信賴保護范文10篇

《行政許可法》第8條從法律制度層面正式確認和引入了信賴保護，[1]盡管這只是制度法建設中邁出的一小步，就已受到了學界的追捧和贊許。學界對這項全新的、我們暫時還比較陌生的制度也產生了濃厚的興趣，這方面的研究也日益多起來。

然而，我們在概念術語的使用上卻呈現“百花齊放、百家爭鳴”之勢，比如，信賴保護、正當期望、正當期待、合法預期、合法期待、正當預期、合理期待，等等，[2]不一而足。可以說，很少有概念被搞得這么紛繁復雜，真有“亂花漸欲迷人眼”之感。當然，這對于學術爭鳴不無好處，但是，對于我們建立一個共同的學術交流的話語語境和對話平臺卻是有害而無益。本文擬對目前比較有代表性的三種概念用法——“政府信賴保護”、“正當期望”和“合法預期”進行分析，試圖澄清一些認識，以期有助于我國相關制度的建設。

政府信賴保護是發源于德國法的一個術語、原則與制度，其與德國行政法上的行政行為撤銷理論是緊密聯系在一起的。也就是說，在行政行為的確定力、拘束力基礎上會產生相對人對政府的一種信賴，當行政行為被撤銷時，可能就會產生對這種信賴關系的法律保護問題。也許是傳統上與德國法的制度繼受淵源關系，日本和我國臺灣地區也多使用這個概念。

從目前的很多行政法教科書和論文、著作看，采用“信賴保護”概念的頻率比較高，該概念似乎已被行政法學界多數學者所接受。但是，我卻不贊成引入德國法上的政府信賴保護。我的理由有二：

首先，與行政行為撤銷理論聯系在一起的信賴保護制度，對行政訴訟已有的權利保護來講，沒有多大的制度突破，而且保護范圍嫌小。

我國《行政許可法》第8條實際上就是從這個層面上引入信賴保護的。其實，在我看來，這不算是引進了我們所期待的、真正意義上合法預期制度，類似的問題實際上在我國的行政訴訟法中已經得到較為妥善的保護。因為行政許可發放之后，基于行政行為的確定力和拘束力，相對人自然可以確信：只要其不違法，許可期限未屆滿，政府就不能隨便撤銷或者收回已頒發的許可。只要政府撤銷或者撤回，不管是否違法，被許可人依據《行政訴訟法》第11條規定都有權尋求行政救濟。[3]所以，從這個意義上說，《行政許可法》第8條并沒有多大的制度創新。其可圈可點的地方只是在“（政府合法撤回許可）由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”，確認了行政補償制度，但卻沒有給出補償的標準等關鍵性規定；而且從合法預期的保護方式來衡量，補償（賠償）只是最消極的一種保護方法，根本沒有纜括所有的保護方式（比如程序、實體的保護）。所以，從某種意義上，我并不為第8條而鼓與呼。

有著“誠實守信”傳統美德的中國，今天正遭受著前所未有的嚴重的信任危機。今年北京、武漢等地方人大代表和政協委員，紛紛在地方“兩會”期間提出議案，呼吁加強立法，建立社會信用體系和失信約束懲罰機制。一些全國人大代表和政協委員也明確表示要在即將召開的全國“兩會”上就此問題提出議案。在民間，有人倡議將每年的9月19日作為“誠信日”，借用“久又久”的諧音，將中國“誠實守信”的傳統美德繼續發揚光大，又有人提議成立信用管理服務行業協會，這種種倡議表明了人們對誠信重歸社會的期盼。然而，在各種呼聲中，最應受誠信原則約束的領域-政府行為，被人們忽視了，政府似乎超然于誠信社會之外。而事實上，實踐中政府不守誠信的事件不時見諸新聞媒體。如某市政府文件規定能引來外資多少者，按比例給予獎勵；某市民在引來外資若干后卻拿不到獎勵，一氣之下將市政府告上法庭；某農民企業家在市政府苦口婆心游說之下，放棄正在經營的業務投資若干開辦花卉市場，后因市政府擬將土地作它用被指令停工，前期投資全部化為烏有，未獲分文賠償，等等。

