養老保險體系定位管理論文

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[內容摘要]目前我國企業年金發展緩慢的原因主要在于基本養老保險從價值目標體系的確立到制度的安排及具體的操作都缺乏明確的指向，致使企業年金難以定位。有鑒于此，筆者分析了基本養老保險改革的基點，認為羅爾斯的社會正義理論對我國社會養老保障的建立具有指導意義；主張在現有基礎上，將統帳結合中社會統籌部分與個人帳戶部分分解，并發展成為普惠式國民年金與企業年金，這樣企業年金從“小補充”將過渡到“大補充”。

[關鍵詞]企業年金（Enterpriseannuity）；養老保險（Endowmentinsurance）；小補充（Minorsupplement）；大補充（Majorsupplement）

一、引言

我國在1991年就提出要建立基本養老保險、補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體系。2000年12月，國務院在頒布的《國務院關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》中將“補充養老保險”更名為“企業年金”。

目前，我國的企業年金還很不發達。我國的企業年金可以分為行業企業年金、地方企業年金和工會、保險公司舉辦的企業年金。（1）行業企業年金。20世紀90年代初，伴隨中國養老保險制度改革的步伐，電力、石油、郵電、鐵道、交通、民航等11個行業的基本養老保險實行“行業統籌”，開始探索建立行業性企業年金計劃。到2000年底，11個行業實行企業年金制度的達到4185家，參加職工396萬人（占11個行業全部職工數量的39%）。當年年金收入56.3億元，累計節余141.9億元。（2）地方企業年金。2000年，全國建立企業年金的地方企業11832戶，參加人數164.6萬人，當年基金收入20.1億元，累計節余42.6億元。（3）工會系統在各地開展的職工互助養老保險。人數大致在200多萬人，基金規模沒有確切的統計。（4）一些商業保險公司承保的養老保險。因涉及商業秘密，具體的投保人數和基金總量目前還難以掌握。

從以上幾個方面可以初步判斷，全國參加補充養老保險的職工人數僅在800萬人左右，積累基金在200億元左右，大約只達到基本養老保險覆蓋面的5%.

為什么企業年金的發展如此緩慢？筆者認為：關鍵在于中國現階段正處于一個特別重要且意義特殊的社會經濟轉型時期，建立什么樣的社會養老保險體系適應市場經濟和時展的要求，在理論上爭論紛紛，從價值目標體系的確立到制度的安排及具體的操作都缺乏明確的指向。

二、基本養老保險改革方向的認識基點

基本養老保險的改革方向不僅涉及到經濟學的問題，更大程度上涉及到政治哲學問題。基本養老保險制度是政府對市場初次分配的結果進行糾正的重要工具，有利于促進社會公平。所以，在此我們先離開經濟科學來探討政治哲學：政府對經濟不平等應該做些什么？

諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞。森教授將社會公正理論歸納為三派，即功利主義、自由至上主義和羅爾斯的正義理論。

功利主義是19世紀以來最有影響力的社會公正理論，其代表人物為邊沁、馬歇爾和庇古等人，傳統的福利經濟學和公共政策經濟學很長時間內是以功利主義為基礎的。功利主義原則依賴于效用，評價社會公正的標準是社會中個人福利總和的大小。在一個體現社會公正的社會中，其效用總和為最大，而在一個不公正的社會中，其效用總和明顯低于應該達到的水平。

自由至上主義的代表人物是諾齊克和哈耶克等人，他們認為財產權等各項權利具有絕對優先的地位，人們行使這些權利而享有的“權益”不能因后果而被否定，不管后果多么糟糕。所謂社會公正不過是幻想而已，作為社會評判標準的唯一有價值的東西是法治所定義的正義。

美國哲學家約翰。羅爾斯的正義理論認為，在設計公共政策時，我們的目標應該是提高社會中最差的人的福利。通過富人的收入轉移給窮人，社會增進了最不幸者的福利，但是最大化標準并不會導致一個完全平等的社會。如果政府努力使收入平等化了，人們就沒有勤奮工作的動機，社會總收入將大大減少，而且最不幸的人的狀況更為惡化。

羅爾斯的社會正義理論區分了基本的政治權力公平和經濟方面對待差異的原則，對建立起社會價值體系的基點具有重要的積極意義，對我國養老保障體系的建立有一定的指導意義。

近十幾年來，中國經濟改革在取得令世界驚嘆的持續高增長率的同時，也迅速走過了從全世界人均收入最為平均的國家到貧富差距超過中等水平國家的里程。十幾年來，全國城鎮的貧困人口急劇擴大，一種估計約有3000萬人，貧困面達到城鎮人口總數的8%；另一種估計為1500～1800萬人左右。就基尼系數而言，根據世界銀行的測算，1995年我國居民總體的基尼系數達到0.388，而按照中國人民大學社會學系的測算，1994年我國城鎮居民的基尼系數為0.434，農村居民的基尼系數為0.411，居民總體的基尼系數已達到0445.另據國家統計局收入分配課題組對近年來我國居民收入情況進行的調查分析，全國居民基尼系數已經非常接近、甚至超越國際警戒標準，超過高收入國家90年代0.338的平均水平（見下表），與經濟發達程度相似（人均GDP1000美元左右）的世界其他國家相比，也明顯偏高。如果考慮現有調查樣本中有些城鎮特高收入戶不在統計范圍，則我國的基尼系數可能會更高。

