行政發(fā)展范文10篇

自20世紀(jì)70年代末以來(lái),新公共管理運(yùn)動(dòng)成為新時(shí)代行政發(fā)展的必然趨勢(shì)。但即使新公共管理代表著未來(lái)世界各國(guó)行政發(fā)展的必然方向,也需要對(duì)其具體做法進(jìn)行辯證分析。我國(guó)未來(lái)應(yīng)該選擇何種行政發(fā)展模式,是新公共管理,還是現(xiàn)代官僚制,是必須認(rèn)真研究的問(wèn)題。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)公共行政的深刻影響

從1979年英國(guó)撒切爾政府大刀闊斧進(jìn)行改革以來(lái),當(dāng)代西方以新公共管理為取向的政府改革運(yùn)動(dòng)已走過(guò)了二十多年的歷程。盡管現(xiàn)在對(duì)這一運(yùn)動(dòng)及其所形成的新公共管理模式定論還為時(shí)尚早,但其對(duì)政府管理實(shí)踐產(chǎn)生的深刻影響卻已是不爭(zhēng)的事實(shí)。新公共管理運(yùn)動(dòng)給公共部門管理特別是政府管理帶來(lái)的重大影響與變化主要包括以下幾個(gè)方面:

(一)促使政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)變,職能重新定位,政府職能是“掌舵”而非“劃槳”,由公共服務(wù)的直接、壟斷性提供者變?yōu)楣卜?wù)提供的監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)者。

(二)各國(guó)大多實(shí)施了民營(yíng)化或帶有民營(yíng)化傾向的改革措施。特別是將大量國(guó)有企業(yè)出賣或進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)移。公共部門已逐漸從直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中淡出,由對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)變?yōu)楹暧^調(diào)控。

(三)政府部門引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門的管理技術(shù),努力改變政府的官僚主義工作作風(fēng)。轉(zhuǎn)變政府與市場(chǎng)關(guān)系,發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)公共管理的推動(dòng)作用。

公共行政的發(fā)展以及多元社會(huì)管理主體的出現(xiàn)，需要我們對(duì)傳統(tǒng)的行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新認(rèn)知，依法推進(jìn)行政組織結(jié)構(gòu)的變革，破解行政體制改革中一些深層次的矛盾，實(shí)現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化。建立在傳統(tǒng)行政組織理論基礎(chǔ)上的行政組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)公共行政發(fā)展與社會(huì)管理創(chuàng)新的要求，需要我們以發(fā)展的眼光重新審視傳統(tǒng)的行政組織理論，以及以該理論為基礎(chǔ)的行政組織結(jié)構(gòu)，深入了解行政組織理論以及行政組織結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題，深刻剖析問(wèn)題的原因所在，以審慎的態(tài)度，提出科學(xué)合理的構(gòu)想，有效回應(yīng)行政體制改革與公共行政發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

一、對(duì)行政組織與行政組織結(jié)構(gòu)的新認(rèn)知

(一)行政組織的概念與構(gòu)成。傳統(tǒng)認(rèn)為，行政組織是由國(guó)家設(shè)立的管理行政管理的組織，是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的綜合體。伴隨現(xiàn)代行政的發(fā)展，公共行政不再被簡(jiǎn)單理解為國(guó)家行政，在國(guó)家行政之外，還存在社會(huì)公行政，雖然目前對(duì)如何界定社會(huì)公行政，以及如何劃定國(guó)家行政與社會(huì)公行政的界限等問(wèn)題仍存有疑義，但無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中，人們逐步承認(rèn)政府以外的其他組織也承擔(dān)一定公共行政職能?；诖?，有學(xué)者提出行政組織包括政府組織、其他公共機(jī)構(gòu)與非政府的社會(huì)組織等，進(jìn)而將行政組織界定為“是指行使行政職權(quán)、管理公共行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，以及行政機(jī)關(guān)以外的承擔(dān)行政任務(wù)的其他組織的總稱?！保?］3－4筆者贊同這種對(duì)行政組織概念的拓展性界定。首先，“行政組織”中的“行政”指公共行政，它不等同于傳統(tǒng)意義上的國(guó)家行政，在國(guó)家行政之外，還包括由非國(guó)家組織承擔(dān)的社會(huì)公行政;其次，“行政組織”中的“組織”指按照一定的宗旨和原則建立起來(lái)的有序組織體，它具有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)形式。據(jù)此，筆者認(rèn)為，行政組織是指由依法行使行政權(quán)，管理國(guó)家及社會(huì)公共行政事務(wù)的國(guó)家行政組織與非政府公共組織構(gòu)成的具有一定組織結(jié)構(gòu)體系的統(tǒng)一體。該概念首先揭示行政組織是承擔(dān)公共行政事務(wù)管理職能、行使行政職權(quán)的組織。凡是不承擔(dān)行政職能的組織均不能稱為行政組織，因權(quán)能性質(zhì)的不同，行政組織不同于行使立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)，以及行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)，更有別于不承擔(dān)公共行政事務(wù)管理職能的其他組織;其次，該概念明確了行政組織的構(gòu)成，行政組織是由國(guó)家行政組織與承擔(dān)公共行政職能的非政府公共組織共同構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體，該有機(jī)統(tǒng)一體組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，職責(zé)權(quán)限分明，以公共行政職能的承擔(dān)與履行為其存在的目的和價(jià)值。

