新行政法范文10篇

公私法的區分，對于法律學者來說應該是常識。但是我們今天對這一常識越來越產生疑問了：物權法依常識無疑是私法吧，但我國全國人大今年3月通過，10月1日剛施行的《物權法》卻規定了公權力主體對私財產的征收、征用制度、對私房屋的拆遷、補償制度，這還是私法嗎？行政法依常識無疑是公法吧，但美國人弗里曼先生（JodyFreeman）在其有關公共治理的系列論文中卻給我們描述了一幅“公私不分，亦公亦私”的“新行政法”圖景，這種“新行政法”還是公法嗎？

究竟什么是公法，什么是私法，看來我們真需要反思，真需要重新考察了。

毫無疑問，傳統的公共行政和行政法是建立在公私分立、公私對立的理念基礎之上的。政府所代表和追求的是公共利益，行政相對人追求的則只是私人利益。政府在對行政相對人實施管理、規制的過程中，必須公正，不被私方相對人俘獲而為其謀利。為此，行政法對政府行為調整的基本目的和任務就是控權，防止政府公職人員以權謀私，濫用公權力，政府機關行使職權不得與私方相對人進行單方接觸；行政行為必須嚴格受法律拘束，嚴格依法行政，不得與私方相對人討價還價，私相交易；公共職權只能由政府行使，私方相對人不能染指公權力，即使是郵政、自來水、供電等公用事業和公共服務，也只能由政府經營，私人一般不得提供“公共物品”。

但是，弗里曼先生所描述的西方現代行政和行政法則完全是另一番圖景：“公”“私”不分，公中有私，私中有公。私方相對人不僅可以參與公務，而且可以承包公務；政府執行公務不僅可以和應該通過聽證會、論證會等聽取行政相對人意見，而且可以與相對人討價還價，達成某種交易；公私協商不僅限于行政執法，而且可及于行政立法；政府外包不僅限于供水、供電、公共醫療、公共交通、高速公路營運、公共教育、職業培訓、垃圾處理、住房和市政建設等公共服務，而且可及于監獄管理、行政審批、行政許可、行政處罰等行政規制。傳統的權力—服從模式的行政管理（Government）逐步演變為協商—合作模式的公共治理（Governance），傳統的限權、控權模式行政法逐步演變為以實現治理目標為導向的同時規范公權力和私權力模式的“新行政法”（NewAdministrativeLaw）。是什么促成這種演變的呢？促成和體現這種公共治理與新行政法模式的制度及其運作方式是多種多樣的，其中最主要的有協商制定行政規章、協商頒發行政許可、行政職能外包、非政府組織設定標準等。

協商制定行政規章[1].美國行政機關與行政相對人協商制定行政規章的實踐源于上世紀八十年代，經過10年的試驗[2]，美國國會于1990年頒布《協商制定行政規章法》，正式將這一實踐法制化。依協商程序制定的規章通常都是較多涉及行政相對人權利義務，或與相對人切身利益密切相關的規章，如環保、衛生、勞動、社會保障等，協商程序既可以由行政機關啟動，也可以應相對人申請啟動。行政機關如決定啟動協商程序，即組建協商委員會，協商委員會的組成一般包括相應規章的制定機關、相應規章所調整、規制的企業、工會、行業協會、公益組織、州和地方政府的代表等，委員會召集人可以是行政機關，也可以是與相應規章無特別利害關系的第三人。協商制定規章的要點和協商委員會的組成須在美國《聯邦登記》（大致相當于我國的《國務院公報》）上公布，以便社會公眾對相應規章制定的參與。參加協商制定規章程序的各方如果不能就規章的內容和爭議點最終達成一致，則相應規章制定仍恢復傳統程序；參加協商制定規章程序的各方如果最終能就規章的內容和爭議點達成一致，即可形成規章正式草案，但各方達成一致而形成的相應規章正式草案仍應經過通告評論程序后方可正式生效，生效后的規章還可以應其他未參與協商程序的利害關系人的請求而接受司法審查，以保證規章的民主性和防止行政部門在協商程序中被規制對象俘獲而為其謀利。

協商頒發行政許可（ExcellenceinLeadership，直譯為“杰出領袖方案”）。這一制度肇始于美國克林頓政府時期。1995年，克林頓總統了一份《重塑環境規制》的文件，根據該文件，美國環保署開始了協商頒發行政許可的試驗。環保署通過與被規制公司協商，在后者許諾實現“更優環境績效”的目標后，可為其頒發單一的綜合性的環境許可，取代后者原本應分別申請的多項排污許可（如管道廢水排放許可、煙囪煙塵排放許可等）；或為其頒發適用期限較傳統適用期限更長的許可；或為其頒發以一種污染物排放取代另一種污染物排放或減少一種污染物排放而增加另一種污染物排的許可（如減少廢水的排放而增加廢氣的排放）。環保署頒發這種協商性許可時，不單純以“一城一地的得失”（某種特定污染物的減少）為考量要素，而是主要以“消滅敵人有生力量”（減少環境污染總量，改善環境整體質量）為行為標準。當然，這種協商性許可必須雙方簽訂“最終方案協議”（FPA），而且相應協議須聽取受環境影響的利害關系人的意見，并取得他們的支持，以防止公私串通損害公共利益。

【摘要】“新行政法”作為一種初步系統化的行政法學術意識，主要基于對傳統行政法模式的反思而產生。這一學術進路主要采取的是一種制度功能主義的論證，缺乏規范層面的解釋與架構。“新行政法”的規范性訴求，在憲法學看來就是“依憲行政”，即建構一種基于憲政民主的行政程序法體系，重塑憲法性的“政府—公民”關系框架。“依憲行政”是“新行政法”規范建構的合理方向，其容納了傳統的行政法治理論和新興的行政民主理論，有利于在一種更加寬厚的憲法框架內拓展行政法治模式，探索憲法實施的行政法路徑。

【英文摘要】“NewAdministrativeLaw”asaprimarilysystematicacademicconsciousnessofadministrativelaw,comesintobeingbaseduponthinkingonthecrisisofthetraditionaladministrativelawmodel.Suchanacademicapproachmainlytakestheinstitutionalfunctionalismasanargumentway,whichisshortininterpretationandframeworkinthenormativesense.Thenormativepursuitofthe“NewAdministrativeLaw”fromtheperspectiveofconstitutionisjust“AdministrationAccordingtoConstitution”,whichistoconstructanadministrativelawsystembaseduponconstitutionaldemocracyandreshapetheconstitutionalrelationshipframeworkof“government—citizen”.“AdministrationAccordingtoConstitution”isthereasonabledirectionofthenormativeconstructionof“NewAdministrativeLaw”,whichaccommodatesthetraditionaltheoryofadministrativeruleoflawandthenewtheoryofadministrativedemocracy.Suchanapproachhelpsextendthemodelofadministrativeruleoflawandexploretheadministrativelawpathfortheconstitutionenforcement.

