宅基地范文10篇

摘要:農(nóng)村宅基地調(diào)查是關(guān)乎廣大農(nóng)民切身利益的重要工作，但由于其范圍廣、任務(wù)重、參與單位眾多、技術(shù)情況復(fù)雜等原因，可以稱之為是一項(xiàng)系統(tǒng)而艱巨的任務(wù)。本文從GPS控制測(cè)量、數(shù)據(jù)源空間框架的統(tǒng)一、無(wú)縫平面投影以及宅基地信息管理系統(tǒng)等方面闡述了農(nóng)村宅基地調(diào)查中的關(guān)鍵技術(shù)，希望能夠?yàn)橥苿?dòng)農(nóng)村宅基地調(diào)查工作順利進(jìn)行，確保調(diào)查成效和結(jié)果提供一定的借鑒和幫助。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地;關(guān)鍵技術(shù);測(cè)量;確權(quán)

為了明確農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地規(guī)范化管理，需要展開(kāi)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，以依法保護(hù)村民的合法權(quán)益，而農(nóng)村宅基地調(diào)查作為其中一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，發(fā)揮著十分重要的作用。

一、農(nóng)村宅基地調(diào)查的現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地調(diào)查與城鎮(zhèn)的地籍調(diào)查不同，其涉及的地域比較分散，而分布范圍也十分廣泛。在地籍測(cè)量上，部分地區(qū)尚未建立高等級(jí)控制點(diǎn)，或者十分稀少，導(dǎo)致傳統(tǒng)的控制測(cè)量無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，就算構(gòu)建GPS控制網(wǎng)仍存在難點(diǎn)，只有重新布設(shè)高等級(jí)的控制網(wǎng)，然而，這種做法并不現(xiàn)實(shí)。在這種情況下就需要探求一些新的控制測(cè)量方法，以解決農(nóng)村宅基地的調(diào)查問(wèn)題。控制測(cè)量和GIS信息管理需要考慮到地圖的投影與坐標(biāo)系問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中存在著跨帶現(xiàn)象，即落在兩個(gè)投影帶當(dāng)中的部分地區(qū)坐標(biāo)在平面地圖中會(huì)顯示出“裂縫”，特別是一些東西跨度較大的地區(qū)，其“裂縫”現(xiàn)象更是無(wú)法避免。為此，有必要開(kāi)展無(wú)縫平面投影技術(shù)的研究。農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查工作的技術(shù)性相對(duì)較強(qiáng)，但其政策性則更強(qiáng)，因?yàn)樵摴ぷ髟诩夹g(shù)處理方面必須符合相關(guān)的國(guó)家政策。

二、農(nóng)村宅基地調(diào)查工作的特征

第一條為促進(jìn)郊區(qū)村民向城鎮(zhèn)集中，合理利用土地，鼓勵(lì)進(jìn)鎮(zhèn)村民將宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，制訂本實(shí)施細(xì)則。

第二條本實(shí)施細(xì)則所稱的村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指郊區(qū)村民按照自愿原則，將依法取得的宅基地讓出給村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，不再申請(qǐng)宅基地的行為。

第三條市房地資源局是村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主管部門(mén)。區(qū)（縣）土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體管理工作。

第四條下列對(duì)象可以申請(qǐng)宅基地讓出：

（一）依法享有宅基地使用權(quán)的村民；

（二）村民住房所有權(quán)人。

摘要：農(nóng)村宅基地閑置已成為一種較普遍的現(xiàn)象，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)雖有利于土地利用效率的提高，卻與現(xiàn)有的法律相抵觸。針對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所處的兩難境地，在現(xiàn)有的土地制度和法律框架下，提出了建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的構(gòu)想，對(duì)農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)、宗旨進(jìn)行了定位，并對(duì)其組織機(jī)構(gòu)、組織職能和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)其資金運(yùn)作機(jī)制做了深入的探討。在實(shí)際中，農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度應(yīng)該根據(jù)地方特點(diǎn)，通過(guò)實(shí)踐逐步改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；宅基地儲(chǔ)備；運(yùn)行機(jī)制；資金運(yùn)作；流轉(zhuǎn)

一、研究背景

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，與農(nóng)民的生活保障息息相關(guān)。近30年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市和農(nóng)村正經(jīng)歷著巨大變革。尤其20世紀(jì)90年代以來(lái)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口流動(dòng)性加大［1］，農(nóng)宅閑置在許多地方成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，進(jìn)而，農(nóng)宅出租和買(mǎi)賣市場(chǎng)也應(yīng)運(yùn)而生。近些年，農(nóng)村宅基地的交易越發(fā)頻繁，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的隱形交易市場(chǎng)。［2］可以說(shuō)，目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)處在一個(gè)兩難的境地：從利用效率角度來(lái)看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有助于提高土地的利用效率；而按照我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律制度，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。

目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有出租和買(mǎi)賣兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權(quán)人主體不變的情況下，改變宅基地使用權(quán)人的行為。出租多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的地區(qū)，滿足外來(lái)人口和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。其主要表現(xiàn)形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產(chǎn)加工、商業(yè)服務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)等。（2）宅基地買(mǎi)賣。一是單純的宅基地買(mǎi)賣，二是隨房買(mǎi)賣。前者交易的數(shù)量不多，且通常是在宅基地區(qū)位比較好的情況下發(fā)生。后者伴隨著房屋買(mǎi)賣引發(fā)了宅基地流轉(zhuǎn)，主要是多余、閑置房屋的買(mǎi)賣，包括進(jìn)城務(wù)工人員在取得一定的經(jīng)濟(jì)收入后在城市購(gòu)買(mǎi)房屋而將原農(nóng)村住宅出售給他人；或者是一戶多宅的農(nóng)戶，將多余的房屋進(jìn)行出售等。

