行政組織法范文10篇

在國家──社會關系正處于轉型中的當代中國，公共行政面臨一系列需要解決的問題：政府部門熱衷通過各種政策性手段對市場進行直接干預；對于需要公共行政予以解決的某些社會問題，一些行政機關卻互相扯皮、互相推諉；利益驅動下的本位主義致使某些行政機關間爭權奪利；各級政府普遍機構臃腫，人浮于事；行政機關濫收費、亂罰款的現象屢禁不止；行政官員以權謀私、貪污腐敗……。如何盡可能有效地解決這些涉及公民權益、涉及公民對政府信任的問題，已成為社會共同關心的話題。由于此類問題在相當程度上與公共行政組織的合法性、合理性相關聯，與我國當前行政組織法不健全、不完善相關聯，因而，本文試圖就法治與公共行政組織的關系，以及如何加強和完善我國行政組織法展開討論，以期為行政領域出現的上述問題提供一個可供有關方面選擇和考慮的解決方案。

一個國家的公共行政在順應社會需要的基礎上應包括哪些職能，這些職能在各級各類行政機關中應當怎樣進行分配，國家應如何設置、變更或撤銷行政機關，各級、各類行政機關的性質、地位、任務是什么，它們分別擁有哪些職權、承擔哪些職責、其活動遵循哪些基本規則，它們如何組成，編制怎樣確定，其屬下公務人員的任用、培訓、考核、獎懲、晉升、流動等如何進行，凡此種種，都可容納于“公共行政組織”這一研究課題。①概而言之，公共行政組織包括行政機關的組織、編制和公務員等三個方面的內容，這是廣義的指稱。在狹義層面上，公共行政組織通常僅指向行政機關的組成、性質、地位、職能和建立、變更、撤銷的程序，而不包括同編制和公務員相關的一系列問題。出于研究旨趣和集中探討的需要，本文取其狹義內涵。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國家的存在是并行的，而且，在古代絕對君主制的國家形態下，它就已經受到法律的規范。例如，我國唐朝的法典《唐六典》曾經對行政中樞機構中書省、門下省和尚書省以及六部等的組織均設有專門的規定。②然而，立基于專制主義的規范國家組織結構或活動（包括行政機關的設置、變更和撤銷，組織與職權等）的法律，其實質是君主的旨意，其目的主要在于維護君主的有效統治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對其統治的長久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關系架構：國家行政系統的最高首長有權決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無法在終極意義上對抗或束縛行政的自行組織。這個曾在世界范圍內較為普遍存在的舊的關系架構，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎深厚的國家，一個時期內它仍然得以延續和維系。如在日本明治時期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來被認為是有關行政作用的理念，因此有關行政組織的規范被認為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權限與大權”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關制度，生成于旨在破除專制主義的西方近代資產階級革命，并且，因同人類進步的要求相契合，而為現代多數國家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內容在不同國家的體現存在差異，甚至在同一國家也隨著歷史的變遷而發生轉換，但是，堅持人民主權（民主主義）、促進和保障人權、政府對公眾負責等一直是其內蘊的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權的要求和體現。現代國家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權，直接或間接地通過一種代表制度行使主權。[4]就制度的現實運作而言，由于代表制度對民意的真正體現與維護總是存在這樣那樣的問題，因而，沒有一個國家有資格宣稱民主已經徹底實行。不過，在理念層面上，人民主權（民主主義）至今仍是人類可以選擇奉行的治理國家的最佳方式。根據這一理念的邏輯，一切國家機關的組織或活動必須建立在人民授權的基礎上，否則，就會喪失合法存在的理由。人民授權通常是由人民代表機關（制憲會議、議會、人民代表大會等）以制定憲法或法律的方式進行。籍此，公共行政組織受法律的規范與約束，而不是由行政機關自行決定。我國自1949年建國以來，始終堅持人民民主的基本立國原則。當然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒有完全受制于法治原則。行政機關組織法體系目前很不完善，行政部門未經法律授權即以規章、命令、決定等形式自行設置機構和配置權力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

一、行政組織法概說

（一）組織的構成

組織是人類社會最廣泛的現象之一。在人類社會漫長的進化過程中，組織始終是人類賴以生存和發展的主要形式。離開了組織，就沒有人類社會的過去、現在和未來。所謂組織，簡單而言，就是對人和事物按照一定的任務和形式進行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會組織兩大類。但就社會組織而言，不同國家有著不同的分類方式。一些西方國家基本上把社會組織分為三類：即政府及其他權力制衡機構、企業公司和社會團體。[1]而在中國，一般把社會組織分為四類：即黨政機關、企業公司、事業單位和社會團體。近年來，還出現了一種新的社會組織類別-民辦非企業單位（民辦事業單位）。

由于各國國情不同，社會組織的構成也不同。西方國家一般沒有我國稱之為“事業單位”的概念，而是將類似于我國事業單位的組織歸于政府機構或半政府機構；有的西方國家將政黨組織也納入社會團體的范疇，但在我國，一般不將政黨組織視為社會團體。[2]

（二）行政組織的含義

一、行政組織法概說

（一）組織的構成

組織是人類社會最廣泛的現象之一。在人類社會漫長的進化過程中，組織始終是人類賴以生存和發展的主要形式。離開了組織，就沒有人類社會的過去、現在和未來。所謂組織，簡單而言，就是對人和事物按照一定的任務和形式進行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會組織兩大類。但就社會組織而言，不同國家有著不同的分類方式。一些西方國家基本上把社會組織分為三類：即政府及其他權力制衡機構、企業公司和社會團體。[1]而在中國，一般把社會組織分為四類：即黨政機關、企業公司、事業單位和社會團體。近年來，還出現了一種新的社會組織類別-民辦非企業單位（民辦事業單位）。

由于各國國情不同，社會組織的構成也不同。西方國家一般沒有我國稱之為“事業單位”的概念，而是將類似于我國事業單位的組織歸于政府機構或半政府機構；有的西方國家將政黨組織也納入社會團體的范疇，但在我國，一般不將政黨組織視為社會團體。[2]

（二）行政組織的含義

一、行政組織法概說

（一）組織的構成

組織是人類社會最廣泛的現象之一。在人類社會漫長的進化過程中，組織始終是人類賴以生存和發展的主要形式。離開了組織，就沒有人類社會的過去、現在和未來。所謂組織，簡單而言，就是對人和事物按照一定的任務和形式進行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會組織兩大類。但就社會組織而言，不同國家有著不同的分類方式。一些西方國家基本上把社會組織分為三類：即政府及其他權力制衡機構、企業公司和社會團體。[1]而在中國，一般把社會組織分為四類：即黨政機關、企業公司、事業單位和社會團體。近年來，還出現了一種新的社會組織類別-民辦非企業單位（民辦事業單位）。

由于各國國情不同，社會組織的構成也不同。西方國家一般沒有我國稱之為“事業單位”的概念，而是將類似于我國事業單位的組織歸于政府機構或半政府機構；有的西方國家將政黨組織也納入社會團體的范疇，但在我國，一般不將政黨組織視為社會團體。[2]

（二）行政組織的含義

在我國目前的行政法學研究中，行政主體理論占有相當地位。許多學者將其作為行政法學體系的重要組成部分。2我國的行政主體理論最早出現于八十年代末，到九十年代中期已成為行政法學研究行政組織的主流。對行政主體的探討在很大程度上取代了對行政組織法的全面研究。然而，筆者認為我國的行政主體理論存在重大缺陷，并產生了許多負面作用。法學界應當重新審視我國的行政主體理論，并重新開展對行政組織法的全面研究，唯此，才能真正推進行政組織的法治化，推進我國的行政法治進程。