【關鍵詞】新行政法；依法行政；依憲行政；憲政民主；行政程序

【英文關鍵詞】NewAdministrativeLaw,AdministrationAccordingtoLaw,AdministrationAccordingtoConstitution,ConstitutionalDemocracy,AdministrativeProcedure

中國行政法的發展，就歷史類型而言，大致可以劃分如下：古典時期，中國行政以儒家倫理為基礎，家族同構，父母官主導，可謂之“依倫理行政”；近代時期（包括晚清和民國），試圖引入西方行政法，制度模式接近嚴格意義上的“依法行政”，但由于革命和戰亂頻仍，成就有限；新中國前三十年，引入蘇聯式的“管理型”行政法，嚴格的經濟計劃和社會管理措施成為行政法的主要內容，單方的行政意志性成為行政法的主要實施方式，該種模式嚴格而言并非“依法行政”，而是“依計劃行政”；改革時代，開始“脫蘇聯入歐美”，經由王名揚老先生的“行政法三部曲”（法國行政法、英國行政法和美國行政法[1]）而開始相對全面系統地學習和引進西方主流國家的行政法理論與制度，逐漸形成“行政行為類型化－行政單行立法—行政訴訟”的知識生產與制度建構流水線[2]，在制度類型上歸屬于“控權型”的、嚴格的“依法行政”；進入21世紀特別是2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》以來，中國行政法出現了一種新的動向——“新行政法”，取得了一定的影響和成就。

“新行政法”將傳統行政法的制度思維概括為“面向司法審查的行政法”，而將自身的主張概括為“面向行政過程的行政法”，并明確承認行政過程的政治性質和行政過程民主化的正當性[3]。這就大大挑戰了傳統的行政法治理論，尤其是基于憲法分權思維的行政法功能預設與行為規范。“新行政法”的理論論證部分借用了公共行政學的成果與概念，主要方法是一種制度功能主義，制度后果是“民主”被大規模引入行政法過程，構成對嚴整規范的行政法治理論結構的較大沖擊。那么，如何理解“新行政法”的理論旨趣？其思想與制度根源何在？其最根本的規范性訴求如何？是否已超出行政法的一般理論框架？是否具有更加積極與根本的憲法意義？“民主”進入“行政法”如何在規范主義層面獲得論證？行政民主理論如何與行政法治理論相融合，從而構成一種新的行政法治模式？這些問題正是本文的核心關注所在。本文主要從憲法學的視角觀察和概括“新行政法”的核心理論旨趣與制度功能，主體分為三個部分：第一部分對“新行政法”的基本問題意識和理論主張進行規范分析，從中析出“新行政法”隱含的規范性訴求——“依憲行政”[4]；第二部分從“依憲行政”的理論視角解析“政府—公民”關系的新框架，該部分援引了共和主義憲法的基本認知框架，指出了嚴格“依法行政”框架所依賴的自由主義憲法理論的規范性缺陷；第三部分對“依憲行政”的制度面向進行初步解剖，重點論證了一種“基于憲政民主的行政程序”的理論正當性。

一、引言：困境與出路

行政法是什么？在二十世紀九十年代以前的中國，盡管人們對這個問題的回答不盡相同，但梳理這些回答時，可以發現一個共同特點，就是都以行政權作為行政法的出發點和歸宿，圍繞行政權的維護或者控制來建立行政法理論大廈，由此產生了中國行政法的兩大傳統理論：“管理論”和“控權論”。“管理論”傾向于把政府看作是全能至善、不食人間煙火的非人格化組織，進而認為行政法的目的在于維護政府的權威，讓政府在行政法的庇護下全心全意地為人民服務。但事實證明，政府并不是萬能的，更不是至善的，政府在很多情況下會好心辦壞事，有許多事情正是在政府大力提倡甚至強制推行下而使群眾利益遭受嚴重損害。比如，過去我國在農村長期推行的“歸大堆”，現在仍在一些地方強制推行的所謂“規模經營”，以及在企業兼并中的“拉郎配”等，也許其本意是好的，但結果卻是把群眾搞得吃不飽飯，或者把一個好端端的企業搞得負債累累甚至破產。而大量腐敗案件證明，政府權力并不總是被用于為群眾辦好事、辦實事上，在許多情況下卻被少數人用于謀取私利的工具，比如審批、許可、處罰等本來是政府對社會和市場進行管理的必要手段，但在很多情況下卻成為一部分人謀取自身利益的工具。面對全能至善政府失敗的現實，“控權論”反其道而行之，認為政府本質上是易做壞事的，因此行政法的目的是控制政府權力，認為最小的政府才是最好的政府。可是，自從改革開放以來，我們一方面多次進行機構改革，三番五次強調轉變政府職能，但另一方面要求加強政府管理的事務又越來越多，因此剛精減掉的機構又得恢復，剛轉移出去的職能又得收回，始終走不出“精減-膨脹-再精減-再膨脹”這個怪圈。而國家制定的一些旨在控制政府權力、保護群眾利益的法律，卻在實施中變得面目全非，比如行政訴訟法，立法初衷是監督行政權，為行政相對人在其利益受到行政機關侵害時提供救濟，但很多情況下，行政相對人并不敢起訴行政機關，這里除了法院存在審判不公、官官相護的原因外，另一個重要原因是行政相對人可能會為贏得一次官司而輸掉一世清靜。相反，由于有了行政訴訟制度的存在，卻可能成為個別行政部門欲所欲為的護身符：“你不服可以到法院去起訴”，但他明知相對方并不敢去起訴。為什么播下龍種收獲的卻是跳蚤？為什么殫精竭慮提出的理論在現實面前卻顯得蒼白無力？如何擺脫行政法理論的困境？成為20世紀90年代以來我國行政法學理論研究的重要任務。

