執法方式范文10篇

內容摘要：本文主要論述隨著人類進入知識經濟時代，行政執法方式也隨之變革，通過論述知識經濟與行政法治的關系較全面的了解行政執法方式變革的必要性及其內涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執法方式的多樣化；二、行政執法方式的非權利化；三、行政執法方式的法治化、公開化。

關鍵詞：知識經濟、行政執法方式、行政職能、服務行政、法治行政、創新。

一、行政執法方式變革與知識經濟的關系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農業經濟時代和幾百年的工業經濟時代之后，隨著以電子計算機為代表的微電子技術，光導纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術等新技術群的產生也發展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產、分配、傳播和使用為基礎、以創造性人力資源為依托、以高科技產業和智業為支柱的知識經濟時代正向我們走來。由于經濟對法治的基礎性作用，新的經濟形態的出現強烈地震憾著工業經濟社會法治根基，已經引起并必將繼續推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創新、行政執法方式變革等。為迎接知識經濟時代的到來和挑戰，本文擬對行政執法方式變革方面作些初步探討。

行政機關在本質上是執法機關，而不宜稱為管理機關，不管是從理論上分析還是從實定法觀察。行政機關的行政行為也主要是執法行為，行政職能實現主要是通過行政執法行為進行的；而不同的執法方式又直接影響或制約行政職能的實現。因而，在知識經濟的背景下，行政職能的轉變客觀上要求與之相適應的行政執法方式。當然，這種變革并非對現有的行政執法全盤拋棄，進行暴風驟雨般的革命。經濟條件之間的連續性，國家政治經濟改革的漸進性，以及法律和法治觀念發展的相對獨立性和繼承性，決定了行政執法方式的變革只是在人類實踐中已取得成功經驗的基礎上，因應新經濟形態的要求和政治經濟制度的改革，對工業社會的執法方式進行改良，賦予新的時代精神。為此，我們認為，知識社會行政執法形式的發展趨勢和總體要求是行政執法方式的多樣化、非權力化、法治化和公開化。

二、行政執法方式的多樣化

內容摘要：本文主要論述隨著人類進入知識經濟時代，行政執法方式也隨之變革，通過論述知識經濟與行政法治的關系較全面的了解行政執法方式變革的必要性及其內涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執法方式的多樣化；二、行政執法方式的非權利化；三、行政執法方式的法治化、公開化。

關鍵詞：知識經濟、行政執法方式、行政職能、服務行政、法治行政、創新。

一、行政執法方式變革與知識經濟的關系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農業經濟時代和幾百年的工業經濟時代之后，隨著以電子計算機為代表的微電子技術，光導纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術等新技術群的產生也發展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產、分配、傳播和使用為基礎、以創造性人力資源為依托、以高科技產業和智業為支柱的知識經濟時代正向我們走來。由于經濟對法治的基礎性作用，新的經濟形態的出現強烈地震憾著工業經濟社會法治根基，已經引起并必將繼續推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創新、行政執法方式變革等。為迎接知識經濟時代的到來和挑戰，本文擬對行政執法方式變革方面作些初步探討。

行政機關在本質上是執法機關，而不宜稱為管理機關，不管是從理論上分析還是從實定法觀察。行政機關的行政行為也主要是執法行為，行政職能實現主要是通過行政執法行為進行的；而不同的執法方式又直接影響或制約行政職能的實現。因而，在知識經濟的背景下，行政職能的轉變客觀上要求與之相適應的行政執法方式。當然，這種變革并非對現有的行政執法全盤拋棄，進行暴風驟雨般的革命。經濟條件之間的連續性，國家政治經濟改革的漸進性，以及法律和法治觀念發展的相對獨立性和繼承性，決定了行政執法方式的變革只是在人類實踐中已取得成功經驗的基礎上，因應新經濟形態的要求和政治經濟制度的改革，對工業社會的執法方式進行改良，賦予新的時代精神。為此，我們認為，知識社會行政執法形式的發展趨勢和總體要求是行政執法方式的多樣化、非權力化、法治化和公開化。

二、行政執法方式的多樣化

內容摘要：本文主要論述隨著人類進入知識經濟時代，行政執法方式也隨之變革，通過論述知識經濟與行政法治的關系較全面的了解行政執法方式變革的必要性及其內涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執法方式的多樣化；二、行政執法方式的非權利化；三、行政執法方式的法治化、公開化。

