行政調(diào)解范文10篇

為積極構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解矛盾、解決爭(zhēng)議、維護(hù)穩(wěn)定方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)我市行政機(jī)關(guān)行政調(diào)解工作提出如下意見(jiàn)：

一、行政調(diào)解的原則

行政調(diào)解是調(diào)解矛盾糾紛的一種重要形式，是指行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，為更好地行使行政職責(zé)，以法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為依據(jù)，以當(dāng)事人自愿為原則，通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議各方的說(shuō)服和勸導(dǎo)，使各方當(dāng)事人互諒互讓、平等協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，從而妥善解決爭(zhēng)議的活動(dòng)。加強(qiáng)和規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)解工作，必須遵循以下原則：

（一）自愿原則。行政調(diào)解要建立在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，自愿應(yīng)當(dāng)貫穿于調(diào)解的全過(guò)程，自愿還表現(xiàn)為尊重當(dāng)事人對(duì)調(diào)解方式、調(diào)解方法的選擇。

（二）合法原則。行政機(jī)關(guān)要公平、公正地化解糾紛，有效地保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。調(diào)解的內(nèi)容不得違反法律禁止性規(guī)定，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益。

（三）依法調(diào)解和依法處理相結(jié)合的原則。除法律、行政法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的外，行政調(diào)解不是行政機(jī)關(guān)處理特定矛盾糾紛的必經(jīng)程序。對(duì)不宜調(diào)解或者經(jīng)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以處理。

摘要:受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快的影響，行政法在社會(huì)管理中發(fā)揮著重要作用。隨著行政法的發(fā)展和服務(wù)型政府理念的強(qiáng)化，使得行政法在管理方式上也出現(xiàn)相應(yīng)變化，其中就包括行政復(fù)議調(diào)解制度的建立。該制度的建立，在一定程度上，預(yù)防國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間出現(xiàn)各種的權(quán)利沖突，矛盾激化，造成嚴(yán)重社會(huì)影響。本文通過(guò)介紹行政復(fù)議調(diào)解制度，分析行政復(fù)議制度的不足，并在這基礎(chǔ)上就如何完善該制度提出針對(duì)性構(gòu)想。

關(guān)鍵詞:行政復(fù)議;行政復(fù)議調(diào)解;行政復(fù)議調(diào)解程序

當(dāng)前，民主法治進(jìn)程不斷加快，與之相應(yīng)的人民法律觀念也獲得逐漸增強(qiáng)，這就使得各種新問(wèn)題頻頻出現(xiàn)。在近些年來(lái)，與行政爭(zhēng)議有關(guān)的糾紛案件在數(shù)量上越來(lái)越多，如何有效解決這些糾紛問(wèn)題，如何完善糾紛解決機(jī)制等，均是不能忽視與繞過(guò)的挑戰(zhàn)問(wèn)題。在行政領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)用調(diào)解的方式解決行政爭(zhēng)議問(wèn)題，行政法學(xué)界對(duì)此并未形成共識(shí)，而是存在較大爭(zhēng)議。這種情形一直維持到2007年5月《行政復(fù)議法實(shí)施條例》獲得頒布，該條例第一次在行政復(fù)議程序中引入調(diào)解制度，這大大促進(jìn)行政法的發(fā)展和服務(wù)型政府的建立。

一、行政復(fù)議調(diào)解概念

關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解，在出臺(tái)的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條進(jìn)行明確規(guī)定。通過(guò)對(duì)該法條進(jìn)行解讀得知，在行政復(fù)議這個(gè)階段可以運(yùn)用調(diào)解的方式，而且準(zhǔn)確規(guī)定行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍。但是法條并沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議調(diào)解概念做出明確的解釋。有的學(xué)者在其研究中認(rèn)為，所謂的行政復(fù)議調(diào)解，應(yīng)是指對(duì)行政復(fù)議案件進(jìn)行審理過(guò)程中，由行政機(jī)關(guān)發(fā)揮調(diào)停作用，復(fù)議雙方當(dāng)事人圍繞存在的爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，并在這基礎(chǔ)上相互諒解并最終達(dá)成合意的行為。有的學(xué)者在對(duì)行政復(fù)議調(diào)解定義進(jìn)行理解時(shí)，認(rèn)為其指的是在進(jìn)行行政復(fù)議這個(gè)過(guò)程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)施的行為，但是申請(qǐng)人的合法權(quán)益遭到侵害，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)依據(jù)雙方當(dāng)事人自身合意情況，并在遵循互諒互讓原則基礎(chǔ)上和諧解決問(wèn)題的活動(dòng)。筆者綜合以上這些研究觀點(diǎn)，認(rèn)為所謂的行政復(fù)議調(diào)解，是指在行政復(fù)議過(guò)程中由行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮居中調(diào)解作用，推進(jìn)糾紛雙方當(dāng)事人在自愿這個(gè)基礎(chǔ)上圍繞爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行合意協(xié)商，并使得糾紛問(wèn)題得以有效解決的活動(dòng)。