面對“管理論”和“控權論”的困境，羅豪才教授等拋棄以行政權為中心理論模式，將行政主體與行政相對人之間的關系作為行政法理論的切入點，提出行政法是平衡行政權與公民權利的“平衡法”理論，認為“現代行政法既不是管理法，也不是控權法，而是保護行政權與公民權處于平衡狀態的平衡法。”主張“行政權既要受到控制，又要受到保障；公民權既要受到保護，又要受到約束；行政權與公民權之間也應既相互制約，又相互平衡。”“平衡論”提出后受到理論界高度重視，引起了熱烈討論，對立法、執法、司法實踐產生了重大影響。但“平衡論”也受到了為何必須平衡、如何平衡、何為平衡等一系列詰問。這些看似善意的詰問，其實每一個問題都具有顛覆性的，能否對這些詰問作出有說服力的解釋，是“平衡論”能否具有生命力的關鍵。

理論的困境，往往源于方法的陳舊和落后。方法，是為達到、實現某種目標所采用的工具和途徑。能夠使用工具并不斷改進工具進行創造性勞動，是人區別于其他動物的標志。人類社會的每一個進步，往往與工具的進步緊密地聯系在一起。在實物生產領域，正是鐵器的使用，導致了農業革命，而蒸氣機的發明，則把人類從農業社會帶入工業社會。如今，隨著電腦和互聯網的普及，人類社會正進入一個陌生而又充滿神奇的信息時代。科學研究也是如此，每一次科學研究的突破，往往與方法、工具的突破密切相關。因此，欲革新行政法理論，必須革新行政法律方法。所謂行政法律方法，就是行政法律學家分析行政法律現象的工具和進路。近年來，羅豪才教授等將公共選擇理論、博弈論、利益衡量等方法引入行政法學研究，為“平衡論”注入了新的活力，使“平衡論”獲得了新的法律方法的支撐。

本文試圖在以上研究的基礎上，綜合運用公共選擇理論、博弈論和利益考量等方法，對行政法學若干基本問題作些粗淺分析。

二、人性假設：行政法理論的邏輯起點

本文作者：陳戈工作單位：上海法學院

德國環境法典之殤

眾所周知，德國擁有成文法典母國之美譽，自20世紀70年代末以來，德國更加致力于環境法制統一化，堪為各國楷模。此種努力，肇始于原西德聯邦政府1976年的一份環境報告。該報告當時即已提出了簡化并最終統一環境行政執法的構想。此后，在聯邦環境部與聯邦環境局的雙層治理模式下，又啟動了“一般環境行政法制精義”研究計劃，在法學專家的主導參與下，終于在20世紀90年代產生了第一部環境法典草案(又稱“教授草案”)，從此奠定環境法典體系之基礎②。該草案暗合德國行政法學經典二分法理論，包含一般環境行政法與特別環境行政法兩部。其中第一部1990年即已完成，包括一般原則、環境許可實體與程序制度、環境信息制度與一般環境責任法等。而1994年完成的第二部草案則系特別環境法，調整對象包括自然生態與風景保護、水資源管理、土地保護、能源與放射性物質、危險性物質與廢物經濟等內容。1997年，由聯邦環境部成立的獨立委員會在對該草案進一步修繕的基礎上，將兩部草案合并為一部統一的環境法典(即“委員會草案”)。在此基礎上，聯邦環境部于1999年修訂了該草案，并就此廣泛向各界人士征求意見。由于當時聯邦立法權限的局限，該草案最終夭折。聯邦憲制改革后，統一環境法典草案起草工作再度重啟并數易其稿，可謂集各方意見之成果。2009年最終提交聯邦議會表決的草案，即是在2007年草案的基礎上形成，并于2008年經歷了決定性的修改后交付各州、企業界及其他有關人士參閱并提出意見的。該草案包含五個部分:總則、水資源管理、自然風景保護、非離子放射防護、溫室氣體排放貿易。此外，提交表決的草案還包括《環境法典行政計劃條例》、《環境專員條例》與《環境法典執行法》。德國環境法典草案的最終失敗，可謂是十月懷胎，一朝功敗。比起之前的諸番努力，這次失敗顯得迅速而突然。2008年提交草案之初，尚有各州紛紛支持，及至歲末，風云突變。先是環境問題專家委員會的一紙公開信代表有關企業界對環境法典的制定提出質疑。而后在聯邦議會十六次立法會議屆臨前夕，聯邦政府草案工作卻遲遲不得進展。至2009年初，巴伐利亞州政府終于傳出不和諧音調。聯邦環境部長的短暫斡旋亦無果而終，期間各界爭執竟似有達白熱化之跡象。在此情勢下，聯邦環境部長與巴州州長遂萌生放棄草案之意，其對聯邦各州偏離性立法權的內涵表述也顯得模棱兩可。至此，環境法典草案已是岌岌可危。環境法典草案的夭折確有不少令人惋惜之處。迄今為止，德國環境行政均由單行專項立法予以調整，蓋因空氣、水、土地和自然生態等不同的環境特質各自需要受到特別的法律保護。而環境法典草案所遵循的理念是整合各類現有的法律資源。首先，環境法典草案總則部分即為整部法典確立了核心法律原則與統一環境政策的目標，并提出統一實體法規與簡化現行程序的要求。據此，一部統一的環境法典首先應整合立法資源。德國聯邦與各州之間在環境立法問題上各行其是的支離化趨勢早已不符合設立統一環境政策的目標，因此，草案總則著重致力于降低立法調控的密度與去官僚化。其次，環境法典草案還可整合行政資源，即針對某項環境物質采取行政行為時，必須兼顧其他環境領域。此種法律理念符合將環境作為綜合性生態結構進行整體保護的專業意識。實現此種目標的主要法律工具即整合各類行政許可審批程序，將其統一于綜合性行政許可程序之下。再次，一部統一環境法典的出臺，還將緩解將歐盟環境法轉化為內國法的繁雜而冗長的法律程序，從而大大降低法律適用的成本。因此，草案的失敗，似乎意味著上述構想的落空。在德國環境法領域，尚無任何改革計劃像環境法典這般受到萬眾矚目，原因即在于環境法作為一個上位概念，牽扯諸多法律領域并存在于繁雜的單行法律法規之中。而此類法律法規多有重復累贅、結構模糊、甚至前后矛盾之處。許多人認為，解決這個問題的最佳辦法似乎便是出臺一部類似于德國民法典一般具有“潘德克吞”體系的統一環境法典，以提綱挈領式的總則規定統率各個特殊環境部門法，從而形成一種和諧的規范互動。不過，德國環境法典草案最終并未能通過立法程序予以頒布，之前關于法典將產生各種積極影響的說法也許有些一廂情愿①。第一，關于普遍認為環境法典可以將各類復雜的專業立法進行統一的說法是存在漏洞的:大量的專業性環境立法如土地保護、危險物質防護、廢棄物處理及生物基因等均未納入環境法典草案之中。即使草案獲得通過，這些環境對象仍將由龐雜的各類環境立法分別予以調整。第二，統一的主導性立法固然可以替代現有的龐雜多樣的各類法規，并使此類程序立法的數量大大減少，但環境立法所固有的專業性和技術性使得環境法典草案的可讀性和可適用性仍然不高，比起之前單行法規林立的局面也并無多大改善。第三，所謂引入新的環境許可程序機制之說也很難站住腳。實際上，統一的環境許可程序來源于1996年的歐盟指令，環境法典草案只是將其轉化為內國法并予以整合而已。第四，關于環境法典出臺后將大大簡化現行環境法的結構之說過于夸張。不論是從內容上還是從語言上，環境法典草案的復雜程度比之百余年前制定的德國民法典而言，均有過之而無不及。第五，環境法典草案的目的之一是要加強創新進程，而這一點似乎只是停留在口號層面上。企業界似乎對此并不感冒:對于是否和如何加強企業內部的創新，法典草案并無明確的信號。相反，這部環境法典草案如果出臺，對企業、社會及司法界的實際操作者而言，可能意味著更大的運作成本。

