我國小金額保險(xiǎn)法律體系構(gòu)建論文

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關(guān)鍵詞:小額保險(xiǎn)；法律制度；低收入群體

內(nèi)容提要:小額保險(xiǎn)是近年來在部分發(fā)展中國家興起的一類特殊商業(yè)保險(xiǎn)，其理論基礎(chǔ)包括保險(xiǎn)市場分層理論和金字塔底層財(cái)富理論。小額保險(xiǎn)法律制度的完善是小額保險(xiǎn)健康發(fā)展的前提和保障。小額保險(xiǎn)法律制度的淵源包括國際法和國內(nèi)法兩個(gè)層面，并主要體現(xiàn)為國內(nèi)法；其內(nèi)容主要包括小額保險(xiǎn)的類型、合同制度及監(jiān)管制度。中國小額保險(xiǎn)立法存在層級(jí)過低、操作性差等缺陷，故亟待完善。

小額保險(xiǎn)是近年來在部分發(fā)展中國家興起的一類特殊商業(yè)保險(xiǎn)，其具有面向低收入群體、保費(fèi)低廉等特征。

中國小額保險(xiǎn)市場發(fā)展迅猛，但相關(guān)立法卻嚴(yán)重滯后。此一局面已嚴(yán)重制約了中國小額保險(xiǎn)市場的健康發(fā)展，故亟須完善。

一、小額保險(xiǎn)的含義及其發(fā)展概況

（一）小額保險(xiǎn)的含義

小額保險(xiǎn)，英文為microinsurance，國際上多稱為微型保險(xiǎn)。關(guān)于其定義，理論界并無統(tǒng)一的界定，目前比較權(quán)威的界定主要有兩種：一是國際貧困扶助協(xié)商組織（CGAP)的定義，是指多種不同實(shí)體為低收入人群提供的、依照風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生概率及其所涉及成本按比例定期收取一定的小額保費(fèi)，旨在幫助中低收入人群（不包括無法負(fù)擔(dān)保費(fèi)的赤貧階層）規(guī)避某些風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)；二是國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)(IAIS）的定義，即是依照公認(rèn)的保險(xiǎn)運(yùn)營規(guī)范進(jìn)行運(yùn)作，其保單所擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)依據(jù)保險(xiǎn)原則進(jìn)行管理，同時(shí)由保費(fèi)提供補(bǔ)償?shù)谋ｋU(xiǎn)。[1]

在性質(zhì)上，小額保險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn)，其運(yùn)作須同樣遵循大數(shù)法則，并應(yīng)根據(jù)投保人的自愿而設(shè)立。其不同于社會(huì)保險(xiǎn)，后者是國家為了保障勞動(dòng)者在生老病殘時(shí)的基本生活水平，向勞動(dòng)者提供的一種社會(huì)福利；其也不同于社會(huì)扶助，后者的資金來自于政府財(cái)政或社會(huì)捐助，而非來自與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的保費(fèi)，給付也不是依據(jù)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)則。

盡管屬于商業(yè)保險(xiǎn)之范疇，但小額保險(xiǎn)具有如下典型特征：第一，目標(biāo)客戶為低收入群體。根據(jù)國際一般標(biāo)準(zhǔn)，低收入群體一般是指日均收入在2美元以下，無力購買傳統(tǒng)的商業(yè)保險(xiǎn)，但又存在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移迫切需求的群體。第二，保費(fèi)少、保額低，保障程度有限。小額保險(xiǎn)的保費(fèi)、保險(xiǎn)金額均遠(yuǎn)低于普通的商業(yè)保險(xiǎn)。小額保險(xiǎn)的目標(biāo)，就是要讓低收入群體買得起、買得到自己需要的保險(xiǎn)。第三，產(chǎn)品條款簡單、繳費(fèi)形式靈活，投保與理賠手續(xù)簡便。因其主要面對(duì)的是低收入群體，后者的受教育程度、理解能力多較低，故其產(chǎn)品條款設(shè)計(jì)一般淺顯易懂，方便投保人理解和投保。考慮到投保人的收入水平較低且多不穩(wěn)定，其繳費(fèi)形式多較靈活，如可在投保人收獲季節(jié)繳費(fèi)等。另外，其在理賠程序上也較普通商業(yè)保險(xiǎn)簡單得多。

（二）小額保險(xiǎn)的理論基礎(chǔ)

目前，用于解釋小額保險(xiǎn)的理論主要可歸納為兩種：[2]