誠信在中國自古即為修身立國之根本。孔子曰：“人而無信，不知其可也。”（《論語。為政》），意思是一個人不講誠信，那么就不能立身處世。而法律意義上的誠信原則則源于羅馬法，由主觀的善意與客觀的衡平所構成，要求當事人在民事活動中誠實、善意行使權利、履行義務。現今無論是大陸法系還是英美法系都普遍地規定和接受了此項原則，誠信原則也因而被稱為民法中的帝王條款，成為規范私法活動的最高原則。作為私法原則的誠信原則能否超越私法領域而適用于政府的公權力行為呢？從國外的作法來看答案是肯定的。在聯邦德國，民法典規定的誠信原則被適用于公法領域，并結合法的穩定性原則逐漸演化發展出行政法上的行政信賴保護原則。所謂行政信賴保護原則，是指當個人對行政機關作出的行政處分已產生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而應當得到保護時，行政機關不得撤銷這種信賴利益，或者如果撤銷必須補償其信賴損失。根據聯邦德國《聯邦行政程序法》的規定，行政機關在撤銷違法的授益性行政處分時，如果受益人并無主觀上的故意或重大過失，并已對該授益行政處分產生值得保護的信賴利益時，行政機關不得撤銷該違法的行政處分。在此種情形下，行政信賴保護原則優于行政法治原則，行政法治原則受到一定程度的弱化。在美國，行政機關在改變長期適用的政策時，如果這種改變對于真誠信賴政策的人發生影響時，必須制定法規，不能采用裁決的形式。行政機關通過裁決建立規則時，不能違反原先得到行政機關同意而廣為流行的習慣。我國臺灣地區也多次在行政訴訟中判決行政機關不得“出爾反爾”或“強人所難”。

誠信原則在聯邦德國等國家作為一項私法原則，擴張適用于公共領域的背景是政府與公民之間關系的改變。在20世紀現代化進程中，政府職能發生重大轉變，社會服務職能和社會管理職能代替階級統治職能成為政府的主要職能，特別是社會服務職能處于不斷擴張之中，政府在信息和商業服務，教育、文化、娛樂和保健服務，交通、通訊和能源服務，道路、照明、水電等市政服務方面，都大大拓展了服務的范圍和內容。政府職能的轉變引起行政機關的行為方式相應發生很大變化，現在比過去要求更多的是說服和合作，而不再是單純的行政命令，私法領域中的行為方式開始引入公法領域，行政法開始援引私法中的有關規定，作為帝王條款的誠信原則成為首選。

就目前而言，我國民法通則和合同法雖然都規定了誠實信用原則，但誠信原則還不能作為一項法律原則適用于行政機關，只能是在將來制定行政程序法典時將誠信原則和行政信賴保護原則作為基本原則規定在其中，但現在要做的是，應該在政府中樹立誠信政府的觀念。因為要想構建誠信社會，首先就要求政府要作到守信用，言必行，行必果，使社會關系處于穩定狀態。孔子在軍備、糧食、誠信三者之比較中，指出誠信是為政之樞要，因為只有取信于民，民眾才會接受其教化，服從其指揮和領導，才能團結一心，具有凝聚力和戰斗力。現時的中國老百姓已形成對政府的樸素的信任感：人們相信蓋著大紅公章的東西，人們愿意到國有商場購買商品，人們愿意將錢存在國有銀行，因為人們相信政府不會說假，相信政府不會坑害老百姓。一旦這種純樸的信任感被打破，底線崩潰后帶來的后果將是災難性的，構建誠信社會也將只是一句空談。

建立誠信政府、保護公民的信賴利益是責任政府的必然要求，因為責任政府首先是誠信政府，一個不守誠信、出爾反爾的政府不可能是一個負責任的政府。建立誠信政府、保護公民的信賴利益也是適應中國入世的需要。WTO是為市場經濟設計的，市場經濟的基本信條和準則就是“誠信”原則，即以誠取信。我們不能否認在中國的入世談判中確有一些國家對中國政府能否履行承諾表示過懷疑。入世后，中國應積極履行承諾，維護負責任大國的形象，并借入世之契機建立誠信政府，保護私人的信賴利益，使公眾對自己行為所帶來的后果具有可預見性，進而構建誠信社會，創造良好的投資環境和友善、和諧的社會氛圍。