德國聯邦憲制改革視野下的環境立法體制

德國環境法典草案的失敗，醞釀著德國環境行政法領域的新變局。在德國，環境行政隸屬傳統公法調整領域，而德國基本法框架下的聯邦憲24德國新環境行政法之立法經驗及其對中國的啟示①關于法典可能帶來的諸多優勢，2008年的專家草案中均一一列舉。制改革自然是主導此次變局的決定性法律因素①。在德國憲法體制下，存在著聯邦立法機構與州立法機構的雙層立法體制。聯邦立法機構通常擁有兩類立法權限:一類是聯邦獨占性立法權;另一類是與各州共享的競合性立法權。此外，修憲前尚有所謂聯邦框架性立法權。而州級立法機構除競合立法之外，經聯邦法律明確規定，還可對聯邦獨占立法事項進行立法。除上述情形外，凡聯邦未立法之事項，各州均得立法調整之。2006年聯邦憲制改革對上述結構做出了重大調整。原基本法第七十五條的聯邦框架性立法被廢止，聯邦立法權限進行了重新劃分。另外，新設定了州級偏離性立法權以及與之相應的分期立法制。這樣，原屬聯邦框架性立法的內容實際已分離成兩個子系統:一部分進入州級偏離性立法體制;另一部分則直接劃入聯邦競合性立法權限范圍內。鑒于聯邦憲改后的立法體制對未來的德國環境行政將起到舉足輕重的作用，以下乃對聯邦憲制改革之后聯邦與各州有關環境的立法權體系做一梳理。1．聯邦環境立法權限統一環境政策的實施需要由聯邦立法機構統一協調的立法予以引導。在聯邦憲制改革前，聯邦立法機構在水法與自然保護法領域的立法權限比較有限，具體細則均由聯邦各州規定。始于2006年的聯邦憲制改革一個重要目的即在于為統一的聯邦環境法典掃清法理障礙。不過，即使在改革之后，聯邦立法機構所擁有的環境立法權亦并不寬泛。就法理而言，倘若聯邦機構要對某個環境領域進行單獨的立法活動，則該單行法的所有條款均必須符合基本法所羅列的各項關于聯邦立法權限的規定。因此，聯邦立法機構必須對有關專門的單行法中每個條款均做出相應的立法說明，以證明其立法舉措的合憲性。聯邦憲制改革的目的之一，即是對之前的聯邦立法權限進行相應的擴充，以迎合環境政策調整的需要。聯邦憲制改革之后，聯邦憲法機構環境立法權的憲法基礎主要來源于德國基本法第七十四條第一款第一項下的有關競合性立法權。與此相關的聯邦立法活動的范圍主要包括水資源產權、海岸保護與農業、土地權與建筑管理、大氣保護、自然資源與風景保護、空間管理、水資源管理等方面。2．州級偏離性立法權下的環境立法聯邦憲制改革對立法體制所做的重大調整還包括明確增設州級偏離性立法制度。在德國憲法二級競合立法體制的背景下，各州所享有的偏離性立法權實際來源于競合性立法。此次明確的偏離性立法將在環境行政法未來的新格局中產生深遠的影響。具體而言，聯邦憲制改革對基本法原第七十二條第三款進行了重要修訂。據此，各州就有關環境事項通過設定州內法律對聯邦法律做出偏離性(不同)規定，其中最重要的當屬自然與風景保護(除自然保護的一般原則、物種保護或海洋自然資源保護之外)與水資源管理(除與水資源或設備相關的規定外)。也就是說，在涉及上述環境行政的事項時，聯邦與各州的法律之間的關系可適用“后法優于前法”的原則。然而，不論從法律效力還是規范內容來看，偏離性立法權均不意味著各州可任意啟動偏離性立法以代替聯邦法律。就法律效力而言，“后法優于前法”只適用于聯邦法律與州級法律可能產生沖突的情形，其針對的只是何者效力優位的問題，并不影響法律本身的效力。在州級偏離性立法產生之前業已生效的聯邦法律不會喪失其法律效力，且在州法律不得適用的情形下，仍應適用聯邦法律。因此，這是一種“法律適用優位”，其約束的主要是具體的州內行政機關。就規范內容而言，立法范圍和技術均可產生偏離。在立法范圍上，各州僅能針對上述法定事項進行偏離性立法。除此之外，聯邦的具體環境法律以及將與環境有關的歐盟指令轉化為內國法的法規均應得到嚴格執行。在立法技術上，首先要明確的是任何州級偏離性立法均不應偏離聯邦環境法的核心原則。在此意義上，所謂的偏離立法實則是一種發端于聯邦環境法律政策，但需要通過州級立法權限來產生的法律規范，故其必須符合聯邦法律的內在精神，而構成要件與法律后果是否與聯邦法一致則過問較少。此種內在精神或原則即為環境立法中不得偏離的內核元素。聯邦憲制改革就此雖著墨不多，但一般而言，州級偏離性環境立法不得偏離的法律基礎包括憲法、有關聯邦法律、歐盟法及基本法第七十二條第三款括號內羅列的除外事項。實際上，各州所擁有的偏離性立法空間也并不大。3．分期立法制下的環境立法與此同時，聯邦憲制改革在基本法第一百二十五b條第二款設置了“分期立法制”，以臨時限制各州行使偏離性立法權，從而保障環境法典或聯邦的新環境法律順利出臺。據此，在2010年之前，各州不得就修訂前的聯邦水資源法及自然資源法行使偏離性立法權，除非在此期間出臺新的聯邦環境法。分期立法的目的，顯然是為了保障聯邦立法機構能夠擁有暫時的獨占立法權，從而在2009年底之前對企業界及其他相關行業的環境行為進行統一協調的立法，以規范環境許可程序。當然，聯邦議會也可在制定相應環境程序法時明確規定各州不得再進行偏離性立法。不過，根據基本法的有關規定，此類規定須獲得聯邦參議院的批準。這一系列聯邦憲制改革的安排，均是為了通過一部統一的環境法典來消除環境許可立法版圖上這塊“布滿補丁的地毯”。