一種是保險(xiǎn)市場分層理論，即傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)和小額保險(xiǎn)分別對(duì)應(yīng)著不同的社會(huì)收入階層，存在不同的市場定位，小額保險(xiǎn)主要面對(duì)的是處于貧困線上下的社會(huì)低收入群體。社會(huì)低收入群體雖然存在強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移需求，但其需求在傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)體制下無法得到滿足，他們通常也不在國家統(tǒng)一社會(huì)保障保護(hù)的范圍內(nèi)，尤其是對(duì)于廣大發(fā)展中國家而言，政府通常缺乏足夠的財(cái)力為全體國民提供全面的失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)保障，能夠享受到國家統(tǒng)一社會(huì)保障的主要是有穩(wěn)定職業(yè)和固定收入的社會(huì)中間群體；社會(huì)的赤貧階層（即那些幾乎無法維持生計(jì)的失業(yè)、傷殘等群體，無力負(fù)擔(dān)小額保險(xiǎn)的保費(fèi)等支出）亦通常可享受到社會(huì)救助。只有社會(huì)低收入群體處于傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)保障制度、社會(huì)救助機(jī)制覆蓋的盲區(qū)，由于他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力本來就較弱，在缺乏必要風(fēng)險(xiǎn)保障的情形下，一旦遭受疾病、傷殘等事故，很容易因此陷入進(jìn)一步的貧困中去，故急需相應(yīng)的保險(xiǎn)保障。

一種是金字塔底層（thebottomofthepyramid）財(cái)富理論。此理論來自于C.K．普拉哈拉德（C.K.Prahalad)2005年出版的《金字塔底層的財(cái)富—在40多億窮人的市場中發(fā)掘商機(jī)并根除貧困》一書。此理論認(rèn)為，關(guān)注低收入群體是企業(yè)同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和緩解乃至消除貧困之社會(huì)目標(biāo)的途徑，因?yàn)榈褪杖肴后w的累計(jì)購買能力和發(fā)展?jié)摿μN(yùn)含著巨大的商機(jī)。從保險(xiǎn)公司角度言，社會(huì)低收入群體雖然收入較低，但因基數(shù)龐大，故是一個(gè)擁有巨大潛在利潤的市場。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和部分低收入群體經(jīng)濟(jì)狀況的改觀，消費(fèi)慣性和感恩意識(shí)會(huì)使得他們成為更高級(jí)保險(xiǎn)產(chǎn)品的消費(fèi)者。小額保險(xiǎn)產(chǎn)品因保費(fèi)低廉，保險(xiǎn)公司開展此類業(yè)務(wù)通常利潤率很低，多是微利經(jīng)營，甚至是沒有利潤。但保險(xiǎn)公司從事此類業(yè)務(wù)時(shí)普遍存在兩方面的預(yù)期：一是保險(xiǎn)監(jiān)管部門在審批部分利潤率較高的產(chǎn)品時(shí)能夠?qū)ζ洳扇≥^為寬松的政策；二是借此培育低收入群體的忠誠度，以使其在未來收入提高后，能夠繼續(xù)購買本公司的其他商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，從而確保未來的市場占有份額和盈利空間。

