農民人權保護內容的立法，應明確地賦予農民以土地權利為核心的財產權利，賦予其平等的社會地位與平等的社會權利，盡快形成一個保障廣大農民在政治上實行民主自治管理，在經濟上實行獨立自主生產經營，在生活上達到穩定有序、安居樂業的法律體系。