森林保險實踐及對策研究

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摘要：指出了畢節(jié)市自2011年啟動森林保險試點以來，取得了較多的經(jīng)驗，但也面臨著農(nóng)戶投保積極性不高、基層干部協(xié)助動力不足等問題，通過深入分析存在的根本性原因，提出了加大財政支持、完善法律法規(guī)、厘清職能職責和加大宣傳教育等具體可行的對策和建議，以進一步推動全市森林保險健康發(fā)展。

關鍵詞：政策性森林保險；問題；對策；畢節(jié)

1引言

森林保險是以正常生長的林木為保險標的，因約定的、不可抗拒的自然災害或意外事故所造成的經(jīng)濟損失，保險人按照保險合同規(guī)定向被保險人提供經(jīng)濟補償?shù)囊豁棻ｋU業(yè)務。為減少林業(yè)生產(chǎn)和管理風險，提高抵御風險的能力，迫切需要建立森林保險制度等森林安全體系［1］。本文以畢節(jié)市為例，針對森林保險當前存在的問題，深入剖析了發(fā)展進程中問題存在的深層次原因，為全市森林保險的可持續(xù)發(fā)展提供理論參考［1］。

2畢節(jié)市森林保險工作開展情況

2．1試點工作開展情況

根據(jù)有關文件要求，2011年3月，畢節(jié)市結(jié)合實際制定了方案，采取以林業(yè)專業(yè)合作社、造林大戶帶動等方式入保和整村、整鎮(zhèn)集中統(tǒng)一投保方式，在七星關區(qū)開展政策性森林火災保險試點工作。試點過程中，七星關區(qū)對保險金額、保險費率、免賠額度等進行細化，保險金額方面：灌木林300元／畝、幼齡林600元／畝、中齡林（近熟林、成熟林、過熟林）以上800元／畝；保險費率方面：火災保險保險費率4．5‰、綜合保險費率7．2‰；免賠額度分為免賠10畝和免賠10％兩種，最高免賠不超過10畝。截至2011年12月，七星關區(qū)33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以整鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位整體入保，150個村整村入保，56戶林業(yè)大戶入保、1000余戶零星農(nóng)戶入保。2011年10月28日，七星關區(qū)林農(nóng)張建橋因火災受損42．4畝林地，交納保費17元，獲得保險賠付11488元，這第一起森林火災保險順利理賠，讓農(nóng)戶對政策性森林保險有了更深層次的認識和理解。截至試點結(jié)束，七星關區(qū)政策性森林保險共計投保面積64．65萬畝，保險金額3．944億元，繳納保費177．48萬元。

2．2全面推開工作開展情況

通過2011年的森林火災保險試點，畢節(jié)市于2013年7月出臺了實施意見，《意見》明確：按照“政府引導、市場運作、自主自愿、分區(qū)實施、協(xié)同推進”的原則。對全市范圍內(nèi)生長和管理正常的公益林、商品林統(tǒng)一實施綜合保險。不分林種、樹種，每畝保險金額統(tǒng)一為750元，費率為3‰，即每畝繳納保費2．25元。公益林的保費由中央、省、市、縣財政按照50％、30％、6％、14％的比例全額配套，商品林保費則由中央、省、市、縣財政和林農(nóng)共同承擔，比例分別為30％、30％、7．5％、17．5％和15％，若林農(nóng)不原繳納個人承擔的20％保費，則不能納入政策性森林保險范疇。綜合保險的責任認定：是在保險期限內(nèi)，由于火災、暴風、暴雨、暴雪、洪水、滑坡、泥石流、雨雪冰凍、霜凍、干旱、林業(yè)有害生物造成林木損失以及采取合理必要的施救措施造成保險林木流失、掩埋、主干折斷、死亡或者推定死亡的，承保機構(gòu)必須按照損失鑒定結(jié)果進行賠償［2，3］。當年在全市全面推開，全市1200萬畝公益林全部納入政策性保險，繳納保費2722．41萬元，商品林按照群眾自愿的原則，由林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者積極參保，當年共計31．25萬畝商品林成功簽單入保。2015年后，貴州省地方金融監(jiān)管局等6個部門每年都根據(jù)現(xiàn)行政策調(diào)整，制定統(tǒng)一的政策性農(nóng)業(yè)保險方案，以縣為單位劃定保險承保區(qū)域，公益林和商品林分火災險和綜合險兩種，費率降低至0．24％和0．16％，每畝保險金額提高至1250元，水果、中藥材等地方特色農(nóng)業(yè)保險也在小范圍試點過程中。2020年，全市共投保森林面積1437萬畝，繳納保費3578萬元。