(二)行政組織結(jié)構(gòu)的概念與構(gòu)成。行政組織結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成行政組織的各要素按照一定規(guī)律和方式組合而成的完整體系，包括國(guó)家行政組織結(jié)構(gòu)、非政府公共組織的結(jié)構(gòu)以及國(guó)家行政組織與非政府公共組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)三個(gè)不可缺少的部分。其中，國(guó)家行政組織結(jié)構(gòu)在行政組織結(jié)構(gòu)中的地位最為重要，其結(jié)構(gòu)是否合理直接影響行政組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)性，因而優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)最為重要的部分是對(duì)國(guó)家行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

1．國(guó)家行政組織的結(jié)構(gòu)。國(guó)家行政組織結(jié)構(gòu)包含國(guó)家行政組織的橫向結(jié)構(gòu)(管理幅度)和縱向結(jié)構(gòu)(管理層次)，同時(shí)，國(guó)家行政組織所構(gòu)成的規(guī)模體系對(duì)組織結(jié)構(gòu)的合理性具有重要影響作用。橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)及規(guī)模結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了國(guó)家行政組織結(jié)構(gòu)的有機(jī)體，三者之間是相互作用、相互影響的關(guān)系。在國(guó)家行政組織規(guī)模一定的情況下，橫向的管理幅度大，縱向的管理層次少，這種“扁平狀”的組織結(jié)構(gòu)形式分權(quán)優(yōu)勢(shì)比較明顯，有利于各組織成員積極性的發(fā)揮;反之，橫向的管理幅度小，縱向的管理層次多，這種“金字塔狀”的組織結(jié)構(gòu)形式集權(quán)優(yōu)勢(shì)比較突出，有利于命令的服從與執(zhí)行，傳統(tǒng)的國(guó)家行政組織結(jié)構(gòu)往往呈現(xiàn)出這樣一種多層級(jí)的集權(quán)性組織形式。同樣，國(guó)家行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)與其橫向及縱向結(jié)構(gòu)也是相互影響的，嚴(yán)格控制行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)整體上的科學(xué)性和合理性。

2．非政府公共組織的結(jié)構(gòu)。與政府機(jī)構(gòu)相比，“非政府公共組織是一種獨(dú)立的社會(huì)組織，其組織形式不同于政府機(jī)構(gòu)自上而下的官僚體系，組織的運(yùn)作也不是按照行政指令機(jī)制，而是扎根于社區(qū)的、權(quán)力流動(dòng)雙向或多向的、獨(dú)立運(yùn)作的組織?！保?］作為一種獨(dú)立存在與運(yùn)行的組織形式，非政府公共組織彼此之間并不具備行政隸屬關(guān)系，它們?cè)诟髯缘穆毮茴I(lǐng)域內(nèi)獨(dú)立發(fā)揮作用。而在非政府公共組織的內(nèi)部，為有效實(shí)現(xiàn)該組織的職能，也存在縱向上的三個(gè)管理層級(jí)，即決策層級(jí)、管理層級(jí)以及具體的操作層級(jí)。同時(shí)，為了對(duì)社會(huì)公共行政事務(wù)實(shí)施有效管理，非政府公共組織同樣應(yīng)當(dāng)具備一定的組織規(guī)模和人員數(shù)量。因此，非政府公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含各組織之間的平行結(jié)構(gòu)形式、組織內(nèi)部的縱向管理層級(jí)以及非政府公共組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)三項(xiàng)內(nèi)容。［3］

摘要：當(dāng)代中國(guó)的行政發(fā)展即行政建設(shè)，已不可能繼續(xù)固守蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅(jiān)持走自己的路，走中國(guó)特色的行政發(fā)展和行政建設(shè)道路。制度創(chuàng)新是行政建設(shè)的核心。是促進(jìn)行政發(fā)展的關(guān)鍵因素。要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，必須進(jìn)一步解放思想，實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新；尊重群眾首創(chuàng)精神，注重總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；正確處理繼承、借鑒與創(chuàng)新的關(guān)系；正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的辨證關(guān)系：堅(jiān)持分步實(shí)施、循序漸進(jìn)的改革方式；牢牢把握抓住近期制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：行政發(fā)展；制度創(chuàng)新；行政建設(shè)

行政發(fā)展和行政建設(shè)是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化密切相關(guān)的行政管理現(xiàn)代化過(guò)程。它意味著行政管理關(guān)系的調(diào)整和變革，但又不是一般意義上的行政管理關(guān)系的調(diào)整和變革，而是不發(fā)達(dá)行政管理系統(tǒng)向發(fā)達(dá)行政管理系統(tǒng)變遷的過(guò)程，是傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政發(fā)展過(guò)程中在行政管理領(lǐng)域發(fā)生的正向治理變遷。當(dāng)代中國(guó)的行政建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，是與我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程同步發(fā)展的政府治理民主化、法治化、規(guī)范化過(guò)程，是我國(guó)行政管理領(lǐng)域發(fā)生的正向變化和進(jìn)步。當(dāng)代中國(guó)的行政發(fā)展只有通過(guò)不斷的制度創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)。