一、信賴保護原則的來源及其概念

信賴保護原則來源于民法的誠信原則。它作為現代行政法的重要原則,始于德國“行政法之父”奧拓•邁耶之觀點,確立于20世紀50年代德國柏林最高行政法院的一次判決。德國《行政程序發》、《租稅通則》、《聯邦建設計劃法》等成文法上都明確規定了信用保護原則。

所謂信賴保護原則是指當公民、法人或其他組織對行政機關及其管理活動已經產生信賴利益,并且這種信賴利益因其具有正當性而應當得到保護時,行政機關不得隨意變動這種行為,如果變動必須補償對方的信賴損失。

二、信賴保護原則存在的必要性

1.提高行政效率,節約行政成本。總所周知,“信賴創造財產”。只有在國家保護人民的信賴的前提下,人民才有可能投資、儲蓄、消費。行政機關如果做事沒有規矩,那么他的行為就不具有可預測性,不值得信賴,就會降低公民參加社會活動,行政活動的積極性,更有甚者,如果公民的合法權益受到這種反復無常的行政行為的侵害,就會造成公民與政府的嚴重對峙,后果就是增加行政成本,降低了行政效率。

2.建立誠信政府的需要。在現代行政過程中,行政理念發生了重大的變化。政府的角色從管理者變成了服務者,服務行政要求政府拋棄治民的觀念樹立由民做主的觀念,將公眾置于行政的中心位置上,政府與公民的地位真正地趨于平等,政府將改進服務質量,高效率的為民服務作為其追求和目的。公民與政府形成良好的合作與互動,再也不是原來的管理與被管理的關系。政府要有效的實施行政管理,必須得到公民的配合和支持,而這種配合和支持是建立在對政府充分信賴和尊重的基礎上的。

行政許可法是一部規范行政行為的重要法律，它包括確立行政管理信賴保護原則在內的一系列重大制度創新。作為行政法的一項基本原則，信賴保護既具有實體性保護的性質，又具有程序性保護的性質。它要求行政機關對自己的行為或者承諾應守信用，不得隨意變更，不得溯及既往，更不能反復無常，出爾反爾。

本來依法行政、有錯必糾是行政的基本原則。行政機關違法作出的行政許可決定應當依法撤銷。但是，與一般的民事行為不同，行政行為不但具有確定力而且有公信力。首先，相對人是基于對行政機關行為的合法性與有效性的信賴才與行政機關合作的，這種對行政機關的信賴應當受法律保護。其次，相對人因行政機關的行政行為而獲得的利益應當受到保護，如果行政機關撤銷其行為而使相對人造成損失，行政機關應當承擔責任，否則行政機關將失去公眾的信賴。第三，相對人取得行政許可，他人據此而與被許可人開展生產、經營活動，對由此而形成的社會關系的穩定性應予以考慮。因為第三人不知道行政行為有瑕疵而與相對人發生某種法制關系，其由于行政機關對相對人的授益而帶來的利益也應當不受保護，因為相對人主觀惡意不是對行政機關的信賴。所以，對相對人的授益性行政行為作出后，只要行為不是因為相對人過錯所造成的，不能隨意撤銷行政許可；如果遇到必須撤銷的情形，即事后發現撤銷行政許可所維護的公共利益大于不撤銷行政許可保護的相對人利益時，非撤銷不可時，行政機關對撤銷這種行為給無過錯的相對人造成的損失應給予賠償。按照這一原則，行政許可法明確規定，相對人依法取得的行政許可受法制保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政許可。違法的行政許可，該撤銷的應當予以撤銷；但撤銷行政許可所維護的公共利益小于不撤銷行政許可所保護的相對人利益時，即使是違法作出的許可，也不予撤銷。如果因為行政許可所依據的法律、法規、規章修改或廢止，使該行政許可事項不再被允許，或者行政許可所依據的客觀條件發生重大變化，行政機關在為了公共利益可以依法撤回或變更原行政許可，給行政相對人造成財產損失的，應當予以補償。當然，這種補償是對損益的一種彌補，不是懲罰性的。