（三）小額保險(xiǎn)的國際發(fā)展情況

現(xiàn)代小額保險(xiǎn)產(chǎn)品最早可追溯至1970年的哥倫比亞，當(dāng)時(shí)，由41家互助組織共同發(fā)起設(shè)立了一個(gè)專門為不受傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)保護(hù)的低收入群體提供個(gè)人及家庭保障的保險(xiǎn)組織，該保險(xiǎn)產(chǎn)品產(chǎn)生后廣受歡迎。后來，隨著孟加拉等國小額信貸業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，小額保險(xiǎn)獲得了越來越多國家的認(rèn)可。小額保險(xiǎn)提供了一種在成本、期限、承保范圍和供應(yīng)機(jī)制方面適用于低收入群體的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁產(chǎn)品，使低收入群體有能力購買適合自己需求的保險(xiǎn)服務(wù)，使其敢于冒一定風(fēng)險(xiǎn)來改善自身生活，并可使已脫離貧困者不會(huì)因風(fēng)險(xiǎn)降臨而再次返貧，許多國家將之作為一種重要的金融扶貧手段。[3]近年來，在其本身巨大社會(huì)效用帶動(dòng)下，以及世界銀行、國際勞工組織等國際組織的積極推動(dòng)下，小額保險(xiǎn)獲得了快速發(fā)展。[4]截止2007年7月，國際小額保險(xiǎn)中心完成了在50個(gè)國家推廣小額保險(xiǎn)的工作。根據(jù)該中心2007年4月完成的一份對(duì)全球100個(gè)最貧窮國家小額保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀的研究結(jié)論，該100個(gè)國家中的77個(gè)國家存在著正式的小額保險(xiǎn)，這些國家主要分布在亞洲、非洲和南美洲西岸，歐洲只有白俄羅斯、烏克蘭、土耳其、波黑等個(gè)別國家，覆蓋了超過7800萬的人口，并且參保人口數(shù)量還在快速增長中。其中，印度和西非是小額保險(xiǎn)提供機(jī)構(gòu)最多的地區(qū)，印度和中國是小額保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)最多的國家。相關(guān)國家小額保險(xiǎn)的提供主體主要有7類，依次為：商業(yè)保險(xiǎn)公司、相互保險(xiǎn)組織、社區(qū)組織、國有保險(xiǎn)組織、非政府組織、塔卡保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及其他一些非正規(guī)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。其中，由商業(yè)保險(xiǎn)公司和非政府組織提供的小額保險(xiǎn)覆蓋人群在小額保險(xiǎn)持有人群中所占比例達(dá)到9％。從小額保險(xiǎn)的產(chǎn)品上看，全球已有350多種小額保險(xiǎn)產(chǎn)品，小額壽險(xiǎn)產(chǎn)品是目前最主要的產(chǎn)品，其次是意外和殘疾保險(xiǎn)產(chǎn)品，小額健康險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)產(chǎn)品的持有率則相對(duì)較低。[5]但從全球來看，在不同國家，小額保險(xiǎn)提供者的組織形態(tài)與市場作用差異較大，小額保險(xiǎn)產(chǎn)品的種類與市場覆蓋率也存在巨大不同，小額保險(xiǎn)對(duì)整個(gè)貧困人口的覆蓋率仍很低，僅占全球貧困總?cè)丝诘?%,[6]也正因如此，其發(fā)展前景極其廣闊。如有咨詢機(jī)構(gòu)分析認(rèn)為，僅分布在中國、巴西和印度的低收入群體，在未來即可構(gòu)成一個(gè)10億人的消費(fèi)市場。[7]

二、小額保險(xiǎn)法律制度的淵源與基本內(nèi)容

（一）小額保險(xiǎn)法律制度的基本淵源

小額保險(xiǎn)法律制度的淵源主要包括國際法和國內(nèi)法兩個(gè)層面，其中國內(nèi)法淵源占據(jù)主導(dǎo)地位。

首先，在國際法層面，現(xiàn)階段尚未形成國際統(tǒng)一的規(guī)范小額保險(xiǎn)的法律制度，但存在一些國際組織的規(guī)范性文件。如2007年5月，IAIS-CGAP小額保險(xiǎn)聯(lián)合工作組的關(guān)于小額保險(xiǎn)監(jiān)管的文件等，其中圍繞小額保險(xiǎn)的含義、小額保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)關(guān)注的問題等進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，其部分內(nèi)容已為部分國家小額保險(xiǎn)法律制度所吸收。作為一種具有扶貧等社會(huì)作用的商業(yè)險(xiǎn)品種，小額保險(xiǎn)在廣大發(fā)展中國家的迅速發(fā)展在很大程度上得益于世界銀行、國際勞工組織、國際貧困扶助協(xié)商組織、國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)、國際小額保險(xiǎn)中心等國際組織的推動(dòng)，這些國際組織所的相關(guān)專門性文件對(duì)于各主權(quán)國家小額保險(xiǎn)法律制度的建立或完善具有重要借鑒意義。

其次，在國內(nèi)法層面，主要體現(xiàn)為相關(guān)主權(quán)國家制定的調(diào)整其本國保險(xiǎn)活動(dòng)立法中與小額保險(xiǎn)有關(guān)的內(nèi)容。從世界范圍來看，小額保險(xiǎn)市場發(fā)達(dá)的國家多為小額保險(xiǎn)立法較完備的國家。如印度在2005年11月頒布了有關(guān)小額保險(xiǎn)的條例，對(duì)小額保險(xiǎn)合同各方、產(chǎn)品類型、機(jī)構(gòu)等的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了較明確的規(guī)定，從而有效促進(jìn)了小額保險(xiǎn)的推廣和低收入群體利益的保護(hù)。另外，秘魯、巴西、塞內(nèi)加爾、馬里等國也均出臺(tái)了有關(guān)小額保險(xiǎn)的單行立法。考慮到事實(shí)上的小額保險(xiǎn)在不同國家存在不同的發(fā)展進(jìn)程，如在發(fā)達(dá)國家，其完善的社會(huì)保障體系建立之前，小額保險(xiǎn)在事實(shí)上已有存在，社會(huì)保障體系建立后，小額保險(xiǎn)逐漸為主流商業(yè)保險(xiǎn)所吸納。而在廣大發(fā)展中國家，則存在大量由互助組織、慈善機(jī)構(gòu)等向低收入階層提供的小額保險(xiǎn)，其商業(yè)保險(xiǎn)組織在發(fā)展中為滿足低收入群體的需求，也曾推出過類似的小額保險(xiǎn)產(chǎn)品。[8]因此，即使是未出臺(tái)專門的小額保險(xiǎn)立法的國家，其既有法律框架下也存在著一些有關(guān)事實(shí)上小額保險(xiǎn)銷售與監(jiān)管的規(guī)定，商業(yè)實(shí)踐中也存在大量的習(xí)慣法規(guī)則。

