保險監管模式管理論文

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內容提要:隨著以銀行業、保險業為主導的金融并購浪潮席卷全球，金融混業經營日漸深入，保險市場競爭日趨激烈，西方各國的保險監管模式也發生了很大變革，我國已加入WTO，保險市場將全方位對外開放，傳統的嚴格監管模式已不適應形勢發展的需要，但照搬西方松散的監管模式也不符合我國國情，所以采用以償付能力監管為核心、兼顧市場行為監管的折衷監管模式是理想選擇。

保險監管是保險監管當局基于信息不對稱、逆向選擇和道德風險等因素，對保險機構行為、保險公司償付能力和保險市場競爭行為進行監督管理的制度、政策和措施的總和。保險監管模式則是指保險監管機構在既定的約束條件下為達到保險監管的某種預期目標而作出的監管法規和監管方式的制度安排。進入20世紀90年代以來，以銀行業、保險業為主導的金融并購浪潮席卷全球，金融混業經營日漸深入，不僅導致了西方各國的保險運行格局發生了重大變化，同時也推動了保險監管模式的變革。

一、西方保險監管模式的變革：四個轉變

1.從分業監管向混業監管轉變。以19四年美國國會通過的《金融服務現代化法》為標志，全球金融業務日益向混業經營方向轉變，與之相適應的金融保險監管模式也日益朝著混業監管的方向演變，主要表現為集銀行業、保險業、證券業監管于一體，成立統一的金融監管部門，使保險監管受益于銀行、證券監管的技術和信息優勢；放寬對保險資金投資領域的管制，支持保險企業上市和兼并，推動金融向混業經營方向發展。如英國已經通過改革建立起統一的監管框架，對于金融控股公司，包括保險公司為主干企業的金融服務公司，統一由金融監管局的一個集團公司部監管，而對單一保險公司，則仍然由保險監管部監管；日本的金融大爆炸改革也維持原有的統一監管結構，只是成立新的金融監督廳行使統一監管職能而已。

2.從市場行為監管向償付能力監管轉變。傳統的保險監管主要是市場行為監管，即對市場行為的合規性監管，重點是對市場準入、業務行為、費率厘定、保單設計等經營實務的監管。但從20世紀80年代以來，西方國家逐步從市場行為監管轉向償付能力監管，以保護被保險人的利益為監管目的。所謂償付能力，是指保險公司對所承擔的風險責任在發生超出正常出險概率的賠償和給付時所具有的經濟補償能力。保險監管部門通過對保險企業償付能力的有效監管，可以及時了解保險公司的財務情況，及時提醒償付能力不夠充分的保險公司采取積極而有效的措施，以切實保障被保險人的利益。如英國于1982年頒布了新的《保險公司法》，特別強調了償付能力監管問題，并規定經營不同業務的保險公司有不同的償付能力額度；美國的NAIC于1994年提出了以風險資本為基礎（RBC）的償付能力監管要求，并制定了一套量化監管指標；日本于1996年頒布了《新保險業法》，明確將保險監管工作重點由市場準入的嚴格審批轉向對保險人償付能力的管理，注重對被保險人利益的保護。

3.從機構監管向功能監管轉變。機構監管是指按照金融機構的類型分別設立不同的監管機構，不同監管機構擁有各自職責范圍，無權干預其它類別金融機構的業務活動。功能性監管是指一個給定的金融活動由同一個監管者進行監管，而無論這個活動由誰從事，其目的是提高流程的秩序和效率（美前財長RobeaRubin）。功能監管的最大優點是可以大大減少監管職能的沖突、交叉重疊和監管盲區（裴光，2002）。在金融混業經營越來越流行的今天，不同金融機構之間的傳統業務界限變得越來越模糊，不同金融機構功能的一體化和業務交叉使傳統的機構監管變得越來越不適應，因此，從機構監管向功能監管轉變已是現實的客觀要求。從保險監管角度來看，采取功能監管方式對處于混業經營中的保險業來說也是非常必要的。