德國新環境行政法

一、行政法學教學的特點分析

行政法學是緊緊圍繞著對行政權展開控制的一門公法學科，通過對行政法的研究，促進行政法能夠保障公民、法人和其他組織的權利和自由，實現公權與私權的動態平衡。自二十世紀80年代中期以來，伴隨著我國行政法制建設的不斷進步，行政法學取得令人矚目的發展，行政法學理論研究持續創新，而行政法學課程教學業已成為法學教學系統中不可或缺的重要環節。作為教育部確立的14門法律專業核心課程，行政法學是一門理論性、實踐性較強的學科，其復雜程度遠遠超過其他法律課程。行政法學內容豐富，一般涉及以行政、行政權、行政行為、行政程序、行政監督、行政責任、行政救濟等，覆蓋了行政實體法、行政程序法和行政救濟法等領域，無論是理論性還是實踐性表現的非常突出。與復雜的內容相對應的就是龐雜的法律規范，其賴以存在的法律法規文件數量眾多，僅現行有效的行政法規就超過了500件。此外，行政法學還涉及到行政管理學、人類學等相關聯的社會學科和憲法、民事訴訟法等其他部門法的內容，涉及的知識面很廣，學習難度很大。Shapiro教授曾經分析《法科學生不喜歡行政法的十大原因及其對策》，認為即使在美國法學院，“行政法始終是被認為是最為煩悶的課程，而學生也是對這門課程的目的是最為缺乏頭緒的”。而PeterStrauss教授所言，我們的盤里過多地堆了教授所難消化食物，而學生能消化的就更少了。

二、行政法學教學的改革必然

1999年，《憲法》正式確立“依法治國”的基本方略，積極完善社會主義法制體系，不斷推動社會主義法治國家建立。科教興國作為一項基本國策，教育在法治建設的過程中發揮著不可估量的作用。但長期以來，我國的教育基礎條件十分薄弱，導致高等法學教育并未在社會主義法治建設中承擔應有的歷史使命。當下，我國處于持續發展市場經濟、改革創新社會管理的歷史時期，法學教學必須面臨新的機遇和挑戰。行政法學教學實踐乃法學教育改革這個宏大命題的重要組成部分。依法行政作為依法治國的內在要求，尤其關乎著依法治國的實現進程，其制度推進不斷為行政法學教育提供改革的強大支撐和動力，而行政法學教育為依法行政的推進落實，擔負著創新行政法制理念、傳播行政法制技能、講授行政法制知識等重大職能，尤其為政府部門培養大批具備法律意識的高素質的管理人才。當今，行政法教學理論與實踐嚴重脫節，人才培養難以滿足現實社會的工作需要，在教育理念、教育目標、教學方法、教學內容等方面有必要進行有益的探索，在具體的行政法學教學實踐中積極進行改革與創新。

三、行政法學教學的改革途徑

（一）轉變教學觀念

一、行政法理念更新之一：由管理本位向服務本位的遷移

傳統的觀點認為，行政法是行政機關管理國家、社會事務之法，是規制行政相對人行為之法。在行政立法中，行政目的僅僅局限于“高效的管理”，以維持社會秩序或者其他公共利益，而很少兼顧私人利益。從行政法的比例原則來看，以“高效管理”或者公共利益的名義毫無節制的漠視、犧牲私人利益的行政行為顯然是不正當的。比例原則要求包括行政立法行為在內的，一切行政權力的行使都不僅要具備追求行政目的的妥當性，而且要具備必要性和比例性。比例原則的必要性內涵要求因行政權力的行使給人民或者行政相對人帶來的損害應當是最小的，而比例原則的比例性內涵要求，行政權力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。也即是說，行政主體在行使某項行政權力前，必須將行政目的達到的利益與給人民造成的后果之間進行權衡，只有在證明行政目的重于所侵害的人民權利時才能采取。%&’在舊的《婚姻登記管理條例》之體制下為了高度監控或者有效地“管理”人民，防止重婚等非法婚姻的滋生，也為了計劃生育之國策，無論結婚或者離婚，婚姻當事人都必須通過所在單位、村民委員會或者居民委員會出具的婚姻狀況證明這一“非行政”的程序，使行政確認變質為“非行政”確認。婚姻當事人所在單位、村民委員會或者居民委員會，憑空擁有了本因歸屬于行政機關的行政確認權力，而又并不對此承擔相應的行政義務；婚姻當事人有獲取婚姻狀況證明的義務，而并不擁有獲取婚姻狀況證明的權利。徒然增大婚姻當事人的成本與不便，以求取行政管理之功效，顯然是不符合行政法之比例原則的。從行政法的目的來看，尋求人民之福祉是為根本。所謂行政效率之提高、行政管理之完善也必須服從于這一根本目的。故新條例之出臺，變他人證明為自我聲明，實為行政法從管理本位向服務本位轉變之彰顯。換言之，在比例原則的規劃下，行政權力之行使，須以協助相對人正確實現權利、完善婚姻家庭等私人利益為目的，集私人利益為公共利益。在市場經濟體制下，行政法由管理本位向服務本位的遷移有著更多的實證經驗證明之。事實上，以權力輔助權利，以權利協同權力，更能達到行政管理在高效軌道上的自我良性循環，使行政管理在服務權利的基礎上達到一個質的飛躍。換言之，行政法的服務本位在尊崇權利的同時，并不否認行政管理的功能或者作用。服務是目的，管理是手段，在實現行政服務這一過程中，作為手段的行政管理也在效能上實現了自我飛躍！