3當前的困難與問題

3．1理賠方式不利于植被恢復

開展森林保險的目的是為了維護生態(tài)安全，使保險賠款用于受災林木的補植補造、撫育管理和植被恢復，同時，又不改變其作為一項惠農(nóng)政策的性質(zhì)，具有不同于其他農(nóng)業(yè)保險的特殊性，倘若一次性將保險賠款劃撥到被保險人個人賬戶，植被恢復和生態(tài)安全將無從保障。所以實施意見中提出：“保險損失賠款按植被恢復和賠款到戶4∶6的比例安排，分兩次劃撥到被保險人賬戶，其中，40％的損失賠款由承保機構(gòu)暫時保存用于森林植被恢復，待各縣（區(qū)）林業(yè)局監(jiān)督被保險人恢復森林植被后再劃轉(zhuǎn)到被保險人個人賬戶；60％的損失賠款041DOI:10.16663/j.cnki.lskj.2021.05.054經(jīng)承保機構(gòu)公示無異議后由承保單位直接賠付給被保險人［5］。”但是此項規(guī)定因與農(nóng)業(yè)保險理賠的規(guī)定：保險賠款必須由保險公司一次性、及時、足額賠付給被保險人的要求不一致，一直未得到施行［5，6］。

3．2宣傳力度不夠

森林保險主要集中在邊遠的鄉(xiāng)村，而承保機構(gòu)的網(wǎng)絡優(yōu)勢和技術優(yōu)勢主要集中在城市，網(wǎng)點布局很難掌控保險風險，僅僅依靠被保險人自愿投保模式很難推進森林保險工作。林業(yè)經(jīng)營者如果不是為了獲得林權(quán)抵押貸款等立竿見影的好處，很難主動參加森林保險。雖然各縣（區(qū)）在與承保機構(gòu)簽訂的承包協(xié)議中明確：由保險公司制作、提供相關宣傳資料，林業(yè)主管部門配合做好工作［7］。但是由于承保公司由省指定，各縣（區(qū)）林業(yè)主管部門對承保公司缺乏考核和約束權(quán)，承保公司開展宣傳的積極性和主動性不高。特別是由國家財政全額配套的公益林，大部分群眾并不知道它已經(jīng)投保。

3．3林農(nóng)思想認識不足

長期以來，山區(qū)農(nóng)民對森林、林木的經(jīng)濟價值期待并不高，加之文化水平低下，對金融、市場的認識不足，缺乏基本的保險常識和風險防范意識，沒有認識到森林保險的必要性和重要性。加之政策宣傳不到位，部分林農(nóng)潛意識就認為：當前各項惠農(nóng)政策落地，都是直接或間接給農(nóng)戶帶來收益的，還不需要交一分錢；凡需要交錢的都是套路、騙子。為此，不少林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者雖然了解林業(yè)生產(chǎn)有風險，但存在僥幸心理而不愿投保，有的甚至認為森林保險是向農(nóng)民亂攤派。

3．4基層干部動力不足

政策性森林保險的主要對象是廣大農(nóng)村集體林木林地，地處邊遠山區(qū)，交通條件滯后，點多面廣量大，在投保、查勘、定損、理賠等程序中，面積的核準、損失的鑒定等工作對林業(yè)技術都有極強的依賴性，離不開林業(yè)專業(yè)技術人員的支持［4］。同時，農(nóng)村的狀況只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）基層干部最了解，涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的工作只有廣大的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）基層干部傾力投入才能推動［8］。但是，由于當前各級森林保險配套扶持政策少，基層財政壓力大，工作經(jīng)費得不到落實，造成了基層干部有多一事不如少一事的思想，推動森林保險發(fā)展的動力不足。

3．5林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收益不足以抵消保險成本

全市人均森林面積較低，且受經(jīng)營管理水平低下等影響，農(nóng)民從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營獲得的收益普遍較低，加之市場經(jīng)濟理念在農(nóng)村的不斷深入和發(fā)展，進城務工等人力資源價值變現(xiàn)更為方便、快捷，客觀上促成了林業(yè)生產(chǎn)收益在家庭經(jīng)濟收入中的比重不斷下降，導致農(nóng)戶潛意識里就不愿支付保費去化解林業(yè)經(jīng)營中的風險。