一、我國行政主體理論的形成及基本內容

對行政主體理論的檢討，自然離不開對該理論的形成與現狀的考察。

（一）行政主體理論的形成

行政主體理論是一舶來品，而非我國的發明。最早使用行政主體概念的是《行政法學原理》、3《中國行政法學》。4九十年代后，絕大多數行政法教科書都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類和資格要件等，形成了獨特的行政主體理論。5但不知為何很少有專門研究行政主體的論文問世。

八十年代末，行政主體理論在我國的出現主要有三方面的原因：

摘要：給付行政的發展，使得行政組織承擔著多元化的行政任務。在這樣的背景下，很多行政任務被不斷交由私人承擔，而一些私法形式的行政組織也開始出現。此外，很多行政任務也開始越來越依靠地方基層組織。由此，行政組織法的縱向職權以及橫向職權如何配置，這都需要加以重新審視。

關鍵詞：給付行政；行政組織法；行政任務；多元化一、問題的提出作為一種學理概念，給付行政一詞源自德國，大多被用于侵害行政，或維護秩序行政的對比上。[1]而作為一種對于社會現象的描述，給付行政被用來描述這樣的社會背景，即伴隨著國家職能的擴展，“行政法使行政與個人或團體之間產生了一種‘指導與服務性的’法律關系，來保障個人的福祉。”[2]此種背景下，越來越多地開始要求國家逐漸承擔公民的生存照顧義務并積極地給予人民各種利益。例如，社會保障、公用事業的提供以及各類補貼、貸款等，國家的職能也日益由消極轉為積極。從這層意義上來看，給付行政一詞的出現是與國家行政任務的變遷密切關聯。而行政任務一詞意指，行政機關依據法規范所承擔的或者以合法的形式執行的所有事務。[3]隨著福利國家及其給付行政的發展，行政任務日益逐漸多元化，這使得已有的行政組織無力承擔更多的行政任務與功能。因此，出現了越來越多的替代方式，例如私人開始在行政任務的實現中發揮更多作用。非政府組織等也開始承擔越來越多的行政職能。在這種背景下，政府與其他組織之間如何協調以及原有的行政組織在橫向以及縱向上如何分配職權，這都屬于行政組織法所需要關心的問題。而傳統行政法學研究往往更多的以行政行為為中心，更多的圍繞行政行為的類型化及其訴訟問題展開。回溯相關文獻，可以發現學者對于行政組織法的關注仍不足以應對行政任務的多元化背景。本文試圖以給付行政為中心，描述伴隨行政任務多元化中的給付行政對行政組織法提出的挑戰及行政組織法的應因之道。二、行政組織型態的多樣化給付行政及福利國家的發展，使得行政任務不在集中于傳統的秩序維護，而更多的任務表現為社會公共福祉的提供。在傳統的秩序維護階段，為確保組織之間的相互協調與控制，行政機關的設置往往以科層制為中心。這種制度一旦確立，便總是運用其權力維護其地位，而不是促進變遷和革新。[4]而在給付行政領域，單一的依靠行政權力來實現行政目標，似乎已經變得力不從心。例如，政府與窮人之間所建立的社會保障關系，其目標在于給予公民基本的生存保障或者更高層次的社會保險。而每個窮人要想獲得社會保障金，往往需要進行一定的家庭調查，而由于地域不同，獲得的社會保障金數額也可能不同。如果想要嚴格的劃定某一界限，并嚴格依循某種組織設定規則，便容易忽略社會保障領域中的個性特征。而貧窮問題的解決，政府也并不能嚴格依循科層制來設定層層行政部門，很多情況下還需要依靠社會自組織的力量來實現行政任務。因此，在這種背景下，傳統的科層制設定已并非放之四海而皆準。此外，由于給付行政通常不需要強制。因此，行政機關在選擇以公法形式抑或私法形式來實現行政任務方面具有一定的選擇自由。這種選擇自由不僅與行政機構的組織形式有關，而且與給付或者使用關系的具體形式有關。[5]這種選擇自由也使得行政組織的型態，由于行政機關的選擇而變得多元化。1.承擔行政任務的行政機關行政機關仍舊作為重要的機構形式存在于給付行政領域之中。而實際上，盡管各國在給付行政領域引入了較多社會力量，而對于大多數國家而言，很多項目仍舊是以政府機構行使管理權為主導的，這也是由于這一領域往往涉及到較多的資金與財政問題所致。例如，我國的社會保障領域，民政部與勞動與社會保障部仍發揮著重要的監管職能。這兩個部門作為社會保障領域的主要監管部門，負責災害救濟、社會保險以及社會福利等多種項目。從二者的權屬劃分來看，前者主要負責維持公民最低生存的保障項目及有關緊急狀態下的救助，而后者則負責一個更為常規化、持續化的項目，這些項目包涵養老、工傷、失業、醫療、生育等，這些多與公民的勞動權益相關聯。這些部門之間涉及到的核心問題是職權如何分配。行政機關的職權，其涵義為行政機關依法享有的對某一個特定社會事務的管理權限，這是行政權的具體化。“行政管理權限的劃分問題是行政立法中最復雜的問題。許多法律草案起草了十幾年也出不了臺，原因之一就是對法律中所涉及到的行政管理權限劃分不清”。[6]給付行政涉及到的項目較多，而每一項目均關聯到公民利益的實現；此外，諸如水、電、公共基礎設施等項目，又往往涉及到豐富的經濟利益，無論對政府權限而言還是對企業的實施而言，這都可能引發更多的部門利益之爭。這都為相關部門的權限劃分提出了挑戰。而基于選擇自由，行政機關往往又可以選擇私法形式的行政組織，這種情形又使得原有的行政機關從直接的參與者轉為對其他組織的監督者，這些組織可能是企業、非營利組織等，這也改變了固有的官僚制設計。在這一階段，行政組織的主要任務在于增進社會的公共福祉。2.私法形式的行政組織20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，其主題在于政府不斷讓渡一些職能于市場。通過民營化的方式，可以由政府、企業與社會共同承擔公共福祉的提供，緩解政府財政壓力并促進社會服務質量與效率的提高，進而實現社會治理下的共贏。正如美國學者薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。”[7]在這種背景下，諸多行政組織也由原先的公法形式轉為私法形式。其中，某些情形下可由國家依私法規定設立企業，例如電力公司負責提供電力等。在公司治理結構上，這些企業往往采取政府直接參股或完全占有全部資本的形式。此類行政組織的私法化，一般認為應受到私法或特別組織法規之拘束。其導致的結果之一為母體行政組織由原先自己承擔行政任務履行最后責任的角色，轉變為對子公司承擔監督與影響之責。[8]在我國，很多事業單位與企業單位，承擔了較多的行政任務，但是其往往以私法出現，這些也應納入組織法的視野。這些單位承擔了更多的以公益為目的的給付職能，主要集中于教育、科技、文化、衛生等活動。其上級部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門，其行為依據有關法律，所做出的決定多具有強制力。而在我國政企改革中，一些特殊的企業模式也應加以區分，即所謂的“行政性公司”，這類企業往往既行使行政權力、擔負行政職能，同時又進行商業活動。但是，這種企業不同于我們此處所言的公用企業，前者更多遵循市場規律，而后者則是我國在政府職能轉變以及機構改革過程中，由原政府主管部門轉變或改建而成，往往被稱為“翻牌公司”，此種企業類型與政企分開的精神不相符合。實際上，設立國有企業，可能存在兩種目標，一種為營利，另外一種則為組織的私法化，依此實現行政任務。因此，純粹的依據公司法進行國有化改造，往往會忽視國有企業的不同功能。[9]