行政許可法將信賴保護原則作為一項基本制度納入法制規范，是我國社會主義民主法制建設的一次重大突破，不但有利于行政機關樹立誠信觀念，有利于相對人形成對法律的信仰，而且有利于防止行政權的濫用。行政機關履行法定職責是與相對人一種互動的過程。行政機關要有效地實施行政管理，必須得到相對人的配合與支持，這種配合與支持是建立在對行政機關充分尊重和信賴的基礎上的。現時中的老百姓已形成對政府樸素的信任感，人們相信蓋著大紅公章的公函，人們愿意到國有商場購物，人們愿意將錢存在國有銀行，因為人們相信政府是守信用的，不會坑害老百姓。如果這種純樸的信任感被打破，底線崩潰帶來的后果將是災難性的，構建的誠信社會也將只是一句空談。所以，建設誠信政府、保護公民的信賴利益是負責任政府的必然要求。傳統的行政行為往往過分強調行政的縱向管理職能，強調行政主體與相對人之間的管理與服從關系，強調行政行為的“權力”要素，強調行政行為的單向性和強制性，比較忽視對權力的制約，忽視公共權力與公民權利之間的平衡。貫徹行政許可法，應該在行政機關中進一步確立誠信政府的觀念，行政機關一旦作出行政許可的決定，就不能隨意變更、撤回或撤銷，并有責任依法采取措施保證相對人順利地從事行政許可事項，如果因其過錯撤銷行政行為而對相對人造成的損失，應當承擔相應的賠償責任。要避免在行政執法中出現類似以行政誠信為代價的“全面關閉”、“一律停業整頓”，也就是相對人常說的“一人生病，全家吃藥”的違法行為。對行政機關變動被許可人的合法性及由此引發的信賴補償存在爭議時，相對人可以通過行政復議或行政訴訟尋求法律救濟。

信賴保護原則要求行使行政許可權在注重效率、保護公共利益的同時，更強調公正，強調對相對人合理利益的保護，它不僅體現了現代法治的公正、平等、人權等基本精神，而且對依法行政提出了新的更高的要求。對公眾而言，政府實施行政許可行為應當具有穩定性和可預測性，做到言必行，行必果，使社會關系處于一種穩定的狀態，使相對人的信賴損失降低至最小。當然，也只有政府切實轉變行政管理觀念和管理方式，嚴格遵循誠實信用、信賴保護的原則，才有可能營造起全社會的誠信環境，市場經濟才能走向成熟和完善。

