中國社會養老險改制

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一、中國社會養老保險制度改革的必要

1.人口老齡化。通常把60歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家或地區是否進入老齡化社會的標準。據統計，2007年我國60歲及以上的人口達1.5340億人，占人口總數的11.6%；65歲及以上的人口達1.0636億人，占總人口的8.1%。根據《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》，到2020年，老齡化水平將達到17.17%；到2050年，老齡化水平推進到30%以上；2051年～2100年，老年人口規模將穩定在3～4億，老齡化水平基本穩定在31%左右，進入一個高度老齡化的平臺期。面對人口老齡化這個不可阻擋的必然趨勢，原有的養老保險制度已經不能滿足新形勢的需要，改革的呼聲日益高漲。

2.保障人權。一個人年輕時為國家付出了自己的青春，為社會創造了財富，在他年老時并且喪失勞動能力的情況下，國家要保障他的生存權，并盡可能地讓他體面地生活，這是養老保險的應有之義。原有的養老保險制度未能有效地踐行憲法以及勞動法的精神，仍有許多老年人未能得到國家的庇護，這就需要國家著手進行改革，充分履行其社會職能。一方面是人口老齡化的必然趨勢，一方面是保障人權的必然要求，這迫切需要國家構建一個覆蓋面更廣、惠及更多群眾、待遇更加公平、抗壓能力更強的養老保險制度。

二、中國社會養老保險制度改革的基本過程

1986年4月，《中華人民共和國經濟和社會發展第七個五年計劃》提出，要逐步建立和健全適應新形勢需要的社會保障制度，并首次提出要以社會化管理為主。此后，國家出臺了一系列法規，如《關于企業職工養老保險制度改革的決定》、《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》、《關于建設統一的企業職工基本養老保險制度的決定》。它們標志著我國養老保險體制進入了一個新的改革階段。2011年7月1日，《社會保險法》正式實施。在養老保險方面，它的頒布實施對于建立覆蓋城鄉居民的養老保險體系，更好地維護公民參加社會保險和享受養老保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會主義和諧社會建設，具有十分重要的意義。

三、對中國現有社會養老保險制度改革的建議

1.健全養老基金運作。《社會保險法》規定，包括基本養老保險基金在內的社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務院規定投資運營實現保值增值。而經國務院批準，財政部、勞動和社會保障部于2001年12月13日公布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）規定，作為戰略儲備養老金的社保基金投資范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債券、金融債券等有價證券。《辦法》中原則規定了全國社保基金的投資比例：銀行存款和國債投資的比例不得低于50％，其中銀行存款的比例不得低于10％；企業債、金融債投資的比例不得高于10％；證券投資基金、股票投資的比例不得高于40％。這相對于我國傳統的“安全性投資模式”來說，是一次重大的變革。“安全性投資模式”僅允許社保基金購買國債或存入銀行，嚴格禁止其投放其他金融部門和經營性事業，包括上述的基金、股票、企業債券、金融債券等有價證券。養老基金是對退休者的負債，是退休人口的基本生活來源或“養命錢”。養老基金的安全與完整關系到養老保險目標的達成，關系到整個社會的健康發展，更關系到退休人員的人權保障和其養老保險權的實現，因此，養老保險基金投資必須格外注意安全性，必須保證本金的收回，并取得預期的收益。而“安全性投資模式”則最大程度地保證了這個目標的實現。反觀改革后的基金運作模式，它具有較大的風險，增加了許多不穩定的因素。例如股票投資，其風險性體現得最為明顯，具體表現為：信息披露十分有限，市場信息共享性很差，加上政府在公布政策等方面的失誤，使得股市大起大落時有發生；散戶眾多，對股市缺乏理性分析能力，加上法規不健全，使得莊家操縱、內幕交易和投機活動比較盛行，這加劇了股市的波動。所以，筆者認為，《辦法》規定的證券投資基金、股票投資40％比例值得商榷，應當適當下調，即只能有少量的資金用于投資如股票等的高風險資產；投資的過程應受到監督機構高度緊密的監督，保證信息的及時披露、充分的事前和事中監督以及嚴厲的事后制裁。

2.擴大養老保險覆蓋面。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，其中明確地把擴大基本養老保險范圍確定為養老保險制度改革的重要目標之一，并提出20世紀末要實現覆蓋各類城鎮企業職工和個體勞動者，實行統一制度、統一標準、統一管理和資金統一調劑使用的“廣覆蓋、四統一”目標。經過十余年的改革，國有、集體及外資企業絕大多數職工已參加基本養老保險，同時，自由職業者有了相對較強的參保意識，大部分也已參加養老保險。但要充分貫徹憲法保障人權及養老保險權的精神，建構多層次、廣覆蓋、高效率，既要保持城鎮職工和居民的社會福利和公共服務，又要惠及農民工、農村居民和非正規就業、自由職業者的社會保險制度，現在的成績還遠遠不能讓廣大人民滿足。其中，農民工的養老保險問題就是實現上述目標的最大難點之一。農民工以中青年為主，其養老目前還未成為社會問題。但若沒有制度安排，在不久的將來，這一群體的養老將出現十分尷尬的局面。如果他們的養老依靠年輕時的非強制性存款或老年時期的農業勞動，那么這批為中國現代化做出了巨大貢獻的農民工，大部分將在老年成為社會最貧困的弱勢群體。他們雖然在城鎮可以參加城鎮養老保險，但返還原居住地亦可參加農村養老保險。在城鄉經濟發展不平衡、建立統一社保體系時機不成熟的情況下，如何解決農村養老保險與城鎮養老保險對接問題，進行科學的制度安排與平穩對接，就成了一個重要課題。

對于這個問題，有兩種情況：一是農民在進城務工時，要將養老金權利從農村轉移到城鎮。二是農民離城返鄉時，要將養老金權利從城鎮轉移到農村。對于第一種情況，一個比較可行的辦法，是農民工在農村參加養老保險的權利可以折算成相應的年限和待遇加入到對應的城鎮養老保險中。此時，農民工原來個人賬戶的積累可納入城鎮“統賬”模式的個人賬戶中，如果按規定補足在農村繳費期間的社會統籌費用（制度設計上可以考慮給予某種優惠），那么農村的繳費基年可以視作參加城鎮養老保險制度的開始年份，計算養老保險待遇是該年開始。對于第二種情況，如果農民工連續繳費期滿超過15年以上，可以按規定結算養老保險的社會統籌與個人賬戶待遇；農民工繳費年限未超過15年，則既可將個人賬戶的養老金累計額一次結清，也可以一次性轉移到農村養老保險的個人賬戶中。城鎮參加養老保險的繳費年限可以轉移到農村養老保險的個人賬戶中累計計算。