二、行政復(fù)議調(diào)解制度不足

1我國(guó)行政調(diào)解制度法律規(guī)定的不足

1.1行政調(diào)解設(shè)定不統(tǒng)一，缺乏規(guī)范性

我國(guó)行政調(diào)解沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以規(guī)定。目前設(shè)定行政調(diào)解的法律文件種類(lèi)形式多樣，層次參差不齊。“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及行政調(diào)解的法律有近40部，行政法規(guī)約60部，行政規(guī)章約18部，地方法規(guī)約70部，地方規(guī)章約45部，另有大量一般規(guī)范性文件?！庇嘘P(guān)行政調(diào)解的規(guī)定分散在如此眾多的文件中，人們難以掌握。并且這些規(guī)定內(nèi)部不協(xié)調(diào)，相互沖突的地方屢見(jiàn)不鮮。在名稱(chēng)上也不統(tǒng)一，有用“調(diào)解”的，有用“處理”的，不僅糾紛當(dāng)事人無(wú)所適從，就是行政主體的工作人員也搞不清楚。由于法律法規(guī)過(guò)于分散，導(dǎo)致難以形成合力，因此，在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也很有限。

1.2行政調(diào)解制度內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)象范圍狹窄

目前我國(guó)的行政調(diào)解相關(guān)法律條文十分簡(jiǎn)約，其內(nèi)容僅涉及調(diào)解發(fā)生的情形、調(diào)解的主體和對(duì)象。而且調(diào)解的對(duì)象相對(duì)含糊，并無(wú)確切的范圍和限度。對(duì)象主要包括民事糾紛對(duì)財(cái)物損害賠償糾紛，對(duì)人身?yè)p害賠償糾紛輕微違法行為權(quán)屬爭(zhēng)議行政賠償、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議。呈現(xiàn)出較大的人為確定因素，容易與其他處理糾紛的方式相混淆，不利于當(dāng)事人選擇正確解決糾紛和爭(zhēng)議的方式。調(diào)解范圍設(shè)置的局限性，將難以充分發(fā)揮其在現(xiàn)代行政管理中應(yīng)有的作用。由于規(guī)定得不詳實(shí)，缺少與之相應(yīng)的程序，操作性不強(qiáng)，容易導(dǎo)致憑經(jīng)驗(yàn)辦事，使行政調(diào)解的運(yùn)作呈現(xiàn)一定的盲目性和任意性。

1.3行政調(diào)解缺乏基本的程序性保障

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟程序的活動(dòng)。筆者認(rèn)為行政訴訟調(diào)解不能只看作是一種爭(zhēng)議處理方式，還應(yīng)把它看作是一種特殊的行政權(quán)的處分，它是新形勢(shì)下解決行政糾紛的一種特殊的行政行為。在此思路下，進(jìn)而探討規(guī)范行政訴訟調(diào)解的制度。

一、行政訴訟的性質(zhì)

行政訴訟是指行政相對(duì)人與行政主體在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對(duì)人的主張是否妥當(dāng)，以作出裁判的一種活動(dòng)。行政訴訟對(duì)行政主體而言是法院對(duì)行政主體的法律監(jiān)督制度；對(duì)于行政相對(duì)人而言，則是法院對(duì)行政相對(duì)人的行政法律救濟(jì)制度。