一、信賴保護原則的基本理論

（一）信賴保護原則的含義、產生與發展。目前學術界關于信賴保護原則含義的界定并沒有統一的觀點，各種學說也是層出不窮，但其基本價值理念基本是一致的，概括地說，行政法中的信賴保護原則是指在行政管理過程中，作為行政管理相對人一方的公民對基于對行政權力的權威而產生的正當合理信賴，行政機關對基于此信賴而產生的利益應當予以保護，行政機關不得隨意改變或撤銷已生效的行政行為，因為客觀事實或政策變化確需改變其做出的行政行為時，對于因此給行政相對人造成的損失應當給予補償或者賠償。簡單地說，就是政府要言而有信，恪守承諾，行政行為一旦做出，就不能隨意改變或者撤銷，朝令夕改，反復無常。二戰之前，信賴利益保護原則還處于萌芽階段，其并沒有被系統的規定。二戰后，隨著自然法的復興，實質正義和實質法治再次彰顯，信賴利益保護原則才首先在德國得以確立，之后逐漸被大多數國家所接受，成為其行政法的一項基本原則。1956年德國聯邦行政法院判決的“安寡金”案是信賴保護的一個關鍵案件。此后，聯邦行政法院于1957年10月就信賴保護作出了一個日后遵循的判決。1976年德國《聯邦行政程序法》正式將信賴保護原則規定其中，信賴保護原則成為了行政法中的一項基本原則。在英美法系國家，雖然沒有像德國等大陸法系國家那樣明確規定信賴利益保護原則，但也存在與信賴保護原則相類似的制度，如英國的合法期待原則，美國的禁止翻供原則等都體現了信賴保護原則的內容。（二）信賴保護原則的構成要件。了解信賴保護的構成要件即到底什情形下可以適用信賴保護是研究信賴利益保護原則中首先要面對的問題，因為并不是所有的行為都可以成立信賴利益，對信賴利益享有者保護的同時可能會導致其他人的利益甚至公共利益受到相應的損害。1.信賴的基礎。此為信賴保護原則得以存在的前提和基礎，沒有信賴基礎，信賴保護自然就無從談起。所謂信賴基礎，就是足以使行政相對人產生信賴的事實和行為。通說認為構成信賴保護原則之基礎是行政主體在履行職務活動時所產生的行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為。總之，無論是抽象行政行為還是具體行政行為，都要求其具有國家權力外觀，具有“法的外貌”。此外，作為信賴基礎的行政行為應當是有效成立的且為相對人所知曉的行政行為，無效的行政行為自始無效，自始就不存在，當然就不會產生信賴利益；如果相對人從始至終不知道該行政行為的存在，就不會根據該行政行為做出自己的安排，自然也不會產生信賴利益。2.信賴表現。所謂信賴表現是指行政相對人基于對政府及公權力機關的敬畏和信任，于是產生了合理的預期，根據行政主體所做的行為來安排自己的生產和生活。此外，信賴基礎與信賴表現之間需存在著一定的因果關系，如果公民做出的行為不是基于對于行政主體所做行政行為的信賴，其信賴利益也不會產生。3.信賴值得保護。信賴是否值得保護其判斷基準主要是根據無過錯原則，只要是相對人是善意的且沒有重大過失，其合法的利益就應該受到保護。不能讓因為行政主體的原因導致的瑕疵或者違法的行政行為的后果讓沒有任何過錯的相對人來承擔，否則有違公平的原則理念。（三）信賴保護的方式。“無救濟則無權利，”一般來說，信賴保護大致有兩種類型的保護方式，一是實體性保護，這是大陸法系國家目前所采用的的最普遍的方式，實體保護又分為存續保護和財產保護兩種方式。二是程序性保護，這是美國英國等英美法系國家主要采用的方式。1.存續保護，又可稱之為維持現狀，即維持原行政行為的效力，使其繼續存在。存續保護是信賴利益保護最完整最有效的方式。在什么情況下適用存續保護，需要在撤銷原行政行為所欲維護之公共利益與信賴保護之私人利益之間進行衡量比較，如果信賴保護的私人利益明顯超過撤銷或改變原行政行為所欲維護之公共利益時，這時便不得撤銷或改變原行政行為。2.財產保護，是指行政主體一方因為客觀情況發生變化或者作出行政行為時所依據的法律法規發生改變時，如果不撤銷或改變原行政行為就會損害到公共利益，在利益衡量下必須撤銷或改變行政行為時，必須給予行政相對人因其信賴利益受到損失合理的財產補償。財產補償是比較常用的一種保護方式，但是金錢并不能解決所有問題，比如行政許可的某種資格利益。3.程序保護。程序保護主要適用于英美法系國家，這與英美法系國家程序法發達是分不開的。程序保護要求賦予行政相對人參與權和請求權，使相對人能夠有充分的表達自己的意見的權利，促使行政機關在充分聽取行政相對人的意見后作出合理的選擇。比如，在撤銷某一行政許可時，要充分聽取相對人的陳訴申辯，必要時以聽證的形式作出決定。

二、信賴保護原則在我國行政法領域的適用及其存在的問題

（一）信賴利益保護在我國的確立。我國對信賴利益保護原則的研究較其他國家和地區來說起步較晚，究其原因，是因為我國長期受傳統思想的影響，行政主體一直以來都以公共利益為本位，只要公共利益與私人利益產生沖突時，不管其私人利益是否合法，也不管與欲維護公共利益相比較孰輕孰重，一律以犧牲私人利益為代價來維護公共利益，這就使得個人利益不能得到有效的保護。隨著我國依法治國和民主法治建設的有效推進，政府的管理理念也在逐步發生變化，服務型政府正在逐漸形成，對于個體利益的保護也日益加強。著名的1999年“田勇訴北京科技大學拒發畢業證、學位證案”被認為是中國信賴利益保護原則的源頭。首先，最高人民法院于1999年頒布的關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中對信賴保護原則就做了隱晦的規定。2003年通過的《行政許可法》對于行政信賴保護具有極其重要的意義，因為這是我國首次將信賴保護的要求以立法的方式予以法律化、明確化，對推動信賴保護原則的發展影響深遠。同時，國務院于2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》也對信賴保護進行了相關的規定。此后，我國關于行政信賴保護的研究在不斷地深入，信賴保護的適用也在不斷增多。例如“郭翠華訴宿遷市宿城區人事局不依法辦理退休手續案”，“李東彩訴玉環縣國土資源局土地行政撤案”，“益民公司訴河南省周口市政府行政行為違法案”等等都或多或少體現了信賴保護原則的精神。（二）我國行政信賴保護原則存在的問題。雖然我國《行政許可法》對信賴保護進行了規定，司法實務中對其也進行了適用，但立法上僅對授益行政行為進行了規定，適用范圍過于狹窄，進而導致部分行政行為的信賴保護缺乏依據。而且，立法上對于信賴保護的適用條件也不夠明確，因為作為信賴基礎的行政行為即可能是合法的行政行為，也有可能是違法的行政行為，基于合法行政行為而產生的信賴利益當然值得保護，基于違法行政行為所產生的信賴利益是否值得保護理論界尚存在爭議，我國立法也未明確規定，導致司法實務中對此案件的處理爭論頗大。此外，對于公共利益的界定和衡量標準不清晰，導致了公共利益被大量濫用，行政機關假借公共利益的幌子侵害私人合法權益的事情時有發生，致使信賴保護的適用存在相當大的困難。

