保險反貧困效應與長效機制探討

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2020年11月23日下午，貴州省政府宣布紫云縣等9個縣退出貧困序列，這標志著我國832個貧困縣順利實現全部摘帽，脫貧攻堅的決戰取得了勝利。自改革開放以來，我國致力于治理貧困，保險作為重要的金融工具，在贏得脫貧攻堅這場戰斗中發揮著不可替代的作用。目前，我國基本醫療保險覆蓋超過13億人，基本養老保險覆蓋近10億人，更有大病保險、農業保險等政策性和商業性保險共同為鞏固脫貧成果保駕護航。與此同時，我國的貧困治理工作重心將發生轉移，從原有的消除絕對貧困，逐漸轉向關注相對貧困，并致力鞏固脫貧攻堅成果，加強返貧風險防控，促進農民內生動力，探索脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的道路。自我國脫貧攻堅事業啟動以來，保險在反貧困領域的研究和運用不斷突破，保險扶貧的作用也逐漸得到重視。2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》中，再次提出眾多與保險相關的政策性建議。然而，關于保險反貧困的具體減貧效應缺少深入分析，并亟需對保險反貧困長效機制的建立進行整體性探索，推動脫貧攻堅對接鄉村振興。本文從保險扶貧的路徑出發，具體分析保險在反貧困的作用過程中產生的三種效應，實證保險在消除貧困的新階段仍可積極發揮作用，并在以鄉村振興為背景的新目標新形勢下構建較為全面的保險反貧困長效機制。

保險反貧困的實現路徑

保險作為風險補償的重要金融工具，逐漸在反貧困領域突顯自己獨有的作用。幾十年來，我國在不斷探索保險作用反貧困的多種路徑和方法，在“政銀企戶?！倍喾絽⑴c及政策型保險和商業性保險的共同運作之下，產生了顯著的減貧效應。結合現有研究，從生活和生產兩個視角來看，可總結為三條主要路徑。一是保險滿足民生需求。我國致力完善健全的社會保障體系，2020年我國基本醫療保險已覆蓋13億人，但重大疾病仍是低收入戶致貧和返貧最主要的因素之一。當基本醫保難以承擔醫療支出時，大病救助保險和補充醫療保險及時彌補缺位，對貧困人口實現兜底救助。此外，各種教育保險、住房保險、巨災保險全方位補充保障體系，提高農村生活質量，完善扶貧框架。二是保險保障農業生產。貧困地區多為地理環境差或自然災害多發地區，脆弱的生態結構和自然災害為農業生產帶來風險，農業保險為農村風險保障做出了重大貢獻，可有效分散生產經營風險，保障農戶具有較為穩定的收入來源。同時，商業保險機構可針對地方特色農產品，或農產品價格和設施開發普惠保險產品，促進發展地區內生動力。三是保險結合信貸體系。貧困地區普遍存在資產結構單一、信貸風險高、抵押物缺乏等信貸問題，以至于低收入人口貸款難、貸款貴，是影響農村企業發展、擴大農業生產規模的阻礙。保險結合農村信貸體系，推出小額貸款保證保險、農業保險保單質押等服務或產品，使貧困戶信用等級得以有一定程度的提高，從而降低貧困戶的貸款門檻，創造自主創業脫貧可能，推動扶貧開發由“輸血”向“造血”轉變。

保險反貧困效應

根據保險反貧困的路徑研究，保險實際作用優勢主要在于三點，一是在基本社會保險難以彌補生活開支時及時補償缺口，二是政府可以較少的保費補貼獲得可觀的保障效率，三是保險業的第三方參與將反貧困的作用點逐漸從事后補償轉移到事前預警。由此，本文概述三點保險反貧困的具體效應為杠桿效應、補償效應、預警效應三方面，并加以分析實證。

一、杠桿效應

保險之所以作為社會和諧發展的重要“穩定器”，是因為在保障農戶基本收入并轉移風險的同時，保險補貼金額具有“放大器”的作用，充分發揮了杠桿效應。以政策性農業保險為例，2019年,全國農業保險保費收入672.48億元,保險保額38061億元,中央政府保費補貼265.59億元，保險賠款及給付527.87億元，中央財政保費補貼比例占39.5%，賠付比例達78.5%。換言之，中央政府補貼265.59億元即獲得38061億元保險保障，杠桿率達143.3倍。而2006-2019年間政府財政對自然災害損失的救助率低于8%，平均救助率僅為4.3%。2019年受災經濟損失約為3270.9萬元，而自然災害生活救助僅為140.9萬元，救助率4.3%。相較而言，保險的高杠桿率和精準性更勝一籌，可以有效地實現受災人員的災后賠付，對于貧困的阻斷和預防有積極的作用。