（一）行政訴訟是法律監(jiān)督制度。在行政法律監(jiān)督體系中，行政訴訟是一種不可缺少的事后法律監(jiān)督制度，是國(guó)家法律監(jiān)督制度的重要組成部分，其功能主要是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的國(guó)家組織依法行使職權(quán)。人民法院通過(guò)對(duì)行政案件的審理，發(fā)現(xiàn)被訴的具體行政行為違反法律規(guī)定或認(rèn)定違法事實(shí)不清，可以運(yùn)用國(guó)家司法權(quán)，撤銷(xiāo)違法具體行政行為，或責(zé)成行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。在訴訟過(guò)程中，人民法院發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為有關(guān)的人和事違法或有其它瑕疵，還可以向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，要求行政機(jī)關(guān)予以糾正。實(shí)踐表明，法院通過(guò)受理和審理行政訴訟案件，依法對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并判決一些被告敗訴，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約。

（二）行政訴訟是一種行政法律救濟(jì)制度。從行政訴訟的設(shè)置上看，民告官的行政訴訟是為行政相對(duì)人提供保護(hù)的救濟(jì)途徑。由于行政行為的先定效力，行政相對(duì)人在提起訴訟之前根本無(wú)法與行政主體對(duì)抗，而只能服從，所以，沒(méi)有行政訴訟，不法行政行為侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，行政相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法得到保障。從這層意義上說(shuō)，行政訴訟旨在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，在相對(duì)人的合法權(quán)益受到或可能受到具體行政行為侵犯時(shí)，為相對(duì)人提供及時(shí)有效的救濟(jì)。

二、行政訴訟的制度缺陷

一、問(wèn)題的提出

立法上，現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定，行政訴訟不適用調(diào)解。這一規(guī)定，在早期的行政法理論中，甚至被解讀為不調(diào)解原則。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件和司法環(huán)境下，行政訴訟不適用調(diào)解是具有一定的合理性的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)行政處罰案件占據(jù)行政案件的大部分，沒(méi)有留下多少的變通途徑和調(diào)解余地。理論研究中，學(xué)者們認(rèn)為調(diào)解制度之所以不能在行政訴訟中建立，是由于以下幾點(diǎn)原因：一是行政主體的公權(quán)力不可處分性，而調(diào)解的前提需要當(dāng)事人具有處分權(quán)；二是合法性審查是行政訴訟的基本原則，審理的結(jié)果要么是合法、要么是違法，在合法與違法之間沒(méi)有第三種選擇；三是行政主體代表國(guó)家具有優(yōu)勢(shì)性，行政主體與行政相對(duì)人的地位不平等，通過(guò)調(diào)解協(xié)議難以達(dá)到糾紛的解決。

司法實(shí)踐中，根據(jù)《中國(guó)法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計(jì)，從1992年到2000年，全國(guó)人民法院一審行政案件撤訴率分別為37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%，又如，據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，2006年，在全國(guó)行政案件中，行政機(jī)關(guān)完善或改變行政決定后，原告自愿撤訴32146件，占總數(shù)的33.82%，同比上升12.13%。①?gòu)纳鲜龇治隹芍?，有必要?duì)行政訴訟調(diào)解制度進(jìn)行研究，把調(diào)解制度適當(dāng)?shù)匾胄姓V訟中，為調(diào)解在立法“扶正”是我國(guó)目前亟待解決的問(wèn)題。

二、行政訴訟調(diào)解制度概述

（一）行政訴訟調(diào)解的含義

法律意義上的調(diào)解，與民間調(diào)解關(guān)于調(diào)解機(jī)構(gòu)、程序、內(nèi)容、結(jié)果的隨意性不同，我國(guó)法律意義上的調(diào)解主要體現(xiàn)在民事訴訟法中的法院調(diào)解，《民事訴訟法》第85條規(guī)定，“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解?！币盐蘸眯姓V訟調(diào)解的含義，還應(yīng)明確其與訴訟中和解的區(qū)別。訴訟中的和解是指訴訟雙方當(dāng)事人在訴訟進(jìn)行的過(guò)程中就雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系協(xié)議相互讓步以終結(jié)訴訟，解決糾紛為目的的一種法律行為。②可見(jiàn)，與調(diào)解相比，和解沒(méi)有第三方的介入，由當(dāng)事人自行啟動(dòng)程序，并在訴訟活動(dòng)中可以自由處分自己的權(quán)利，以求糾紛的解決。另外，雙方當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議不具有執(zhí)行力，其效力不如調(diào)解效力。