4.從嚴格監管向松散監管轉變。從西方國家來看，150多年前，現代保險監管模式誕生便選擇了嚴格的保險監管模式，并一直朝著正向強化的方向發展。然而，進入20世紀90年代中期以來，西方保險監管出現了改革勢頭，逐步放松了對保險業的管制，其保險監管模式逐步由嚴格向寬松轉化（劉友芝，2001）。這主要是因為，傳統的嚴格監管是以穩定性作為保險監管的惟一目標，但隨著金融混業經營的不斷深入，導致金融保險業務的相互交叉，使得銀行業、保險業、證券業三者的行業邊界逐步淡化，市場競爭日趨激烈，業務擴張與效率提升成為保險業發展的關鍵，西方發達國家保險監管機構不得不重新審視持續近一個半世紀的保險監管的穩定性目標，并對保險監管目標加以修正，由單一的穩定性目標轉為多維目標，即穩定性目標、效率目標和擴張性目標。其中，效率目標是第一性的，它是實現保險體系的長期穩定性目標和長遠擴張性目標的前提條件。因此，放松保險管制成為西方發達國家保險監管機構的必然選擇。

二、嚴格監管和松散監管：西方實踐

1.美國為代表的嚴格監管模式。

嚴格監管模式是一種傳統的監管模式，在這種監管模式下，所有保險活動的過去和現在都受到全面監管，包括對市場準入的限制，對保險條款、費率條件、保單利率、紅利分配、一般保險條件等均有明文規定，并在投放到市場前受到監管部門嚴格和系統的監管。美國是這一模式的代表。美國的保險監管職責主要是由各州的保險監督局承擔，其最高領導是保險監督官，由所在州的州長任命，對州長負責，全國共有保險監管人員1.4萬名左右。由于美國聯邦政府沒有保險監管機構，相對獨立的各州對保險機構的市場準入和條款費率等方面的監管要求和方式不盡相同，隨著保險公司越來越多地跨州經營業務，各州不同的規定和監管方式帶來了諸多不便，因此，加強各州保險監管協調的呼聲越來越高，成立于1871年的全國保險監督官協會（NAIC）在協調各州監管行為方面發揮著愈來愈重要的作用。NAIC的主要職能是協助各州的保險監管機構對保險市場進行監管，協調各州的保險監管方式，以低成本的方式實現高效率的監管。

美國各州的保險監管內容雖有差異，但歸納起來通常有四個方面：償付能力監管、保險合同（保單和費率）監管、財務監管和市場行為監管。為了做好償付能力監管工作，NAIC于1994年提出了以風險資本為基礎（BBC）的償付能力監管要求，代替了原來各州實行的最低資本要求的監管制度，并制定了一系列監測指標，目前各州保險監管部門基本采用了這套指標。在保險合同的監管上，對于財產和意外保險公司，可以自行設計保單和厘定費率，但前提是公司采用的保單和費率必須符合所在州的有關規定；而對人壽和健康保險公司，他們必須按照規定將其要出售的新保單報經本州保險監督局批準或備案才能實施。而且，如果這種產品含有證券特性，還應當報經美國證券交易委員會（SEC）批準。在財務和市場行為監管方面，監管部門通常實行現場檢查和非現場檢查兩種，現場檢查主要是監管者親自光臨保險公司，檢查公司財務狀況是否健全，會計賬簿是否完整，內部管理是否完善，是否公正對待其客戶，能否遵守各項有關承保、銷售、廣告和理賠方面的法規。非現場檢查是監管機構的日常工作，要求所有在美國注冊登記的國內外保險公司均要向NAIC報送季度和年度財務報表，以供NAIC不斷擴充各個保險公司的財務數據庫，并將格式化后的數據反饋給各州保險監督官，以便各州保險監管機構運用標準化程序分析本州保險公司的財務狀況，并提早發現問題，采取適當措施，處理有問題的公司。

除美國外，德國和歐洲一些大陸國家也實行這一模式。德國的監管內容主要有：（1）統一保險契約和危險分類，對契約實行標準化管理。（2）費率控制，所有保險公司都必須按監管部門規定，確定各自費率，其中風險保費由行業平均損失率確定，預計管理費用由前年的結果來確定，傭金不得超過保費的11%.（3）利潤控制，保險企業利潤率不得超過總保費的3%，超過部分要返還給被保險人。（4）償付能力控制，做法與英國基本相同。

2.英國為代表的松散監管模式。

松散監管模式是一種強調對保險人的償付能力進行監管，而相應地放松對保險產品、保險費率、保險業務甚至市場準入條件的約束。英國是這一模式的代表，1997年10月以前，英國政府對金融業的監管是按照分業模式進行的，其中保險監管是由英國貿工部負責的，但從1998的1月起，保險監管職能由英國貿工部臨時過渡到財政部，然后由財政部采取簽署合同方式，將保險監管職能從1999年1月1日起委托給新成立的英國金融服務局（FSA），金融服務局是由過去分別監管銀行、證券、保險等9個行業的監管機構組成。