（二）小額保險(xiǎn)法律制度的基本內(nèi)容

筆者認(rèn)為，小額保險(xiǎn)法律制度主要應(yīng)包括以下兩方面的內(nèi)容：

1．小額保險(xiǎn)的基本類型

小額保險(xiǎn)主要有四種類型：小額人壽保險(xiǎn)、小額意外傷害保險(xiǎn)、小額健康保險(xiǎn)和小額財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。其中，小額人壽保險(xiǎn)是指以人的生命為保險(xiǎn)標(biāo)的，以被保險(xiǎn)人的生存、死亡或者生死兩全為保險(xiǎn)金給付條件的小額保險(xiǎn)。小額意外傷害保險(xiǎn)是指當(dāng)被保險(xiǎn)人因遭受意外傷害而致傷或死亡時(shí)．由保險(xiǎn)人承擔(dān)保險(xiǎn)金給付責(zé)任的小額保險(xiǎn)。小額健康保險(xiǎn)是指保險(xiǎn)人在被保險(xiǎn)人因患病、分娩而發(fā)生醫(yī)療費(fèi)用支出或工作能力喪失、收入減少時(shí)承擔(dān)保險(xiǎn)金給付責(zé)任的小額保險(xiǎn)。小額財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)則是指以被保險(xiǎn)人的家庭或經(jīng)營財(cái)產(chǎn)為保險(xiǎn)標(biāo)的的小額保險(xiǎn)。相比之下，小額財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)在實(shí)踐中并不發(fā)達(dá)，僅有個(gè)別國家發(fā)展較好。在其他三類小額人身保險(xiǎn)中，小額人壽保險(xiǎn)最為發(fā)達(dá)，在各國的銷售最為廣泛，尤其是其中的信用壽險(xiǎn)，受到許多國家小額信貸組織的歡迎，后者所承保的是小額信貸的貸款人死亡所帶來的信貸風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)人的責(zé)任范圍多為貸款金額，有的還包括被保險(xiǎn)人的喪葬費(fèi)用。小額意外傷害保險(xiǎn)和小額健康保險(xiǎn)在不同國家的市場表現(xiàn)則有顯著不同，如印度的小額意外保險(xiǎn)非常發(fā)達(dá)，而在非洲一些國家，小額健康保險(xiǎn)的市場占有率較高。整體來看，小額意外傷害保險(xiǎn)覆蓋范圍更廣一些。因?yàn)樾☆~健康保險(xiǎn)在實(shí)踐中很難防止道德風(fēng)險(xiǎn)、逆選擇及過度利用，盡管調(diào)查顯示，疾病在大多數(shù)國家都是影響低收入人群生存質(zhì)量的首要因素。

2．小額保險(xiǎn)合同法律制度

與傳統(tǒng)的商業(yè)保險(xiǎn)合同相比，小額保險(xiǎn)合同具有如下一些明顯的特點(diǎn)：

(1)合同主體的特殊性。小額保險(xiǎn)合同主體的特殊性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，其投保人一方主要為赤貧階層之外的城鄉(xiāng)低收入群體，并且收入多不穩(wěn)定；另一方面，其保險(xiǎn)人一方具有多樣性，不僅包括商業(yè)保險(xiǎn)公司，也包括相互保險(xiǎn)組織、非政府組織、社區(qū)組織等。[9]從各國實(shí)踐來看，商業(yè)保險(xiǎn)公司和相互保險(xiǎn)組織是小額保險(xiǎn)的主要供給主體之一，非政府組織的作用也不可忽視，而社區(qū)組織基于其本身成員規(guī)模的局限性，在小額保險(xiǎn)提供上作用較為有限。