3.承擔行政任務的私人除上述私法形式的行政組織之外，私人在給付行政中越來越發揮著積極的作用。例如，完全的市場化模式，即將行政任務完全交由私人實現，其往往通過企業化模式運作，政府在資金等各方面已不再直接參與。在給付行政領域，較為典型的兩種方式為外包（Contractingout）及特許經營。外包適用于各個領域，包涵垃圾收集、基建服務、道路養護、街道清潔等各個領域。而特許經營則一般適用于各種場所的特殊使用以及具有壟斷性特征的領域。這些方式的出現是各國行政改革所具備的共同點。這些方式的存在改變了原有的公共行政任務空間。此外，最為明顯的特征在于，非營利組織和第三部門承擔著越來越多的行政任務。一般而言，它們往往承擔以下功能：從事社會公益活動、扶貧、保護環境、扶持弱勢群體、幫助失學兒童、促進社區發展等，它能夠有效地利用和配置社會資源。它一般被看作是國家官僚政治與精英管理的替代選擇和政府與市場二者之間的公共領域。第三部門與非營利組織在我國立法中的表現，經歷了從“社會團體”到“民間組織”的變化。根據1989年10月國務院《社會團體登記管理條例》規定，協會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、商會等屬于社會團體。由于單位制改革的逐漸深入，由國家興辦的事業單位開始部分轉向由私人或社會資金興辦，20世紀90年代“民辦事業單位”開始出現。國務院1998年頒布《民辦非企業單位登記管理暫行條例》明確規定，民辦非企業單位為“企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”，社會團體為“由中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。民政部原社會團體管理司也被改為“民間組織管理局”。從立法中來看，協會、基金會等都被納入了第三部門。這一類型的組織在我國給付行政領域，尤其是社會保障領域發揮著越來越重要的作用。例如，各種慈善協會與社會保障基金等，這減輕了政府財政積累以及實際承擔社會服務的壓力。此類組織與行政機關之間，可能也存在某種授權或委托關系。政府為實現自己的目標可將給付提供的職能委托給第三部門進行，也可以通過與協會或專業團體簽訂協議的方式實現職能委托。政府部門不再直接提供服務，而是由第三部門通過非政府組織通過平等競爭機制獲得政府的資助，簽訂相關合同并履行相應義務。在目前行政改革中，第三部門的作用也是富有爭議和令人關注的命題之一。例如，民間行業協會的發展與其自治性、政府對行業協會應持有的態度等。由于很多行業協會往往受控于業務主管部門，失去了其作為自治組織的應有之義。從未來的發展方向來看，強調協會的自立性，并要求政府更好地輔助第三部門是方向之一。例如，為社會公益事業，諸如福利院、養老院等設施提供減免稅的優惠等。4.承擔行政任務的公營造物一般而言，給付行政一方面通過為個人提供特定目的的支持，如社會救助、助學金等，另一方面則通過建設公共設施（交通企業、養老院、幼兒園、學校、醫院）等，保障與改善公民的生活條件。[10]而后者往往與德國法上的“公營造物”概念相關聯。這一概念源自德國，其創始者為德國行政法學者奧托？麥耶（OttoMayer），根據他的定義，公營造物是人與物的結合。公營造物可能表現為，醫院、圖書館、養老院、孤兒院等社會福利設施以及博物館、美術館等為公民提供文教性服務的機構。隨著國家任務的不斷擴充，國家承擔了大量的服務行政任務，有些任務具有特殊性與技術性，出于執行的便利，便成立了公共營造物，以此來執行這些任務，其中最明顯的如郵政、銀行、鐵路、公路、水電事業、專賣事業等。可見公共營造物的大量出現是行政分權的產物，行政機關與國家將其任務分散到其他獨立的行政主體。因為，它雖然有使用人與工作人員，但是卻并無相應的成員。[11]從我國目前的法律法規來看，尚不存在對于公營造物的明確規定，這也就使得當依托于這些公營造物實現行政任務出現問題時，缺乏足夠的法律保障。此種型態在我國行政組織法中如何定位，以及在相關的法律上如何規定，都是需要研究的課題。三、給付行政功能下的中央與地方行政組織伴隨著福利國家與給付行政的發展，各國紛紛建立各種社會保障措施以及相關的公用設施。在這一過程中，發達國家開始發現福利制度所帶來的物質主義非但能夠帶來人們所期望的幸福感，反而成為釀就新的城市貧困、社會排斥邊緣群體的溫床。[12]在這種狀況下，居委會與街道辦事處等地方組織的功能被開始重新審視。這為行政職權的縱向配置，主要涉及到中央與地方行政組織的關聯，注入了新的元素并提供了新的發展可能。1.中央行政組織的調整與職權分配以我國為例，為適應機構改革以及不斷增加的公共事務要求，民政部與勞動與社會保障部門的管理體制也逐漸變革。1998年以前，作為給付行政重要組成部分的社會保障，其管理權限往往為“多龍治水”。例如，社會保險事項分屬勞動部、人事部、民政部及鐵道部以及交通部等各個部門。1998年之后，國家首先在政府內部理順了社會保障管理體制，在保留民政部并調整其職能之后，新組建勞動與社會保障部門負責統一管理全國社會保險等事務。[13]除此之外，兩個部門的內設機構也發生了相應的調整與并立。以民政部的變革為例，1981年的機構精簡中，民政部便撤銷了史料室，將該室的烈士褒揚部分合并到優撫局；縮減信訪局、優撫局、安置局和辦公廳的編制，使民政部機關的總編制仍保持不變。而1998年機構改革中，則作出了多項調整。例如，將優撫局與安置司合并為優撫安置局；社會福利司與社會事務司合并為社會福利和社會事務司；社團和民辦非企業單位管理司更名為民間組織管理局。調整后共有10個職能司（廳、局）。民政部與勞動社會保障部門的改革是在整體機構改革過程中進行的。經歷數次的政府機構改革之后，在部門的設定方面已經較為合理，從整體上來看，中央政府基于財政以及一些需要政府信賴的事務考慮，依舊承擔著一定的公共服務以及社會福利提供職能。例如，全國范圍內的社會保障基金監管，以及一些大型工程的建設與實施，一些重大的國際扶貧項目的承擔等等。因此，同其他部門改革一樣，這往往是“運動式”的變革，缺乏整體上長期的規劃及其設計。這也是今后行政組織法完善所需要注意的問題。