二、行政法理念更新之二：權利自主與權力謙抑

在我國這樣一個“超大陸法系”傳統的國家，一般的觀點認為，以公共利益為旨意的行政權力應當是不受或者基本不受個體權利的限制的，個體權利因其所代表的狹隘的私人利益而在運行當中趨于盲目，從公共利益的宏觀角度來看，個體權利的行使往往是非理性的或者是反社會理性的。因此，權利須在行政的范圍內受到一定的牽制，或者權利主體在行使權力時應當接受行政主體的指導，這是權利主體的義務。在權利義務統一論的指導下，上述解釋被認為是完美無缺的理論體系。由于行政權力是遂行公共利益的，行政機關被假定為沒有任何自身利益——尤其是在我國這樣一個社會主義國家，因此行政機關擁有了代表社會的完整的、全能的集體理性，因此，行政權力也應當是無所不在的，對個體權利運行的規制是它的終極使命，即使是在私人關系主導的婚姻登記方面也莫能例外。在舊的《婚姻登記管理條例》體制下，婚姻當事人不僅要在結婚、離婚登記時出示所在單位、村民委員會或者居民委員會出具的婚姻狀況證明，而且在結婚登記中婚姻當事人還必須到指定的醫療保健機構進行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機關提交婚前健康檢查證明。也就是說，只有在被輔助或者被指導下婚姻當事人才有可能“正確”地實現自己的權利。關于婚姻狀況證

明，如前所述，婚姻當事人所在單位、村民委員會或者居民委員會并沒有行政法上的義務對應之，婚姻當事人亦無權利要求之。通過如此給當事人徒增成本或者障礙的制度設計，巧妙的使婚姻當事人的實體權利主張兌變為毫無權利支持的程序請求，可謂以權力規制權利的典范。實證經驗已經表明，權利的被規制意味著權利的被蔑視或者權利的被消滅，權力對權利的無所不在的要求意味著權力的膨脹和失范。在倡導相互制衡或者利益平衡的行政法國度里，膨脹和失范的權力意味著對人民的暴虐。就婚前強制體檢而言，行政權力的行使似乎是為集體的或者個體的健康、為了國家優生的國策。從婚姻登記的行政許可之本質這一角度來看，婚姻權是不可剝奪的固有人權，婚姻登記的行政許可本質并不在于對婚姻權的普遍禁止或者限制，而在于對特定婚姻的確認和維護，這與行政法的謀求人民福祉之目的是完全一致的。婚前強制體檢，既體現了法定的社會理性對于個體理性的不信任，更體現了制定法對婚姻權的極大漠視或者普遍限制。就婚姻之本身而言，它既不代表性，也不代表生育。在一個法無禁止即自由的法治國度里，性、生育與婚姻都是彼此獨立的存在，相互之間并沒有必然的關聯。

因為性或者生育而禁止或者限制婚姻權都是違反自然法的，也是不合理的。當然，在婚姻法本身就存在如此缺陷的情況下，似乎也沒有譴責舊條例的可行性。但是，考慮到實際上新條例是在同一個婚姻法基礎上的操作，我們不只可以看到立法者的智慧，更可以看到立法者對行政權力的重新審視。由于新的《婚姻登記條例》不僅取消了婚姻當事人所在單位、村民委員會或者居民委員會出具婚姻狀況證明的規定，而且也取消了婚前強制體檢，婚姻當事人的實體婚姻自主權得到了程序上的尊重和實現，行政機關的行政權力范圍與行使方式，也因為當事人權利的自由行使而受到了一定的規制。權利因為沒有不合理的束縛而自我張揚，權力因為對權利自我運行、自我實現的尊重或者不干涉而保持謙抑的品質，這是保證行政合法和行政合理的一個根本因素。

傳統行政法學歷來強調行政行為的強制性，將其視為行政行為的基本特征，并認定強制性為一般行政行為必不可少的構成要素。這一似乎天經地義的詮釋，現已因無法回應實踐的挑戰而愈發陷入窘境。伴隨社會主義市場經濟的發育和成熟，政府行使職能的方式不斷發生變化，法制的規模和功能不斷擴張，即：越來越多地采用帶有契約、指導、協商、鼓勵、幫助等具有私法性質的柔性手段來服務公眾、管理社會。有目共睹的事實是：行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解、行政資助、行政信息服務得到廣泛應用，并頗受青睞。繼續置這一類非強制行政行為1于行政法學理論體系之外誠屬不智，行政法學研究應盡速對非強制行政行為傾以關注。本文旨在探討非強制行政行為的性質、特征等，分析其根由及趨勢，將這一新的理論范疇導入行政法學體系。

一、問題的提出：非強制行政行為的確立

在我們看來，非強制行政行為主要包括行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解、行政資助、行政信息服務等不具有強制性的行政行為。對于上述行為的性質，目前學術界眾說紛紜。有學者明確肯定行政指導、行政合同、行政獎勵這三種行為是行政行為，在著作中將它們納入行政行為范疇。但沒有提及和置評同類的行政調解、行政資助、行政信息服務。2還有學者僅將行政指導、行政合同列入行政法學教科書體系，而忽視了行政獎勵、行政調解、行政資助、行政信息服務的客觀存在。3也有學者在行政行為一章中列舉了行政指導、行政合同、行政獎勵、行政資助。行政調解、行政信息服務則成為行政行為家族的“棄兒”。4另有學者提出，行政指導、行政合同、行政調解在本質上不屬于行政行為，只是一種在主體、內容或形式上“與行政相關”的行為，可是不否認行政獎勵、行政資助屬于行政行為。5