(2)合同條款、投保與理賠手續(xù)的簡單性。相對(duì)于傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)合同復(fù)雜冗長的條款設(shè)計(jì)，小額保險(xiǎn)合同的目標(biāo)客戶主要是低收入群體，該群體的受教育程度、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、法律意識(shí)均普遍不高，故合同條款的設(shè)計(jì)必須淺顯易懂。同時(shí)，小額保險(xiǎn)在訂立與履行上還具備投保手續(xù)簡單、繳費(fèi)形式靈活、理賠手續(xù)簡便等特點(diǎn)。

(3)保障范圍與補(bǔ)償?shù)挠邢扌浴Ｐ☆~保險(xiǎn)是一種保費(fèi)少、保額低，針對(duì)低收入群體最迫切的疾病、死亡或殘疾等特定風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，其給付水平遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)，是一種純粹的保障性保險(xiǎn)產(chǎn)品，以保障被保險(xiǎn)人的基本生活為準(zhǔn)，不具有投資功能，具有保障范圍和補(bǔ)償程度的有限性。

(4)公益性、政策性色彩濃厚。許多國家將小額保險(xiǎn)視為一種扶貧手段和緩解、消除貧困的金融措施而大力推行，在小額保險(xiǎn)合同訂立中，政府多向投保人提供保費(fèi)補(bǔ)貼或者給予小額保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人以稅收減免等優(yōu)惠措施，小額保險(xiǎn)合同的訂立與履行因此而具有濃厚的公益性和政策性色彩。

（三）小額保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度

作為一種新興的商業(yè)保險(xiǎn)，各國對(duì)小額保險(xiǎn)的監(jiān)管與對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管存在較大差異，主要有三：第一，監(jiān)管依據(jù)不同。在小額保險(xiǎn)監(jiān)管中，國家政策、保險(xiǎn)監(jiān)管部門的規(guī)章制度發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，尤其是對(duì)于剛開始推廣小額保險(xiǎn)的國家，普遍存在著國家立法的滯后或缺位現(xiàn)象，國家的政策或政府主管部門的規(guī)定往往成為小額保險(xiǎn)監(jiān)管的主要依據(jù)。第二，在監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管目的等方面存在不同。國家對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的主要目的在于規(guī)范市場競爭行為，為消費(fèi)者提供更好的保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)等，這從現(xiàn)代各國商業(yè)保險(xiǎn)立法側(cè)重于保護(hù)投保人和被保險(xiǎn)人利益、強(qiáng)化保險(xiǎn)人義務(wù)和責(zé)任的共同發(fā)展趨勢上可明顯看出。小額保險(xiǎn)因其目標(biāo)客戶主要是社會(huì)低收入群體，后者的抗風(fēng)險(xiǎn)能力更弱，更需要風(fēng)險(xiǎn)保障，也更容易受到保險(xiǎn)人的不法侵害，故其利益較之一般商業(yè)保險(xiǎn)的投保人更需要受到關(guān)注和保護(hù)。小額保險(xiǎn)提供者也具有與一般商業(yè)保險(xiǎn)不同的特點(diǎn)，這些都決定了小額保險(xiǎn)在監(jiān)管對(duì)象和目的上的特殊性。第三，具體監(jiān)管手段與措施存在不同。小額保險(xiǎn)主要是為解決社會(huì)低收入階層的保障問題，因此具有一定的公益性和政策性，其監(jiān)管具有更多的行政管制色彩，而傳統(tǒng)保險(xiǎn)監(jiān)管中更多地尋求發(fā)揮市場的自律作用是一個(gè)全球趨勢。