3．6報案賠付率低

由于保險公司宣傳工作不夠深入，絕大部分林農(nóng)并不知曉發(fā)生災害以后的報案渠道及方式，導致全市森林保險年報案賠付面積不到投保面積的10％。在平時的調(diào)研過程中，筆者甚至發(fā)現(xiàn)，有相當一部分林農(nóng)并不知曉森林保險是什么，更不知道自己管護的林子是否投保。

4對策與建議

4．1加大財政支持力度，切實減輕林農(nóng)負擔

由于農(nóng)民人均純收入低，扣除必備的生產(chǎn)、生活資料和子女入學等費用，雖有參加政策性森林保險的意愿，但在交納保費時有困難，需要各級政府在政策性森林保險上統(tǒng)籌考慮，探索政府出資承保方式，減輕林農(nóng)負擔。一是將商品林保費中需要林農(nóng)自己繳納的部分納入國家財政預算，由國家財政承擔，確保將商品林全部納入政策性森林保險范疇。二是對于核桃、板栗等干果和桃、李、梨、蘋果、櫻桃、石榴等鮮果的保險，建議由林農(nóng)具體與保險公司商洽，達成一致意見后，根據(jù)市場化運作原則參加商業(yè)保險，財政進一步加大資金補貼力度。

4．2完善法律法規(guī)，健全制度機制

森林保險涉及到多個領域，健全完善法律法規(guī)體系是推動此項工作的前提和基礎，通過立法，準確把握森林保險的政策性定位，進一步明確各級政府在森林保險中應發(fā)揮的職能和作用，明確森林保險的牽頭部門、監(jiān)管部門、投保人、被保險人的權(quán)利和義務，構(gòu)建多方參與、協(xié)同推進的森林保險格局［8］。建立完善基礎數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和交換共享機制，加強林權(quán)登記、林農(nóng)信用記錄等基本信息的共享平臺建設，幫助承保機構(gòu)提高工作效率，讓保險公司將更多的精力投放森林保險產(chǎn)品開發(fā)和為林農(nóng)服務的工作中［9，10］。

4．3厘清職能職責，站好各自崗位

政府引導與市場化運作相結(jié)合是開展政策性森林保險的工作法則。一是要成立由承保公司為主、各級政府積極配合的森林保險政策宣講團，通過召開壩壩會、農(nóng)村大喇叭播放等方式，不斷向農(nóng)戶傳遞和灌輸森林保險知識，提高林農(nóng)自覺參與投保的積極性和主動性。二是保險公司要不斷加大對農(nóng)業(yè)保險基礎設施方面的投入，加大網(wǎng)點的布局和建設力度，全面加強農(nóng)業(yè)保險人才隊伍和組織體系建設，不斷提高自身經(jīng)營保障能力［11］。

4．4加大宣傳教育，提高業(yè)務能力

一是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的作用，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部熟悉農(nóng)村、貼近群眾的優(yōu)勢，通過各類主流媒體和脫貧攻堅大走訪等方式全方位、多渠道宣傳政策性森林保險常識，特別要加強對理賠案例的宣傳，讓更多的林農(nóng)認識到政策性森林保險的好處，培育林農(nóng)的保險意識。二是要加大對各級林業(yè)主管部門森林保險工作人員的培訓力度，采取教學與實踐相結(jié)合的方式，組織交流、考察等活動，免費培訓重點向基層人員傾斜，提高行業(yè)管理部門從業(yè)人員的業(yè)務水平。

5結(jié)語

本文通過對試點和全面鋪開后的森林保險工作進行深入分析和總結(jié)，查找出了思想認識不足、激勵機制不全、宣傳力度不夠、政策制度不完善等影響和制約全市森林保險工作推進的問題，以問題為導向，提出了加大投入、完善法規(guī)、厘清職責和加強宣傳等管用、有效的措施，將進一步促進和推動全市森林保險健康有序發(fā)展。

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作者：付開萍 吳道能 林清霞 單位：畢節(jié)市應急管理服務中心 畢節(jié)市林業(yè)局