農(nóng)村宅基地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有生活保障性和福利性的屬性，而農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下對(duì)宅基地進(jìn)行交易買(mǎi)賣行為的自發(fā)性和盲目性，將對(duì)農(nóng)民自身的生活和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定造成潛在的危害。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國(guó)1600萬(wàn)公頃村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)宅基地閑置面積約占10%-15%。［3］農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已是既定的事實(shí)，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉(zhuǎn)多為隱形流轉(zhuǎn)、隨意定價(jià)。這種相當(dāng)活躍卻不規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)行為，不僅造成了耕地資源的浪費(fèi)，也給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴(kuò)大不利于耕地的保護(hù)。在市場(chǎng)利益的誘惑下，農(nóng)民會(huì)想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎(chǔ)上，農(nóng)村宅基地總量要擴(kuò)大，只能通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，必定導(dǎo)致耕地資源的浪費(fèi)。其次，宅基地的隱形流轉(zhuǎn)不利于集體和農(nóng)民利益的保護(hù)。因?yàn)檗r(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)，一旦出現(xiàn)法律糾紛，農(nóng)民的權(quán)益得不到法律保護(hù)。并且，農(nóng)民一旦賣掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地出租或買(mǎi)賣的所有收益都?xì)w農(nóng)民個(gè)人所有，村集體對(duì)于宅基地的所有權(quán)得不到體現(xiàn)。

農(nóng)村住房是農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也是農(nóng)民居住權(quán)重要的物質(zhì)載體。由于宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)民的個(gè)人資產(chǎn)沉睡現(xiàn)象突出，同時(shí)也造成了農(nóng)民維權(quán)困難。這在農(nóng)村引發(fā)了大量糾紛，影響到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定且制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。對(duì)于這些問(wèn)題，實(shí)踐中一般予以回避。中共中央、國(guó)務(wù)院在2017年的中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中提出：“要加快房地一體的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。”［1］該《意見(jiàn)》明確了農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基本屬性，并從方向上奠定了對(duì)農(nóng)民用益物權(quán)的政策保障。但由于該《意見(jiàn)》提出的對(duì)策還處于探索階段，因此具體的實(shí)踐路徑并未予以釋明。

一、宅基地用益物權(quán)制度的立法演化

宅基地用益物權(quán)的提法之所以為大眾所知，可能更多的是由于2007年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）。在其第三編“用益物權(quán)”內(nèi)以專章的形式確立了宅基地的用益物權(quán)制度。但該法只是宣示了宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，其他并無(wú)多少新意。作為他物權(quán)，沒(méi)有對(duì)宅基地所有權(quán)人及其權(quán)利行使方式等作出規(guī)定，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。在《物權(quán)法》未頒行之前，不管是“宅基地使用權(quán)”還是“宅基地用益物權(quán)制度”的概念，并未出現(xiàn)。“建國(guó)后最早涉及宅基地規(guī)定的是《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第16條，不過(guò)使用的是地基概念而非宅基地。”［2］隨著化運(yùn)動(dòng)的持續(xù)，在1962年的《農(nóng)村工作條例修正案》中將自留地、自留山和宅基地放在了一起并強(qiáng)調(diào)不能出租和買(mǎi)賣。可以看出農(nóng)村宅基地術(shù)語(yǔ)出現(xiàn)在化運(yùn)動(dòng)之時(shí)，同時(shí)也對(duì)現(xiàn)有宅基地法律制度的形成打下了深深的歷史印記。改革開(kāi)放以后，國(guó)家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，1986年的《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱《通則》），1986年的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》），1995年的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》），以及前述的《物權(quán)法》。這些條例及法律的頒行，在客觀上將農(nóng)村宅基地的管理及利用納入了法治軌道，但在立（修）法上依然缺少對(duì)實(shí)踐的關(guān)注。在這期間，不少學(xué)者開(kāi)始討論宅基地使用權(quán)的問(wèn)題，特別是針對(duì)宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的爭(zhēng)論讓現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度飽受爭(zhēng)議。對(duì)于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)國(guó)內(nèi)學(xué)界的觀點(diǎn)可大致分為三種，一是孟勤國(guó)［3］、陳柏峰［4］等學(xué)者主張禁止流轉(zhuǎn)，其主要理由在于宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的保障，允許其自由流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致城市居民大規(guī)模剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利、致使農(nóng)民流離失所并危及糧食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主張宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，認(rèn)為應(yīng)逐步剝離宅基地的社會(huì)保障功能，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。三是朱巖［7］等認(rèn)為從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出發(fā)，且考慮到宅基地使用權(quán)具有一定的身份性質(zhì)，在維持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下可以規(guī)定有限制的宅基地流轉(zhuǎn)政策和有償收費(fèi)制度。從立法活動(dòng)的歷史演化脈絡(luò)來(lái)看，現(xiàn)有宅基地法律制度是與社會(huì)主義公有制相適應(yīng)的。正如有學(xué)者提到的那樣，“以保障農(nóng)民基本居住需要為價(jià)值目標(biāo)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度必然體現(xiàn)出身份性、以戶為單位行使宅基地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)具有從屬性、宅基地使用權(quán)具有無(wú)償性、宅基地使用權(quán)具有平等性”［8］等五個(gè)突出的法律特點(diǎn)，這也在一定程度上契合了歷史發(fā)展的需要。從學(xué)界的爭(zhēng)論來(lái)看，目前多數(shù)學(xué)者對(duì)自由流轉(zhuǎn)持開(kāi)放態(tài)度。即希望賦予宅基地使用權(quán)更多的權(quán)能以實(shí)現(xiàn)其用益物權(quán)制度下的收益權(quán)，而不僅僅是《物權(quán)法》第153條所規(guī)定的占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能。在目前加速城鎮(zhèn)化的大背景下，如何在現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上完善和創(chuàng)新宅基地用益物權(quán)制度，不僅僅關(guān)系到學(xué)界爭(zhēng)議的法律理論問(wèn)題，也是立法者和實(shí)踐者應(yīng)審慎考慮的社會(huì)問(wèn)題。