英國的保險監管是以償付能力為中、b的。保險監管機構對保險業的管理強調保險公司的自律性，除保證償付能力外，保險監管機構不對保險公司的具體經營、費率制定和業務狀況作特別規定。1982年通過的《保險公司法》規定，所有在英國營業的保險公司均應保持足夠的償付能力，必須定期向監管機構提交和向公眾公布其詳盡的財務信息。英國對最低償付能力的要求是：對于非壽險業務，不得低于公司每年凈保費收入的16%或當年保險賠款額的23%；對于壽險公司來講，最低償付能力為公司負債額的4%加上風險資本額（即保額與責任準備金之差）的0.3%.對于償付能力不足的保險公司，英國保險監管部門處罰時從不手軟的。如果保險公司發生償付能力不足或財務不健全的情況，FSA會要求保險公司提供更詳盡的信息，包括按季度送報表和隨時提供投資、業務活動情況、精算報告等項內容，甚至停止承保新業務。這種監管機制有效地保證了保險監管的及時、準確、到位，而且便于發現問題和解決問題。另外，英國保險監管機構重視對保險公司信息的披露，他們認為，向社會公開的保險公司信息越多，越能幫助投保人正確選擇保險公司以轉嫁風險，越能減少市場失靈所造成的經濟損失，因此，保險監管部門每年都向社會公開保險公司報送的保險監管報表，凡是需要了解保險公司信息的單位和個人都可以自行查閱。

從英美保險監管模式來看，無論是美國的嚴格監管模式還是英國的松散監管模式，都強調了償付能力監管的重要性。相對于松散監管模式而言，嚴格監管在市場準入、產品質量和經營行為方面有更高的要求，有利于保證保險公司的財務穩健和保險業的聲譽。但松散監管在一定條件下更有利于促進保險業的發展。因此，各國保險監管模式的選擇是要根據本國的國情傳統和現實變革需要來確定。

三、我國保險監管模式選擇：折衷模式

我國的保險監管歷史較為短暫，1995年保險法的頒布使我國保險監管納入了法制化的軌道，1998年中國保險監督管理委員會的成立，標志著我國保險監管體系初步形成。與西方寬松的保險監管相比，我國現階段的保險監管從整體上看仍然屬于較為嚴格的監管模式，但又不同于美國的嚴格監管模式，有其自身的獨特性。這種獨特性表現在：（1）強調分業監管，忽視混業監管。我國于1995年開始形成的金融分業經營體制，與之相適應，我國金融監管就形成了證監會、保監會和新近成立的銀監會三足鼎立之勢，各司其職，這雖然有利于防范我國金融業管理水平不高情況下因混業經營而產生的金融風險，但由于相互缺乏有效的協調機制，在銀行、證券、保險之間業務往來越來越頻繁的情況下，這種忽視混業的監管體制顯然是一種低效率的監管。（2）重視市場行為監管，忽視償付能力監管。長期以來，我國的保險監管基本上是市場行為的監管，重點監管費率厘定、險種設計等經營實務，償付能力監管十分薄弱，缺少相應的監管技術和能力。由此造成許多保險公司忽視業務質量的提高，疏于成本費用的控制，償付能力隱患很大。（3）追求穩定性目標，忽視效率目標。我們現行的保險監管模式是建立在穩定性目標之上的，對保險企業的監管內容不僅涉及范圍廣，而且限制性很強，如嚴格的市場準入限制，產壽險不得兼營，主要險種的基本條款和費率由保監會統一制定，保險資金運用僅限于銀行存款、國債和金融債券等等。雖然表面上看，保險企業的穩定性得到了保證，但由于嚴格的市場準入而缺乏競爭，條款費率的統一制定而缺乏創新，嚴格的投資范圍限制導致資金運用低效率，這都使得我國保險業的效率極其低下。而且，在缺乏效率情況下，內資保險公司的償付能力嚴重不足已是不爭的事實，長此以往，保險體系的穩定性也會遭到嚴重威脅。

隨著我國加入WTO后保險市場的全面開放，國內外競爭加劇，金融混業經營趨勢日益明顯，傳統的保險監管模式難以滿足開放條件下我國保險業的發展。從長遠來看，中國保險監管模式必然要向國際通行的寬松的保險監管模式過渡，但在一系列約束條件尚未改變的情況下，我國現階段的保險監管模式應該采取：以償付能力監管為主、兼顧市場行為監管的折衷監管模式。