三、中國小額保險(xiǎn)法律制度的缺陷與完善

（一）中國小額保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀與缺陷

中國是一個(gè)人口大國，約70％的人口在農(nóng)村，解決農(nóng)村低收入群體的保障問題一直是歷屆政府關(guān)注的核心問題之一。小額保險(xiǎn)面向低收入群體、保費(fèi)低廉的特征使得其與中國農(nóng)村社會(huì)保障體制的建設(shè)目標(biāo)高度契合，一被引入，就得到了政府部門的高度重視。2007年4月，中國保監(jiān)會(huì)積極申請(qǐng)加入了國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（IAIS)和國際貧困扶助協(xié)商組織（CGAP）共同設(shè)立的小額保險(xiǎn)聯(lián)合工作組。同年5月，中國保監(jiān)會(huì)人身保險(xiǎn)監(jiān)管部啟動(dòng)了小額保險(xiǎn)課題研究；2008年6月17日，保監(jiān)會(huì)在前期調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，推出了《農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》（保監(jiān)發(fā)[2008]47號(hào)），在山西、河南等9省區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。2009年4月27日，根據(jù)保監(jiān)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（保監(jiān)發(fā)[2009159號(hào)），農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)的試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到19個(gè)省區(qū)，小額保險(xiǎn)市場呈現(xiàn)出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、覆蓋地域日益廣泛、保險(xiǎn)品種不斷豐富的特點(diǎn)，上千萬農(nóng)民享受到農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)的保障。但是，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及低收入人群的風(fēng)險(xiǎn)保障需求相比，我國小額保險(xiǎn)的發(fā)展仍存在較大的差距。如小額保險(xiǎn)的產(chǎn)品供給與需求之間存在明顯錯(cuò)位，產(chǎn)品設(shè)計(jì)存在諸多缺陷，產(chǎn)品品種單一、無法滿足低收入群體多樣化的保險(xiǎn)需求；保險(xiǎn)公司在經(jīng)營小額保險(xiǎn)時(shí)營銷渠道過于傳統(tǒng)和單一；保險(xiǎn)公司對(duì)于小額保險(xiǎn)市場缺乏必要重視等。造成這種局面的原因除了小額保險(xiǎn)在我國的發(fā)展時(shí)間較短、缺乏經(jīng)驗(yàn)積累之外，立法的滯后與缺失也是一個(gè)重要原因。

具體而言，我國目前有關(guān)小額保險(xiǎn)的法律規(guī)范，主要體現(xiàn)為上述中國保監(jiān)會(huì)于2008、2009年相繼的兩個(gè)部門性文件，尤其是2008年的《農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》。該《方案》對(duì)發(fā)展農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)的基本思路和原則、保險(xiǎn)人資格申請(qǐng)與審核、試點(diǎn)產(chǎn)品及業(yè)務(wù)模式、鼓勵(lì)支持政策、保險(xiǎn)監(jiān)管、試點(diǎn)步驟和時(shí)間、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)等內(nèi)容均有初步規(guī)定。另外，中國《保險(xiǎn)法》中有關(guān)投保人、保險(xiǎn)人等的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定對(duì)于小額保險(xiǎn)也基本適用。這些規(guī)定構(gòu)成了中國目前有關(guān)小額保險(xiǎn)的基本法律框架，并在推動(dòng)小額保險(xiǎn)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但卻存在立法層級(jí)過低、內(nèi)容規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)的明顯不足。具體言之，中國《保險(xiǎn)法》中對(duì)于小額保險(xiǎn)并無直接的明確性規(guī)定，中國保監(jiān)會(huì)的上述《方案》等僅僅是部門性文件，法律位階較低，所規(guī)定內(nèi)容的可操作性較差，小額保險(xiǎn)發(fā)展中的許多內(nèi)容仍缺乏直接的法律規(guī)范，如關(guān)于小額保險(xiǎn)的定義、性質(zhì)、適用范圍、發(fā)展定位，小額保險(xiǎn)提供者的組織形態(tài)與法律地位，小額保險(xiǎn)的規(guī)則，小額保險(xiǎn)的監(jiān)管等，均缺少明確的法律界定。此一現(xiàn)狀已對(duì)中國小額保險(xiǎn)的健康發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重制約。因?yàn)榫唧w法律規(guī)范的缺失，將會(huì)出現(xiàn)小額保險(xiǎn)提供者的一些不規(guī)范行為以及保險(xiǎn)監(jiān)管的缺位，后者將直接導(dǎo)致低收入群體利益的受損，甚至可能危及中國小額保險(xiǎn)市場未來發(fā)展的可持續(xù)性。

（二）中國小額保險(xiǎn)法律制度的完善

在中國，由于小額保險(xiǎn)的發(fā)展尚處于起步和摸索階段，“有關(guān)小額保險(xiǎn)的服務(wù)對(duì)象、發(fā)展模式、發(fā)展定位等基礎(chǔ)性問題還沒有深入研究。缺乏對(duì)小額保險(xiǎn)發(fā)展的系統(tǒng)性規(guī)劃，另外對(duì)小額保險(xiǎn)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)防范也缺乏足夠的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。因此，建立一個(gè)完善的小額保險(xiǎn)監(jiān)管框架成為政府和金融監(jiān)管部門在推進(jìn)小額保險(xiǎn)發(fā)展中的首要工作”。[10]筆者認(rèn)為，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，中國小額保險(xiǎn)法律制度的完善應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：