二、宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析及實(shí)踐悖離

（1）宅基地用益物權(quán)的立法現(xiàn)狀分析宅基地用益物權(quán)制度是在《物權(quán)法》上所確立的一項(xiàng)他物權(quán)制度。除了《物權(quán)法》以外，還有《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)以及通過(guò)轉(zhuǎn)介條款賦予法律效力的國(guó)家規(guī)定共同構(gòu)成了我國(guó)宅基地用益物權(quán)制度。對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析，可以從權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利行使三個(gè)方面為切入點(diǎn)，剖析現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度存在的立法缺陷，從而為宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)提供立（修）法回應(yīng)。一是從所有權(quán)主體來(lái)看，宅基地所有權(quán)主體地位及權(quán)利如何行使并未在《物權(quán)法》上予以明確界定。《憲法》第10條及《土地管理法》第10條第2款規(guī)定了農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，《物權(quán)法》第60條第1款規(guī)定了村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)代表集體行使所有權(quán)以及《土地管理法》第10條規(guī)定了其經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)。除上述法條中有對(duì)所有權(quán)主體及權(quán)利行使的粗略規(guī)定以外，很難再找出與宅基地所有權(quán)行使相關(guān)的具體法律規(guī)定，即使有也體現(xiàn)出儀式性的特點(diǎn)。因此，對(duì)《意見(jiàn)》中提出要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的要求，在法律中并沒(méi)有得到相應(yīng)的體現(xiàn)，這也造成了現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度產(chǎn)權(quán)的模糊。從宅基地使用權(quán)主體來(lái)看，《物權(quán)法》第152條僅有宅基地使用權(quán)人的提法，而《物權(quán)法》第153條作為轉(zhuǎn)介條款將宅基地使用權(quán)取得、行使、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利主體界定給了《土地管理法》及國(guó)家規(guī)定。在《土地管理法》中界定宅基地使用權(quán)主體的依據(jù)主要是第43條及第62條，其中第62條是關(guān)于村民住宅用地的規(guī)定，這也是學(xué)界［9］普遍認(rèn)為宅基地使用權(quán)主體具有身份性的法律依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也僅僅表明宅基地使用權(quán)初始取得時(shí)具有身份性，并不表明宅基地使用權(quán)不能由他人轉(zhuǎn)移取得。”［10］可見(jiàn)，如何處理宅基地使用權(quán)主體的身份性問(wèn)題，是關(guān)系到宅基地用益物權(quán)制度能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵問(wèn)題之一。二是從宅基地使用權(quán)內(nèi)容來(lái)看，《物權(quán)法》第152條賦予了宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有土地享有占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能。同時(shí)在《土地管理法》第62條第3款中對(duì)村民出賣、出租住房行為進(jìn)行法律規(guī)制，其主要目的是通過(guò)限制其再次申請(qǐng)阻遏其流轉(zhuǎn)行為。但也有學(xué)者認(rèn)為：“其未禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租，只是轉(zhuǎn)讓、出租后不能再申請(qǐng)宅基地。”［11］還有《擔(dān)保法》第37條第2款規(guī)定宅基地使用權(quán)不能抵押。通過(guò)立法梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)內(nèi)容是非常有限的，其主要是強(qiáng)調(diào)使用權(quán)和占有權(quán)。三是從宅基地所有權(quán)及宅基地使用權(quán)行使來(lái)看，《物權(quán)法》第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)人依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。此外，除了《土地管理法》第62條粗略地規(guī)定了宅基地使用權(quán)人義務(wù)以及行政機(jī)關(guān)在宅基地申請(qǐng)的權(quán)限劃分以外，再無(wú)其他法律條款對(duì)權(quán)利主體如何分別行使所有權(quán)及用益物權(quán)予以規(guī)定。現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度側(cè)重于對(duì)靜態(tài)權(quán)利的規(guī)定，而對(duì)同樣重要的動(dòng)態(tài)權(quán)利采取回避態(tài)度，導(dǎo)致在實(shí)踐中易出現(xiàn)無(wú)權(quán)可依、無(wú)責(zé)可擔(dān)的窘境。（2）宅基地用益物權(quán)的實(shí)踐悖離一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)流動(dòng)造成了大量的空閑農(nóng)房及宅基地，說(shuō)明現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)法律制度設(shè)計(jì)已與社會(huì)實(shí)踐之間出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。有學(xué)者提出隱形市場(chǎng)［12］的概念，認(rèn)為現(xiàn)行法律禁止流轉(zhuǎn)而交易卻客觀存在，造成交易不受法律保護(hù)的尷尬局面。客觀上，農(nóng)民有通過(guò)流轉(zhuǎn)房屋獲得收益的期望。有學(xué)者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查得出“限制宅基地流轉(zhuǎn)的政策并不能得到農(nóng)民的廣泛贊同，也不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”［13］的結(jié)論。此外對(duì)于進(jìn)城定居的農(nóng)民來(lái)說(shuō)也很無(wú)奈，正如學(xué)者指出的那樣：“很難找到處置其農(nóng)村房屋和宅基地（使用權(quán)）的合理方案，閑置往往成為不是辦法的辦法。”［14］這些因素的存在造成了土地資源的巨大浪費(fèi)，有違我國(guó)《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮物效用”的立法宗旨。二是司法實(shí)踐的對(duì)立。筆者于2017年2月12號(hào)在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上以“房屋買(mǎi)賣”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，檢索時(shí)間選擇“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件類型選擇“民事判決書(shū)”，共收集到7份推薦典型案例。在初步閱讀后選取了兩個(gè)典型案例作為樣本分析，以期說(shuō)明現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度衍生出的問(wèn)題在司法實(shí)踐中造成的混亂。李某某與鄭某某農(nóng)村房屋買(mǎi)賣合同糾紛一案（參見(jiàn)浙江省高級(jí)人民法院（2009）浙民再字第129號(hào)民事判決書(shū)）。首先，一審法院根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，認(rèn)為房屋轉(zhuǎn)讓勢(shì)必引起宅基地使用權(quán)主體的變更，而宅基地本就是建設(shè)用地，其主體變更并不導(dǎo)致農(nóng)用地的減少。且《土地管理法》第62條的規(guī)定是禁止農(nóng)村集體土地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，在并未禁止農(nóng)村房屋所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，只是出賣后不可再申請(qǐng)宅基地，故不存在法定無(wú)效事由。其次，爭(zhēng)議宅基地的使用權(quán)由村委會(huì)同意變更，但所有權(quán)仍屬村委會(huì)，即在權(quán)利屬性上沒(méi)有動(dòng)搖農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)。再次，就是鄭某某是農(nóng)村戶籍且沒(méi)有在本村（或其他地方）申請(qǐng)宅基地建造住房，受讓主體是合格的。即原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)時(shí)有身份限制，但轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地不再涉及身份限制。二審主要是從受讓主體資格是否適格以及村委會(huì)出具同意轉(zhuǎn)讓的書(shū)面證明是否合法有效兩個(gè)方面進(jìn)行論辯，二審法院在受讓主體資格的說(shuō)理同一審并無(wú)二致。在同意轉(zhuǎn)讓證明的合法性上，二審法院認(rèn)為村委會(huì)的證明是否經(jīng)過(guò)民主議定程序及是否侵犯村民的知情權(quán)屬村內(nèi)部事務(wù)，與鄭某某無(wú)涉，且該房屋與款項(xiàng)已實(shí)際交付，至今未有其他村民提出異議，故此維持一審判決。再審中檢察院提出了兩點(diǎn)抗訴意見(jiàn)。一是兩審法院判決未將房屋和宅基地作為兩個(gè)不同的物來(lái)作出評(píng)價(jià)，應(yīng)堅(jiān)持房地分離原則，認(rèn)為《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地一體原則的規(guī)定不適用于農(nóng)村住房，因此農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓有效不能得出宅基地轉(zhuǎn)讓有效的結(jié)論。二是村委會(huì)無(wú)權(quán)同意李某某與鄭某某轉(zhuǎn)讓房屋的行為。但浙江省高院卻回避了房地一體原則，而是認(rèn)為在適用法律方面原判僅僅引用了《合同法》，卻并未直接適用《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。村委會(huì)同意轉(zhuǎn)讓不是必須經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)同意的事項(xiàng)，故認(rèn)為原協(xié)議有效。與上述案件情形大致相同的是周某某與曹某某房屋買(mǎi)賣合同糾紛一案（參見(jiàn)浙江省嘉興市中級(jí)人民法院（2008）嘉民一再字第2號(hào)民事判決書(shū)）。法院認(rèn)為土地管理法規(guī)定宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。可見(jiàn)，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，不允許轉(zhuǎn)讓，除非買(mǎi)賣雙方都是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，且經(jīng)過(guò)了宅基地審批手續(xù)。故雙方所簽協(xié)議已違反法律的禁止性規(guī)定，因此無(wú)效。通過(guò)上述同一省兩個(gè)類似案件的司法判決可以看出，即使判決所引用的法條幾乎一樣，但判決結(jié)果卻不一樣。正如有學(xué)者對(duì)司法實(shí)踐的實(shí)證研究之后，得出“現(xiàn)行法律規(guī)范和政策文件無(wú)法形成邏輯自洽的解釋框架來(lái)禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”［15］的結(jié)論一樣，不得不反思現(xiàn)行用益物權(quán)制度能否實(shí)現(xiàn)《意義》所提出的愿景，即充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的愿景。