關鍵詞：知識經濟、行政執法方式、行政職能、服務行政、法治行政、創新。

一、行政執法方式變革與知識經濟的關系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農業經濟時代和幾百年的工業經濟時代之后，隨著以電子計算機為代表的微電子技術，光導纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術等新技術群的產生也發展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產、分配、傳播和使用為基礎、以創造性人力資源為依托、以高科技產業和智業為支柱的知識經濟時代正向我們走來。由于經濟對法治的基礎性作用，新的經濟形態的出現強烈地震憾著工業經濟社會法治根基，已經引起并必將繼續推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創新、行政執法方式變革等。為迎接知識經濟時代的到來和挑戰，本文擬對行政執法方式變革方面作些初步探討。

行政機關在本質上是執法機關，而不宜稱為管理機關，不管是從理論上分析還是從實定法觀察。行政機關的行政行為也主要是執法行為，行政職能實現主要是通過行政執法行為進行的；而不同的執法方式又直接影響或制約行政職能的實現。因而，在知識經濟的背景下，行政職能的轉變客觀上要求與之相適應的行政執法方式。當然，這種變革并非對現有的行政執法全盤拋棄，進行暴風驟雨般的革命。經濟條件之間的連續性，國家政治經濟改革的漸進性，以及法律和法治觀念發展的相對獨立性和繼承性，決定了行政執法方式的變革只是在人類實踐中已取得成功經驗的基礎上，因應新經濟形態的要求和政治經濟制度的改革，對工業社會的執法方式進行改良，賦予新的時代精神。為此，我們認為，知識社會行政執法形式的發展趨勢和總體要求是行政執法方式的多樣化、非權力化、法治化和公開化。

二、行政執法方式的多樣化

公檢法司是國家專政機關，其職能是代表國家執行法律，肩負著打擊敵對勢力、懲治違法犯罪、調解內部矛盾、維護社會穩定的任務和職能，可以說任務明確、職能專一。但隨著社會的發展和形勢的需要，政法機關在公平、公正、公開、高效地完成上述工作任務的基礎上，還要緊緊抓住振興本地經濟，立足職能、著眼全局，努力為本地區經濟發展創造良好的發展環境。

一、法機關在為我市經濟發展服務過程中存在的問題及原因

1、政法隊伍部隊分人員素質不高

當前在政法機關中，有部分人員在新的形勢下，沒有以科學發展觀和正確政績觀為指導，沒有將科學、正確地處理打擊犯罪的“顯績”與發展經濟的“潛績”的關系，沒有真正形成依法辦事的作風，執法人員的執法觀念落后，難以適應經濟發展的變化。

2、服務經濟發展思想認識不到位

主要體現在如在大局意識、開拓創新意識淡化，責任感、使命感、緊迫感不強，營造經濟發展環境的氛圍不濃，思想僵化，機械教條執法，不注重法律效果和社會效果的有機統一，這些觀念明顯的與新形勢下對政法機關的要求不相適“發展才是硬道理”，經濟發展是一切工作的出發點和最終目的。一個地方經注發展需要有良好的法制環境，公檢法司作為政法機關，理應該嚴格執法、依法行政，為保障經濟健康快速發展創造良好軟環境。應。

伴隨著我國經濟社會的飛速發展，政法工作在加強社會管理、維護社會穩定，促進社會和諧等方面發揮著越來越重要的作用。特別是在當前經濟危機對我市經濟發展帶來巨大沖擊的大環境下，政法機關深入學習實踐科學發展觀，立足經濟發展變化，不斷改進執法方式方法，以服務企業為重點，努力提高服務經濟發展的能力和水平則具有更為重大的意義。

一、新形勢對政法工作提出的新需求

1、要在服務經濟社會發展大局上取得更大成效。要積極為各類市場主體提供司法服務，依法調處經濟糾紛，打擊經濟犯罪，維護良好經濟秩序；推動建立社會穩定風險評估機制，抓好矛盾糾紛排查化解、治安問題排查整治，維護良好社會秩序；嚴格執法、公正司法，不斷提高辦案質量和效率，維護良好法律秩序。

2、要在維護社會公平正義上取得更大成效。要一手抓思想教育，一手抓司法體制和工作機制改革，在解決辦“關系案”、“人情案”、“金錢案”和“訴訟難”、“執行難”等突出問題上，務求取得讓人民群眾感受得到的實效。要以完善內外部監督制約機制為重點，加快政法機關信息化建設，大力推廣網上辦案、網上審批、網上監督，注重運用科技手段解決監督不力的問題；加大推進司法民主的力度，除法律規定保密外，辦案程序、流程、結果要最大限度地公開，接受公眾監督。

3、要在建設過硬政法隊伍上取得更大成效。要著力加強政治建設，使政法干警堅定理想信念，自覺踐行為民宗旨，恪守良好職業道德，始終堅持黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上；著力加強執法能力建設，嚴把“進口”，暢通“出口”，加強培訓，提高執法素質和水平；著力加強基層基礎建設，從政策和體制機制上研究采取措施，使能力強、有經驗的政法干警能夠穩定在基層第一線，提高基層政法干警執法辦案、化解矛盾、做群眾工作的本領；著力加強反腐倡廉建設，健全審務、檢務、警務、獄（所）務督查工作機制，嚴肅查處違法違紀案件，堅決清除害群之馬。