盡管由于計算方法不同，不同部門計算的基尼系數結果差別較大，但有一點是共同的，就是我國基尼系數總體呈升高趨勢，收入差距呈擴大趨勢。收入差距擴大化問題確實已到了必須引起高度重視的階段。

因此，根據正義理論，我國可建立救助型社會保障制度，把資金集中用于解決社會貧困階層的問題，努力使那部分對于社會風險抵御能力不強的群體可以通過社會保險、社會福利項目計劃得到支持而不致落入社會底層。這種救助型社會保障制度也是符合我國國情的。

中國國情的最明顯特征是人口眾多且快速老齡化。據統計資料，1999年2月，我國65歲以上的老年人的比重達到10.3%，正式進入老年型社會。老年人口快速老化和高齡化，是中國老年型社會的突出特點，據美國人口普查局的統計和預測，65歲以上的老年人的比重從7%上升到14%所經歷的時間，法國115年，瑞典85年，美國66年，英國45年，日本30年，而我國大約只要25年。發達國家的人口老齡化是在人均國民收入較高水平情況下出現的，而我國在經濟還不夠發達的時期要解決比發達國家還嚴重的老齡化問題，這就使我國的社會養老保險承受嚴重的財務壓力。

中國國情的另一個重要特征就是，我國處于經濟體制轉軌時期。伴隨著國有企業的改革，部分國有企業破產、倒閉，企業所屬的部分退休職工得不到養老保障；同時，非公有制經濟的迅速發展，要求盡快把長期只適用于國有單位和部分集體企業的社會保險制度擴大覆蓋范圍。

中國國情的第三個重要特征是農村人口占總人口的70%以上。由于人口老齡化的趨勢日益明顯，隨著計劃生育政策的推廣，家庭結構向四二一倒金字塔結構轉變，傳統的家庭養老模式難以為繼，迫切需要建立社會養老保險制度，解決農村老年人生活問題和維護農村社會的安定，并為加快城市化進程創造條件。[NextPage]

三、中國基本養老保險制度存在的問題

（一）目標替代率為60%，但實際替代率高達80%，存在福利水平過高的現象，養老保險繳費率高達工資收入的24%，增加企業的勞動成本，降低企業產品的競爭力，也限制了企業年金發展的空間。如果就目前的狀況而言，我國要發展的補充養老保險在現階段只能是“小補充”。

（二）統籌帳戶沒有達到社會共濟互助和收入再分配的目的。在覆蓋面上，首先，一些弱勢群體被排斥在基本養老保險之外，如一部分倒閉企業的退休職工、農民等。其次，養老保險制度不統一，造成“五個差別”：（1）離休和退休之間的待遇差別；（2）在機關退休和在企業退休以及在機關事業單位退休之間的待遇差別；（3）先退休和后退休之間的待遇差別；（4）在效益好的企業退休和在效益差的企業退休之間的待遇差別；（5）在行業企業退休和在地方企業退休之間的待遇差別。

（三）社會統籌與個人帳戶因統帳一體造成“統賬”不分，個人帳戶空帳，事實上，不僅個人賬戶是空的，而且養老保險計劃當年的收入也是人不敷出。如1997年的赤字約為70億元，1998年為53億元。現行制度能否保證退休者收入的充足性不確定，能否抵御人口老齡化的影響也具有較大的不確定性。

（四）養老保險管理體制不順，管理責任不明，管理事權不分，社會化管理程度不高，社會統籌“條塊分割”等，導致的直接后果是勞動力流動困難，養老基金難以在全國范圍內進行調劑，從而不僅影響社會公平的實現，也阻礙資源配置效率提高。

（五）在勞動格局發生巨大變化的時期，現行統帳結合模式要么難以推進，要么成本高昂。照現有模式，今后25年基金缺口累計達1.8萬億左右，平均每年有700億，如果將補缺口資金列入財政預算，每年要拿出5%的財政收入補缺口。

四、中國養老保險體系的重構及企業年金的定位

有鑒于此，筆者主張在現有基礎上，將統帳結合中社會統籌部分與個人帳戶部分分解，并發展成為普惠式國民年金與企業年金。

在這種制度架構中，普惠式的國民年金覆蓋所有正規就業與非正規就業勞動者均以國稅為基礎，就像英國、丹麥和最近阿根廷的公共福利，不論收入多少，職工均獲得基本的保障。其目標是某一貧困線上的最低生活標準，顯著地體現出國家責任和社會公平屬性，最終目標是發展成為全民化養老保險制度。也就是說，現有基本養老保險應在逐步擴大其覆蓋面的同時降低其保障水平，保障水平降低后的空間由企業年金來加以彌補。