三、宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)路徑

關(guān)于農(nóng)村宅基地的討論，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村發(fā)展與改革的范疇，成為一個(gè)牽動(dòng)城鄉(xiāng)居民廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，在很大程度上影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。啟動(dòng)農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化改革，可以在較小范圍內(nèi)探索解決土地承包制深入發(fā)展后出現(xiàn)的新問(wèn)題新矛盾，又不觸動(dòng)土地基本面（大田耕地）的現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度，改革探索穩(wěn)步推進(jìn)，改

革收益和改革成本比較劃算。

一、對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的考察表明，現(xiàn)有制度安排同我們對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行社會(huì)主義改造的認(rèn)識(shí)過(guò)程和實(shí)踐過(guò)程緊密相關(guān)

建國(guó)以后，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑領(lǐng)域里發(fā)生的種種變革，我國(guó)農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了六次比較重要的變遷過(guò)程。

1．1950年頒布的《法》，明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。建國(guó)后，在1950年6月28日頒布的《中華人民共和國(guó)法》提出“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。這里當(dāng)然就包括了宅基地的農(nóng)民個(gè)人所有。

2．合作化時(shí)期，土地所有制關(guān)系進(jìn)行了重大變革，但沒(méi)有對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。合作化的核心是農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的建立，這個(gè)時(shí)期在生產(chǎn)用地的農(nóng)民所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變的時(shí)候，并沒(méi)有對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。

一、“最高院合同糾紛典型案例(5)”引發(fā)的思考

(一)案情簡(jiǎn)介

2015年12月24日最高人民法院合同糾紛典型案例，其中，鄒克友訴張守忠合同糾紛案①，引起學(xué)界關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的爭(zhēng)論。2003年，外村村民鄒克友以56900元的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)村民張守忠之樓基地，并且簽訂“樓基地買(mǎi)賣協(xié)議”。2013年，由于該地未能辦理樓房建設(shè)手續(xù)，房屋最終被居委會(huì)收回，同時(shí)將安置房作為補(bǔ)償給了張守忠。鄒克友認(rèn)為自己受讓了樓基地，理應(yīng)由其享受該安置房，但與張守忠協(xié)商卻無(wú)果，便一紙?jiān)V狀將其告至法院，請(qǐng)求法院令張守忠返還購(gòu)買(mǎi)樓基款并賠償損失。最后山東省日照市嵐山區(qū)人民法院最終根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定②，判定雙方的《樓基地買(mǎi)賣協(xié)議書(shū)》因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定無(wú)效，責(zé)令張守忠返還購(gòu)買(mǎi)樓基地款并賠償損失。

(二)相關(guān)案例評(píng)釋

最高人民法院以此為典型案例頗具爭(zhēng)議。最高人民法院以此案例欲最終確認(rèn)宅基地使用權(quán)僅可在村集體經(jīng)濟(jì)組織間流轉(zhuǎn)。因而，此前著名的“畫(huà)家村”③案件的命運(yùn)，我們便不難理解，也為我們探討宅基地使用權(quán)上房屋之流轉(zhuǎn)埋下伏筆。檢索近年來(lái)關(guān)于宅基地上房屋買(mǎi)賣合同糾紛的判決書(shū)，筆者發(fā)現(xiàn)，各地法院始終秉持“畫(huà)家村”案的判決精神，或依“雙方房屋買(mǎi)賣行為涉及宅基地買(mǎi)賣，違反國(guó)家法律、行政法規(guī)之強(qiáng)制性規(guī)定”④，或依“宅基地使用權(quán)是以農(nóng)民身份為依據(jù)、基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員之身份而取得的，非農(nóng)民則無(wú)法獲得宅基地之使用權(quán)，因此基于買(mǎi)賣合同的手段取得宅基地的使用權(quán)有違上述法律內(nèi)容”⑤，或依“因未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意和準(zhǔn)許，原告與被告之間的宅基地買(mǎi)賣屬于非法買(mǎi)賣，應(yīng)屬無(wú)效合同”⑥等理由，均否定了宅基地上房屋買(mǎi)賣合同的效力。總結(jié)上述所列案例，不外乎是將房屋買(mǎi)賣合同之效力從屬于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)性，再根據(jù)現(xiàn)行法律禁止轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的規(guī)定，最終拋棄了房屋買(mǎi)賣合同的有效性。在筆者看來(lái)，這類的判決讓農(nóng)村宅基地負(fù)載了過(guò)于沉重的使命和負(fù)擔(dān)，限制農(nóng)宅流轉(zhuǎn)似有斟酌余地。為維護(hù)農(nóng)民應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)，塑造獨(dú)立完整的農(nóng)宅所有權(quán)，筆者傾向于肯定此類合同的效力。下文就將針對(duì)宅基地上房屋買(mǎi)賣合同的效力問(wèn)題，進(jìn)行敘述分析。