第一，應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)小額保險(xiǎn)的專門性法律規(guī)范。國際經(jīng)驗(yàn)表明，及時(shí)的專門性立法對(duì)于小額保險(xiǎn)市場的規(guī)范化發(fā)展是不可或缺的。如印度保險(xiǎn)與發(fā)展管理委員會(huì)（IRDA）在2000年和2005年11月相繼頒布了有關(guān)小額保險(xiǎn)的監(jiān)管條例，對(duì)小額保險(xiǎn)進(jìn)行積極的法律規(guī)范，使得該國成為發(fā)展中國家中小額保險(xiǎn)市場發(fā)展的典范。[11]相比之下，中國目前實(shí)施的《農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》作為一個(gè)部門性文件，其權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其所涵蓋的低收入群體的范圍也存在明顯局限，如未能覆蓋城市低收入群體等，故有必要借鑒印度等國的立法經(jīng)驗(yàn)，盡快制定一部專門的規(guī)范中國城鄉(xiāng)小額保險(xiǎn)活動(dòng)的法律或行政法規(guī)，以確保小額保險(xiǎn)能在一個(gè)相對(duì)完整的法律框架下有效運(yùn)行。其中，應(yīng)對(duì)小額保險(xiǎn)的定義、性質(zhì)、產(chǎn)品類型、經(jīng)營主體資格與法律地位、經(jīng)營模式、制度、發(fā)展定位、監(jiān)管原則等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。在服務(wù)對(duì)象上，鑒于中國城市低收入群體數(shù)目龐大及其抗風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱，將之納入到小額保險(xiǎn)的目標(biāo)客戶中非常必要；在產(chǎn)品類型上，應(yīng)在繼續(xù)推廣小額人身保險(xiǎn)產(chǎn)品的同時(shí)，適當(dāng)增加小額財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給，以滿足低收入群體的多樣化需求。

第二，應(yīng)針對(duì)小額保險(xiǎn)建立專門的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)管制度。如學(xué)者所述，“小額保險(xiǎn)運(yùn)行環(huán)境的復(fù)雜性、經(jīng)營組織的分散性、農(nóng)村低收入群體行為規(guī)范的差異性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下、小額保險(xiǎn)市場的不成熟性等，對(duì)小額保險(xiǎn)的監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)控制提出了更高的要求”。[12]小額保險(xiǎn)具有不同于傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)的諸多特征，其在監(jiān)管上應(yīng)滿足雙重要求：一方面，應(yīng)遵循商業(yè)保險(xiǎn)的一般性監(jiān)管規(guī)則，以避免小額保險(xiǎn)可能帶來的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、確保金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。另一方面，要針對(duì)小額保險(xiǎn)的特點(diǎn)，制定一些相應(yīng)的特殊規(guī)制措施。如在保險(xiǎn)人組織形態(tài)上，可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，適度允許保險(xiǎn)公司之外的非政府組織、互助組織、社區(qū)組織等作為小額保險(xiǎn)的提供者，實(shí)現(xiàn)小額保險(xiǎn)供給主體的多元化；在小額保險(xiǎn)產(chǎn)品管理上，應(yīng)建立分類監(jiān)管制度，如針對(duì)不同類產(chǎn)品建立獨(dú)立的售后服務(wù)體系、風(fēng)險(xiǎn)跟蹤與監(jiān)控體系以及獨(dú)立的再保險(xiǎn)機(jī)制等。公務(wù)員之家

第三，應(yīng)不斷健全小額保險(xiǎn)的配套性法律規(guī)定。國際經(jīng)驗(yàn)表明，為小額保險(xiǎn)的參與者提供各類優(yōu)惠措施，如降低對(duì)小額保險(xiǎn)提供者、人的市場準(zhǔn)入門檻或資質(zhì)要求，在稅費(fèi)方面給予傾斜，為保險(xiǎn)人或投保人提供適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼等，是促進(jìn)小額保險(xiǎn)市場快速發(fā)展的有效措施。中國現(xiàn)行《農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》中已有關(guān)于減免小額保險(xiǎn)提供者的監(jiān)管費(fèi)、給予小額保險(xiǎn)提供者較寬松預(yù)定利率等鼓勵(lì)性措施，但這些措施有待于法律上的進(jìn)一步確定和落實(shí)；同時(shí)，考慮到小額保險(xiǎn)是一種微利型商業(yè)保險(xiǎn)，有必要及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的稅收優(yōu)惠等措施，以有效確保商業(yè)保險(xiǎn)公司提供小額保險(xiǎn)產(chǎn)品行為的可持續(xù)性以及小額保險(xiǎn)市場的健康發(fā)展。