三、完善我國行政信賴保護的幾點建議

（一）擴大行政信賴保護的適用范圍。目前我國僅《行政許可法》規定了信賴保護的要求，其他行政法律規范鮮有見到，這其實并不符合該項制度的設計初衷和發展趨勢，其他具體行政行為，行政合同，行政指導等事實行為和部分抽象行政行為也應納入到信賴保護適用范圍內。比如根據我國現有法律的相關規定，行政指導等事實行政行為并不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍，行政相對人對于其受到的損害又該如何救濟？這時信賴保護原則便會起到作用，彌補這一缺憾。（二）明確信賴保護適用的條件。我國目前尚未明確基于違法行為所產生的信賴利益是否適用于信賴保護，導致信賴保護適用上的困難，其實對違法行政行為所產生的信賴利益進行保護也反映出了合法行政原則和信賴保護原則之間的沖突問題。但是筆者認為設計信賴保護原則的目的就是規范公權力保護私權利，只要是行政相對人本身善意無過錯，其合法預期就應該值得保護，即對相對人進行信賴保護時，應著重于相對人本身是否善意，而不是著眼于行政行為本身是否具有瑕疵。（三）明確公共利益的界定標準。如何界定公共利益需要注意以下幾點：首先，公共利益受益范圍廣，所謂的公共利益指的就是社會全體成員所共同享有利益，所以它的主體具有廣泛性，即不特定多數人所共同享有的利益，那些貌似公共利益實際上屬于少數人或個別集團的利益就不屬于公共利益。其次，公共利益是應符合社會發展規律的，符合全社會成員的根本利益，能夠被全體社會成員所擁護，能夠促進社會的不斷發展。此外，由于公共利益的范圍非常廣泛，立法無法將其全部列出，故而可以采取概括式和正反列舉式的方法進行規定，以此來保證在判斷公共利益時的準確性。

和諧的稅收征納關系是構建和諧社會內容之一。和諧的稅收征納關系主要體現為以規范和控制征稅權的合法、理性行使和保護納稅人權益為重點的稅收征納法律關系。其主要特征就是法治公平、公正公開、平等合作、誠信征納。因此，構建和諧的稅收征納關系應首先建立于公平、誠信的法治基礎之上，積極倡導稅收征納法律關系中的“信賴保護”，這也符合構建和諧社會“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的時代要求。

一、現代稅法體系下信賴保護原則缺陷

信賴保護由私法領域類推入公法領域，其涵義通常是指，公民基于對行政機關所作行政行為的信賴，應得到行政機關的保護[①]。它始于20世紀50年代，尤以大陸法系國家德國為代表，其立法《行政程序法》中有明確條文加以規定。在英美法系國家也有類似的合法預期保護的規定。我國于2003年頒布實施的《行政許可法》，明確規定了行政機關對自己的行為或者承諾應守信用，不得隨意變更，出爾反爾，使信賴保護成為了行政法的一項特別原則。

作為公法的組成部分之一，稅收法律體系中的一些條款雖然有稅收征納信賴保護的間接意思表示，但理論沖突和實務缺位表現得較為突出。

㈠理論沖突

針對稅收法律關系，一直有“稅收權力關系說”和“稅收債務關系說”兩種理論。前者以德國法學家奧特•麥雅為代表，把稅收法律關系解釋為國民對國家課稅權的服從關系，特別強調國家憑借政治權力參與分配，強調稅收的強制性和無償性，強調國家與納稅人的權利義務的不對等。而后者代表人物是德國法學家阿爾巴特•亨塞爾，認為稅收法律關系是一種“公法”上的債務關系，國家作為債權人所具有的優越地位，是稅收所具有的公平性與公益性的要求，故國家的稅收權力必須限定在法律規定的范圍內[②]。