二、農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的法律困境

1登記發(fā)證存在的問(wèn)題及原因

通過(guò)對(duì)轄區(qū)21個(gè)村調(diào)查測(cè)量，發(fā)現(xiàn)存在以下三方面問(wèn)題。

1.1一戶多宅。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”，但在實(shí)際中“一戶多宅”的現(xiàn)象普遍存在。一是建新房后舊房未拆除，形成事實(shí)的“一戶多宅”；二是村民自行購(gòu)買(mǎi)造成“一戶多宅”，部分村民外出務(wù)工購(gòu)房，私下將自家的房屋買(mǎi)賣給其他本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，形成“一戶多宅”；三是由于繼承房屋造成一戶多宅；四是由于村民接收贈(zèng)與造成的一戶多宅。

1.2違法用地。農(nóng)村宅基地違法用地現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：一是少批多占。一般平原地區(qū)規(guī)定建房面積167平方米，一般不能滿足生活需要，有些農(nóng)民堆放柴草、放置農(nóng)業(yè)用具、搭建廁所、飼養(yǎng)家畜等，實(shí)際占用面積大于批準(zhǔn)面積；二是未批先建。有些沒(méi)有取得批準(zhǔn)建房手續(xù)，私自占用土地建造房屋。1.3非本農(nóng)民集體成員擁有宅基地。一種情況是，政府實(shí)施扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目組織農(nóng)民異地建房使用宅基地；另一種情況是許多非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)合法取得的或因合法取得房屋而占用的宅基地。

2推進(jìn)宅基地發(fā)證的對(duì)策及建議

2.1加強(qiáng)宣傳和政策引導(dǎo)工作。政府應(yīng)加大對(duì)宅基地登記發(fā)證工作的宣傳力度，引導(dǎo)村民樹(shù)立正確的法律意識(shí)、產(chǎn)權(quán)意識(shí)以及依法合理取得宅基地使用權(quán)。國(guó)土基層所要明確工作任務(wù)，積極爭(zhēng)取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視和支持，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高工作效率，積極為農(nóng)民群眾辦理宅基地登記發(fā)證工作。2.2規(guī)范登記行為解決一戶多宅的登記問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，一戶村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記，要嚴(yán)格把關(guān)，根據(jù)一戶多宅產(chǎn)生的不同原因，分別進(jìn)行處理：①建新未拆舊，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，村民應(yīng)先拆除舊宅、注銷舊證，再申請(qǐng)登記新的宅基地使用權(quán)證；②村民自行購(gòu)買(mǎi)，村民申請(qǐng)第二宗宅基地使用權(quán)登記的，在國(guó)家規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)的法律或政策出臺(tái)前，土地登記機(jī)構(gòu)不得受理；③因繼承房屋造成一戶多宅，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，土地登記機(jī)關(guān)可以受理；④由于村民接收贈(zèng)與，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，土地登記機(jī)構(gòu)不得受理，否則容易導(dǎo)致實(shí)為買(mǎi)賣名為贈(zèng)與現(xiàn)象出現(xiàn)。

摘要：通過(guò)對(duì)貴州省農(nóng)村空置宅基地基本情況進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地訪問(wèn)，獲得了詳實(shí)的調(diào)研資料，在此基礎(chǔ)上，分析少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村空置宅基地社會(huì)問(wèn)題對(duì)貴州社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化產(chǎn)生的不利影響，據(jù)此提出幾點(diǎn)建議。以期對(duì)貴州少數(shù)民族地區(qū)的民族傳統(tǒng)文化保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民族團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生些許建設(shè)性的意義。

關(guān)鍵詞：貴州少數(shù)民族地區(qū)；農(nóng)村空置宅基地；社會(huì)問(wèn)題

農(nóng)村宅基地屬農(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)村空置宅基地是指宅基地荒置（無(wú)建筑物）、宅基地上建筑廢棄或建筑物無(wú)人居住若干年以上的農(nóng)村宅基地[1]，這是學(xué)者界的解釋；國(guó)家相關(guān)法律對(duì)農(nóng)村空置宅基地規(guī)定見(jiàn)于1995年國(guó)土資源部頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》52條規(guī)定空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。本文所講的農(nóng)村空置宅基地偏向于學(xué)者界的解釋，因?yàn)槠浞秶w比法律規(guī)定的要寬泛。貴州農(nóng)村山川秀美，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)豐厚，發(fā)展山地旅游經(jīng)濟(jì)有著得天獨(dú)厚條件，旅游經(jīng)濟(jì)收入占貴州經(jīng)濟(jì)收入占有一定比重，所以貴州的鄉(xiāng)村治理相對(duì)于其他省份更為重要。鄉(xiāng)村治理涉及軟硬件的治理，農(nóng)村空置宅基地問(wèn)題直接影響鄉(xiāng)村的硬件條件的改善，間接影響鄉(xiāng)村軟件文化的繼存，因而分析并解決貴州少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村空置宅基地問(wèn)題尤為重要。

一、對(duì)貴州少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村空置宅基地調(diào)查的基本情況