2.地方行政組織承擔的行政任務在傳統行政管理體制改革過程中，地方治理作為實現善治目標所采取的一種新型理念與制度，為許多學者與改革實踐者所倡導。研究人員還發現，中央政府將行政與公共事務管理權下放至地方或者轉移給民營機構、非營利組織，原因還在于一些發展中國家政府的行政管理與財政能力都相對較弱，缺乏必要的人力與財力支持其戰略發展。因此，中央政府也必然通過分權化治理的結構，通過向地方分權的方式，實現公共管理與服務的提供。[14]在給付行政領域更是如此。例如，在德國戰后，地方政府機關成為了福利政策的主要實施機構。地方在城市規劃、交通、住房津貼，以及社會福利和教育方面的職責幅度增加。即使在英國，也是如此，大量的地方政府部門承擔著越來越多的公共設施提供以及社會福利職能。[15]在我國，從客觀需要來看，由于現代行政事務的不斷增加，隨著現代公共事務的不斷增加，一些專業性或者更適合地方執行的任務已轉由地方執行。同時，在給付行政領域，由于往往涉及到中央與地方之間的預算以及財政分配，因此為了緩解過多的財政壓力，更多的事務也被轉移到地方政府來執行。例如，在我國，大部分國營特困企業的職工集中在地方，相應的縣級與鄉鎮級在大量的教育、醫療、貧困者的福利、公共項目等方面承擔著大量的職能。因而，在這個過程中，地方基層自治組織開始發揮著日益重要的作用。實際上，很多給付制度與這些部門之間原本就具有法律上的關聯。例如，根據《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制。由縣級以上地方各級人民政府民政部門具體負責本行政區域內城市居民最低生活保障的管理工作。由縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮人民政府（以下統稱管理審批機關）負責城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。這些均表明地方在承擔給付行政職能中的重要地位。在這個過程中，盡管我國并非分權制也并非聯邦制國家，但在地方行政組織的建設方面仍可以吸收某些聯邦制國家地方治理的經驗。通過上述論述，我們可以看出，以給付行政為重心，地方政府承擔著越來越多的公共服務職能，而對于中央政府而言，也開始出現以相關的行政事務為中心來調整行政組織類型的情形。這其中，直接關涉到給付行政的質量與提供程度的問題即財政分配體制改革的問題。這是因為，對于給付行政而言，它往往直接關聯到社會資源的再分配，其中相關的資金分配是最為現實的要素之一。因而，財政分配體系的變革對于中央與地方行政組織實現行政任務，尤其是給付功能的實現而言具有更為現實的意義。自1994年稅務改革以來，中央向省級政府進行的轉移支付比例大幅度提高，但仍不足以彌合相關的開支責任和稅收資源間的落差。因此，從給付行政的實現來看，政府的財政預算應當在與公民密切相關的給付領域增加投入，例如，社會保險、基礎教育和醫療衛生領域。以此，中央及地方行政組織的改革才具備了關鍵性支持，才不至于成為“無源之水”。

四、給付行政與行政組織規范的構建以給付為目的的行政任務不斷增加，為行政職權的縱向與橫向劃分提出了新的挑戰與問題。特別是私人作用的不斷引入，很多傳統行政組織所承擔的行政任務出現了公私混合性質的中間領域，這都使得更為關注官僚制的傳統行政組織法，需要組織規范上的進一步調整。1.行政組織的類型建構在以官僚制為中心的傳統行政組織法規范中，行政組織法的研究內容和對象更為關注各個部門之間的職權配置，尤其是上級對下級部門的命令、指導以及監督與控制。而這期間，行政組織法的規范要素中，行政機關以及各級行政機關中的公務員研究占有相當空間。在給付行政中，由于多種樣態的行政組織不斷出現，以事務和公共行政任務為中心的組織大量出現。例如，美國社會保障管理中的“信托基金會”以及與此較為類似的我國的社會保障基金理事會[16]，這類機構往往具有一定的行政管理職能，但在具體的組織建構等方面又引入了企業化管理的色彩。因而，對于它們來說往往集獨立性、企業性與公共性為一身。而其中的“公共性”即意味著這類機構承擔著大量的公共行政任務實現職能。因而，對于行政組織法而言，在諸多特性形成的光譜中，最為重要的即是“公共性”，這也是將它們納入行政組織法調整范圍的重要基礎之一。因而，這其中便可能包涵：傳統行政組織法意義上的行政機關與公務員、承擔公共行政任務的私人組織、公設財團法人以及政府公司、獨立管制機構等要素，這些要素均應成為行政組織法的類型。同時，伴隨著社會發展，除政府行政之外的社會公共行政也應納入行政組織法的關注范圍。例如，非政府組織的相關法律制度研究，同樣需要行政組織法的視野。它們往往履行一定的行政任務，并以多種方式參與在公共政策的制定之中，與行政機關之間往往呈現出一種新型的協商關系。當然，這并不意味著便以此為依據排除了其他部門法的調整。對于很多組織來說，例如基金會，其在組織體系建構中，往往會受到公司法及其他法律規范的調整，這正是公法與私法相互交融的印證。2.縱向行政職權配置的調整在中央和地方行政組織規范中，正如上文所言，以給付行政為重心，中央與地方行政職權劃分所呈現的狀態與不同功能。因而，對于中央行政機關而言，考慮到給付行政中行政任務的多樣性，可以以“任務”和“功能”為改革導向，使得為解決同一問題的行政組織成為同一機構。當然，面臨著日趨復雜的行政事務，各個部門之間不可避免會發生各種各樣的權限爭議，此時，設立或者規定一個機構來協調它們之間的爭議是富有意義的。同時，可以增補一些特殊行政領域內的特殊行政機關種類。例如，我國已經設立的保監會、電監會等機構的設立便符合了這樣的要求。今后，還可以根據較為集中的事務領域設立一定的特殊行政機關。這是對社會多元利益的考量，同時也往往因為公共行政任務具有高度的專業化需求。[17]從地方基層組織的改革來看，也存在諸多需要解決的問題。例如，街道辦事處作為人民政府的派出機構，十六屆三中全會審議通過的《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》中明確了機構改革的任務。在以往改革中，政府只對街道辦事處的內設機構、人員編制進行調整，但對街道辦事處在行政管理體制中存在的突出矛盾和問題，卻沒有通過改革得到根本解決。再如，根據城市居民委員會條例的規定，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在城市居民以自我管理、自我教育、自我服務為目的的社區自治活動中，在事關居民切身利益的社會治安、社區環境、公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等方面，居委會正在越來越多地承擔起《城市居民委員會組織法》賦予它的職能。而在實際情況中，居委會所扮演的角色更是一種半官方的行政組織，這便引發了諸多與法律規范不符的情形。因此，在行政組織法的變革中，應對其應有地位加以審視，應將這類所組織認定為一個獨立的公法人，擁有自己的財產，在法律規定的范圍內對地方行政擁有決策權，并承擔由此產生的權利、義務和責任。它對于鄉鎮干預其自治權的行為，有權通過向司法機關提起行政訴訟的方式來維護自己的自治權利。[18]此外，社區以及私人業主委員會等，在住房制度改革中，也成為了一種新型的地方基層組織。這些組織往往也承擔著鄰里照顧等社會功能。這些問題同樣需要我們加以關注。