一、制度創(chuàng)新是當(dāng)代中國(guó)行政發(fā)展的必然選擇

改革開(kāi)放以來(lái)，行政建設(shè)伴隨著其他各項(xiàng)事業(yè)的長(zhǎng)足進(jìn)步也取得了一些令人矚目的成就，行政體制改革在不少方面穩(wěn)步推進(jìn)。但是，我們也不能不看到，受蘇聯(lián)模式影響的、建立在單純公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的過(guò)度集權(quán)的行政體制和行政管理模式，已經(jīng)同我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)巨大變遷、繼續(xù)深化改革開(kāi)放不相適應(yīng)。與傳統(tǒng)的行政管理體制相聯(lián)系，或其直接、間接造成的一些弊端，需要通過(guò)行政改革和行政建設(shè)來(lái)消除。同時(shí)，行政改革中出現(xiàn)的一些新的矛盾和問(wèn)題，也只有通過(guò)深化行政體制改革和穩(wěn)步推進(jìn)行政建設(shè)來(lái)解決。但很明顯，新時(shí)期我國(guó)的行政體制改革和行政建設(shè)，已不可能繼續(xù)固守蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式。

蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式，是不同于西方國(guó)家的、力圖按照馬克思主義理論建立起來(lái)的一種行政管理模式。我國(guó)的行政體制和行政管理模式，雖然有所創(chuàng)新，但是總體上也是按照這種模式建立起來(lái)的。對(duì)于這種模式，不能全盤否定。這不僅是一個(gè)理論、理想和信念的問(wèn)題，它還是直接關(guān)系到我們國(guó)家的制度穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。因?yàn)楸M管這種模式存在這樣或那樣的問(wèn)題，但畢竟是在這種模式而非其他模式下，我國(guó)的行政建設(shè)和改革開(kāi)放事業(yè)取得了偉大的成就，而且迄今為止，這種模式依然維系著國(guó)家的安全、民族的團(tuán)結(jié)、政權(quán)的穩(wěn)定。

摘要：當(dāng)代中國(guó)的行政發(fā)展即行政建設(shè)，已不可能繼續(xù)固守蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅(jiān)持走自己的路，走中國(guó)特色的行政發(fā)展和行政建設(shè)道路。制度創(chuàng)新是行政建設(shè)的核心。是促進(jìn)行政發(fā)展的關(guān)鍵因素。要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，必須進(jìn)一步解放思想，實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新；尊重群眾首創(chuàng)精神，注重總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；正確處理繼承、借鑒與創(chuàng)新的關(guān)系；正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的辨證關(guān)系：堅(jiān)持分步實(shí)施、循序漸進(jìn)的改革方式；牢牢把握抓住近期制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：行政發(fā)展；制度創(chuàng)新；行政建設(shè)

行政發(fā)展和行政建設(shè)是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化密切相關(guān)的行政管理現(xiàn)代化過(guò)程。它意味著行政管理關(guān)系的調(diào)整和變革，但又不是一般意義上的行政管理關(guān)系的調(diào)整和變革，而是不發(fā)達(dá)行政管理系統(tǒng)向發(fā)達(dá)行政管理系統(tǒng)變遷的過(guò)程，是傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政發(fā)展過(guò)程中在行政管理領(lǐng)域發(fā)生的正向治理變遷。當(dāng)代中國(guó)的行政建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，是與我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程同步發(fā)展的政府治理民主化、法治化、規(guī)范化過(guò)程，是我國(guó)行政管理領(lǐng)域發(fā)生的正向變化和進(jìn)步。當(dāng)代中國(guó)的行政發(fā)展只有通過(guò)不斷的制度創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)。

一、制度創(chuàng)新是當(dāng)代中國(guó)行政發(fā)展的必然選擇

改革開(kāi)放以來(lái)，行政建設(shè)伴隨著其他各項(xiàng)事業(yè)的長(zhǎng)足進(jìn)步也取得了一些令人矚目的成就，行政體制改革在不少方面穩(wěn)步推進(jìn)。但是，我們也不能不看到，受蘇聯(lián)模式影響的、建立在單純公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的過(guò)度集權(quán)的行政體制和行政管理模式，已經(jīng)同我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)巨大變遷、繼續(xù)深化改革開(kāi)放不相適應(yīng)。與傳統(tǒng)的行政管理體制相聯(lián)系，或其直接、間接造成的一些弊端，需要通過(guò)行政改革和行政建設(shè)來(lái)消除。同時(shí)，行政改革中出現(xiàn)的一些新的矛盾和問(wèn)題，也只有通過(guò)深化行政體制改革和穩(wěn)步推進(jìn)行政建設(shè)來(lái)解決。但很明顯，新時(shí)期我國(guó)的行政體制改革和行政建設(shè)，已不可能繼續(xù)固守蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式。

蘇聯(lián)模式的行政體制和行政管理模式，是不同于西方國(guó)家的、力圖按照馬克思主義理論建立起來(lái)的一種行政管理模式。我國(guó)的行政體制和行政管理模式，雖然有所創(chuàng)新，但是總體上也是按照這種模式建立起來(lái)的。對(duì)于這種模式，不能全盤否定。這不僅是一個(gè)理論、理想和信念的問(wèn)題，它還是直接關(guān)系到我們國(guó)家的制度穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。因?yàn)楸M管這種模式存在這樣或那樣的問(wèn)題，但畢竟是在這種模式而非其他模式下，我國(guó)的行政建設(shè)和改革開(kāi)放事業(yè)取得了偉大的成就，而且迄今為止，這種模式依然維系著國(guó)家的安全、民族的團(tuán)結(jié)、政權(quán)的穩(wěn)定。