經(jīng)過(guò)對(duì)貴州黔西南和黔東南的兩個(gè)縣6個(gè)村莊調(diào)查得出，每個(gè)村莊都有20%以上的住宅呈現(xiàn)空置狀態(tài)，空置時(shí)間3—10年不等，有的甚至超過(guò)15年之久，造成空置的原因主要兩大種：第一農(nóng)民工長(zhǎng)期外出務(wù)工定居外地；第二隨著農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)水平的提高，農(nóng)村建房熱潮不斷興起，但由于宅基地管理制度落后，政府部門(mén)對(duì)農(nóng)民建房缺乏引導(dǎo)、規(guī)劃與管理，任意選址建房、任意空置宅基地現(xiàn)象層出不窮；調(diào)查發(fā)現(xiàn)有些少數(shù)民族聚居區(qū)（如黔東南的凱里地區(qū)）其具有傳統(tǒng)建筑特色的老房子連片廢棄，景象讓人唏噓、心生悲涼；因貴州典型山區(qū)的地理屬性，農(nóng)村房屋90%依山而建，錯(cuò)落不齊，新居舊房雜混一起，村容村貌受到很大的影響；調(diào)查還發(fā)現(xiàn)：一方面，近九成的村民對(duì)“自己”的空置宅基地怎樣處理態(tài)度并不明確，基本都是持棄之可惜留之無(wú)用的放之任之的態(tài)度，政府、村集體無(wú)具體宅基地騰退措施；另一方面，面臨分戶的新生代農(nóng)民普遍無(wú)宅基地建房，申請(qǐng)宅基地也毫無(wú)門(mén)路，村集體或地方政府也沒(méi)有采取相應(yīng)措施幫這些需地農(nóng)民取得宅基地，宅基地大量空置與宅基地需求緊張形成一對(duì)強(qiáng)烈矛盾。

二、貴州少數(shù)民族地區(qū)空置宅基地社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的不利影響

各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源廳（國(guó)土環(huán)境資源廳、國(guó)土資源局、國(guó)土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局）：

為深入貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，加強(qiáng)宅基地管理，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，部決定在當(dāng)前宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大工作力度，力爭(zhēng)在2009年底前，基本完成全國(guó)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶。現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)宣傳

宅基地使用權(quán)登記涉及農(nóng)村千家萬(wàn)戶，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，是依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益的重要措施，是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的重要手段，也是集體土地使用制度改革和土地統(tǒng)一登記的重要基礎(chǔ)和保障。通過(guò)開(kāi)展宅基地使用權(quán)登記，可以有效規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè)，防止亂占濫用耕地，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)要站在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民群眾合法權(quán)益的高度，充分認(rèn)識(shí)加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的重要意義。采取多種形式，加大宣傳和工作力度，爭(zhēng)取廣大農(nóng)民群眾和社會(huì)各界的理解和支持，增強(qiáng)各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)登記發(fā)證工作的緊迫感，集中力量，克服困難，確保宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作如期完成。

二、認(rèn)真部署，狠抓落實(shí)

宅基地使用權(quán)登記工作政策性強(qiáng)、涉及面廣，各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)要積極爭(zhēng)取地方政府及相關(guān)部門(mén)的重視和支持，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)宅基地使用權(quán)登記工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，把宅基地使用權(quán)登記工作作為當(dāng)前一項(xiàng)重要工作，認(rèn)真部署落實(shí)。要按照2009年底前基本完成全國(guó)宅基地使用權(quán)登記工作的要求，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制定工作計(jì)劃，明確工作目標(biāo)和任務(wù)，層層落實(shí)責(zé)任制。