而對于中央政府與地方各級政府的關系，考慮到地方功能以及各個領域的不同特色，在完善地方組織法過程中，應進一步明確地方行政職權的合法性依據以及中央與地方之間的權限劃分并不斷調整相應組織規范。將地方行政組織的職權主要限定為：貫徹國家法律法規以及制定地方性法規；調整地方性產業結構以及區域性公共產品與收益項目的分配；基層政府之間的行政、經濟管理以及社會關系以及涉及地方福利的資產管理等項目上。而在一些具體制度的執行上，地方政府則應發揮更為積極的作用。例如，城市最低生活保障制度、社區服務以及地方公共設施的建設等。3.私人履行行政任務的相關規范“在理解現代行政國發展時，私人組織和政府之間的交互作用是重要的。行政機關一般將許多科學任務承包出去，利用私人組織負責執行方案并且提供服務。即使，司法機關也使用那些作為法律人的專家……打破傳統行政法分類的進一步努力，將要求承認私人部門所承擔的事實認定者、政策制定者和管理者角色。”[19]在各國規制緩和的潮流下，政府權限及其執行業務開始不斷縮小，公民的社會生活不再完全由國家掌控，作為結果之一，行政任務被不斷民營化與外包，如何認定私人履行行政任務的界限以及如何確定哪些行政任務可以通過外包形式實現行政目的，這些問題都開始被納入行政法學的關注視野。這其中的關鍵問題在于，哪些行政事務可以委托給私人進行？正如上文所述，并非所有的行政任務都能交由私人執行。傳統的一些警察項目和某些大型的公益項目仍需要行政機關來實施。具體到各個不同的給付領域，也應有所區別。例如，在社會保障領域，某些涉及公民的最低生活保障項目仍應由行政機關來實施。同時，一些帶有強制性質的社會保險也屬于政府職能的范圍。一般的社會保險事務可以轉由社會保險機構來承擔。由此，可以有效緩解國家的行政和財政負擔。此外，某些具有一定規則性且數量眾多的事務可由行政機關委托給私人執行。例如，大量的垃圾處理以及社區服務工作便可以交由私人公司來執行。這些都需要在法律規范上，即以行政組織法為核心的相關規范中加以確認，應對可以授權、委托的情形加以明確確認并不能與憲法相違背。當然，這些授權或委托行為的增加，行政機關是否因此可以逃避行政責任的承擔以及相關司法審查，同樣可能會給法院的審查帶來諸多困擾。對于這類組織與政府之間的關系，同樣需要謹慎處理。一般來說，政府可以出于實現行政任務的目標并根據所要實現行政任務的性質來判斷其介入程度。例如，一些已經具備高度市場化特征的機構，政府便不能介入太多。原則上，應對已經企業化的組織形態適用公司法的相關規定。而一些與公共事務密切關聯的事項，政府則可以介入。例如，一些社會保險事務。當然，此類機構實際上已經交由私法組織進行，因而對它的控制是否可以納入行政組織法的調整范圍，仍舊是一個尚待論證的話題。但是，目前在行政組織法體系內的關注則是必要的。五、結語以給付行政為中心的現代行政組織法的建構，與其說是對某些領域中組織規范的調整，毋寧說它關涉到以行政權以及政府職能為中心的整個行政法學體系的調整，即伴隨著越來越多樣化的行政任務，行政組織已不再承擔傳統原有的行政職權，這使得以公權力行使為中心的行政法學，開始更為強調公益的實現。也就是說，如果以公權力的優越性為重心的警察行政法形成了警察國家的主要架構，而在法治國家中，行政法的重點由警察行政領域轉為個人的權利保護，而社會國家中則強調擴大行政機能的給付行政與民生建設行政領域的重要性。[20]因此，在這種背景下，以給付行政為中心的相關研究，更是一種行政法學研究視角的更新，即在政府職能轉變的背景下，行政法所要發揮的“功能”及相關的行政法學內容應如何轉變與更新。--------------------------------------------------------------------------------[1][日]室井力：《現代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社1995年版，第23頁。[2]《行政法之任務——彼德·巴杜拉的“自由主義法治國與社會法治國中的行政法”》，載陳新民：《公法學札記》，中國政法大學出版社2001年版，第93頁。[3]陳愛娥：《國家角色變遷下的行政任務》，《月旦法學教室》第3期，2003年1月，第106頁。[4][美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現代社會的科層制》，馬戎等譯，學林出版社2001年版，第149頁。[5][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第37頁。[6]張明杰、莫紀宏：《行政法的新理念》，中國人民公安大學出版社1997年版，第97頁。[7][美]E.S.薩瓦斯著：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第350頁。[8]詹鎮榮：《民營化后國家影響與管制義務之理論與實踐——以組織私法化與任務私人化之基本型為中心》，東吳大學法律學報第十五卷第一期，第15頁。[9]李洪雷：《其他承擔行政任務的主體》，載應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社2004年版，第419頁。[10][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第8頁。[11]李洪雷：《德國行政法學中行政主體概念的探討》，《行政法學研究》2000年第1期，第76－95頁。[12]楊團：《社區公共服務論析》，華夏出版社2002年版，第2頁。[13]鄭功成：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社2002年版，第26頁。[14]孫柏英：《當代地方治理》，中國人民大學出版社2004年版，第39頁。[15][德]埃克哈特·施羅德、曼費雷德·羅貝爾：《英國和德國的地方政府部門》，載赫爾穆特·沃爾曼等編：《比較英德公共部門改革——主要傳統與現代化的趨勢》，王鋒等譯，北京大學出版社2004年版，第173頁。[16]這類機構都引入了理事會形式作為內部組織規范。例如，美國社會保障信托基金理事會每屆任期四年，由財政部長、社會保障總署署長、勞工部長、健康人力資源服務部長等共六人組成。它的主要職責是，負責對兩個基金項目并確保它們的保障與增值。同時，這個部門還要在每年的4月1日之前向國會呈交一份年度報告。我國的社會保障基金理事會也是如此，它作為國務院直屬正部級事業單位，是負責管理運營全國社會保障基金的獨立法人機構。

摘要：能源監管體制改革的制度化推進是保障和鞏固改革成果的關鍵。然而，由于我國能源監管體制改革通過政策推動，缺乏統籌規劃，程序機制不健全，導致能源監管體制職能定位“政監不分”、權力配置“同質化”、能源監管機構設置“分散化”。其根因在于改革缺乏行政組織法依據。因此，制度化推進能源監管體制改革，應使改革于法有據，在組織法定、政監分離、合作監管的原則下，建立統一、權威、高效的能源監管機構。具體而言，以優化政府職能為目標，通過行政組織法明確能源監管機構職能；以事權劃分為基礎，運用行政組織法差異化配置能源監管權力；以“政監分離”為前提，給統一的能源監管機構提供行政組織法依據。

關鍵詞：能源監管；體制改革；組織法;職能定位；權力配置；機構設置能源

作為國民經濟命脈，對一國的政治、經濟、國家安全、社會生活等起著至關重要的作用。由于能源在勘探、開采、運輸、交易等環節會產生一系列安全、環境、壟斷等問題，因此，能源行業亟需政府監管來化解這些難題。這里所謂的能源監管通常是指能源監管主體對能源市場活動及其行為進行限制、約束等直接干預活動的總和。其中，能源監管機構的職能定位、權力配置、機構設置是實現能源監管目標的體制保障。在規范層面，《煤炭法》《電力法》《石油天然氣管道保護法》，以及正在制定的《能源法》與列入立法計劃的《能源監管條例》等法律法規Œ中關于能源監管機構的職能、權力的規定，初步構成我國的能源監管體制。我國能源監管體制的歷史發展經歷了這樣幾個階段：19491978年是政府對能源行業進行計劃管理時期，19781993年是政企初步分開時期，19932014年是專業監管起步時期，2014年到現在的能源體制革命，是全面深化改革時期。考察我國能源監管體制的歷史發展，可以發現，我國能源監管體制改革是政策推動型改革，這導致我國能源監管體制改革變動性較大，穩定性不足。針對這些問題，國家能源局于2013年1月7日在全國能源工作會議上提出了“深化能源體制改革”的要求；2014年6月13日中央財經領導小組第六次會議召開，推動能源革命的戰略構想被明確提出[1]。另外，黨的三中全會的《深化黨和國家機構改革方案》指出，推進國家機構改革需要從政府職能轉變、政府與市場機制的作用角度出發，構建權責清晰的政府治理體系。上述會議、政策、方案精神實質上為能源監管體制改革指明了方向。毋容置疑，若要改革制度化推進，則改革應當于法有據，需要有組織法保障。