一、制度理性相關(guān)概念綜述

（一）何為理性。理性從詞源上說(shuō)，來(lái)源于希臘語(yǔ)“邏各斯”。在羅馬時(shí)代，被譯成拉丁語(yǔ)：ratio，最早是貨幣單位，而后等同于邏各斯成為哲學(xué)上廣泛使用的術(shù)語(yǔ)。最后形成了理性（英語(yǔ)：rationality）與理智（英語(yǔ)：reason）的字根。追溯源頭，從古希臘的柏拉圖，亞里士多德、西塞羅再到文藝復(fù)興時(shí)期，都有相關(guān)的描述。今天，作為一個(gè)原始詞，在哲學(xué)，心理學(xué)，管理學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域都被進(jìn)行了深入研究，各種學(xué)者的描述大致可以概括為三種。一是社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)理性理論，強(qiáng)調(diào)集體意識(shí)，如柏拉圖的理想國(guó)家，黑格爾的市民社會(huì)和馬克思的社會(huì)主義等等，側(cè)重于道德或制度理想主義；其次是基于個(gè)人主義和功利主義的理性理論。主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，如亞當(dāng)斯密的“經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)”；三是理性人理性社會(huì)理論，而我們接下來(lái)要說(shuō)的制度理性就是從韋伯的理性理論中衍生而出的。（二）制度理性的含義。根據(jù)韋伯的理性化理論，他將理性視為人類社會(huì)行為，結(jié)構(gòu)和秩序以及社會(huì)制度的合理性，并把這種合理性分為形式合理性，也就是我們說(shuō)的工具理性，和實(shí)質(zhì)合理性——價(jià)值理性。制度形式合理性是指制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)行等科學(xué)化、合理化，是“硬件”設(shè)計(jì)、執(zhí)行的合理性，是一種實(shí)踐規(guī)范；制度實(shí)質(zhì)合理性是在文化道德、法律精神和制度目標(biāo)等方面追求最大限度的公正合理，是“軟件”內(nèi)容的合理性，是一種價(jià)值理念取向。制度理性可理解為國(guó)家通過(guò)制度安排及調(diào)整，通過(guò)“糾偏”機(jī)制的作用，盡可能使得經(jīng)濟(jì)主體之間取得“共識(shí)”，逐漸“走向合理性”的過(guò)程。

二、行政發(fā)展與制度理性的辯證關(guān)系

（一）行政發(fā)展的涵義。發(fā)展理論是在20世紀(jì)現(xiàn)代化理論視閾下最早針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而提出的，旨在把西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)和資本向發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)散，推動(dòng)發(fā)展。隨著人們對(duì)發(fā)展理論反思的日益深刻，發(fā)展理論逐漸被應(yīng)用于其他領(lǐng)域，行政發(fā)展領(lǐng)域是其中之一。行政學(xué)研究的學(xué)者對(duì)行政發(fā)展的研究逐漸深入，但對(duì)行政發(fā)展內(nèi)涵的理解卻仍未有統(tǒng)一的認(rèn)知。筆者認(rèn)為何穎教授對(duì)行政發(fā)展所進(jìn)行的界定是目前國(guó)內(nèi)學(xué)者中最為成熟和典型的，即行政發(fā)展是指各國(guó)政府采用科學(xué)方法來(lái)滿足自身社會(huì)發(fā)展的需要。改革和完善行政系統(tǒng)和制度，調(diào)整行政方式和行政關(guān)系，提高行政效能，促進(jìn)國(guó)家政治，經(jīng)濟(jì)，文化和社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)行政進(jìn)程。（二）行政發(fā)展之于制度理性。綜觀行政學(xué)理論發(fā)展的歷史脈絡(luò)，我們不難發(fā)展其實(shí)“制度”、“理性”和“發(fā)展”這三個(gè)方向的議題和研究幾乎在各個(gè)時(shí)期各個(gè)代表學(xué)者的研究中都有著學(xué)理和邏輯上的聯(lián)系。在這一過(guò)程中，行政發(fā)展會(huì)根據(jù)著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和人的理性的萌芽和發(fā)展不斷豐富自身的特性及發(fā)展，而這個(gè)過(guò)程也會(huì)影響著制度理性的建構(gòu)內(nèi)容和側(cè)重。從行政發(fā)展的角度出發(fā)去考量制度理性的存在，主要有兩個(gè)方向。首先，行政發(fā)展具有一定的特定目標(biāo)性。這樣的目標(biāo)不是一蹴而就的，而是由著長(zhǎng)期和短期目標(biāo)、總目標(biāo)和分目標(biāo)所共同組成的。這樣的全部目標(biāo)要一一實(shí)現(xiàn)，需要周密的計(jì)劃和前期工作，也需要科學(xué)、合理的制度。這也就為制度理性的程度提出了更高的要求。其次，行政發(fā)展的理念變化影響著制度理性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和選擇。就現(xiàn)在的社會(huì)而言，行政發(fā)展為貼近社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，更多追求的是公平、效率、正義和以人為本。因此，人們?cè)诳释驼J(rèn)可現(xiàn)階段行政發(fā)展的追求理念的時(shí)候，在制度理性的價(jià)值選擇上就自然而然地會(huì)側(cè)重追求相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，以期二者的統(tǒng)一。（三）制度理性之于行政發(fā)展。如同制度是一種個(gè)人自由與國(guó)家社會(huì)秩序之間的中介一樣，制度理性也是一種制度中介，不過(guò)這種中介是一種理性或者合理的中介，其作用在于增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的合理性，把這樣的說(shuō)法放到制度理性對(duì)行政發(fā)展作用程度的描述上也是恰如其分的。其一，制度理性是行政發(fā)展的重要保障。從前文引用何穎教授對(duì)行政發(fā)展的定義可以分析出，行政發(fā)展的重要手段和方向就是對(duì)行政制度的革新，從而達(dá)到調(diào)整行政活動(dòng)方式和提高行政效能的目的。但是行政發(fā)展的意義不在理論上的變動(dòng)，而是在于制度制定和推行的整個(gè)實(shí)踐過(guò)程中取得的成效有多大。制度不是行政發(fā)展的全部，卻是行政發(fā)展的關(guān)鍵。所以我們說(shuō)制度理性在很大程度上決定著行政發(fā)展的最終成果和形態(tài)絲毫不為過(guò)，這也就是二者關(guān)系中最重要的一點(diǎn)，即行政發(fā)展離不開(kāi)制度理性的“保駕護(hù)航”。其二，制度理性推動(dòng)行政發(fā)展模式的確立。各國(guó)對(duì)其本國(guó)行政體制及戰(zhàn)略的選擇構(gòu)成其行政發(fā)展的模式。各國(guó)行政發(fā)展所處歷史階段及目標(biāo)都不同，行政發(fā)展模式也不一樣。發(fā)展中國(guó)家的改革與發(fā)展起步較晚，且沒(méi)有自己的理念和模式可以借用，在行政領(lǐng)域的改革也有著借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功例子的影子存在，缺乏自己的行政發(fā)展模式。而行政發(fā)展模式的確立有一個(gè)重要的推動(dòng)力就是制度理性。合理、有效的制度理性強(qiáng)化有助于行政發(fā)展模式的建立，由此帶來(lái)人們思想觀念的變革并指導(dǎo)著人們的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，推動(dòng)著行政發(fā)展模式的形成。因此，制度理性在以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家的行政改革中顯得尤為重要。其三，制度理性會(huì)推動(dòng)行政發(fā)展的不斷完善以及創(chuàng)新。行政發(fā)展的目標(biāo)的設(shè)定會(huì)根據(jù)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化去調(diào)整，但在很大程度上也會(huì)根據(jù)制度推出后的社會(huì)反饋進(jìn)行改變。因?yàn)樾姓l(fā)展的過(guò)程中難免出現(xiàn)非理性的傾向和社會(huì)風(fēng)氣，有些時(shí)候是因?yàn)橹贫炔槐M合理，也就是制度理性化程度較低。具體而言，行政發(fā)展因?yàn)橛辛酥贫壤硇缘拇嬖跁?huì)在不斷發(fā)展中更貼近社會(huì)發(fā)展實(shí)際、更符合人們價(jià)值選擇的思想更新制度理念，選用更為合理的規(guī)則。