4、要在創造良好的執法司法環境上取得更大成效。各級黨委政府要支持政法機關依法履行職責，排除對執法辦案活動的非法干擾；動員組織各方面力量，共同疏導化解矛盾，促進社會和諧；加強法制宣傳和輿論引導，促進公正廉潔執法，促進全社會學法守法用法，維護法律尊嚴和權威。政法機關要健全新聞發言人制度，主動向公眾及時準確信息。

一、分類式管理在執法過程中的運用及取得成績

樂陵煙草專賣局在長期的執法過程中，總結概括出了“前置式”、“親情式”、“預警式”、“說理式”和“聯合式”等執法方式，有效提高了執法的效率和效果。（一）采用“前置式”、“親情式”執法方式，預防違法行為的發生煙草專賣執法的重點是查出違規違法經營戶，凈化卷煙市場環境，但是畢竟這種執法方式屬于事后的處罰，盡管執法打擊了違法犯罪，但是執法成本相對比較高。樂陵煙草專賣局嘗試實施“前置式”執法放式，具體來講就是讓卷煙經營零售戶簽訂守法經營承諾書，并針對日常檢查、走訪及特殊節日突擊檢查中發現的隱患進行摸底分析。為建立和諧的管理與服務的社會關系，樂陵煙草專賣局制定了“送溫暖”走訪活動，同時還專門下發了《樂陵市煙草專賣局2012年卷煙零售戶致富工程實施方案》，幫助零售戶解決經營和生活中的實際問題，拉近與零售戶的距離。通過走訪和深入溝通，對一些煙草零售市場中存在的隱性問題采取提醒、建議、指導、教育等非強制方法予以糾正，做到早發現、早制止、早處理，把好預防關，將違法行為扼殺在萌芽中。在這種事前指導中，執法人員既注意對相對人個案指導，也注意一些帶有共性的苗頭性、傾向性的問題，及時制定出應對措施，有針對性的集中指導，避免醞釀成大的違法事件。（二）采用“預警式”執法，防止案件違法案件惡化樂陵煙草專賣執法始終貫徹“教育為主，處罰為輔”的執法理念，積極探索柔性執法中的預警機制。對未構成行政處罰的輕微違章違規行為的經營戶，采用教育勸導予以預警，有針對性地推出行政指導建議制度。具體來講就是在實施行政管理活動中，對雖有違法行為但依法不予行政處罰的經營戶，以現場進行教育勸導的的形式告知相對人違法行為所在，給予警示預警，同時提出整改指導意見，讓其了解自己違法問題及可能產生的不良后果，引導其自覺遵守煙草專賣各項法律法規，提高卷煙經營零售戶的自律能力，預防輕微違法行為演變成重大違法行為。從執法實際反饋效果來看，這種執法模式受到相對人的極大歡迎和肯定，很好地緩和了執法相對方的矛盾和對立，同時，執法人員也借此方法做到了法律宣傳和服務指導，取得很好的執法效果。（三）對于未構成犯罪的嚴重違法行為的經營用戶，采用“說理式”處罰方式盡管經營零售戶的違法行為事實清楚，依然要求執法人員在執法過程中做到以理服人，尊重相對人的人格權，杜絕用粗暴的手段和方式進行處罰。具體來講，對于相對人在堅持嚴格執法的前提下，通過辦案人員“口頭式”、“文書式”、“證據式”說理等方式，說理主要體現在兩個方面：一是違法事實的說理，要求認定違法事實必須有確鑿的證據。二是法律依據的說理，主要講明違法事實與適用法律的關系，使其明白行為的危害性而自愿接受處罰，從而實現法律的教育感化功能，緩解了執法人員與行政相對人的緊張關系，提高了執法的效率和效果。（四）執法過程中發現不屬于職權范圍的案件，及時移交，確保執法的有效性和嚴肅性煙草執法過程中，針對違法犯罪行為要將案件及時移交公安機關，對于涉及工商管理職能的案件，及時移交工商管理部門，杜絕超越職權執法情況的發生。2012年1-12月樂陵煙草專賣局在執法過程中移送工商局無證經營案件一起，移送公安機關涉煙案件兩起；2013年1-5月，移送工商管理部門案件一起，移送公安機關案件2起。（五）分類管理制度實施以來取得的成績通過實施分類管理，使執法過程前移，加強了預防和預警機制，減少了卷煙零售戶的違法犯罪率。執法過程中采用前置式、預警式、親情式和說理式執法方式，避免了傳統執法過程中單一、粗暴的執法模式，緩和了執法人員與相對人的矛盾，樹立了執法人員文明、規范的執法形象，提升了執法專賣人員良好的社會形象。樂陵煙草專賣局實施分類管理執法方式一年來，違法案件呈現下降趨勢。2012年共查處違法案件57起，其中假煙案件5起。案件總數2012年57起相比2011年108起下降了47.22%；假煙和煙葉案件2012年5起相比2011年30起下降了83.3%。2012年同一主體同年違法率為1人。2013年1-5月，累計查獲違法涉煙案件18起，與2012年1-5月份違法案件23起相比，同期下降了21.74%。處罰后違法戶都主動履行處罰，沒有一件案件向法院申請強制執行，做到了“零錯案”、“零復議”、“零撤銷”、“零訴訟”。