農(nóng)村宅基地制度改革的主要做法

根據(jù)中央改革要求，義烏市在相關(guān)法律法規(guī)和政策制度方面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，平衡各方利益，結(jié)合各項(xiàng)國(guó)家級(jí)改革，逐步探索出農(nóng)民住房保障的多種實(shí)現(xiàn)形式。多形式完善宅基地取得及置換方式。義烏市在改革地區(qū)探索出了不同區(qū)域農(nóng)民住房保障多種實(shí)現(xiàn)形式，即在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)實(shí)行新社區(qū)集聚建設(shè)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外實(shí)行“空心村”改造，遠(yuǎn)郊區(qū)實(shí)行“異地奔小康”工程。1.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。新社區(qū)集聚建設(shè)政策的核心內(nèi)容是滿足農(nóng)民基本居住需求前提下，允許集聚建設(shè)對(duì)象以戶為單位申請(qǐng)宅基地取得及置換。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以宅基地上合法的住宅建筑占地面積為基數(shù)，按1∶5或每人175平方米建筑面積置換具有完全產(chǎn)權(quán)，可以直接入市交易的高層公寓，同時(shí)剩余可置換權(quán)益面積還可以在相應(yīng)地段繼續(xù)選擇產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。該模式實(shí)現(xiàn)了土地利用由粗放型向節(jié)約集約利用型的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)了人口產(chǎn)業(yè)有序集聚，優(yōu)化了城市品質(zhì)。目前，全市在建7個(gè)集聚高層公寓項(xiàng)目，配套7個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)安置農(nóng)民1.44萬(wàn)余人。2.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，實(shí)施“空心村”改造。義烏市相關(guān)政策規(guī)定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外除“宅基地?fù)Q住房、異地奔小康”工程以外的村莊，都可以實(shí)施“空心村”改造。改造以拆除村內(nèi)危舊房、盤(pán)活閑置宅基地、暢通村內(nèi)道路、改善人居環(huán)境為目的，實(shí)行“零增地”改造，義烏市對(duì)“空心村”改造中安置基數(shù)予以明確，原則上不得實(shí)施“全拆全建”。實(shí)施改造的村莊，采用聯(lián)立式住宅安置，對(duì)建筑密度、容積率、房屋檐口高度進(jìn)行嚴(yán)格控制，且不再規(guī)劃建設(shè)多層、高層公寓。3.對(duì)遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊實(shí)施“異地奔小康”工程。義烏市對(duì)地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，根據(jù)群眾意愿，實(shí)施“異地奔小康”工程。異地奔小康工程分為集中安置、貨幣補(bǔ)償安置、就近行政村安置三種類型。其中，集中安置是在山區(qū)村比較集中的鎮(zhèn)街單獨(dú)選址，規(guī)劃安居社區(qū)；貨幣補(bǔ)償安置是村級(jí)組織成員或配偶在本市其他區(qū)域有合法房產(chǎn)的，可放棄房屋安置，拆除山區(qū)房屋后，享受貨幣補(bǔ)償安置補(bǔ)助及舊房殘值補(bǔ)償；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小戶確定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋補(bǔ)償面積。目前，義烏市共有5個(gè)“異地奔小康”工程在建項(xiàng)目，可安置下山脫貧對(duì)象1.1萬(wàn)人。多舉措探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。義烏市在確保農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損和保障“戶有所居”的前提下，探索宅基地有償退出的不同方式，真正實(shí)現(xiàn)宅基地減量化管理。一方面，退出宅基地復(fù)墾形成“集地券”。結(jié)合浙江實(shí)際，義烏市打造城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤升級(jí)版和新形態(tài)，實(shí)行“集地券”管理制度。將宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地以及參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)、“空心村”改造和“異地奔小康”退出的宅基地等建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗(yàn)收合格折算成建設(shè)用地指標(biāo)，即“集地券”。“集地券”實(shí)行臺(tái)賬登記，建設(shè)項(xiàng)目需要時(shí)再掛鉤在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，從而達(dá)到零星的建設(shè)指標(biāo)集中統(tǒng)籌利用。義烏市通過(guò)“集地券”有效打通了新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化之間的“任督二脈”，破解了發(fā)展空間不足的難題。“集地券”可以進(jìn)行交易，政府設(shè)立最低保護(hù)價(jià)40萬(wàn)元/畝，初次交易獲得的收益在扣除村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織計(jì)提純收益的10%之外歸宅基地使用權(quán)人所有。“集地券”可進(jìn)行銀行質(zhì)押貸款，拓展金融功能。目前，義烏市建立了“集地券”后備資源庫(kù)，預(yù)計(jì)可盤(pán)活全市農(nóng)村存量建設(shè)用地2000畝以上，統(tǒng)籌用于民生項(xiàng)目，破解了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用難題。現(xiàn)在全市56個(gè)村實(shí)施了“集地券”政策，政府回購(gòu)收益已達(dá)7960萬(wàn)元，平均每村142.14萬(wàn)元。另一方面，退出宅基地用于再分配。義烏市規(guī)定對(duì)于自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民，可以根據(jù)土地級(jí)差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，或進(jìn)行純貨幣化安置補(bǔ)償，保證農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損。騰退的宅基地用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地再分配的，回購(gòu)價(jià)格由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參照宅基地基準(zhǔn)地價(jià)與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定，政府給予每平方米1000元的補(bǔ)助，全市已累計(jì)退出農(nóng)村宅基地3.3萬(wàn)平方米。與此同時(shí)，全面開(kāi)展城市有機(jī)更新。義烏市大力實(shí)施了5.78平方公里老城區(qū)更新改造，通過(guò)貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣化安置憑證三種補(bǔ)償方式退出“城中村”宅基地。首批啟動(dòng)的3個(gè)區(qū)塊改造，占地567畝，房屋建筑面積共計(jì)約32萬(wàn)平方米，涉及1954戶，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地權(quán)益保障方式。加快農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題處理，全面實(shí)施農(nóng)村宅基地房地一體的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，完善宅基地抵押流轉(zhuǎn)等用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)由單一居住功能向多功能轉(zhuǎn)變。1.有序處理農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題。義烏市將農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題區(qū)分為嚴(yán)重違法和輕微違法，其中宅基地超過(guò)批準(zhǔn)面積或按戶控面積少于一間36平方米、住房超建少于一層，至今未依法處理，視為輕微違法列入歷史遺留問(wèn)題處理范圍。義烏市對(duì)輕微違法的納入有償使用范圍，有償使用費(fèi)參照宅基地樓面基準(zhǔn)地價(jià)，以宗地為單位，由村集體經(jīng)濟(jì)組織按20年使用期限向農(nóng)戶一次性收取，并根據(jù)超占建筑面積大小，采取累進(jìn)制收費(fèi)辦法。嚴(yán)重違法的按照土地管理和規(guī)劃法律法規(guī)予以拆除。2.建立城鄉(xiāng)置換權(quán)益交易制度。義烏市出臺(tái)相-6-關(guān)政策文件，規(guī)定城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)對(duì)象退出宅基地或放棄宅基地分配資格權(quán)的，折算成置換權(quán)益，該權(quán)益可以交易，且政府設(shè)定最低保護(hù)回購(gòu)價(jià)，確保農(nóng)民權(quán)益不受損。目前，全市置換權(quán)益已成交1729宗，成交面積17.62萬(wàn)平方米。3.全面開(kāi)展宅基地抵押及嘗試宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。2015年12月，義烏市依法辦理了全國(guó)首宗農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押登記，發(fā)放全國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款第一單。目前全市24家金融機(jī)構(gòu)均可開(kāi)展業(yè)務(wù)辦理，累計(jì)辦理宅基地抵押登記125宗，抵押金額達(dá)2.24億元，貸款金額1.64億元。同時(shí)，在保障基本居住條件的前提下，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人自愿將依法取得的客票宅基地使用權(quán)連同地上建（構(gòu)）筑物，通過(guò)買(mǎi)賣、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給本市特定受讓人，使用年限最高為70年。多途徑探索宅基地使用制度。義烏市充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，實(shí)現(xiàn)宅基地從永久無(wú)償使用向分類有償使用轉(zhuǎn)變，提高節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)農(nóng)村宅基地高效配置。一是允許宅基地有償調(diào)劑。允許宅基地分配權(quán)進(jìn)行調(diào)劑，農(nóng)民無(wú)償分配取得的宅基地在落地前，如權(quán)利人自愿放棄落地權(quán)退出宅基地的，在確保“戶有所居”的前提下，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回購(gòu)，再通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)配置方式有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。日前，義烏市的赤岸鎮(zhèn)蔣坑村通過(guò)“空心村”改造取得的宅基地分配權(quán)，首次通過(guò)拍賣會(huì)實(shí)施公開(kāi)拍賣，共成交40平方米，每平方米均價(jià)3350元，蔣坑村也因此成為全市農(nóng)村宅基地制度改革以來(lái)實(shí)行有償調(diào)劑的第一村。二是完善宅基地有償選位。宅基地有償選位是義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)的基層創(chuàng)新，開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革后，義烏市將群眾首創(chuàng)之舉上升為制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行有償選位，實(shí)現(xiàn)宅基地市場(chǎng)化配置。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織累積收取有償選位費(fèi)約110億元，其中大部分費(fèi)用用于更新改造區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)濟(jì)困難戶建房補(bǔ)助，有效解決了公建設(shè)施資金和經(jīng)濟(jì)困難家庭建房資金問(wèn)題。