二、補償效應

目前，因病、因災和因學三點是導致脫貧人口再返貧的主要因素，其中最主要因素是因病致貧。低收入戶家庭成員一旦遭受重大疾病，醫療支出數額過大，其基本醫療保險報銷和政府救助無法支撐全部醫療開銷，且報銷賠付不及時，難以實現脫貧。以南京市自費醫療補充保險為例，本調研組通過走訪南京市浦口區自費醫療補充保險的受益人，以其中有代表性的四處街道共40戶為例，該40戶居民平均醫療支出超過11.6萬元，經城鄉基本保險和大病保險報銷后，仍需支付平均約4萬元醫療費用，高出40戶的年均總收入35840.85元。而經過自費補充保險二次報銷后，自費金額降至約25000元，每戶仍有平均1萬元以上的結余，可見保險能夠通過補償效應，及時填補社保缺口，兜底保障低收入戶，達到精準防貧的作用。三、預警效應在保險扶貧的發展進程中，商業保險的有效參與，在豐富特色險種之余，有效地承擔社會責任。政府通過與保險公司的合作，產生了不少優秀的保險防貧案例。以太平洋保險的“防貧保”為例，政府與保險公司在合作過程中，由政府根據轄區存在返貧可能人口數和人均出資金額設立防貧保障基金，結合當地人均可支配收入和國家貧困縣標準兩項指標劃定防貧預警線，為因病、因災、因子女上學等可能致貧的人員集體投保，保險公司負責辨別及賠付。江西大余縣與太平洋保險合作實行“防貧?！?，2019年此款防貧保險產品共發生賠付70次，總計賠款金額為53.94萬元，獲得保險賠付的人群結構如下：28戶非高標準脫貧戶、42戶非貧低收入戶。從成效上看，“兩非戶”因病、因學、因災致貧返貧的可能得到了有效防止。此外，河北魏縣也嘗試“防貧保”的實施，在此過程中，全縣共監測因學、因災、因病、因產業、因就業防貧對象1.5萬余人，其中1208人被納入“防貧保”發放范圍，總計賠付金額1667.43萬元。近3年來，全縣沒有出現一例新增致貧返貧戶。第三方保險公司的參與和政府部門的有效監控，逐漸將返貧發生時的救助提前為事前防范，有效實現返貧預警。

鄉村振興背景下保險反貧困長效機制構建

一、頂層設計構想

為助力我國脫貧攻堅工作順利銜接鄉村振興戰略，并適應我國高質量發展的速度，最終實現消除絕對貧困的目標，構建保險反貧困的長效機制，保險業要完善頂層設計。其一，保險業要與時俱進，更新理念。在新時期，保險業不僅要助力完善我國社會保障體系，繼續擴大城鄉居民基本醫療保險和基本養老保險的覆蓋面，更要構建全方位的民生保障體系，從住房、教育、醫療等衣食住行的方方面面提高農村生活質量，同時發展巨災保險以積極應對高自然風險地區的自然災害。其二，“保險+”模式創新發展，改變了農村金融體系的單一性。更好地運用保險這一風險管理工具，激發以保險為風險保障核心的農村金融新活力，例如:保險融入信貸體系，進一步解決農村信用體系脆弱和農戶貸款抵押難的問題；保險參與期貨市場，保障農產品價格，可更一步激發農村經濟活力。其三，構筑更為完善的保險管理制度體系。我國政策性保險的組織運作依賴各職能部門，缺少統一的領導協調，因此中央和地方、地方和地方的制度運行存在差異，缺乏總體規劃。應建立統一的政策保險協調機構，研究政策性保險的理論、補貼、定價以及執行方案，構建權威大數據平臺，制定中長期的保險反貧困發展戰略，以協調各部門運作。其四，善于運用綜合性技術手段。商業保險的參與是完善我國保險反貧困長效機制的重要參與環節，但醫療、住房、收入的數據不共享導致標準制定和具體賠付出現困難，因此急需構建大數據平臺，完善相關數據的公示和共享，基于大數據設計區域化、差異化、階梯化保險產品，合理定價。并精準監測返貧風險，通過技術手段推動保險業在反貧困領域的高質量發展。

二、參與主體和運行機制

“政銀企戶?！笔俏覈撠毠詴r期的有效參與主體，即以政府為主導，保險機構和銀行共同助力，使得低收入戶擺脫貧困，農村企業持續發展，最終實現造血的高效聯動。新時期，“政銀企戶?！币琅f可以保障農村發展活力，同時也是參與構建保險反貧困長效機制的主體。

（一）政策執行機制

保障政策性保險有效落實，以社會保險為核心實現鄉村振興，最終消除絕對貧困，要建立以中央政府為主導，基層政府、保險機構有效執行的政策執行機制。中央政府設定政策性保險實施方案，確定建檔立卡標準，對地方政府督察指導；地方政府則依照地方實情有效落實，并識別不同情況，減少保險賠付中的道德風險。且根據當地情況差異化制定工作方案，并反饋給中央政府。保險機構響應政策號召，通過共享數據，因地制宜開發差異化、階梯化保險產品，聯合基層政府精準識別，敏銳發現潛在返貧風險，建立返貧監測機制。

（二）造血發展機制

擺脫相對貧困，持續穩定減少區域性貧富差距，需要農戶增強內生發展動力。實現造血式的發展需要基層政府的扶持，主導區域特色產業發展，穩定金融市場。保險業聯動銀行，以小額貸款保證金保險、保單質押保險等“保險+信貸”的模式，創造啟動資金，解決農村產業發展中的資金問題和信用風險，鼓勵農村產業發展，實現造血式反貧困。

三、監測監管機制

為鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧現象發生，合理制定差異化保險產品，建立動態監測機制是有效手段。通過建立大數據平臺，保險機構可獲得精準信息，穩步跟隨鄉村振興推進開發階梯化保險產品。并且通過檢測居民聯網醫療支出、季度收支等信息，精準觸發防貧預警線，及時賠付救助。監管機構可基于大數據對比，減少技術風險，實現智能化。

單位：南京審計大學保險防貧調研組