二、分類管理方式保障機制的建立

（一）嚴格執法程序，使執法過程規范化與文明化《煙草專賣行政處罰程序規定》對于煙草專賣執法的程序作了詳細的規定，執法過程中必須嚴格按照這一規定進行執法，在執法程序中必須保障公開制度、告知制度、說明理由制度、陳述申辯制度和救濟等制度的落實，體現了執法主體與相對人之間的人格平等，保護相對人的權益。同時，在行政處罰和強制中要確保對違法事實的認定要有充分確實的證據，進行處罰或者送達行政處罰書和強制措施時要告知相對人救濟的權利和方式。執法人員特別注意舉止要文明、規范，語言要具有親和力。為此，樂陵煙草專賣局專門制定《執法服務制度》和《文明執法行為規范》等制度，規范執法人員行為和語言，杜絕因行為舉止或語言不文明激化矛盾。特別強調作為法律制裁的一種形式，處罰不是目的而是一種手段，要從人性化的角度出發，注重發揮對相對人的教育功能。（二）建立案后回訪制度，保障行政強制措施和行政處罰的法律效果樂陵煙草專賣局對于已經結案的案件建立了回訪制度，避免過去那種以罰了之的執法方式。該規定要求對于已經辦理完畢的案件，要求在結案后六個月內對相對人進行回訪，了解相對人是否整改到位，有無新的違法行為。根據不同案件的實際情況，可以采用上門、電話、信函等方式進行回訪。特別要求對重大案件必須采取上門回訪的方式。另外，回訪人員由專門的監察人員進行，以便了解執法人員是否依法行政，接受相對人的咨詢，及時反饋相對人對執法措施的意見。通過回訪，一方面監督案件的處理的有效落實，同時也調查辦案人員的執法程序是否規范、文明，有無違法亂紀的行為。通過對執法行為、執法過程的全方位監督，及時發現執法中的問題，并予以糾正。專賣局定期對案件回訪制度進行檢查，防止對回訪流于形式。自2002年6月以來，樂陵煙草專賣局對案件回訪率達到100%。（三）建立爭議協調制度，解決行政爭議，避免激化矛盾樂陵煙草專賣局根據市執法爭議協調制度的要求成立由法制、專賣、內管等部門組成的執法爭議協調小組，負責指導、協調和解決執法人員在執法過程中與行政相對人之間發生的爭議。行政爭議協調主要涉及以下三種情形：行政許可過程中引發的爭議；市場檢查過程中引發的爭議；案件處理過程中引發的爭議。除此之外，執法過程中發生的相對人與執法人員的行政爭議，在得到相對人同意后，也可以采用爭議協調制度。爭議協調小組應通過分析原因，找準爭議點，講明所依據的法律法規條款、法律后果，取得當事人的理解和支持，避免激化矛盾。執法方式的改革目前處于起步階段，隨著經濟社會的發展和法制環境的改善，我們相信會有越來的適合中國行政管理特色的執法方式涌現出來，并在社會管理中發揮著更重要的作用。

作者：袁志勇王強單位：山東省德州樂陵市煙草專賣局局長

盡管專項治理是我國公安機關及其他政府部門普遍采取的社會治理手段,但是,學術界對這一治理工具的研究卻頗顯不足,整體上對這一治理方式或工作模式的批評居多,而對公安行政專項治理的積極意義挖掘不足,尤其是對這種具有臨時性、間歇性和強制性特征的運動式執法模式,何以會成為當下中國轉型社會中常態化的公安行政執法模式或者社會公共安全管理方式缺乏深入研究。對此,我們必須結合中國轉型社會的治理過程揭示中國公安行政執法中的困境,并由此揭示公安行政專項治理作為公共治理手段的功能與意義。唯有如此,我們才能從中國的語境出發來實效性地看待公安行政專項治理①工作,從而揚其長而抑其弊,畢竟公安行政專項治理作為一項治理手段得到了公安實務部門的偏好,其實際執法效果在民眾中也得到了很大程度的認可。對于理論界的質疑和批判,公安理論界有必要從行業視角入手,為其合理性和正當性提供辯護,本文正是立基于此。