三、行政發(fā)展視閾下的制度理性建構(gòu)

前面的內(nèi)容筆者向大家闡述了行政發(fā)展和制度理性之間的辯證關(guān)系，使大家能夠更加直觀的了解制度理性的程度對(duì)行政發(fā)展的健康有效穩(wěn)步前進(jìn)的重要性。如何能保證行政發(fā)展中的制度調(diào)整或者創(chuàng)新能夠遵循著“科學(xué)、合理”的原則，從而推動(dòng)行政發(fā)展呢？以我們國(guó)家為例，分析基于現(xiàn)代社會(huì)背景下行政發(fā)展在中國(guó)的具體建構(gòu)情況，總結(jié)存在的主要問(wèn)題。（一）當(dāng)前行政發(fā)展中的制度非理性影響。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了深刻的變化，各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展突飛猛進(jìn)，行政發(fā)展在中國(guó)因起步較晚，發(fā)展也較為迅速。從制度層面說(shuō)，為了跟進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，大刀闊斧的幾次行政管理體制的改革可以說(shuō)達(dá)到了政府的目的。但是由于在相關(guān)領(lǐng)域缺乏經(jīng)驗(yàn)，一些制度由于缺乏理性的考量從效果上說(shuō)還是難以滿足民眾的需求，使社會(huì)上出現(xiàn)種種不和諧的聲音。首先，政府制定的制度偏于經(jīng)濟(jì)方向而忽視公共服務(wù)引起的職能失衡。30余年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)以及在改革方面取得的成就都證明了政府在國(guó)家宏觀調(diào)控方面的巨大能力。但是因國(guó)家制度偏于經(jīng)濟(jì)利益的趨勢(shì)使得各地方政府間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)使激烈，以經(jīng)濟(jì)管理職能為主，社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能相對(duì)較少。另一方面是公共服務(wù)供給中沒(méi)有形成規(guī)范的分工和問(wèn)責(zé)制，事實(shí)上造成了公共服務(wù)指標(biāo)的軟化，導(dǎo)致政府公共治理的缺位。其次，公平原則難以保證。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)配置資源，促進(jìn)資源的有效利用。但由于過(guò)渡時(shí)期的制度安排不完善，中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也提高了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。貧富差距和區(qū)域差異是明顯的負(fù)面影響。最后，行政制度安排的失當(dāng)引起政府公務(wù)人員價(jià)值追求的失當(dāng)。當(dāng)前我們的行政制度中的考核體系設(shè)計(jì)中存在著單純追求指標(biāo)的細(xì)化以及體系的統(tǒng)一化。這使得部分地方政府的公務(wù)人員在執(zhí)行或者指定相關(guān)制度的時(shí)候照搬其他地區(qū)的體系而忽視本地區(qū)的實(shí)際情況，同時(shí)也會(huì)使部分公務(wù)員為了追求績(jī)效而忽視民眾的基本利益以及環(huán)境保護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域的重要性，導(dǎo)致發(fā)展畸形。（二）未來(lái)行政發(fā)展的制度理性建構(gòu)。我們應(yīng)該清醒地看到，即便當(dāng)前的我國(guó)行政發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但由于部分制度的指定和運(yùn)行忽視制度理性的存在，導(dǎo)致了很多社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)。未來(lái)的行政發(fā)展的建構(gòu)應(yīng)該基于制度理性，才能為行政發(fā)展保駕護(hù)航。1.轉(zhuǎn)變政府職能的制度建構(gòu)。在行政發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)利益固然重要，但重中之重仍然是為提供公共服務(wù)和社會(huì)管理，在地方政府尤其要重視這方面的制度建構(gòu)。從行政發(fā)展的角度看，政府要改善自身的公共治理，提高民眾對(duì)公共治理的滿意度，必須加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。為了有效履行政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，在制度建設(shè)中要認(rèn)真抓好以下幾個(gè)方面：一要著力解決關(guān)系到人民群眾切身利益的突出問(wèn)題；其次，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)制；三是加快建立和完善各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制；第四，改革和完善行政發(fā)展的行政管理規(guī)則，方法和程序。2.政府主導(dǎo)的公共服務(wù)多元參與的制度建構(gòu)。行政發(fā)展中的制度建設(shè)基于制度理性的考慮不僅與政府本身有關(guān)，也與社會(huì)力量的合作有關(guān)。這可以從發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來(lái)：這些國(guó)家內(nèi)部都存在著形形色色的利益集團(tuán)和社群組織，它們各自通過(guò)特定的渠道與方式表達(dá)自己的制度需求，議會(huì)，政府，法院等可以直接影響行政系統(tǒng)方案的主體。