國內農村社保管理發展方向及政策需求剖析

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農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關系到占總人口約70％的農民目前或將來的生活質量，而農村社會養老保險則是其中的關鍵內容之一。隨著城鄉二元經濟結構的轉變，二元對立的格局必將被逐步消除，農村養老保障的社會化程度也會不斷提高、范圍會不斷擴展，逐步建立國民一體化的社會養老保險制度應該成為農村社會養老保險制度的最終目標。本文結合國內外建設農村社會養老保險制度的成功經驗，分析了為實現國民一體化的社會養老保險制度的政策需求，即法制先行、明確政府主導地位、因地制宜采取多層次原則、規范基金管理以提高基金收益率。

l農村社會養老保險制度發展戰略目標：國民一體化

從國外社會養老保險制度發展史看，都經歷了由城市逐步向農村覆蓋的過程。經濟發展到一定程度后，國民一體化的社會養老保險體系是社會保障的題中應有之義。但國民一體化的城鄉社會養老保險制度并非意味著所有社會成員享受一模一樣的保障待遇，而是指城鎮和農村社會養老保險制度的理論體系、政策制度應一脈相承，保障項目大體一致，保障水平相對合理，基金管理辦法原則一體化以及相互之間可以自由選擇與轉換。長遠來講，就是要改變農民遠離以國家和政府為責任主體的社會保障體系的狀況，使農民能夠有效化解風險、共享社會經濟發展的成果。

由于我國城鄉二元結構的特殊格局決定了城市社會保障和農村社會保障之間存在較大的差異，無法在短期內實現完全意義的城鄉社會保障體系一體化，于是往往設計出一些過渡性的社會養老保險制度。這些主張都暗含一個共同假設前提，即農村應該實行與城鎮一樣的社會養老保險制度，建立城鄉一體化的統一模式。從價值取向上看，這些主張無疑是正確的。但在實際的制度設計和技術操作中，各地農村養老保險制度模式可謂“花樣百出”，管理口徑的不一致本身就限制了城鄉統籌及接軌。因此，在對農村社會養老保險制度的設計中，我們必須持戰略性、前瞻性、可持續性的角度去重視和研究農村社會養老保險制度的過渡性模式，以在全國層面構建一個由中央和省級政府共同負責的統一的國民社會基本養老保險計劃為導向，限制或控制城鄉及各地農村之間社會養老保險的制度差異，盡可能確立統一的制度框架和繳費標準，同時允許實施方式有別及有限化的待遇差異。一方面，逐步削減政府在城鎮養老金的財政投入，逐步將機關事業單位的養老金制度與城鎮企業職工并軌，以減少財政負擔；另一方面，改變長期以來實行的重城輕鄉的政策，加大對農村社會養老保險的投入力度，提高農村已有的社會保障水平。以前政府采取的“挖農補工”的政策，以“剪刀差”的形式從農村抽走的大量利潤，應適當返回給農村和農民，把該資金作為建立農村保障機制的基金，實行工業反哺農業。同時，國家應當在政策、資金上向農村、農民傾斜，加大對農村基礎設施、農村基礎教育的投入力度，以加快農村經濟的發展，為社會保障的建立奠定經濟基礎。

2我國農村社會養老保險制度建設的政策需求分析

2．1依法推行農村社會養老保障，法制先行

通過法律來明確政府、社會和個人的責、權、利使之有法可依、有章可循，是農村養老保險良性運行的重要前提條件，也是國際通行做法。如德國的農民養老保險制度是根據1957年頒布的《農民老年救濟法》建立起來的；瑞典的公民基本養老金是根據瑞典全國退休金法案規定來實施的。通過有效的法律監督和制約機制、詳盡具體的法律條文，可以保證養老保險的制度性、規范性和統一性。目前，我國農村社會養老保險的法律制度建設明顯相對滯后農村養老保險一直是依靠各級政府的政策、文件進行引導，不僅沒有由全國人民代表大會制定相應法律，而且已經制定出來的農村社會養老保險政策法規普遍存在缺乏法律責任的現象。這樣就容易造成各地農村社會養老保險工作帶有一定的隨意性，基金管理缺乏約束性。