1我國能源監管體制的歷史與現狀

能源監管機構的建立、合并、撤銷，以及能源監管機構與大型能源企業之間關系的發展演變，基本構成了我國能源監管體制的現實圖景。1.1我國能源監管體制的發展脈絡。1.1.119491978年：計劃管理時期該階段由于我國實行高度集中的計劃經濟，與其他行業一樣，能源行業由政府設立工業主管部門管理，主要根據國家計劃進行能源生產和供應，政企不分，基本是政府主管燃料工業的人、財、物和產、供、銷。盡管在不同時期政府主管部門進行了合并和分拆，但計劃管理的主導模式始終沒有變。可見，能源監管機構在計劃經濟體制下沒有存在的空間。1.1.219781993年：政企初步分開時期1978年，在改革開放的推動下，能源行業政企分開逐步推進，采取的措施有：第一，建立能源政策協調機構。為了增強不同能源種類之間的政策協調性，1980年國家能源委員會成立，煤炭、電力、石油三個部門由其統籌，但國家能源委員會在1982年即被撤銷。第二，啟動政企分開。依據我國對外開放政策戰略部署，能源行業的政企分開，最初在利用外資的領域展開（如利用外資辦電，1982年成立華能國際電力開發公司），同時組建中國海洋石油總公司，負責海洋石油對外合作事務。第三，成立統一的能源機構管理能源。順應經濟體制改革的需要，依據1988年國務院機構改革方案，同年成立了由石油、煤炭、核工業部的全部和水利電力部的部分政府職能組成的能源部，對能源進行統一管理；積極推進政企分開，成立中國石油化學工業總公司、中國電力聯合會、中國核工業總公司。但計劃經濟體制尚未打破，傳統的監管方式仍然發揮著重要作用，致使能源部于1993年被撤銷，沒有實現預設的目標。1.1.319932014年：專業監管起步時期1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制，在市場經濟目標下，能源監管體制改革的主要內容有：第一，轉變政府行業管理職能，推進能源市場化改革。1998年依據國務院的機構改革方案，撤銷煤炭、電力、石油等工業部門，成立石油和化學工業局，同時成立國家煤炭工業局，并進行職能轉移，由國家經貿委主管。撤銷核工業部，成立中國核工業集團公司，其政府職能劃歸國防科工委。除神華集團公司、中煤能源集團公司外，全部下放地方管理。第二，推進政企分開，建立現代能源企業。1998年，油氣行業重組成中石油、中石化、中海油三大集團公司，“三桶油”由中央直管。另外，2002年，將1996年成立的國家電力公司拆分為中央直管的兩個電網公司、五個發電公司等企業。第三，成立專業的能源監管機構。根據《煤礦安全監察管理體制改革實施方案》的要求，2000年1月，成立國家煤礦安全監察局。在電力行業，2001年3月，統一履行電力監管職責的國家電力監管委員會（簡稱電監委）宣告成立。2013年3月，《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》提出撤銷電監委，將國家能源局、電監委的職責整合到國家能源局，由國家發改委管理[2]。第四，建立統一的能源管理機構和議事協調機構。2005年成立國家能源領導小組，下設辦事機構“國家能源領導小組辦公室”[3]。2008年3月，國務院機構改革方案要求設立國家能源委員會，組建國家能源局。2008年8月整合國家發改委能源行業管理職責、國家能源領導小組的職責、國防科工委的核電管理職責，成立國家能源局，由國家發改委管理，主要負責履行能源領域的監管職責[4]。2010年1月，根據《國務院辦公廳關于成立國家能源委員會的通知》精神設立國家能源委員會，負責研究擬訂、審議、統籌協調國內能源開發、國際合作、安全、發展中的重大問題[5]。1.1.42014年至今：推進能源體制革命，全面深化改革時期2014年6月13日，在中央財經領導小組第六次會議上提出“能源革命”戰略構想。其中體制革命強調要轉變能源監管方式，健全能源法治體系，形成主要由市場決定能源價格的機制[6]。2017年5月，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，進一步明確了石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。另外，依據黨的三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》，國家能源局部管局的地位沒有變化，只是將儲備相關職能劃歸新組建的國家糧食和物資儲備局。同時，決定將國家煤礦安全監察局劃歸應急管理部。在上述政策文件精神指引下，能源監管體制進入全面深化改革時期。1.2我國能源監管體制的現實圖景。能源監管體制經過上述發展演變，煤炭、電力、油氣、可再生能源等種類能源形成如下監管格局：第一，煤炭監管體制。在中央設置煤礦安全監察機構，實現安全監管和行業管理的統一；在地方設煤礦安全監察機構，行業管理任務重的地方依舊保留行業管理部門。第二，油氣監管體制。我國油氣行業的監管體制形成于1998年國務院機構改革，然而，迄今沒有設立專門的油氣監管機構。依據2008年國務院機構改革方案的規定，油氣行業管理職能劃歸國家能源局，但仍有相當多的監管職能分散在其他相關的國家機關Œ。第三，電力監管體制。2013年3月，《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》撤銷電監委，重新組建國家能源局。另外，我國的核電安全監管交由生態環境部國家核安全局負責。第四，可再生能源監管體制。當前我國可再生能源根據法律規范初步形成由國家能源局統一行使監管職能、其他部門對其開發利用進行監管的監管體制Ž。可見，我國能源監管形成了以能源主管部門、能源協調機構、監管機構以及地方能源派出機構為主而構成的監管體制。

2我國能源監管體制改革面臨的困境及原因

本文立足于現代行政的特點，從行政權的合理配置入手，闡明行政組織法學研究的獨特內容。進而從研究方法上，對我國行政法學界有關行政組織的研究進行反思，旨在說明全方位，深層次，多角度地研究行政組織的學理價值。

有關行政組織的研究一直是行政法學爭論的焦點之一。作為法學，究竟應當立于何種角度來研究行政組織，不僅制約著行政組織法學研究的深化，而且影響著行政法學理論體系的科學構架，以及其它相關理論研究的廣度和深度。本文立足于行政權的歸屬主體，從其內部構成、互動關系等方面剖析行政組織之法學研究的獨特內容及其方法，從而進一步闡明深化行政組織研究的法學價值。

一、行政組織的法學研究內容

行政法學研究的實質在于探究如何規范行政權的運作。行政組織作為行政權的載體和物化形式，其法學研究的獨特內容何在？究竟應當立于何種高度來研究行政權的歸屬者？成為行政法學不可回避的問題。

回顧二十年有關行政組織的研究，大體可以分為兩個階段。第一階段（從80年代初至80年代末），是我國行政法學恢復和初步發展時期，理論體系尚末健全。從內容上講，將行政組織作為整個行政法學研究的重心，其研究面涉及行政組織法的概念，行政機關的性質、分類、職能、行政組織結構、活動原則以及公務員管理制度等。這一階段，研究的主要缺陷體現為；在內容和方法上沒有形成法學研究的特色，沒有同行政學、組織學在研究內容上區別開來，將行政組織法學研究的價值，局限于對行政學、組織學研究成果的法律確認以及法條注釋。第二階段（從80年代末90年代初至今），是我國行政法學繁榮和突進時期。學者認為傳統的行政組織法研究都是根據行政學、組織學的原理，對行政組織的法律調整進行概括，都沒有脫離行政學、組織學所述的行政組織的基本內容，從而提出一種新的研究視角，即法學的角度。認為任何組織和個人在法律上的意義都體現為能否成為主體，即獨立的法律人格，因而，法學應從主體的角度來研究行政組織。這種新的研究視角和方法，無疑為行政法學注入了新的活力，促使行政法學的理論基礎、研究內容、構成體系等發生了根本性的突破，并在此基礎之上，逐步奠定了我國行政法學研究的基本理論框架。但，由于理論研究的背景以及立足點的原因，導致當時理論界對行政主體的定位偏低，使得這種研究僅停留在表象和淺層化階段，缺乏對行政主體及其內部結構的深層挖掘，無法包容有關行政組織的全部理論研究，造成我國行政組織法學研究許多領域的空白與滯后。