經(jīng)歷過(guò)這樣的程序的制度建構(gòu)必定在理性化程度上更高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉N種其他社會(huì)自治性組織的形成和發(fā)展開(kāi)辟出制度、資源和社會(huì)空間，政府在體制改革中必須采取更加開(kāi)放的態(tài)度，要積極地引入社會(huì)自治性組織和公民參與到行政發(fā)展中的制度的制定過(guò)程中來(lái)，可以引導(dǎo)建立我們國(guó)家特色的行政發(fā)展模式，并且在制度運(yùn)行過(guò)程中減少阻力。3.允許差別、控制分化的制度建構(gòu)。分化與差異不僅是自然世界的正常狀態(tài)，也是公民社會(huì)的正常狀態(tài)。無(wú)論財(cái)富，權(quán)力，知識(shí)和社會(huì)聲譽(yù)如何，都是一樣的。前文有提到，雖然改革開(kāi)放的成果由全體人民共享了，但貧富差距的問(wèn)題也確實(shí)是進(jìn)一步擴(kuò)大了?，F(xiàn)階段的行政發(fā)展中的制度理性更多的考慮應(yīng)該是如何解決這種貧富差距問(wèn)題，我們的制度應(yīng)該是通過(guò)制定公平、平等的規(guī)則，充分發(fā)展和有效利用各種社會(huì)資源，保持社會(huì)全面，健康，可持續(xù)發(fā)展。4.立足現(xiàn)實(shí)且面向未來(lái)的制度建構(gòu)。這里我們說(shuō)的立足現(xiàn)實(shí)并且面向未來(lái)顯然是在當(dāng)前時(shí)代背景下被迫切需要的。行政發(fā)展到現(xiàn)在的階段，制度的調(diào)整和改變的頻率越來(lái)越高，在這樣的過(guò)程中我們要注意制度理性中的延續(xù)性的原則。這里說(shuō)的延續(xù)性不是單純地一成不變或者固守陳規(guī)，而是我們應(yīng)該分辨出哪些制度體系是顯然是被歷史證明行之有效的制度規(guī)則，這些規(guī)則將被也應(yīng)該被經(jīng)驗(yàn)理性較為完整地保存下來(lái)；而另一方面，我們的制度建構(gòu)過(guò)程中也必須針對(duì)行政發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和未來(lái)可能遇到的困境，提出創(chuàng)造性地解決思路和辦法，并把它上升為新的制度規(guī)則。

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)村稅費(fèi)改革;鄉(xiāng)鎮(zhèn);財(cái)政體制;行政發(fā)展

[論文摘要】2000年以來(lái)，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)入手的農(nóng)村稅費(fèi)改革，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取得了顯著的階段性成果，同時(shí)增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。改革的局限使農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨困境，農(nóng)村稅費(fèi)改革的必然趨勢(shì)是財(cái)政體制創(chuàng)新，財(cái)政體制創(chuàng)新的核心是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展是財(cái)政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展必須考慮整個(gè)國(guó)家行政系統(tǒng)與國(guó)家總財(cái)力的關(guān)系。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、成果以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

在我國(guó)改革開(kāi)放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價(jià)格計(jì)算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長(zhǎng)率達(dá)15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長(zhǎng)速度急劇放慢。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)公報(bào)，“七五”時(shí)期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實(shí)際增長(zhǎng)率為4.2%,“八五”時(shí)期為4.3%,“九五”時(shí)期為4.7%01989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，為一1.6%oX27cr9a)影響農(nóng)民收人增長(zhǎng)的因素很多，其中最受人們關(guān)注的莫過(guò)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重。實(shí)際上，1980年代后期開(kāi)始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步增加。1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體呈上升趨勢(shì)，基本在高位運(yùn)行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)年均增長(zhǎng)幅度一般都超過(guò)同期農(nóng)民收人增長(zhǎng)幅度。