但是，經過多年的理論探索和實踐，我國農村社會養老保險的立法已經具備了一定的條件。截止2005年底，全國參加農村養老保險人數為5442萬人，普遍建立了農村社會養老保險機構，農村養老保險有了相當大的規模，在許多地方已經出臺了一些部門規章或管理暫行辦法。如上海市早在1996年就已了《農村社會養老保險辦法》。該辦法從有利于與城鎮基本養老保險銜接與轉化的角度出發，參照城鎮職工基本保險的繳費模式和制度框架對1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》)作了較大調整，主要體現在改原來的個人帳戶制為個人帳戶與統籌帳戶相結合的模式，調整了繳費標準和辦法，規定了最低繳費額和補貼比例。2003年l0月推出了《上海市小城鎮社會保險暫行辦法》，并以此為契機，提出了加快推行小城鎮社會保險，逐步淡化農村社會養老保險的戰略思路，逐步探索并實現農村養老保險制度向小城鎮社會養老保險制度的轉換。這種農保制度的創新與轉換，既保證農民的養老水平，又適應了新的“三農”形勢，向城鄉統籌邁出了堅實的一步；而處于蘇南地區的常熟市以其發達的鄉鎮企業為突破點，于2001年出臺了《常熟市農村養老保險暫行規定》，建立起與城鎮職工養老保險相接軌的統帳結合模式的農村社會養老保險。其中明確規定了農村養老保險的繳費基數、繳費比例與市城鎮企業職工養老保險一致為25％，并加強了對鄉鎮企業職工參保的強制性。

上述這些地區所出臺的并經實踐證明有效的一些部門規章或管理暫行辦法，都為我國農村養老保險法律、法規的制定打下良好的基礎。因此，應盡快建立《農民養老保險法》，從法律上確認養老保險制度在農村經濟和社會發展中的地位和作用，就農村社會保障應遵循的原則、主要內容及形式、管理體制、資金籌集與支付、社會保障的監督、法律責任等方面作出明確規定，規范農村社會保障執行者的職責和參保者的權利和義務，并在此基礎上制定《農村養老保險條例》，就賬戶模式、籌資標準、政府責任程度、待遇計發方法及基金運作模式等內容具體化、詳細化。此外，各地方可根據本地農村實際情況，在全國性法律、法規的框架內制定相應的地方性法規和規章，以便于農村養老保險制度的順利推行。2．2確立政府在農村養老保險制度中的供給主體地位

在農村養老保險中，農民個人、家庭成員、村集體、政府都承擔養老責任。但其中政府尤其應發揮主導作用，成為制度供給的主體。從理論角度看，農村養老保險是整個社會保障的重要組成部分，是典型的公共產品。建立以政府為主體的養老保險制度是公共財政職能的要求，理應由政府提供；從現實需要看，建立以政府為供給主體的農村養老保險制度，是我國工業化和城市化進程、市場經濟發展以及人口老齡化加速、傳統的“家庭供養加土地保障”養老方式受到當前社會結構轉型的強烈沖擊，所引致的迫切要求。社會養老保險在農村的發展歷程也表明，政府角色不明、職能缺位是制約其發展的主要原因之一。

政府的主導作用首先體現在財力上的支持。原制度方案在全國大面積的試點和典型地區制度創新的實踐表明，農村社會養老保險制度如果實行完全的個人儲蓄積累制模式是很難行得通的，恰恰是集體和政府的大量保險費補貼才使得典型地區的農村社會養老保險獲得了持續發展和不斷壯大的生命力。以全國農村社會養老保險最早試點的地方——山東省為例，由于經濟基礎好，山東省基本上堅持按1992年民政部頒布的《基本方案》展開工作，也是投保絕對人數最多的省區。其成效的取得除經濟條件的因素外，還在于對原制度進行了創新。如在2006年，山東省招遠市政府下發了《關于新型農村社會養老保險制度實施辦法的通知》，采取“個人繳費為主、集體補助為輔，財政給予適當補貼”，實行儲蓄積累的模式。明確規定市級財政每年補貼200萬元，每年增長10％，補貼額按投保人數測算確定，有條件的鎮、村也應對投保農民給予適當方式、適當數額的補貼，個人繳納的保險費及市(鎮、村)財政補貼一并記人個人帳戶。農村社會養老保障標準以高于農村最低生活保障20％一40％的基礎確定。