隨著研究的深化以及實踐的需求，理論界開始對現實行政組織的研究進行反思，到底應當如何確立行政組織法學研究的內容，再次成為行政法學界關注的焦點。

改革開放以來，我國行政法成為發展最快的部門法之一，行政法制逐步完善。從1979年開始，全國人民代表大會陸續頒布了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）、《憲法》和《國務院組織法》，初步建立了以行政機關產生、組成、職權為主要內容的行政主體法律規范，健全了行政機關由人民代表大會產生、對人民代表大會負責的政治體制，確立了行政機關必須遵守憲法和法律、必須依法行政的法治原則。此后，全國人民代表大會及其常務委員會和國務院陸續制定了一大批政府管理經濟事務、政治事務和社會事務的行政法律、法規，政府的行政執法領域越來越寬，行政執法部門越來越多，行政執法權力越來越大。自1989年以后，為了加強對公民、法人人身權、財產權的保護，控制行政權的違法使用，我國陸續頒布了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復議法》這四大法律的制定和實施，標志著我國公民、法人權利救濟和權利保障法律制度已基本形成。但與此同時，隨著我國經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機構改革的不斷深入，規范行政主體的組織以及內部行政行為和內外行政程序的法律規范或者過于簡略，或者已經過時，或者完全或缺，嚴重滯后于改革實踐，阻礙改革的繼續推進。為了迅速改變這一狀況，同志在黨的十五大報告中明確指出：要“深化行政體制改革，實現國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化”。李鵬總理在九屆全國人大一次會議所作的政府工作報告中再次強調指出：“要加強行政組織立法，實現各級政府機構、職能、編制和工作程序的法制化。”因此，如何以鄧小平行政法治理論為指導，運用法律手段加快政府機構改革，規范政府機構改革的秩序，保障政府機構改革的實施，鞏固政府機構改革的成果，就成了我國行政法制建設的一項重大而又緊迫的任務。當前和今后一段時間內，盡快實現各級行政機關組織、職能、編制和工作程序的法定化，將成為我國行政法制建設的重心和行政法學研究的熱點。

一

我國關于行政組織的法律規范古已有之，而且遠較其他法律規范完備。自秦漢而下，古代中央政府為適應自然經濟條件下國家行政管理的需要，一直建有吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部等“六部”，并設置3—4級地方政府管理地方行政事務。《唐六典》、《明會典》等就是中國古代行政組織法律規范的集大成者，其詳盡、細密、完備程度，在世界古代史上是罕見的。新中國成立以后，中央人民政府不僅在起臨時憲法作用的《共同綱領》中規定了行政組織法律規范，而且制定了專門的《中央人民政府組織法》、《政務院及所屬機關組織通則》、《大行政區人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《大城市區人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉人民政府組織通則》，同時還制定了一些部門組織法，如《政務院人民監察委員會試行組織條例》、《海關總署試行組織條例》等。1954年，我國第一部《憲法》、《國務院組織法》、《地方政府組織法》的頒布，開創了我國行政組織法制建設的黃金時代。此后，陸續制定了國家計委工作條例和監察部、勞動部、國家體委、國務院秘書廳、國家計量局，國務院法制局、國務院專家局、國務院機關事務管理局等部委辦局的組織簡則，制定了《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》等基層政府派出機構的行政組織法，健全了各級民族自治地方的行政組織法，這就標志著我國當時已初步形成了涵蓋中央人民政府及其組成部門、直屬機構、辦事機構，地方各級人民政府及其相關派出機構，民族自治地方各級人民政府的行政組織法律體系。在經歷十年動亂和停頓之后，新時期我國的行政組織法制建設主要是撥亂反正，恢復五四憲法、《國務院組織法》和《地方政府組織法》的規定，其間雖然也有局部內容的增刪和修改，雖然也有一些新的法律、法規規定有新的行政組織法律規范，但總體上行政組織法制建設一直沒有達到五四年以后的完備程度。

從國外的行政組織立法來看，由于存在著聯邦制和單一制、普通法系和大陸法系、發達國家和發展中國家的區別；因此，不可能存在統一的立法模式。世界上大部分國家主要是以憲法來規定行政組織法律規范，美國、法國、德國等均是如此。英國作為普通法系的代表國家，則既沒有憲法法典，也未制定專門的內閣法或中央政府組織法之類的法律、法規，而是以大量的憲法性慣例來規定行政組織法律規范。這些憲法性慣例主要有：內閣的主要職責及其與議會的關系，首相和部長的權限，部的設置、變更、規模、組織等。英國雖然沒有法律對部的數目加以限制，但自第一次世界大戰以來部一直保持在18—21個左右，沒有大幅度膨脹。與沒有專門的內閣法相反，英國的部門組織法卻較為完善。在英國，如需設立一個新的部，必須通過法律加以規定，一般稱作《××部法》或《××委員會法》。英國部門組織法的歷史與中央各部的歷史同樣悠久，許多部門組織法制定于十八、十九世紀，以后隨著該部職能的變化而不斷修改。部門組織法的內容主要包括：（1）序言，即設立某某部，從何時開始行使職權；（2）部長（部）的職權；（3）部長（部）行使職權的方式及程序；（4）部的主要內設機構；（5）有關部的人員結構方面的規定，如1919年的《農業和漁業部法》規定設立若干名部副長，1919年的《衛生部法》規定該部的內設委員會必須由男性和女性共同組成。與英國沒有一部成文法來規定中央政府的組織規范相反，印度憲法則對中央政府和地方政府的職權進行了最明確、最具體和最嚴格的規定，但實際執行情況卻很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏權威，以致一位美國官員竟如此評論：“印度的憲法是世界上最好的憲法之一，而印度政府的腐敗現象、執行不力情況與其他國家相比，有過之而無不及。”在世界主要國家的行政組織立法方面，似應以日本的立法最為完備，執行得也十分嚴格。日本除在《憲法》中規定行政組織法律規范外，還制定有專門的《國家行政組織法》、《內閣法》、內閣各省廳設置法，以及規定地方政府機構設置的《地方自治法》、各郡道府及市町村機構設置法等。

綜合比較世界各國的行政組織法，是為了為我所用，借鑒適合于我國國情的做法和經驗。就我國行政組織立法的現狀來看，的確存在著諸多問題。擇其要者，主要有以下幾點：其一、內容上不能與正在逐步建立的市場經濟體制、民主法治體制和精簡、統一、效能的行政管理體制相適應。《國務院組織法》和《地方政府組織法》基本上是在計劃經濟體制下制定的，沒有很好地體現黨政分開、政企分開、政府權力下放、政府職能轉變的要求，在這方面要下大的工夫研究，動大的動作修改。其二，條款上過于簡約、粗疏，有些條款法律含義不明確。《國務院組織法》只有十一條，不到1200字；《地方政府組織法》規定政府的條款也只有15條，3300字左右。這對于我國這樣一個有著12億人口、960萬平方公里土地、政治經濟文化發展很不平衡的大國來說，顯然是過于簡單了。如在憲法、《國務院組織法》中要不要對國務院副總理、國務委員的人數進行限定，要不要對國務院組成部門的數目進行限定，要不要對國務院直屬機構、辦事機構、議事協調機構的法律地位、設置條件和程序等作出規定。又如國務院實行總理負責制與重大問題經國務院常務會議或國務院全體會議討論決定之間是什么關系，遇意見分歧時決策是實行合議制還是實行一長制，國務院常務會議和全體會議是決策機構還是決策咨詢機構，哪些重大事項應當由國務院常務會議討論決定，哪些重大事項應當由國務院全體會議討論決定，等等。又如是否應當對不同地區、不同級別、不同類型的政府的設置、組成、職能等作不同的規定。其三，體系上很不健全和完備，沒有形成一個相互配套的行政組織法體系。中央政府只有《國務院組織法》，沒有各部委辦局組織法；地方各級政府不僅沒有分級的政府組織法，而且現行的政府組織法還與地方人民代表大會組織法放在一起，沒有獨立；民族自治地方政府、城市政府也沒有自己的組織法。