1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長(zhǎng)幅度12.6個(gè)百分點(diǎn)。f31c}s}面對(duì)日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，中央政府采取了不少嚴(yán)厲的減負(fù)措施，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題始終未能從根本上得到解決。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，極大地妨礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)滑坡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大等等令人擔(dān)憂的現(xiàn)象。

價(jià)值選擇是“價(jià)值的實(shí)際創(chuàng)造或獲得過(guò)程,是在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)價(jià)活動(dòng)”,[1]它既體現(xiàn)著主體在客觀事物面前的目的性與能動(dòng)性,亦體現(xiàn)著主體在客觀規(guī)律面前的受動(dòng)性與順應(yīng)性。行政發(fā)展作為主體的一種目的性活動(dòng),在一定程度上正是行政主體的一個(gè)價(jià)值選擇過(guò)程。一如威爾遜所言,“行政的任務(wù)是由政治加以確定的”,[2]因此,行政發(fā)展取決于政治發(fā)展、行政發(fā)展中的價(jià)值選擇取決于宏觀政治層面的價(jià)值選擇。由此,表征著一種新的政治價(jià)值選擇的科學(xué)發(fā)展觀必將引發(fā)行政發(fā)展中價(jià)值選擇的一場(chǎng)深刻變革。探討科學(xué)發(fā)展觀所內(nèi)蘊(yùn)的價(jià)值取向與行政發(fā)展價(jià)值選擇的目標(biāo),也由此而具有了重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、科學(xué)發(fā)展觀所蘊(yùn)含的基本價(jià)值取向

價(jià)值取向是“價(jià)值主體在進(jìn)行價(jià)值活動(dòng)時(shí)指向價(jià)值目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程,反映出主體價(jià)值觀念變化的總體趨向和發(fā)展方向”,[3]它指引和規(guī)范著人們的價(jià)值選擇。行政是政治的一個(gè)有機(jī)組成部分,行政取決于政治,因此,科學(xué)發(fā)展觀作為一種政治訴求必然要對(duì)行政發(fā)展主體的價(jià)值選擇提供方向上的引導(dǎo),必然要對(duì)行政發(fā)展價(jià)值選擇的方向進(jìn)行前在的規(guī)約。由此,對(duì)中國(guó)行政發(fā)展的價(jià)值選擇的走向與要求的把握,首先就應(yīng)是對(duì)科學(xué)發(fā)展觀所蘊(yùn)含的價(jià)值取向的把握?？茖W(xué)發(fā)展觀所蘊(yùn)含的基本價(jià)值取向主要包括如下四個(gè)方面。

1.以人為本

科學(xué)發(fā)展觀所蘊(yùn)含的價(jià)值的核心與關(guān)鍵就是以人為本。而在“以人為本”這個(gè)概念中,對(duì)“人”的理解與把握又是其邏輯起點(diǎn)?！叭恕钡膬?nèi)涵既可以是個(gè)體意義上的,也可以是類意義上的,在西方政治哲學(xué)史上,有學(xué)者把人當(dāng)作“原子式的個(gè)人”來(lái)理解,也有學(xué)者把人當(dāng)作社會(huì)性的、歷史性的人來(lái)理解,這種對(duì)人的本質(zhì)的不同認(rèn)定與把握在一定程度上導(dǎo)致了西方學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)的“自由主義”學(xué)術(shù)范式與“社群主義”學(xué)術(shù)范式之爭(zhēng)。社會(huì)主義條件下的“人”不單是個(gè)體意義上的,也不單是“類”意義上的。所有人都是個(gè)體身份與類身份的集合,社會(huì)主義社會(huì)是承認(rèn)人的這種雙重性的社會(huì)。因此,我們所講的社會(huì)主義條件下的以人為本,從根本原則上看,是包括工人、農(nóng)民、知識(shí)分子等在內(nèi)的最廣泛意義上的以“人”為本,它超越了不同年齡、不同職業(yè)、不同身份、不同民族、不同學(xué)歷背景等等的界限,具有強(qiáng)大的包容性;從具體形態(tài)的社會(huì)狀態(tài)上看,社會(huì)主義社會(huì)的以人為本是兼顧個(gè)人利益與集體利益的以人為本,是重視滿足個(gè)體利益與反對(duì)為個(gè)人利益而犧牲集體利益兩方面相統(tǒng)一的以人為本,是既有當(dāng)前的社會(huì)公平、也有“代際正義”、兼顧了眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、兼顧了局部與整體的以人為本。從實(shí)質(zhì)與核心上講,以人為本涉及的也就是一種社會(huì)利益的合理分配、一種對(duì)社會(huì)利益的有效協(xié)調(diào)與規(guī)劃。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中,個(gè)人利益與集體利益、局部利益與整體利益總是以矛盾的形式而存在的,合理分配與協(xié)調(diào)這些利益、化解利益之爭(zhēng),充分考慮不同利益主體的利益、做到利益的綜合權(quán)衡,既是以人為本的社會(huì)的重要特征,也是以人為本原則實(shí)現(xiàn)的最基本的要求。在這些利益矛盾的協(xié)調(diào)與化解上,政府是責(zé)無(wú)旁貸的?！吧鐣?huì)目前出現(xiàn)的許多不和諧現(xiàn)象與公共治理的不和諧有直接的關(guān)系,在某種意義上甚至可以說(shuō)主要是由于公共治理的不和諧引起的”。[4]治理的不和諧具體到現(xiàn)實(shí)之中主要包括公共治理中的一些非規(guī)范性因素仍然存在(如腐敗、尋租等)、一些政府部門在社會(huì)矛盾化解能力上的積弱狀態(tài)未得到完全的改變、一些政府部門對(duì)社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注度與敏感度仍顯不夠、對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題的處理仍欠積極等等。由此可見(jiàn),要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀對(duì)社會(huì)的有效指導(dǎo),首先必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀對(duì)政府行政行為的有效指導(dǎo),這是科學(xué)發(fā)展觀充分發(fā)揮指導(dǎo)社會(huì)前進(jìn)方向的功能得以實(shí)現(xiàn)的前提。作為一種權(quán)威性力量,行政行為往往能夠?qū)ι鐣?huì)產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響,良好的行政往往能夠成為化解社會(huì)矛盾的有效力量?？匆环N行政是否是良好的行政,就是要看這種行政是否具有良好的社會(huì)調(diào)控能力。這種調(diào)控能力不是指的政府統(tǒng)治或控制社會(huì)的能力,它更主要的是指的是行政機(jī)關(guān)滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求的能力,是一種協(xié)調(diào)各方利益、滿足多方需求、實(shí)現(xiàn)廉潔治理的能力。因此,用鄧小平同志的話來(lái)概括,我們就可以把以人為本的訴求對(duì)于行政發(fā)展的基本要求歸結(jié)為:行政機(jī)關(guān)要以“人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿意不滿意”作為行政工作的指針,要真正將行政發(fā)展與人的需求的滿足、人的發(fā)展的促進(jìn)統(tǒng)一起來(lái),使行政發(fā)展真正成為社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)、人的價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效推動(dòng)力量。