摘要:行政調(diào)解在構(gòu)造和諧社會(huì)、打造服務(wù)型政府方面意義重大，但由于各種原因，我國(guó)的行政調(diào)解制度在調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議書(shū)效力等方面規(guī)定不盡完善，導(dǎo)致了行政調(diào)解隨意性之弊端，影響了其作用發(fā)揮。本文旨在通過(guò)分析行政調(diào)解隨意性的原因，從而提出避免行政調(diào)解隨意性的鄙薄之見(jiàn)，以求拋磚引玉，引起學(xué)術(shù)界重視，為我國(guó)行政調(diào)解工作添磚加瓦。

關(guān)鍵詞:避免;調(diào)解;隨意性

行政調(diào)解通常指的是由行政機(jī)關(guān)出面，通過(guò)說(shuō)服、教育方式，協(xié)助民事糾紛或輕微刑事案件的當(dāng)事人在自愿平等原則上達(dá)成協(xié)議，從而解決糾紛的一種調(diào)解制度。調(diào)解制度是我國(guó)“和為貴”傳統(tǒng)觀念的延伸，具有靈活、高效、便捷、成本低等特點(diǎn)，能夠有效、及時(shí)化解糾紛，尤其是當(dāng)前社會(huì)矛盾凸顯的時(shí)代，建立和完善行政調(diào)解制度將大大有利于緩解法院壓力、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。近些年來(lái)，學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門(mén)一直致力于行政調(diào)解制度的研究，尤其是2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確將行政調(diào)解作為民事糾紛解決三大舉措之一后，各省紛紛開(kāi)展了行政調(diào)解工作。以四川省成都市為例，2016年全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)共受理行政調(diào)解184752件，其中區(qū)（市）縣受理34283件，調(diào)解成功32964件，成功率96.15%；市級(jí)部門(mén)共受理150469件，調(diào)解成功146927件，成功率97.64%。但目前，行政調(diào)解工作尚存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致了行政調(diào)解隨意性之弊端，影響了行政調(diào)解作用的發(fā)揮，本文重在分析行政調(diào)解隨意性之原因，探討如何避免行政調(diào)解的隨意性，從而真正發(fā)揮行政調(diào)解息訴止?fàn)幾饔谩?/p>