一、公安行政專項治理的界定及其特征

(一)公安行政專項治理的界定

為了對公安行政專項治理這種執法模式形成一個正確的認識,我們首先有必要對專項治理的概念進行清晰地界定,從而為其框定和搭建一個統一的理解平臺防止理解的混亂和泛化。所謂公安行政專項治理行動,是我國公安行政執法部門比較常用的一種執法方式,是公安行政執法部門針對社會上所出現的某種違法現象而采取的一種“從嚴、從重、從快”進行治理的執法方式。公安行政專項治理行動屬于我國學者所稱的運動式執法方式,即采取一種廣泛動員的方式、充分調用各種資源、在集中時段內加大執法力度、以追求行政效率為目的的行政執法方式。公共管理實踐中的專項治理,一般會經歷這樣的發展過程:出現震驚社會的重大惡性事件或者困擾社會公共安全的常發性行政違法事件,在一定時期內快速受到社會公眾或者輿論、媒體的關注,進而引起相關領導的充分重視,領導做出重要指示,政府有關部門召開緊急會議,統一部署專項整治行動,執法部門展開聲勢浩大的檢查、整治行動,最后進行總結表彰,宣布專項整治取得了豐碩成果。比如,2007年上海市開展了有史以來規模最大的打擊群租房的專項行動,這次專項整頓使得中遠兩灣城633家群租戶在數月內消失。這次專項治理行動的參與者包括公安、工商、衛生等多家部門,他們通過聯合執法對群租戶進行了專項整治,使社會治安隱患得到了快速消除。又如為了切實維護好春運期間社會治安和道路交通秩序,確保人民群眾的人身安全和交通安全,2010年2月10日至3月10日期間,南寧市公安局交警支隊聯合其他警種和有關部門,大力開展了為期一個月的社會治安大整治專項行動……諸如此類的專項治理行動在中國公安行政執法過程中俯拾皆是。公安行政專項治理行動往往是對具有重大社會影響的惡性事件進行集中治理,通過颶風式的專項行動如火如荼地開展進行,能夠在短時間內取得良好的社會治理效果,因而得到了社會基層群眾的廣泛支持。這一活動充分體現了公安部門對關系人民重大利益事件的高度關注,體現了公安部門執法為民、立警為公的執政策略,是公安部門快速回應人民群眾需要的一種表現。

(二)公安行政專項治理的特征

專項治理行動作為我國公安機關經常采用的行政執法方式,是我國在建設中國特色社會主義法治國家初級階段而采取的運動式執法方式,這一執法方式區別于制度性執法方式。所謂制度性執法,是執法部門根據法律規定,在執法過程中嚴格遵循執法程序,遵照“一斷于法”的法治原則進行常態式執法,而不是根據領導人意志對執法活動進行部署,針對社會的治安情況而采取“寬猛相濟”原則的運動式執法。具體說來,公安行政專項治理行動這一執法模式具有如下特征:

為深入貫徹落實生態環境部《關于統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的指導意見》文件精神，按照生態環境部生態環境執法局《關于落實監管執法正面清單相關工作的通知》的要求，結合我區生態環境綜合行政執法工作實際，制定本工作方案。

一、指導思想

以關于病毒肺炎疫情防控工作的一系列重要指示精神為指導，堅決貫徹黨中央關于統籌推進肺炎疫情防控和經濟社會發展的決策部署，認真落實生態環境部、省委省政府和省生態環境廳、市委市政府和市生態環境局的相關工作要求，通過建立實施監督執法正面清單，進一步集中有限執法資源，探索優化執法方式，推動分類管理新模式，幫助指導企業嚴格遵守生態環境保護法律法規，支持企業渡過難關，實現綠色發展。

二、工作措施

（一）周密籌劃部署，建立企業清單

按照廳執法局要求，依據監督執法正面清單（見附件1，以下簡稱“正面清單”），結合本區實際情況，研究制定本實施方案，進一步細化標準和監管措施要求。經過全面梳理、認真核實轄區內相關企業，列出符合條件的企業清單，填寫“區納入正面清單企業名單”（見附件2），將根據實際情況實時進行動態調整。