分析學術界針對這類行為進行逐個研究的現狀，可以得見，行政指導是行政行為得到普遍認同。而行政信息服務行為至今尚乏人問津。關于行政合同的性質問題，即其是否屬于行政行為則是聚訟焦點，持肯定說者有之。持否定說者，主要有兩種觀點：一種是將之認定為“行政與合同兩方面性質的綜合”。6進而又引伸出其具有行政行為與民事行為的雙重性質。另一種是將行政合同基本等同于民事合同，并將其置于民法原則與規則的調整、規范之下，強調對行政主體在行政合同行為中的行政特權不予肯定和支持。我國1988年頒布的《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》采納吸收了此觀點，該法第十八條沒留余地的規定“承包經營合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得隨意變更或者解除。”

我們認為，行政指導等非強制行政行為雖不具有強制性，但不能因此否定其行政性質。因為行政主體實施的這些行為具備行政行為的基本要件：

首先，這些行為圍繞并旨在實現一定的行政管理目標。如：為消除盲目生產經營或消費開展行政指導；基于完成公共工程建設需要而訂立行政合同；旨在減少糾紛、穩定秩序而進行行政調解；意欲促進社會文明進步頒發行政獎勵；為保證公民最低生活標準、消除社會貧困實施行政資助；為提高行政管理民主化程度、保障公民權利、防止行政腐敗，而公布行政信息資訊、提供行政信息服務等。

摘要：行政的范圍，既取決于不同時代，不同社會經濟條件下，人們對“公共物品”的需求，同時也取決于人們對政府權力的成本—效益的認識。在傳統社會，人們對“公共物品”的需求量較小，政府管的事自然不多；在現代社會，人們對“公共物品”的需求量大增，政府的職能和行政的范圍是不是就應該和必然無限地擴張呢？行政國家、全能政府在為人們部分解決了現代社會發生的許多復雜問題（如“市場失靈”問題）以后，又導致了大量的更為復雜的問題（如政府腐敗、社會腐敗問題）。于是，“有限政府”，政府權力向社會（“第三部門”）轉化的方案提出來了。政府權力轉化為社會公權力后，行使社會公權力的行為還屬不屬“行政”的范疇，應否受行政法的規范和控制？行政法的功能是什么？管理論、控權論、平衡論對之有不同的看法。現代行政法在糾正傳統行政法片面強調管理或片面強調控權的偏向后，正逐步形成以規范和控制行政權為手段，以服務行政相對人和保護行政相對人合法權益為目的的法律規范體系。

關鍵詞：行政；國家行政；公行政；行政職能

德國行政法學者哈特穆特。毛雷爾在其《行政法學總論》一書中描述了德國行政從絕對國家時期到自由國家時期再到社會法治國家時期的變遷：在絕對國家時期（17至18世紀），“行政活動的范圍和強度不斷擴大，以規范和命令、補貼和救助的方式逐步介入商業、經濟和社會生活的各個領域，甚至涉足個人的私事。廣泛而又積極行政的原因一方面是試圖通過控制行業和經濟的發展，保證軍隊和皇室的需要；另一方面是教會長久以來觀念的影響，即國家不僅要關心共同體的福祉，而且還要關注個人的福利（幸福）”。到自由國家時期（19世紀），“自由市民階層紛紛反對以君主及其公務員機器為表現形式的國家的管制和監督，要求將國家行政的活動范圍限制到為保護公共安全和秩序、消除危險所必要的限度之內，并且將行政在其他領域里的活動也置于法律的約束之下，在個人、社會和經濟領域，實行以自由競爭原則為基礎的自行調控機制（全面放任原則）”。而到社會法治國家時期（20世紀），“工業化和技術化日益發展，越來越多的人日益集中在大城市的狹小空間里，戰時和戰后的大規模征兵、家庭和鄰里的約束和扶助的淡化；另一方面，日益增長的個人需要和要求──正如現代平等主義工業社會的發展及其問題──要求國家在社會中更加活躍。國家要提供個人需要的社會安全，要為公民提供作為經濟、社會和文化等條件的各種給付和設施（例如水、電和煤氣、交通管理、廢水和垃圾清理、衛生保障、醫院和養老院、學校、高校和其他培訓設施、劇院、博物館和體育設施等等）；最后，為了保證社會公平，保持或者促進經濟結構的繁榮，國家還必須對社會和經濟進行全面的干預”[1]（P14-17）。

英國行政法學者韋德在其巨著《行政法》一書中講到英國行政從19世紀到20世紀的變遷時首先引述英國歷史學者泰洛的話，“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”[2]（P1）。韋德認為泰洛的話描述的是英國19世紀和之前的行政疆域。而到了20世紀，“到了1914年，大量的跡象表明政府的概念發生了深刻的變化。這些變化則是20世紀的特征。國家學校的教師、國家的保險官員、職業介紹所、衛生和工廠檢查員以及他們必不可少的同事─稅收員就是這些外在、可見的變化”。20世紀英國行政的疆域已擴大到公民“從搖籃到墳墓”的整個地帶：“保護他們生存的環境，在不同的時期教育他們，為他們提供就業、培訓、住房、醫療機構、養老金，也就是提供衣食住行”[3]（P1-3）。英國行政疆域的這種變遷，一方面是其社會經濟發展的結果，另一方面也如韋德所指出，是英國人理念情感變化的反映。“現代行政國家正在形成，糾正社會和經濟的弊病是政府的職責，這種看法反映了人們的情感”[3]（P1）。

法國公法學者莫里斯。奧里烏認為法國行政制度（行政疆域的形成）是中央集權運動的產物。“這種最初的集中純粹是政治意義上的，也就是說它僅限于解決統治問題：所有的地區都將處于同一統治之下，共同政府將承擔起保衛和平所不可或缺的責任，即外部防御、內部治安和司法”。“在這種政治集中化的內部，還孕育著另一種集中化，這就是行政集中化”。“它憑借行政部門舉足輕重的權力，導致了組織上的巨大變化，以及對私人自由的眾多限制。一方面，鑒于它的同一性，它管理的眾多的公共事業以及所掌握的權力（這種權力正是來自它所提供的服務），中央化的行政部門成為國家重要的權力機構。另一方面，要想組織這么多的公共事業，要想發展它們的活動，就必須犧牲一些過去由私人企業占據的職位。由于習慣，所有這些公共事業就成為了居民的一些日常需要，成為公民生活的一個組成部分”。莫里斯。奧里烏指出，盡管行政集中化和行政疆域的擴大對私人自由和權利導致了嚴重威脅──所有的人在“執行公務”（過去則是“為國王效力”）這句擁有魔力的話語面前似乎都變得無足輕重，“但由于它所帶來的好處而得到了原諒：大量的公共事業都治理得井井有條，由于它們提供的便利而成為生活中不可缺少的一個組成部分，……而且還有問題的另一個方面，非常有利的一面，即行政制度有利于創造財富，并有利于拓寬市民生活的領域”[4]（P4-6）。