一、行政調(diào)解的隨意性之原因分析

隨意性是指對(duì)待人和事隨隨便便、隨心所欲、不依規(guī)矩、缺乏自我約束的一種態(tài)度。筆者認(rèn)為導(dǎo)致行政調(diào)解的隨意性主要有以下幾個(gè)原因：（一）行政調(diào)解組織缺乏一定的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性。當(dāng)前的行政調(diào)解組織基本都是普通的行政機(jī)關(guān)，既要擔(dān)負(fù)其日常業(yè)務(wù)工作，又要調(diào)處糾紛，且實(shí)際調(diào)處的人員也是來(lái)自所屬機(jī)關(guān)，其獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性大大受到限制，必然導(dǎo)致行政調(diào)解過(guò)程中的隨意性。（二）行政調(diào)解人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有待提高。行政調(diào)解工作是近幾年新開(kāi)展的一項(xiàng)工作，部分工作人員還存在一個(gè)角色轉(zhuǎn)變的過(guò)程，一些同志在調(diào)解方法、態(tài)度等方面一時(shí)還難以適應(yīng)，調(diào)解時(shí)存在簡(jiǎn)單、生硬和缺乏大局意識(shí)、不能?chē)?yán)格按照調(diào)解工作的原則、程序來(lái)調(diào)解等現(xiàn)象，造成調(diào)解的隨意性。（三）行政調(diào)解的范圍有待統(tǒng)一。我國(guó)一直沒(méi)有出臺(tái)《行政調(diào)解法》或《行政調(diào)解條例》，都是散見(jiàn)于法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的零星條文規(guī)定，導(dǎo)致行政調(diào)解范圍不統(tǒng)一、不明晰，學(xué)術(shù)界關(guān)于行政調(diào)解的范圍也是眾說(shuō)紛壇，有的認(rèn)為行政調(diào)解的范圍包括一般民事糾紛、輕微刑事糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、行政糾紛、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛和海事糾紛；有的認(rèn)為行政調(diào)解的范圍包括一般民事糾紛、輕微刑事糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛和行政糾紛；還有的認(rèn)為行政調(diào)解的范圍僅包括一般民事糾紛和行政糾紛。中國(guó)人民大學(xué)教授莫于川建議，立法時(shí)可以借鑒《北京市行政調(diào)解辦法》的規(guī)定，把調(diào)解對(duì)象范圍確定為以民事糾紛為主、行政爭(zhēng)議為輔，并強(qiáng)化對(duì)行政調(diào)解的理論與制度支撐。即使行政調(diào)解中的行政糾紛范圍，也有爭(zhēng)議，有的認(rèn)為包括所有的行政糾紛，有的認(rèn)為要排除對(duì)公共政策、公共利益、第三人利益和重大社會(huì)事項(xiàng)有關(guān)的糾紛、不適宜用行政調(diào)解程序的行政糾紛、當(dāng)事人對(duì)具體行政行的合法性有爭(zhēng)議的糾紛等。行政調(diào)解的范圍不統(tǒng)一，使得行政調(diào)解人員在做具體調(diào)解工作時(shí)，認(rèn)為某些糾紛沒(méi)有明文規(guī)定必須調(diào)解或者不調(diào)解，因此出現(xiàn)反復(fù)調(diào)解、拒絕調(diào)解、越權(quán)調(diào)解等，也導(dǎo)致了調(diào)解工作的隨意性。（四）行政調(diào)解缺乏明確的程序規(guī)定。程序公正是實(shí)體公正的保障，雖然近幾年，各省自己制定的規(guī)范性文件中都有行政調(diào)解程序的規(guī)定，但關(guān)于行政調(diào)解的法律法規(guī)規(guī)章，實(shí)體方面居多，僅有國(guó)務(wù)院頒布的《道路交通事故處理辦法》中有關(guān)于調(diào)解的程序性規(guī)定。司法部的《民間糾紛處理辦法》中雖然規(guī)定了民間糾紛處理程序，但是，該程序只是將調(diào)解作為一種前置裁決程序，不是調(diào)解程序?？傊?，行政調(diào)解程序缺乏調(diào)解方法、時(shí)限、當(dāng)事人怎樣申請(qǐng)、如何保證雙方當(dāng)事人參與等相應(yīng)規(guī)定，行政化色彩較強(qiáng)，極不規(guī)范，導(dǎo)致調(diào)解隨意性很強(qiáng)。（五）行政調(diào)解結(jié)果大多沒(méi)有法律效力。我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律效力，除了部分治安案件和交通事故損害賠償協(xié)議等具有法律效力外，其他行政調(diào)解協(xié)議書(shū)基本上不具有法律效力，一方不履行，行政機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。這大大降低了行政機(jī)關(guān)調(diào)解的主動(dòng)性、積極性與權(quán)威性，有些行政調(diào)解人員認(rèn)為自己花費(fèi)大量時(shí)間和經(jīng)歷，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議書(shū)當(dāng)事人卻可以隨意不執(zhí)行，完全忽略調(diào)解協(xié)議書(shū)而發(fā)動(dòng)訴訟程序，使調(diào)解成為費(fèi)時(shí)費(fèi)力的無(wú)用功，因此他們?cè)谧稣{(diào)解工作時(shí)不愿意認(rèn)真對(duì)待，敷衍了事，或僅僅走個(gè)形式，這也導(dǎo)致了行政調(diào)解工作的隨意性。

二、避免行政調(diào)解隨意性的對(duì)策思考

根據(jù)上級(jí)和法制辦等單位關(guān)于推進(jìn)行政調(diào)解工作的文件精神，為發(fā)揮行政調(diào)解在促進(jìn)社會(huì)和諧、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的積極作用，現(xiàn)結(jié)合我局行政調(diào)解工作實(shí)際，制定本實(shí)施方案。

一、工作目標(biāo)

行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)在履行行政職權(quán)過(guò)程中，對(duì)與本機(jī)關(guān)行使職權(quán)有關(guān)的各類(lèi)爭(zhēng)議糾紛，以法律、法規(guī)、規(guī)章及政策為依據(jù)，以當(dāng)事人自愿為前提，在查清事實(shí)和厘清責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)行政爭(zhēng)議和民事糾紛通過(guò)說(shuō)服勸導(dǎo)，促使當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓?zhuān)_(dá)成調(diào)解協(xié)議，快速解決爭(zhēng)議糾紛的活動(dòng)。工作目標(biāo)是：通過(guò)建立完善的行政調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，暢通行政調(diào)解渠道，并與人民調(diào)解，司法調(diào)解有機(jī)聯(lián)動(dòng)，妥善解決矛盾糾紛，提高調(diào)解質(zhì)量和調(diào)解成功率，將行政爭(zhēng)議化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在調(diào)解矛盾糾紛、化解社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面的積極作用。