1.建立償付能力監管機制。從國際國內保險業發展趨勢來看，轉向以償付能力為核心的保險監管是保險業發展的客觀要求。保險公司的償付能力是保障公司經營安全和投保人合法權益的最重要因素，償付能力監管已成為世界各國保險監管的核心。最近幾十年，由于保險業飛速發展，保險公司經營多樣化策略、保險公司面對越來越激烈的競爭、以及保險業為彌補承保業務的虧損而進入高風險領域投資，這些都大大增加了保險業的風險程度，國際上越來越多的保險公司變得沒有償付能力而破產，根據Sigma的統計，1978—1994年世界范圍內共有648家產險公司喪失了償付能力。而中國保險業償付能力不足的問題也引起了理論與實務界的重視，正如張維迎教授（1998）所說：保險業的支付危機已經成為中國未來金融穩定的一大威脅。平安保險董事長馬明哲（1999）在測算后也認為；中國保險業償付能力不足的比率（償付能力不足差額／最低償付能力）已經高達32.69%.當然，由于我國保險業壟斷程度高，又有著巨大的發展潛力，保險經營所累積的風險可能可以用新增保費收入彌補，從而推遲償付能力危機的到來。但償付能力的問題必須要引起保險監管部門的高度重視，從目前來看，應該做好以下幾方面工作：一是建立保險監管信息系統，確保信息的真實性和完整性，及時掌握保險公司償付能力的變化情況；二是要進一步細化償付能力監管指標，并根據情況變化及時修訂，實行量化監管；三是參照美國經驗，建立財務分析和償付能力跟蹤系統（FAST），重點對大保險公司進行跟蹤監管。

2.完善市場行為監管機制。從我國保險市場的微觀基礎來看，完全放棄市場行為監管是不符合中國國情的。盡管松散監管模式是保險監管的必然趨勢，但前提是要有良好的約束市場行為的微觀基礎，而我國恢復保險業才二十多年，保險市場結構壟斷程度相當高，據秦振球、俞自由（2002）的計算，我國保險市場在2000年的赫芬達爾指數（H）和（N）指數分別為0.286和3.50，說明整個市場相當于只有3——4家保費收入相等的保險公司，保險市場的寡頭壟斷特征明顯。壟斷必然削弱有效競爭，幾家大公司憑借其壟斷地位采取粗放式經營，一直以擴大保費規模為考核業績的標準，從而導致市場的無序競爭，出現了隨意降低費率，高手續費返還，任意擴大保險責任，甚至欺騙保戶、損害保戶利益的行為也時有發生。另外，我國保險市場存在著嚴重的信息阻隔，信息獲取、加工、披露和反饋的良性循環機制尚未形成，信息不對稱現象嚴重，容易產生業務信息失真和財務信息失真，既誤導消費者，也妨礙保險監管部門的正確決策，導致保險市場的不確定性和不穩定性。上述情況表明，我國現在完全放棄市場行為監管而轉向償付能力監管還缺乏必要的微觀基礎，我們當前還有進行市場行為監管的必要，但監管的思路和方法需要調整，要著力整頓市場秩序，引進規范的市場競爭機制，建立和完善保險市場的信息傳導機制，而對保險費率和條款的管制要逐步放開，對市場準入的門檻要適當降低，在允許外資保險公司進入的同時，也要引入民營資本，建立幾家民營保險公司，以打破目前這種寡頭壟斷的局面，形成有效的市場競爭機制，為保險監管轉向松散監管模式創造條件。

3.探索功能性監管模式。從金融業從分業向混業經營發展的方向來看，加強保險與銀行、證券監管部門的協調與合作非常必要。我國目前雖然還是分業體制，但銀、證、保之間的業務聯合已經出現，如銀行保險、保險資金間接入市等，而金融集團化在我國也已經顯現，如光大集團、中信集團等。因此，傳統的機構監管已越來越不適應形勢發展的需要，我們要在分業監管的框架內，逐步探索適合我國國情的功能性監管模式。從目前來看，保監會、銀監會和證監會三大監管機構應加強協調與合作，定期或不定期地就監管中一些重大問題進行協商，交流監管信息，解決好分業監管中的問題，研究相應對策。特別是在銀行保險成為重要的保險業務方式，保險資金直接入市也指日可待的情況下，保險監管與銀行、證券監管的密切合作顯得尤其重要。