美國行政管理同樣經歷了從“守夜人式國家”到“行政國家”的變遷。“古典自由主義理論的守夜人式國家，其功能僅限于保護它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強制實行契約等”[5]（P35），這種國家模式即美國學者羅伯特。諾齊克所提倡的“最弱意義的國家”，也就是所謂“管事最少的國家”、“最低限度的國家”，即除了保護性功能之外再無其他功能的國家。但是這種國家的行政模式到19世紀末20世紀初就逐步被現代國家的“行政國家”模式所取代。美國行政法學者E.蓋爾霍恩和R.M.利文在其合著的《行政法和行政程序概要》一書中寫道，“在接近本世紀之時，諸如州際商業委員會和聯邦貿易委員會等機構紛紛成立，試圖控制壟斷集團和大公司的反競爭行為。繼30年代的經濟大蕭條之后，出現了新政時期的機構激增。新政的目的旨在穩定經濟，緩和毫無管理的市場的無節制性……在戰爭時期，又設立或擴大了一些機構，以便動員人力，組織生產并施行價格控制和給養分配。從無線電廣播到航空運輸到核能的新技術的發展又導致新的行政部門的創立……在60年代，貧窮和種族歧視的不公成為全國關注的緊迫問題，為解決這些問題而制定的各項計劃進一步擴大了政府機關的規模。較近期以來，公眾日益關注人類健康和安全及自然環境遭受的威脅，這同樣促進了新的行政機關和新的規制的創立”[6]（P1）。

摘要：社會管理不僅可以保證國家安全，同時確保社會秩序運作更加穩定，也可為公民的合法權益提供相應保障，加快依法治國進度。在此形勢下，社會管理工作必須有效創新，使之與法治建設工作有效結合，力求做到有法可依，極大提高社會管理水準，滿足中國國情，走出一條符合社會發展的道路。行政法視野下的社會管理創新可謂是必經之路，要求對行政管理體制、經濟管理體制進行改革，在行政過程中本著以人民為本原則，是行政法治發展的重點。

關鍵詞：行政法；社會管理；創新；社會秩序

在行政法制事業之下，法制管理必須改革創新，應當加強對社會管理創新的認識，尤其是十八屆四中全會以來，我國已經全面吹響了依法治國集結號，人們的思維意識發生改變，同時法治理念不斷增強，提高了對社會管理的認知。現階段，社會管理并非是政府的管理職能，也要求公民進行社會自治，體現自身的主體性地位，加強自主管理、自主約束，輔助政府的社會管理工作落實，調動公民參與社會治理的積極性。行政法視角下的社會管理創新，其重點在于構建完善的社會管理體系，加快法治社會建設步伐。

1秉承人本理念，尊重人權

人權對社會發展是極其重要的推動力，法律尊重人權，我國法律已將國家保障與尊重人權寫入到相關的規范條例中，這就說明我國對人權極其重視，堅決捍衛并尊重人權，要求法律的應用過程中，必須維護公民利益，保障其合法權益，利用國家行政權力，為公民提供法律約束，使社會發展更加秩序化、規范化，同時體現我國法律對于人權的至深關懷。因此，社會中各個階層的人士都應加強對人權的認知，尤其是行政官員更加如此，應對自身的權力謹慎行使，本著自由、平等的發展理念，對社會成員的權力行使情況進行緊密追蹤，以關懷、關注的心態，體現人本信念，盡可能保障社會民眾的人格尊嚴、政治權利、人身自由以及精神自由權利。

2樹立政府職能與權力有限的政治理念

傳統上，人們把社會管理僅僅視為與政府的經濟管理職能、政治管理職能、文化管理職能并列的一種行政職能。隨著實踐的發展，人們現已增進了對于社會管理的認知，逐漸接受并踐行廣義的社會管理概念，將其視為既是政府的社會管理職能，也是社會自治體、社會群體、社會組織的自我管理和服務范疇，也即政府職能和社會職能的復合體。2009年12月召開的中央政法工作電視電話會議提出，當前和今后一個時期，全國政法機關要深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，推動政法工作全面發展進步，確保國家安全和社會和諧穩定，為經濟社會又好又快發展提供更有力的法治保障。三項重點工作有機聯系、密切配合、相互影響，須要認真認識和處理好三者之間的關系。

一、深化認識是實現社會管理創新的思想前提

(一)研究解決社會管理存在的現實問題

從過去實行收容遣送制度，對“社會盲流”簡單粗暴地進行防范、堵截、驅趕，以至于2003年發生孫志剛案件，突出暴露了收容遣送制度的嚴重弊端，終于引起高層重視，到廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其《實施細則》，力圖體現以人為本的新理念，實行新的社會管理機制，從只有管理、管制，到先服務、后管理，管理與服務相結合，可以說，這些年來我國的社會管理開始發生了很多變化。

在經濟快速發展的情況下，相對而言，社會管理體制、機制和方法雖然有所進步，但是仍然可以說相對滯后，存在一系列突出的問題和矛盾。主要表現在:流動人口服務管理成為難點，一些城中村、城鄉結合部成為社會服務管理的盲區;一些特殊人群得不到有效幫教管理，可能成為打砸搶燒違法犯罪事件的急先鋒;對個別人借用非政府組織(NGO)名義從事有損國家利益的行為，合法有效的制約措施不足;互聯網的興起、新興媒體的壯大，為有害信息的傳播和不良輿論導向提供了可能的平臺，而必要的法律規范和機制尚未相應跟進。對此，亟需加以認真研究、深刻認識、妥善解決，社會服務管理能夠及時跟進、有效應對。

(二)深刻認識社會管理創新的宏觀背景