2.全面性

論文關(guān)鍵詞：社會(huì)環(huán)境；行政發(fā)展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

論文摘要：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化狀況、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、村民自治、縣鄉(xiāng)關(guān)系、城市化進(jìn)程等因素所構(gòu)成的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，形成現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政環(huán)境基本特質(zhì)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)有著直接的、決定性的作用。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的客觀要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)長(zhǎng)期存在并以供給公共產(chǎn)品為基本職能，合理設(shè)定政府規(guī)模，提高行政效益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展是一個(gè)重大的理論與實(shí)踐課題，長(zhǎng)期以來(lái)一直為人們所關(guān)注。近幾年來(lái)，理論界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展，進(jìn)行了許多有益的探索，提出了不少有價(jià)值的觀點(diǎn)。但是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政環(huán)境出發(fā)立論者較少，一定程度上影響了對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義。行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)和模式，而行政系統(tǒng)對(duì)行政環(huán)境具有反作用，二者之間應(yīng)當(dāng)經(jīng)常保持大體的平衡。行政系統(tǒng)必須不斷進(jìn)行調(diào)整、改革、創(chuàng)新和完善，也即通過(guò)行政發(fā)展，以達(dá)到與行政環(huán)境的協(xié)調(diào)。行政環(huán)境引起行政發(fā)展，決定行政發(fā)展的目標(biāo)、途徑等等。行政環(huán)境包括制約或影響行政系統(tǒng)的各種條件和因素，其中無(wú)論是社會(huì)因素，還是自然因素都影響著行政系統(tǒng)，但直接制約行政系統(tǒng)的主要是生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等社會(huì)環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展是復(fù)雜、宏大的系統(tǒng)工程，有著復(fù)雜的內(nèi)因和外部背景。農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的方向、內(nèi)容和目標(biāo)有著決定性的作用。

一、農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的基本特點(diǎn)

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村行政環(huán)境發(fā)生了深刻變化，2000年開(kāi)始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政環(huán)境出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的環(huán)境因素廣泛而復(fù)雜，相對(duì)而言，形成現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政環(huán)境基本特質(zhì)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)有著直接的、決定性作用的因素，主要有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化狀況、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、村民自治的實(shí)踐、縣鄉(xiāng)關(guān)系、城市化進(jìn)程等。同時(shí)，也不能忽視農(nóng)村自然環(huán)境的特點(diǎn)。

1．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化有了巨大發(fā)展，但總體上比較落后，而且呈不平衡性。

編者按：本論文主要從公共行政的發(fā)展為何游離道德；現(xiàn)代行政邏輯與道德之間；公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)等進(jìn)行講述，包括了公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的、行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無(wú)涉、行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

[論文關(guān)鍵詞]公共行政價(jià)值中立效率現(xiàn)代性正義

[論文摘要]經(jīng)過(guò)現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無(wú)涉，不能簡(jiǎn)約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價(jià)值的支撐，而道德始終是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價(jià)值性辯護(hù)，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價(jià)值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問(wèn)題上的緘默不語(yǔ)無(wú)法解決多元競(jìng)爭(zhēng)的沖突，更是無(wú)法論證行政本身的合法性。行政與其說(shuō)需要目的性價(jià)值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)涉密切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無(wú)論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過(guò)這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對(duì)官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問(wèn)題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時(shí)代的政治理想，中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無(wú)可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

【內(nèi)容提要】新公共管理是80年代以來(lái)興盛于英、美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來(lái)西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐不無(wú)借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

從本世紀(jì)70年代開(kāi)始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開(kāi)始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開(kāi)支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。