1行政指導概述

1．1行政指導的起源和發展。根據行政執法行為是否帶有強制性，行政執法方式可以分為強制性和非強制性的方式，也就是平常人們說的剛性方式和柔性方式，前者表現為行政檢查、行政處罰、行政強制等形態，權力特征明顯，顯示行政意思主治；后者表現為行政指導、行政合同等形態，權力色彩平淡，需要相對人與行政主體的合意。行政指導是一種非強制性的執法方式。行政指導的興起源自于日本二戰后，由于經濟受到二戰的重創，行政強制手段對于蕭條的日本經濟及民眾收效甚微，故而誕生了行政指導。在國際社會，隨著行政模式由傳統的秩序行政、管理行政逐步走向給付行政、服務行政等現代行政的情況下，行政指導作為一種柔軟靈活的行政方式應運而生并逐步發展起來，并且“日益廣泛運用于各國的經濟與行政管理過程中”，例如日本、德國、美國和法國。但是，從總體來看，各國的行政指導立法迄今還比較零散、粗疏且發展不平衡，比較而言，日本是當今制定有關行政指導法律規范最多和比較完整的國家。1．2行政指導的概念和特征。行政指導是指行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理的需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為。簡言之，行政指導就是行政機關為謀求當事人作出或不作出一定行為以實現一定行政目的而在其職責范圍內實施的指導、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產生法律效果的行為。行政指導是改進和創新執法方式的重要內容之一，是構建法治政府、服務型政府最具有代表性的柔性管理方式。行政指導具有非強制性、示范引導性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇多樣性等特征。同時，行政指導行為必須遵循以下基本原則：合法性、正當性、自愿性和必要性原則。根據行政指導對象是否特定，將其分為抽象型（普遍性）行政指導和具體型（個別性）行政指導。政府作為一個公共管理者，其行政指導不僅僅是一種微觀的、個別性調整手段，如示范、規勸、告誡、警示、提醒和約談等方式，同時也應包括非拘束性（指導性）的行政規劃、產業政策、信息等宏觀性調整方式，還應包括遵循法律位階原則，制定誘導性的法律規則等普遍性調整方式。當前，實行行政指導的國家大都認可其普遍性和個別性兩種形式，只是在實務中有的國家主要是針對特定相對人而做出具體行政指導，有的國家則并行兼用抽象的和具體的行政指導行為。1．3行政指導在我國行政管理中的運用狀況。21世紀初，行政指導在福建省泉州市等工商系統進行試點，后在總結經驗做法的基礎上，在全國工商系統以及江蘇省蘇州市進行了推廣。目前國務院一些部委以及一些省市通過制定統一行政程序的地方立法或民族地方立法出臺過一些行政指導法律規范，用于調整行政指導行為，如國家工商行政管理總局于2013年3月1日起施行部門規章《工商行政管理機關行政指導工作規則》；2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規定》第五章第二節為“行政指導”；2010年北京市在規范性文件《北京市人民政府關于進一步加強和改善行政執法工作的意見》中指出要全面推行行政指導，隨后，行政指導在北京各個行政執法領域都有所實踐。北京市工商管理局、城管等部門還出臺了專門的規范性文件以及行政指導文書范本。截至目前，特別是在工商管理領域，以福建省泉州市、吉林省等地為代表的地方工商機關，在實施行政指導方面已經取得了非常顯著的效果。這主要體現在改善與相對方的關系、幫助相對方發展、促進行政執法和提高行政效率等方面。同時，在行政管理實務中，行政指導作為一類新型的行政管理方式，由于在理論和實踐中都還不太成熟，在行政指導的制度建設、程序規范以及監督約束方面還需要進一步完善。