綜上所述，我國應當在經濟體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機構改革不斷走向深入的有利條件下，抓緊修改《國務院組織法》，使其更加科學、具體、完備；抓緊制定國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構和議事機構的組織簡則，可以考慮將“三定方案”上升為由國務院批準頒布的行政法規，以加強其權威性，增加其規范性；適時修改《地方政府組織法》，將其與地方人民代表大會組織法分開制定，最好在《地方政府組織法》外，再分別制定《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《民族自治地方人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉鎮人民政府組織通則》。《地方政府組織法》規定各級地方政府設置、組成、職權、撤銷等共性內容，由全國人民代表大會通過；地方各類政府組織通則則規定各類別政府設置、組成、職權、撤銷等個性內容，并可考慮再根據管轄人口、土地面積、經濟發達程度等不同情況，對各類別政府分別作出不同的規定，如同是縣級人民政府，由于上述諸因素不同，其副縣長人數、組成部門數目和工作人員編制等均應有所不同，該類組織通則可由全國人民代表大會常務委員會通過。在修改和制定了《國務院組織法》、國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構和議事機構組織簡則、《地方政府組織法》、地方各類別政府組織通則之后，我國的行政組織立法將形成一個以憲法為統帥、以《國務院組織法》和《地方政府組織法》兩個基本法律為主干、以地方各類別政府組織通則（法律）和國務院各部委辦局組織簡則（行政法規）為輔翼的、完備的行政組織法律體系，它既是對我國行政管理體制和機構改革成果的直接確認與總結，又是防止舊體制回歸的有效法律控制。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國家的存在是并行的，而且，在古代絕對君主制的國家形態下，它就已經受到法律的規范。例如，我國唐朝的法典《唐六典》曾經對行政中樞機構中書省、門下省和尚書省以及六部等的組織均設有專門的規定。②然而，立基于專制主義的規范國家組織結構或活動（包括行政機關的設置、變更和撤銷，組織與職權等）的法律，其實質是君主的旨意，其目的主要在于維護君主的有效統治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對其統治的長久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關系架構：國家行政系統的最高首長有權決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無法在終極意義上對抗或束縛行政的自行組織。這個曾在世界范圍內較為普遍存在的舊的關系架構，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎深厚的國家，一個時期內它仍然得以延續和維系。如在日本明治時期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來被認為是有關行政作用的理念，因此有關行政組織的規范被認為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權限與大權”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關制度，生成于旨在破除專制主義的西方近代資產階級革命，并且，因同人類進步的要求相契合，而為現代多數國家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內容在不同國家的體現存在差異，甚至在同一國家也隨著歷史的變遷而發生轉換，但是，堅持人民主權（民主主義）、促進和保障人權、政府對公眾負責等一直是其內蘊的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權的要求和體現。現代國家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權，直接或間接地通過一種代表制度行使主權。[4]就制度的現實運作而言，由于代表制度對民意的真正體現與維護總是存在這樣那樣的問題，因而，沒有一個國家有資格宣稱民主已經徹底實行。不過，在理念層面上，人民主權（民主主義）至今仍是人類可以選擇奉行的治理國家的最佳方式。根據這一理念的邏輯，一切國家機關的組織或活動必須建立在人民授權的基礎上，否則，就會喪失合法存在的理由。人民授權通常是由人民代表機關（制憲會議、議會、人民代表大會等）以制定憲法或法律的方式進行。籍此，公共行政組織受法律的規范與約束，而不是由行政機關自行決定。我國自1949年建國以來，始終堅持人民民主的基本立國原則。當然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒有完全受制于法治原則。行政機關組織法體系目前很不完善，行政部門未經法律授權即以規章、命令、決定等形式自行設置機構和配置權力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

以民主主義為基礎的法律得到社會的普遍遵循，這還只是法治原則的一個形式層面的價值要求。二戰以來，由于法西斯專政的歷史教訓，人們越來越多地傾向于在法治原則中注入或強調實質性的價值成分，那就是對人權的促進和保障。1959年國際法學家會議在印度通過《德里宣言》所表述的法治原則充分反映了對人權的重視，即法治原則要求立法機關的職能在于創設和維護得以使每個人保持“人類尊嚴”的各種條件，要求對制止行政權的濫用提供法律保障，并且使政府能有效地維護法律秩序，借以保證人們具有充分的社會和經濟生活條件。[5]現代公共行政是國家干預社會的一種主動、直接、廣泛的權力，它對公民權益有著相當重大的影響。因此，公共行政組織應受制于形式主義與實質正義相統一的法治原則。加強對公共行政組織的法律調整和改進行政組織法的內容在當代中國尤其具有特殊意義：其一，目前尚存在較嚴重的政企不分、行政直接干預企業生產經營活動的現象，這不僅損害了企業作為市場經濟主體所應享有的自主權，而且阻礙了以提高人民生活水平為旨向的市場經濟制度總體的發展，更是形成了滋長行政官員腐敗的溫床。如何確立政府與企業關系合理的“度”，把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面，需要立法對公共行政組織予以系統規范。其二，由于行政組織法不健全，導致各行政機關職權范圍不明、權限重疊、沖突，取得一些行政部門在利益驅動下自行設定管理權能與手段，這樣既造成多頭管理、企業和公民個人的負擔加重或無所適從，又為行政機關亂罰款、濫收費大開方便之門，公民權益難以獲得保障。其三，以市場經濟的生長為契機，國家與社會良性互動關系的建構不僅僅限于經濟生活領域，還應擴展到其他社會生活領域。[6]通過符合形式和實質正義要求的現代行政法對公共行政組織加以規范，即可在較大程度上改變政府在許多方面管得過多、統得過死的狀況，從而促進和保障公民以及社會團體在政治、經濟、文化等生活領域所應享有的自治權利。

公共行政組織必須由人民代表機關制定的法律予以授權和限制，其活動必須以促進與保障人權為其宗旨，政府必須對公眾負責。現代政府存在與活動的合法性應當建立在為人民創造福祉，即為人民服務的基礎上，而不應立足于為少數人或行政官員自身利益服務的基礎之上，這一點應為對政府的道德要求，并通過法律確定為一種普遍法律責任。當然，不可否認，任何國家機關都是由具有一定個人利益的人所組成的，要求所有公職人員完全以利他的動機來處理一切公共事務從而對公眾負責，是一種不現實的主張。然而，政府公務人員的工資、福利和活動經費均是由作為納稅人的民眾提供的，如同雇主與受雇人之間的關系那樣，人民有權要求其盡責為公眾辦事。而一個普通人為了自我生存和發展，更多地從利己的動機考慮問題，要求其出于利他的立場為民眾服務，只是社會提倡的一般道德要求。當今我國公共行政中出現的部門之間爭權奪利或扯皮、推諉，很大一部分是從是否對本部門有利的立場出發的；而機構骯臃腫、人浮于事、效率低下，造成由民眾納稅所支撐的國家財政負擔過重，使得大量的社會公共事業，如公共交通、環保等，因資金不足而無法進行。這些事實從反面說明，公共行政組織應受制于法治原則，應以法律定分各行政機關的權責范圍和工作程序，以法律督促公共行政組織向精簡、統一、效能的方向改革和發展，從理念與制度兩個方面保證政府對公眾負責。