二、工作范圍

主要包括：本行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，與公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議；公民、法人或者其他組織之間發(fā)生的與本行政管理職能相關(guān)的民事糾紛。

三、工作原則

為有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，按照縣人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)縣推進(jìn)行政調(diào)解工作實(shí)施方案的通知》要求，現(xiàn)就我鄉(xiāng)全面推進(jìn)行政調(diào)解工作，制定本實(shí)施方案。

一、工作目標(biāo)

在鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛為根本，建立健全行政調(diào)解工作體制，創(chuàng)新行政調(diào)解工作機(jī)制，充分發(fā)揮行政調(diào)解在有效化解行政爭(zhēng)議和民事糾紛中的作用，推動(dòng)建立行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解相銜接的大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成調(diào)解工作合力，積極有效化解矛盾、解決爭(zhēng)議，為我鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

二、工作范圍

行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的規(guī)定，以當(dāng)事人自愿為基礎(chǔ)，由行政機(jī)關(guān)主持，對(duì)行政爭(zhēng)議和民事糾紛通過(guò)說(shuō)服勸導(dǎo)，促使當(dāng)事人互諒互解、達(dá)成協(xié)議、消除矛盾的一種糾紛解決機(jī)制。

三、工作原則

對(duì)峙式的行政訴訟制度給中國(guó)描繪了一幅美好的法治場(chǎng)景，十余年的事實(shí)證明了這一點(diǎn)，其以審判為核心，以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，充分實(shí)踐了實(shí)體法的要求。在這一過(guò)程中，任何削弱或替代審判因素的存在都有礙于這一制度的最大效用。與此相適應(yīng)，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第50條則明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。其理由是訴訟調(diào)解是建立在當(dāng)事人對(duì)權(quán)利的自由處分的基礎(chǔ)上的，而行政權(quán)對(duì)行政主體而言，既是一種權(quán)力，也是一種義務(wù)，即行政主體對(duì)行政權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，必須依法行使行政職權(quán)，所以，行政訴訟不適用調(diào)解制度。但我們生活在一個(gè)多樣化、多元化的社會(huì)，各國(guó)司法實(shí)踐中廣為使用的不經(jīng)過(guò)正式的審判程序而解決糾紛的仲裁、調(diào)解制度卻引人深思：中國(guó)行政糾紛解決方式是否也需要引入這樣的理念？如果需要，應(yīng)該構(gòu)建什么樣的機(jī)制？長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)極為重視和大力倡導(dǎo)法院調(diào)解，審判實(shí)務(wù)中大多數(shù)民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件是以調(diào)解方式解決的，這使調(diào)解成為我國(guó)民事訴訟中最富有特色的制度。在國(guó)內(nèi)，素有“優(yōu)良傳統(tǒng)”之美譽(yù)，在國(guó)外，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。但是，遺憾的是有的學(xué)者卻拒絕行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度，認(rèn)為“不以調(diào)解的方式結(jié)案”是行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別之一。[①]而有一些學(xué)者則將“不適用調(diào)解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]筆者認(rèn)為，僅以此為由拒絕行政訴訟調(diào)解制度是沒(méi)有說(shuō)服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調(diào)解制度。

一、行政訴訟調(diào)解概述

（一）行政訴訟調(diào)解的概念

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟程序的活動(dòng)。行政訴訟調(diào)解的特點(diǎn)包括：第一，制度基礎(chǔ)是允許當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商就權(quán)利義務(wù)分配達(dá)成合意從而終結(jié)訴訟。盡管立法者是從法院行使職權(quán)角度設(shè)計(jì)法院調(diào)解，但法院調(diào)解產(chǎn)生并得以存續(xù)的根本原因仍然在于承認(rèn)當(dāng)事人對(duì)訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利擁有處分權(quán)，承認(rèn)訴訟程序可以因當(dāng)事人達(dá)成合意而終結(jié)。第二，法院調(diào)解被立法者定位于法院的職權(quán)行為，當(dāng)事人只是法院調(diào)解工作的對(duì)象，制度設(shè)計(jì)圍繞著如何有利于鼓勵(lì)法官盡力多做調(diào)解工作，如何有利于法院職權(quán)作用的充分發(fā)揮，法官在調(diào)解中充當(dāng)著積極的、主導(dǎo)的、必不可少的重要角色。第三，適用時(shí)間，法院調(diào)解只限于在審判程序中進(jìn)行。為了維護(hù)生效法律文書(shū)的嚴(yán)肅性并保證其內(nèi)容能夠得到不折不扣的完全實(shí)現(xiàn)，在執(zhí)行程序中，人民法院是不能進(jìn)行調(diào)解的。