從國際經驗看，許多國家農民養老保險資金來自于個人和雇主繳納的保險費以及政府的補貼(或政府承擔最低保證金)。如德國和日本都是來自個人和政府供款，其中政府補貼的比例較大，德國政府補貼占到總保險費的70％，日本政府補貼占到總保險費的1／3。韓國相比較，由于制度建立較晚，在吸收和借鑒已有經驗的基礎上，政府實行有限性補貼，旨在引導農民參加保險，不過其補貼額度也較大，占到了總保險費的2／3。在新加坡和智利，政府雖然不負擔保險費，但政府承擔了最低養老金和養老金投資最低回報率補貼。因此無論從國內一些地區的成功實踐還是國際經驗角度出發，都應該加大各級政府的財政扶持，可以參照農村合作醫療的做法，建立以農民繳費為主，財政補一點、集體貼一點的多元繳費機制，并規定農民的最低繳費基數和繳費年限，努力提高農民的養老保險水平。

另一方面，是發揮政策優勢。針對農民養老保險工作出現的新情況、新問題，及時制定相關措施，出臺扶持政策。如力爭獲得同商業保險資金同等的“協議存款”或高于商業保險資金“協議存款”的優惠政策；發行國債時，給予農民養老保險基金優先認購權，確保養老保險基金保值增值；對基金收益或購買的企業債券實行免稅；出臺農民養老保險基金投資管理辦法，規范基金管理行為；對農民養老保險實行全部免稅政策等。

2．3我國農村社會養老保險制度要堅持多層次性的原則

經濟發展水平決定農村社會養老保險的規模、結構及社會化程度。由于我國農村經濟發展極不平衡，呈現東、中、西部由高到低的趨勢，而且區域內部經濟發展水平也不盡相同，試圖讓城鄉兩種不同水平的保障制度馬上并軌，實行統一的社會養老保險制度是不現實的，也是不可能的。因此，農村社會養老保險要因地制宜，建立多層次、相互補充的農村養老保障體系。多層次原則既包括家庭保障、社區保障、社會保險、商業保險、國家救濟、社會互助以及其他的多層次，還包括保障水平起點高低的多層次性。多層次的改革取向也是發達國家農民社會養老保險發展的一個重要趨勢。如德國為減輕財政負擔，將養老金給付水平降下來，其改革設想就是通過采取優惠政策，鼓勵農場主購買商業年金保險。這樣就可以成功構建一個由社會保險、終老財產和自我保障“三根支柱”組成的更為安全可靠的保障體系。法國也鼓勵農場主自愿購買補充養老保險，以彌補社會養老保障的不足。

在我國經濟發達地區應加大地方政府的投資力度，繼續推行農村社會養老保險制度，并隨著農村勞動力的轉移，適時與城市養老保險制度進行銜接，即實行統一的“統帳結合”基本養老保險制度，從而在發達地區率先實現城鄉一體化的養老保險制度；在經濟落后地區，應采取家庭養老、社區養老和社會養老保險相結合的模式，逐步提高社會化養老的水平。隨著貧困地區經濟條件的逐漸改善，可以引導和鼓勵其適當開展農村社會養老保險，逐步實現與城市社會養老保險的銜接，向城鄉一體化的養老保險制度過渡。

2．4加強農村社會養老保險基金的管理

農村社會養老保險基金管理和運營的質量直接關系到社會養老保險事業的成敗。根據《基本方案》規定，農保基金投資產品僅限于存款和國債。目前大部分縣級基層農保機構由于信息、人員和資金的限制，基本上是只存人銀行。銀行存款和國債雖然有較高的安全性，但收益比較低。從長期來說，銀行存款獲得的利息收益很難抵消物價上漲對貨幣購買力的侵蝕。同時，還面臨著管理成本高，基金流失嚴重等問題。基于以上現狀，筆者建議從三方面人手規范基金管理，提高基金收益率。第一，建立分級運營機制。考慮建立“統籌養老基金和個人賬戶養老基金結合，省、縣兩級運營，分帳管理”的模式。統籌部分直接進入省級社會統籌養老基金，個人帳戶進入縣級基金法人管理機構帳戶。統籌基金設立財政專戶，實行收支兩條線管理，個人帳戶統一基金由縣級機構管理、運營。第二，出臺基金運營優惠政策，拓寬基金運營渠道。遵循安全性、收益性、流動性的投資風險優先次序，選擇適合其投資的領域與產品，主要包括銀行間債券市場、商業銀行發行的人民幣理財產品、有擔保的信托計劃、資產證券化專項理財計劃等。第三，加大基金監管力度。可設立由各級政府組建的基金管理委員會和由繳費人、受益人以及社會公益組織共同組成的非官方監督機構相結合的政府、社會、事業經辦機構之間相互監督、相互制約、全面監督的養老保險監管的機構。