●據了解，國務院提請全國人大常委會審議的行政許可法草案中已經引入了信賴保護原則。大致內容是：在行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止或者事實發生變更的情況下，允許行政機關根據公共利益需要而依法撤回、變更已經生效的行政許可，但應當對由此給相對人造成的財產損失依法給予補償；行政機關對于相對人無過錯取得的有瑕疵許可，如果相對人基于行政許可取得的利益明顯大于撤銷行政許可所要維護的公共利益的，則不得予以撤銷。

●行政許可法草案還在立法機關審議之中，其中有關信賴保護原則的內容是否有所修改以及作了何種修改，目前尚不得而知。如果缺失信賴保護原則，行政許可法的創新意義必將大打折扣。

信賴保護原則的精髓解說

信賴保護原則起源于早期的“不準翻供”原則，二戰以后在世界許多國家行政法治實踐中提到廣泛認可和運用。其中德國對信賴保護原則的貫徹最為到位，因而該國又被稱為信賴保護原則的母國。

信賴保護的內涵何在？

德國學者何意志這樣概括：“撤銷違法行政為必須區分負擔性和授益性行政行為，對于違法的負擔性行政行為，在其相對人已經不可訴請撤回之后，行政機關仍得全部或一部分撤銷之。但對于確認權利或法律利益的行政行為原則上不可以撤銷，這是因為受益人對此行政行為的信賴應受到保護”。何氏還進一步強調：“在這種情況下‘信賴保護’原則高于‘法律優先原則’”。

「內容摘要」信賴保護原則最先由德國等大陸法系行政法學者提出，后為立法所接受，現已成為大陸法系行政法上一項重要原則，對完善大陸法系國家行政法律制度發揮了重要作用。我國由于理論研究的滯后，至今沒有在立法上確立該原則，造成與此相關的制度極不完善。本文探討了信賴保護原則的理論及國外的制度，對在我國確立信賴保護原則提出了構想。

「關鍵詞」行政法信賴保護制度建設

行政法信賴保護原則肇始于德國行政法院判例，后經日本及我國臺灣地區等的效仿、繼受與發展，現已成為大陸法系行政法之一般原則。依據該原則進行的制度設計在保障人權、維護法的安定性、實現實質的法治行政方法發揮著不可替代的作用。然而，主要仿照大陸法系建立起行政法制度的我國，理論上對這一原則卻鮮有研究，涉及該原則的制度由于缺乏理論的支持而難以完善。借鑒國外的研究成果對該原則進一步闡釋并構想我國相關制度設計，乃本文旨趣所在。

一、行政法信賴保護原則的基本理論

關于信賴保護原則是憲法原則還是僅為行政法之一般原則，在德國公法學界早有爭議。從該原則演變的歷史來看，可以看出信賴保護原則一開始只是作為行政法之一般原則于第一次世界大戰后在德國各邦行政法院的判例中被引用，后來被明文規定在聯邦德國行政程序法、租稅通則、聯邦建設計劃法等成文法上。此后該原則不僅作為一項重要的行政法原則得以確立，其重要性也得到了學界的一致首肯，現今較為一致的看法是信賴保護原則不僅是行政法上的一般原則，而且已成為一項憲法原則。探討作為憲法原則的信賴保護已超出了本文的議題，以下只探討行政法上之信賴保護原則。

現代福利國家中，國家和人民之間應該存在信賴關系，公民必須信任行政機關所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩定性和社會生活的可預測性便會遭到破壞。當公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護時，為保護行政相對人的信賴利益，①該行政行為受到存續保護而不得任意撤廢，如出于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時，也應給予相對人相應的補償，此為行政法上信賴保護原則基本涵義。②