企業年金因為主要是雇主與勞動者分擔繳費責任，從而主要面向所有正規就業勞動者，但不排斥非正規就業勞動者參加，它以按照工資的一定比例強制征繳養老保險費為基礎，采取個人帳戶式的完全積累財務機制，體現雇主責任與勞動者個人責任的結合。

但是所設計的企業年金不僅指現行的第二層次的企業自愿補充養老保險，還包含現行的第一層次的個人帳戶，即將第一層次中的個人帳戶分離出來，并入第二層次的企業年金。理由如下：

1.目前我國的養老保險模式中第一層次的個人帳戶和第二層次的企業年金，在性質上存在一些類似的特征：（1）都具有強烈的私人所有的屬性，都要求建立個人帳戶；（2）都是實行基金積累制；（3）都具有保值增殖的強烈要求；（4）在國際養老保險體系中都居于第二層面。

2.合并之后有以下優點：（1）能減輕政府的責任。原基本養老保險層次養老保險替代率過高，政府作為直接責任人承擔了較高的責任，并且制度運作成本較高，政府過多地介入養老保險基金的管理，在養老保險基金的運作中出現了“政府失靈”現象。而通過引進某種自主選擇的機制鼓勵人們從政府的基本養老保險中逐步退出，參加企業年金計劃，讓人們逐步運用市場機制而不是依靠政府去獲取養老保障，這樣既可以大大減輕政府的責任和負擔，又可逐步轉變養老保險機制。（2）降低整個社會的管理成本。原來的兩套體系兩套班子，現在可由一套人馬運作，可減少運作的成本，政府也可退出養老保險基金的部分管理領域，主要從事監管工作。（3）有利于促進資本市場的發展。作為資本市場上的重要機構投資者，企業年金不僅通過多元化的投資運作實現自身的保值增值，而且由于其資金的特殊性，決定了資本市場需要開發出更多的適合于其進行投資的產品，提供特殊的投資服務業務。這就必然要引起資本市場自身結構的變化和調整，這樣資本市場就在滿足企業年金投資需要的過程中促進了自身的完善和發展。所以在條件成熟的情況下，我們可將現在個人帳戶分離出來，并入企業年金，與國際模式接軌。根據現有政策規定，“企業繳納基本養老保險費的比例一般不超過企業工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分）。個人繳納基本養老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4%，從1998年起每兩年提高一個百分點，最終達到本人繳費工資的8%.按照個人繳費工資的11%為職工建立基本養老保險賬戶。個人繳費全部計入個人賬戶，其他部分從企業繳費中劃入。”基本養老保險部分平均替代率為25%左右，個人帳戶的替代率為35%左右。在此基礎上，個人帳戶加上原有企業年金方案設計方案中替代率20%左右，第二層次的企業年金的替代率達到55%的水平，從“小補充”變成“大補充”，成為養老保險制度三個層次中的主體部分。

具體操作方案可參考英國養老保險解約制度。英國養老保險第一層次由兩部分組成：全民養老金計劃和國家收入關聯養老金計劃。在20世紀80～90年代期間，英國保守黨政府希望緊縮國家養老保障支出的負擔，鼓勵個人與企業退出國家收入關聯養老金計劃，建立企業年金計劃。改革方案設計了兩個選擇：第一個選擇是“保留在合約內”（contract-in），雇主和雇員要承擔繳納全額國家保險費的義務，有權享受1975年開始實行的國家收入關聯年金。第二個選擇是“雇主提供年金制度”。一個“被批準”的雇主提供的企業年金可以獲得“解約”的權利，即不再享受國家收入關聯年金。在這種情況下，雇主必須保證他所提供的“最低保障年金”至少與國家收入關聯年金相同。對此，政府將給出一些稅收優惠政策：如在繳費、基金的增值和企業年金的給付等方面享有一定的減稅政策。我國養老保險體系改革也可遵循這一思路，給企業和職工提供選擇權：保留原歸屬政府管理、政府承擔責任的個人帳戶或退出第一層次的個人帳戶、建立企業年金。當然政府也應限定解約條件和給予解約的稅收優惠政策。

但是，這僅僅是一個設想，這個設想的實現有賴于：（1）企業年金制度的進一步完善。完善有關企業年金計劃的法律法規、管理體制、財稅政策，并加強政府監管，防范可能發生的道德風險、基金破產的風險，保護職工的合法權益。（2）企業年金計劃的運行取得實質性的成果，將帶來良好的示范效應。在人們認識趨于一致的情況下，企業年金才可能由“小補充”過渡到“大補充”。（3）解決第一層次的個人帳戶空帳問題，才能為企業和職工行使解約權，變第一層次的個人帳戶為第二層次企業年金個人帳戶創造條件。

主要參考文獻：

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