2水行政執法實踐中行政指導的現狀及問題

2．1現狀。在我國，行政指導畢竟是一種非強制性的起步較晚的行政管理方式，所以在水務管理領域的理論和實踐方面都還不太成熟。目前，在水行政執法中，尚無調整行政指導行為的專項文件，但是上述行政指導行為在水務工作實踐中已大量存在，既有針對不特定多數人的制定規范性文件的指導方式，也有針對特定相對人的提醒、建議、規勸、約談等方式，并且起到了良好的效果。例如，提醒排水戶按期辦理排水證，集中約談超標排水單位，規勸在禁止游泳水域游泳的人員。水行政執法實踐中，行政指導主要適用于以下情形：（1）通過官方網站和服務窗口等平臺向全民宣告相關信息和咨訊供民眾知曉及參與，并提供便民服務。例如，在行政審批大廳發放《辦事指南？，既可節省行政相對人辦事時間，又可提髙行政機關辦事效率。（2）指導幫助行政相對人完善涉水事務行為，預防或者避免行政相對人違反行政管理法律、法規、規章行為發生。例如，在北京市水務局層面，根據《取水許可和水資源費征收管理條例》和《北京市排水許可管理辦法》，針對開辦餐館的單位制定相應的行政規范性文件，對這類商戶的取水和排水行為予以事前指導。（3）法律法規雖賦予行政管理機關監管職責，但未明確監管措施和手段或處罰權在其他部門。例如，根據《北京市河湖保護管理條例》第三十二條，為了保護群眾人身安全，在雖未禁止游泳、滑冰等水上活動但存在危險的水域，水政監察人員發放“致市民朋友的一封信”，宣傳相關法律法規，勸阻野泳、野釣、野冰等危及生命安全的涉水行為。（4）與實施行政處罰相結合使用。在執法實踐中，在“處罰與教育相結合”原則的指導下，執法人員處罰前、處罰中、處罰后一般都會對相對人做說服教育的工作。所以，行政處罰和行政指導一般存在這樣幾種情況：一是先指導，后不處罰；二是先指導，后處罰，之后再指導；三是先處罰，后進行指67導。例如，餐飲單位未安裝隔油設施，經告誡并指導，行政相對人主動安裝了隔油設施，因而依法對其不予處罰。又如，對于在河道管理范圍內棄置、堆放阻礙行洪物體的無家可歸、撿拾廢品人員在進行了說服教育、規勸引導之后行政相對人糾正了違法行為，依法不予處罰，而且事后執法人員引導行政相對人到社會救助站尋求幫助。再如，在對私自接入公共排水管網排放污水的餐飲戶進行處罰之后，執法人員多次協調市排水集團上門解決該餐飲戶排水難問題，最終將其排水管線接入了市政污水管線。上述行政指導行為在水務管理中已普遍存在，并且效果良好，只是由于沒有對于行政指導這一執法方式予以明確界定，這類行為被作為一般的監管行為來看待，或者在行政處罰案件中實施了，但是在執法文書中沒有被體現出來。2．2存在的問題。2．2．1對行政指導的內涵和外延理解不統一。在水務工作實踐中，對行政指導的理解和運用主要有兩種：第一種是廣義的用法，認為在執法中的一切指導、幫助行為都屬于行政指導，包括在行政處罰、行政許可、行政強制案件過程中前、中、后的指導行為。第二種是狹義的用法，只將其限定在與行政處罰、行政強制、行政許可案件之外的、以指導形式結案的行政行為。作為執法方式之一的行政指導應取其廣義還是狹義，還沒有統一和明確。同時，對于行政指導具體包括哪些方式也沒有統一的認識。這將不利于水行政執法中行政指導的開展和推進。2．2．2缺乏行政指導考核激勵機制。對于水務執法實踐中已經存在的大量的行政指導行為，包括市水務局層面的普遍性行政指導以及各被授權單位的具體行政指導行為，雖然做了大量的工作，起到了良好的效果，但是由于沒有納入依法行政考評體系，有礙于激發行政管理單位開展行政指導的積極性以及其作用的充分發揮。2．2．3缺乏相關規范性文件及文書規范。雖然行政指導這一新的執法方式在實踐中已廣泛應用，但是目前我國尚無調整行政指導行為的專項法律法規，僅有少數部委及一些地方政府推出的規范性文件。北京市、水利部還沒有出臺行政指導方面的政策文件，直接影響到這一執法方式的實踐和推廣。所以需要出臺一些效力等級較高的法律文件作為實施行政指導工作的法律依據，使其規范化、制度化。