第四，應(yīng)逐步建立小額保險(xiǎn)投保人與被保險(xiǎn)人利益的特別保護(hù)機(jī)制。現(xiàn)代各國保險(xiǎn)法的一大發(fā)展趨勢是不斷強(qiáng)化對(duì)投保人與被保險(xiǎn)人利益的保護(hù)。小額保險(xiǎn)目標(biāo)客戶的特殊性決定了法律上進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)投保人或被保險(xiǎn)人利益保護(hù)的必要性。保險(xiǎn)監(jiān)管部門應(yīng)不斷完善對(duì)小額保險(xiǎn)目標(biāo)客戶利益的保護(hù)機(jī)制，如保險(xiǎn)人的償付能力機(jī)制、小額保險(xiǎn)產(chǎn)品的信息公開機(jī)制、小額保險(xiǎn)投保人與被保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)教育機(jī)制、低成本的投訴與糾紛處理機(jī)制、小額保險(xiǎn)行業(yè)的自律機(jī)制等。

注釋:

[1]ISSUESPAPER,IssuesinRegulationandSupervisionofMicroinsurance,2007，6,InternationalAssociationofInsuranceSupervisorsandCGAPWorkingGrouponMicroinsurance,p.10.

[2]參見孫健、申曙光：《國外小額保險(xiǎn)的理論及實(shí)踐分析》，載《南方金融》2007年第7期。

[3]參見陳華：《農(nóng)戶購買小額保險(xiǎn)意愿影響因素研究》，載《保險(xiǎn)研究》2009年第5期；渠濤主編：《農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第11頁。

[4]2002年，包括世界銀行和國際勞工組織在內(nèi)的33個(gè)發(fā)展援助組織和機(jī)構(gòu)，共同設(shè)立了為貧困人口服務(wù)的國際貧困扶助協(xié)商組織(CGAP)；2006年2月，國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（IAIS)與CGAP設(shè)立小額保險(xiǎn)聯(lián)合工作組，共同將發(fā)展小額保險(xiǎn)作為推動(dòng)低收入人群風(fēng)險(xiǎn)保障的一項(xiàng)重要工作。參見張宗軍：《小額保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的國際比較與我國的發(fā)展》，載《金融發(fā)展研究》2009年第3期。

[5]前引[4]，第28-29頁。

[6]參見前引[3]渠濤主編書，第25-26頁。

[7]參見陳文輝：《讓小額保險(xiǎn)澤披所有低收入群體》，載《上海保險(xiǎn)報(bào)》2009年8月4日，資料來源:

[8]如中國在啟動(dòng)農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)試點(diǎn)工作之前，國內(nèi)已有部分保險(xiǎn)公司為解決農(nóng)民購買力不足問題，主動(dòng)將保單進(jìn)行拆分銷售，農(nóng)民花費(fèi)20～200元，即可擁有“半份保險(xiǎn)”甚至“1/3、1/4、1/5份保險(xiǎn)”。參見慕福明、侯廣慶、張萬艷：《山西農(nóng)村小額保險(xiǎn)調(diào)查報(bào)告》，載《保險(xiǎn)研究》2008年第10期。

[9]參見郭麗軍：《論低收入人群的風(fēng)險(xiǎn)需求與小額保險(xiǎn)供給模式選擇》，載《財(cái)政研究》2009年第6期。

[10]杜慶鑫：《小額保險(xiǎn)及其監(jiān)管創(chuàng)新》，載《中國金融》2009年第4期。

[11]印度2000年的條例規(guī)定，農(nóng)村保險(xiǎn)公司須達(dá)到如下條件：財(cái)險(xiǎn)公司，在其展業(yè)的第一年，農(nóng)村業(yè)務(wù)保費(fèi)必須達(dá)到其總保費(fèi)的2%，第二年必須達(dá)到3%，第三年及以后年份達(dá)到5%；對(duì)壽險(xiǎn)公司，第一年其農(nóng)村業(yè)務(wù)新保單數(shù)量必須達(dá)到總保單數(shù)量的7%，第二年達(dá)到9%，第三年達(dá)到12%，第四年達(dá)到14%，第五年達(dá)到16%，在1～5年內(nèi)，必須完成5000～25000份的保單數(shù)量。這種強(qiáng)制措施在一定程度上保證了農(nóng)村小額保險(xiǎn)市場的開拓與發(fā)展。其2005年的條例共18條，分別對(duì)參與小額保險(xiǎn)經(jīng)營的各方當(dāng)事人、關(guān)系人及小額保險(xiǎn)產(chǎn)品、小額保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給予明確界定，嚴(yán)格控制未注冊機(jī)構(gòu)經(jīng)營小額保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并對(duì)各類小額保險(xiǎn)的最高保額作出規(guī)定等。參見林熙、林義：《印度農(nóng)村小額保險(xiǎn)發(fā)

[12]前引[11]林熙、林義文。