一、建立行政信賴保護制度是市場經濟發展的迫切要求

隨著我國社會經濟生活的發展，有關市場經濟的許多問題也慢慢變得清晰起來。市場經濟是法制經濟，同時也是信用經濟的觀念正逐漸被人們所接受。市場經濟必然要求安全性、穩定性、秩序性，否則市場經濟就不能健康發展。這就進一步要求每個市場主體都必須以誠信為本，講實話、辦實事，遵守信用。俗話說，“人無信而不立”。在現代市場經濟的運行中，“信任”被普遍認為是除物質資本和人力資本之外決定一個國家經濟增長和社會進步的主要社會資本。在某種意義上，信任作為市場經濟的潤滑劑，決定了經濟實體的規模、組織方式、交易范圍和交易形式。

廣義的信用是指社會主體之間以誠實守信為基礎的價值取向，它既是私人交往的起碼準則，也當然應是政府和公民關系的準則。“無恒產者無恒心”，如果政府不能保護公民正當的信賴利益，公民對未來感到不確定，在交易中就會層層防范，交易成本就會激增，經濟效率很難提高。信用可以視為一切文明的生產方式、生活方式的立足點和歸宿。可以這樣說，信用發展到什么程度，社會經濟制度就貫徹到什么程度，法治就進行到什么程度，體制的效率就達到什么程度。

但是在我們的社會經濟生活中，不講信用已成為一種司空見慣的現象。信用缺失不僅表現為市場參與者存在著失信行為，而且在政府及執法者中也存在著信用低落現象。信用缺失，尤其是政府信用缺失正嚴重制約著我國市場經濟的正常運行，影響著我國對外開放的環境，也使廣大公民的利益受到嚴重損害，障礙我國依法治國的全面推進和社會主義和諧社會的構建。因此，當前我們必須整頓和規范信用秩序。而在社會信用體系中，政府信用處于基礎和核心地位。所以，當前整頓和規范信用秩序，應把加強政府信用建設，構建誠信政府放在首要位置。借鑒法治發達國家經驗，確立信賴保護原則，進行相應的制度建設是建設誠信政府的一項有力舉措。

二、行政信賴保護的基本內涵及其功能

行政信賴保護肇始于德國行政法院判例，后經日本和我國臺灣地區等的效仿、繼承與發展，現已成為大陸法系行政法之一般原則和憲法原則。在英美法系國家雖沒有明確提出信賴保護的概念，但卻提出了與此類似的制度，如英國，澳大利亞等國家確立的合法預期的制度，美國的不得翻供制度等。

今年7月1日起開始實施的《行政許可法》，首次以法律形式確立了行政許可信賴保護原則，這不僅為人民法院正確審理因改變行政許可引發的行政補償、行政賠償案件提供了法律依據，同時對于推進誠信政府建設，依法規范行政許可行為和保護行政相對人的正當信賴利益，都具有重要意義。

所謂行政許可信賴保護原則，是指行政相對人對行政機關行政許可行為的正當信賴應當予以保護，行政機關不得擅自改變或撤銷已經生效的行政許可，依法確需改變或撤銷，由此給相對人造成財產損失或致使被許可人的合法權益受到損害的，應當依法給予行政補償或行政賠償。

行政許可信賴保護原則主要體現在《行政許可法》第八條和第六十九條。該法第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”該條的規定標志著信賴利益保護原則在我國法律中得到了確認。同時，《行政許可法》第六十九條對行政機關撤銷行政許可的行為，規定了“可以撤銷”、“應當予以撤銷”、“不予撤銷”的情形。“可以撤銷”的情形包括：一是行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；二是超越法定職權作出準予行政許可決定的；三是違反法定程序作出準予行政許可決定的；四是對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；五是依法可以撤銷行政許可的其他情形。“應當予以撤銷”的情形僅限于“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的”。“不予撤銷”的情形是“依照前兩款規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的。”另外，依照“可以撤銷”的條件撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法賠償；依照“應當予以撤銷”的條件撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。

行政許可信賴保護原則的確立限制了政府的行政權，極大地保護了被許可人的信賴利益，被許可人權益的保障比過去更有力、更有效。如，對依法取得采礦許可的小煤礦、依法取得營運許可的車輛，如果行政機關實施行政許可依據的法律、法規、規章或者被許可人取得行政許可所依據的客觀情況發生重大變化，為了公共利益的需要，可以依法撤回小煤礦的采礦許可證、車輛的營運證，由此對被許可人造成財產損失的，作出撤回決定的行政機關應當依法給予補償。