3界定和推廣水行政執法中行政指導的措施建議

3．1明確水行政執法中行政指導的涵義，制定實施規則。當前人們通常在兩種情境中使用“行政指導”一詞。一種是廣義的行政指導，包括在實施其他強制措施前、中、后過程中的一切指導行為。另一種是狹義的行政指導，與行政處罰、行政強制等同為執法方式的一種，作為一種執法方式在執法實踐中予以推廣運用。借鑒其他部門的做法以及結合水務系統的實際情況，建議將行政指導限定為在與行政處罰、行政強制、行政許可案件之外的、以行政指導方式結案的行政行為。在行政處罰等強制性措施前、中、后過程中實施的行政指導，不單獨拿出來作為行政指導看待，但是應體現在行政處罰等案件的法律文書中，也是對“處罰與指導相結合”原則的肯定和激勵。而且，借鑒理論研究和其他部門實踐的基礎上，可以在水務系統選取部分單位進行試點，逐步探索出適合運用水務行政指導的執法事項并予以明確，進而制定出相應的水務系統行政指導工作規則和文書范本，使水行政執法中行政指導在內容和程序上都有章可循，做到依法行政。3．2上級部門為行政指導提供政策支持和資金保障。如果北京市政府或者水利部能夠及時給予法律和政策上的支持，將給予行政指導在水務系統的開展以大力推進。另外，開展行政指導，如果沒有充足的資金投入，將難以保證得到積極開展，所以各級政府部門應該加大資金投入，排除開展過程中的物質干擾。3．3修訂依法行政考核標準，將行政指導納入其中。根據不同層級水政監察工作適用的行政指導不同的情況，例如在較高層級的水政監察機關抽象性行政指導的考核比例應大于基層水政監察機關的比例，應針對不同層級水政監察工作分別制定匹配的考核評定標準，使對水政監察工作的考核更加科學，一方面有利于形成行政指導的激勵機制，另一方面也有利于形成對行政指導行為的有效監督。3．4積極開展調查研究和宣傳培訓。在開展行政指導的同時，應經常開展實踐調查和問題研究，及時對行政指導工作進行調整和規范。而且，在水務行政指導推行的初期，應有計劃、有針對性地組織學習培訓，增強水務干部對行政指導的認知，進而依法適時地運用行政指導，提高行政效能，達到法律效果和社會效果的統一。水務系統在推行行政指導的同時，應認識到行政指導行為作為一種非強制的柔性管理方式，是在督促行政機關依法行政、減少違法行為的目的之下，與剛性管理手段相輔相成、各有功用、配套使用的柔性管理手段。柔性手段不是和剛性手段截然對立的，不是有了柔性手段就不用剛性手段，而是要在堅持管理與服務并重、處置與疏導結合，實現法律效果與社會效果的統一的原則下，逐步形成以人為本、剛柔并濟的行政管理和行政執法模式，提升管理和服務效能，引導當事人自覺遵守法律法規，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩定。

一、依法行政對于西部地方政府管理創新具有特殊意義

(一)依法行政是西部地方政府管理創新的重要路徑

1依法行政是西部地方政府管理創新的必由之路。中國國情決定了西部大開發是有計劃、有組織、有目的的政府性開發行為，離開了政府的直接參與和支持，離開了政府的規劃、投入、調控和管理，西部大開發將不可能順利實施。無數事實如西氣東輸、西電東送、南水北調、青藏鐵路、西部退耕還林還草等重大生態環境保護等不斷證明，政府的直接參與是順利實施西部大開發的有力保障。但政府如何參與西部大開發，參與到什么程度，怎樣才能做到權力不越位、不缺位和不錯位，卻還是一項需要認真調查研究的重大理論和實踐課題。到目前為止，實踐不斷地證明，政府特別是西部地區的政府要適應西部大開發的實際需要，只有不斷進行管理上的創新——全面依法行政，才能適應西部大開發的發展需要，也才能把西部大開發實施好，為全面落實科學發展觀、建設社會主義新農村和全面建設小康社會奠定堅實的基礎。

2依法行政是西部地方政府管理創新的核心內涵。政府管理創新是一項全新的課題，涉及到政府管理的方方面面。內容十分龐雜。選擇什么切入點進行創新，怎樣創新，創新到什么程度才能做到有的放矢，適應西部大開發的實際發展需要，這是需要做出明確回答的。就中國實施西部大開發的外部環境來看，中國加入WTO，成其正式法定成員多年，必須嚴格按照WTO法定規則和程序做事。通俗地說，WTO本身就是一套較為規范和成熟并帶有強制性的規范國際貿易的法律制度，這就要求中國各級政府按其法律制度依法行政。就國內環境來看，中國把依法治國、建設社會主義法治國家確立為治國的基本方略，因此，各級政府依法行政必然成為其題中應有之義，依法行政成為各級政府進行管理創新的基本核心內涵。

(二)依法行政是西部地區科學發展、和諧發展的根本保障

1依法行政是西部地方政府落實科學發展觀的重要途徑。科學發展觀不但是一個內涵極為豐富的重大理論問題，而且是一個關乎國家和地方發展的重要實踐問題，是實施西部大開發戰略的指導思想，也是西部地區政府依法行政的基本指導思想。科學發展觀的四個基本點對于政府依法行政具有重要指導價值。“發展”是科學發展觀的第一要義，表明政府依法行政必須以推動社會發展為標的，同時也促進著依法行政內容的不斷豐富和發展；“以人為本”是科學發展觀的核心，內在規定著政府依法行政的根本目標和實現原則；“全面協調可持續”是科學發展觀的基本要求，揭示了依法行政的基本原則是多層面、多維度的；“統籌兼顧”是科學發展觀的根本方法，必然成為政府依法行政建設的路徑模式。深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會必須加強政府自身建設，對于關系人民群眾切身利益的重大行政決策，要建立健全聽取意見制度、聽證制度、合法性審查制度、集體決定制度和實施后的情況評價等制度。沒有政府依法行政，就難以實施西部大開發戰略，實現西部地區的科學發展和和諧發展。