改革中遇到的“硬骨頭”

宅基地制度改革為義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了新的動(dòng)能，但改革已進(jìn)入深水區(qū)，碰到的都是難啃的硬“骨頭”，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：宅基地規(guī)模總量控制較難。按目前實(shí)行的宅基地取得及置換標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村宅基地一般都不足以拆后新建，農(nóng)民建房基本涉及宅基地規(guī)模增加，至少是先增后減，一般意義上的村莊綜合整治成效不明顯，規(guī)模控制任務(wù)十分艱巨。村莊建設(shè)資金籌措較難。在農(nóng)村宅基地取得及置換等過(guò)程中，從拆舊建新，到村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，都需要投入大量資金。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，籌措村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套資金難度還是比較大。宅基地遺留問(wèn)題處置較難。雖然相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地的面積及其他權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，但從實(shí)際來(lái)看，農(nóng)村宅基地在管理上仍存在著諸多不易解決的問(wèn)題。如存在少批多建、未批新建、規(guī)劃不符、“一戶多宅”等各類宅基地歷史遺留問(wèn)題，如果實(shí)際操作中稍有不慎，就容易引起群眾不滿，造成矛盾糾紛。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)能體現(xiàn)較難。宅基地僅允許在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宅基地權(quán)利和權(quán)能不夠完整，抵押權(quán)也難以實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)價(jià)值也難以真實(shí)體現(xiàn)。如何為金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)放貸風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)承貸農(nóng)民予以一定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，也還需作深入思考和研究。

完善農(nóng)村宅基地制度的政策建議

明確宅基地取得及置換的對(duì)象和程序。《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”何為農(nóng)村村民？一般理解為是指居住在農(nóng)村的村民，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)由外地遷入的農(nóng)業(yè)戶口農(nóng)民；離休、退休及退職的干部、職工、復(fù)員軍人和華僑、僑眷、港澳臺(tái)同胞持合法證明回原籍定居的居民；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織招聘的技術(shù)人員在當(dāng)?shù)芈鋺羟覒艨谝堰w入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的人員等。但在實(shí)踐中，對(duì)服兵役前本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的現(xiàn)役義務(wù)兵和士官、入學(xué)前屬本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的全日制大中專院校在校學(xué)生、在服刑前本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的正在改造人員等特殊人員，是否屬于農(nóng)村村民的范疇，現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政策都沒(méi)有明確的界定。特別是對(duì)原本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在審批宅基地后因招工等原因戶口已遷出、或因繼承擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋的非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在界定其是否屬于宅基地取得及置換對(duì)象時(shí)，還須地方政府作進(jìn)一步明確，以免出現(xiàn)利益糾紛。在取得及置換程序上，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府審批。”基于浙江省農(nóng)村宅基地行政審批權(quán)限已經(jīng)委托下放至鎮(zhèn)政府（街道辦事處），農(nóng)村宅基地取得及置換可以采用由農(nóng)戶向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，報(bào)所在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審批、市政府備案；對(duì)涉及使用新增建設(shè)用地的，須報(bào)市政府辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，再由所在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審批、市政府備案。宅基地取得及置換可采取多種模式。模式一：實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)的村莊，按照價(jià)值相當(dāng)原則，用宅基地取得及置換集中統(tǒng)建的高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房，實(shí)行生產(chǎn)用房和生活用房相分離，這既保護(hù)了民眾的合法權(quán)益，又促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。模式二：實(shí)施農(nóng)村有機(jī)更新改造。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外的農(nóng)村，以落實(shí)“一戶一宅”為重點(diǎn)，推行農(nóng)村有機(jī)更新改造，在政府核定的村莊建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織作用，依據(jù)村莊發(fā)展一體化規(guī)劃，鼓勵(lì)突出地域特征，建設(shè)坡地村鎮(zhèn)，通過(guò)有效盤(pán)活存量建設(shè)用地和閑置宅基地，優(yōu)化和調(diào)整村莊用地布局，科學(xué)合理安排農(nóng)民建房，積極有序推進(jìn)農(nóng)房更新改造。模式三：繼續(xù)完善“空心村”改造和“異地奔小康”工程。對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)并正在實(shí)施“空心村”改造的村莊，嚴(yán)格執(zhí)行“零增地”模式開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)；對(duì)地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，在村民自愿的基礎(chǔ)上，允許參加新社區(qū)集聚建設(shè)或繼續(xù)實(shí)行“異地奔小康”工程政策，讓農(nóng)民有更多的選擇權(quán)。宅基地歷史遺留問(wèn)題分類處理。當(dāng)前，農(nóng)村許多宅基地因存在歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致不能辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地的抵押擔(dān)保、入市流轉(zhuǎn)等權(quán)能，宅基地的價(jià)值也無(wú)法有效體現(xiàn)。義烏市根據(jù)前期調(diào)查分析，將農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題分為兩類：一類是違反宅基地審批程序和面積控制標(biāo)準(zhǔn)的未批先建、少批多建；另一類是違反規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)的房屋建筑面積超標(biāo)和房屋高度超限。義烏市按照“尊重事實(shí)、一戶一宅、面積法定”的原則，采取“輕微違法優(yōu)先處理、確權(quán)登記同步跟進(jìn)”的總體思路，妥善處理歷史遺留土地和規(guī)劃問(wèn)題。但按照目前《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，須責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除新建房屋。這與當(dāng)前宅基地管理實(shí)際和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要已經(jīng)不完全相適應(yīng)。筆者認(rèn)為，從義烏市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題可具體分為3類情況進(jìn)行處置：第一類，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃且符合宅基地使用條件非法占用土地建住宅的行為，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正、補(bǔ)辦手續(xù)或處以罰款，同時(shí)予以確權(quán)登記；第二類，對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃的，由國(guó)土資源行政主管部門(mén)責(zé)令退還土地，限期自行拆除地上建筑物；第三類，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃但不符合宅基地使用條件的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令退還土地，地上建筑物交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公開(kāi)處置。上述不同類型的處置方式，更加符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及宅基地管理的現(xiàn)實(shí)需要，更好地保障了宅基地完整權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。