法院調(diào)解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調(diào)解的性質(zhì)，也具有自己的獨(dú)特之處。按照大陸法系通說(shuō)，行政訴訟中的調(diào)解是當(dāng)事人以互相讓步的方式，終結(jié)其法律上的爭(zhēng)訟事件。它具有雙重性質(zhì)，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機(jī)組成部分；作為公法契約，它是行政機(jī)關(guān)以公法上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容與行政相對(duì)人達(dá)成的合意。行政訴訟調(diào)解雖然也遵循“處分權(quán)主義”，訴訟雙方無(wú)處分權(quán)即無(wú)調(diào)解，但由于其帶有公法性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)的“處分權(quán)”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權(quán)”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當(dāng)事人行使的自由度大，雙方能夠協(xié)商妥協(xié)的余地也并非無(wú)限。筆者認(rèn)為這是行政訴訟調(diào)解區(qū)別于民事訴訟調(diào)解的一個(gè)明顯特征。

（二）域外行政訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)

訴訟調(diào)解，是指在訴訟過(guò)程中雙方（或多方）當(dāng)事人在法院的主持和協(xié)調(diào)下，自愿平等協(xié)商，從而解決糾紛的活動(dòng)。行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟的活動(dòng)。在我國(guó)現(xiàn)行的訴訟制度中，調(diào)解最常用于民事訴訟，并且是民事審判的一大原則，而在公法訴訟中卻被限制使用。按照我國(guó)法律規(guī)定，行政訴訟除了賠償訴訟之外，原則上不適用調(diào)解，而賠償訴訟也只是“可以”適用調(diào)解。這種“行政案件不適用調(diào)解”的原則也已成為了我國(guó)行政訴訟的一項(xiàng)制度。

但是，在現(xiàn)實(shí)的行政審判中，卻存在著大量通過(guò)法院協(xié)調(diào)結(jié)案的案件，這類(lèi)案件以原告撤訴的方式出現(xiàn)，并且早已形成了一種法官和當(dāng)事人心照不宣的，被社會(huì)所默許的行政訴訟“準(zhǔn)調(diào)解”機(jī)制。

一、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀。

我國(guó)自《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，行政訴訟中的撤訴率一直高居不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年至2002年，全國(guó)行政訴訟中的撤訴率均高于30%.[①]在這些撤訴案件中，大量是由法院出面“動(dòng)員”或“勸說(shuō)”，在被告行政機(jī)關(guān)與原告“協(xié)商互讓”基礎(chǔ)上，或由被告改變?cè)唧w行政行為，原告申請(qǐng)撤訴獲人民法院準(zhǔn)許結(jié)案。為了規(guī)避行政訴訟法不適用調(diào)解的規(guī)定，法院內(nèi)部通常稱(chēng)之為“協(xié)調(diào)”。這就造成了這樣一種局面，一面是立法在義正嚴(yán)詞地禁止調(diào)解，一面卻是司法實(shí)踐中法官的“明知故犯”。

二、造成我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度現(xiàn)狀的原因。

實(shí)踐中存在調(diào)解的具體原因可分析如下：第一、司法權(quán)弱于行政權(quán)，司法地方化、行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。法官不敢下判，行政機(jī)關(guān)不愿敗訴，原告不敢與行政機(jī)關(guān)對(duì)簿公堂。第二、調(diào)解一直是人民法院處理民商事糾紛案件的有效途徑，它是我國(guó)司法實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)。由于我國(guó)《行政訴訟法》脫胎于《民事訴訟法》，各級(jí)法院在探索行政審判改革方式時(shí)，可能較多地試行了這一方式。第三、我國(guó)行政賠償訴訟肯定了可以適用調(diào)解，實(shí)踐中可能推動(dòng)了調(diào)解在適用中的拓展和各方對(duì)采納調(diào)解更多的接受。