我國(guó)養(yǎng)老保障制度建設(shè)

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一、我國(guó)養(yǎng)老保障制度存在的主要問(wèn)題

（一）沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一的體系

由政府強(qiáng)制推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)稱(chēng)為基本養(yǎng)老保障，它是養(yǎng)老保障制度的主體，政府只在基本養(yǎng)老保障建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。基本養(yǎng)老保障屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，是建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)制度的重要基礎(chǔ)。一個(gè)國(guó)家要建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，首先就要實(shí)行養(yǎng)老保障的國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，使勞動(dòng)者在流動(dòng)過(guò)程中不致于中斷原有的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)。但是我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系是分割、封閉的，致使勞動(dòng)力無(wú)法自由流動(dòng)，表現(xiàn)為以下三大差別：

1、城鄉(xiāng)覆蓋面的差別。2006年末，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)大約是24091萬(wàn)人，只占全國(guó)應(yīng)該參加養(yǎng)老保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)的24.3%。而在參保的人數(shù)中，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)是18649萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)應(yīng)保人數(shù)的64.8%；農(nóng)村參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)是5442萬(wàn)人，占農(nóng)村應(yīng)保人數(shù)的9.9%。城鄉(xiāng)覆蓋面的比例為18∶1，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障覆蓋面的差距巨大。

2、所有制差別。就城鎮(zhèn)而言，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)員工的參保率高，外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)以及靈活就業(yè)人員的參保率低，發(fā)展很不平衡。而且企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障實(shí)行的是雙軌制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的個(gè)人不需要交納保險(xiǎn)費(fèi)，各種養(yǎng)老保障資金由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，而企業(yè)職工要承擔(dān)相當(dāng)一部分保險(xiǎn)費(fèi)用，并且享受的待遇要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員。

3、地區(qū)差別。我國(guó)是按照屬地化原則來(lái)建立基本養(yǎng)老保障制度的，實(shí)行的是地方統(tǒng)籌保障基金的方式。不同地區(qū)之間統(tǒng)籌比例參差不齊，以企業(yè)交付的養(yǎng)老費(fèi)為例，河北規(guī)定為16%，北京、天津?yàn)?8%，上海為25.5%。這就造成各地養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)輕重不一，因而養(yǎng)老保障待遇也不同。東部地區(qū)的養(yǎng)老保障待遇普遍高于中西部地區(qū)。

這些差別導(dǎo)致養(yǎng)老保障固態(tài)化的現(xiàn)象：機(jī)關(guān)事業(yè)單位的員工不愿意到企業(yè)去工作，國(guó)有企業(yè)員工又不愿意到非國(guó)有單位工作，東部地區(qū)不愿意接收中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。其弊端是制約了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，不利于建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度。

（二）統(tǒng)籌層次偏低

按照國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，各省、市、自治區(qū)、直轄市人民政府有權(quán)自行制定繳費(fèi)率，其初衷在于保持政策的靈活性，以便各地結(jié)合實(shí)際情況因地制宜。但是，這一政策客觀(guān)上造成養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次偏低。目前，全國(guó)只有12個(gè)省份實(shí)現(xiàn)和基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，其他保障項(xiàng)目主要還是縣市級(jí)統(tǒng)籌。資金籌集比例各地間有很大差別。養(yǎng)老保障資金統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，違背了社會(huì)保障的互助共濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的原則。社會(huì)保障的基礎(chǔ)是大數(shù)法則，即用恒定的大數(shù)來(lái)保障突發(fā)的小數(shù)。參與保障的人數(shù)越多，承受風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)。統(tǒng)籌的層次越高，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力也越強(qiáng)。而且，強(qiáng)制推行的基本養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次越高，越能體現(xiàn)養(yǎng)老公正原則。盡管從全國(guó)來(lái)看，養(yǎng)老保障基金累積節(jié)余在不斷增長(zhǎng)，但我國(guó)三分之二以上的省區(qū)收不抵支，形成全國(guó)性的養(yǎng)老支付危機(jī)，沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公平、公正。

（三）資金籌措比例不恰當(dāng)

企業(yè)單位的養(yǎng)老保障資金主要來(lái)源于企業(yè)和勞動(dòng)者。其中，企業(yè)擔(dān)負(fù)著籌資的大部分責(zé)任，要支付員工工資總額的20%作為員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，加上其他的強(qiáng)制性保險(xiǎn)項(xiàng)目，企業(yè)繳款達(dá)到了職工工資的28%左右。職工個(gè)人要承擔(dān)工資收入的8%。實(shí)際上，企業(yè)負(fù)擔(dān)了養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的72%，個(gè)人只負(fù)擔(dān)了28%。如此高的企業(yè)繳費(fèi)率使企業(yè)的勞動(dòng)成本大幅度提高，負(fù)擔(dān)增加從而嚴(yán)重影響企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。與之相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的空賬問(wèn)題遲遲沒(méi)有解決。我國(guó)是在1997年才開(kāi)始建立企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度的。過(guò)去由政府和企業(yè)承擔(dān)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由此全部移交給社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。但是，以前沒(méi)有退休金積累的3000萬(wàn)己退休職工和在新制度建立以前參加工作的在相當(dāng)長(zhǎng)的工齡內(nèi)沒(méi)有養(yǎng)老金積累的在職老職工共欠下了約8千億元左右的巨額養(yǎng)老金負(fù)債。退休老職工的養(yǎng)老金又不能不發(fā)，于是社保機(jī)構(gòu)只能現(xiàn)收現(xiàn)付，拆東墻補(bǔ)西墻，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬運(yùn)行。隨著人口老齡化養(yǎng)老的來(lái)臨，養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。

（四）基金的保值增值面臨困難

1997年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，要保證專(zhuān)款專(zhuān)用，全部用于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。基金結(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券和存入專(zhuān)戶(hù)，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)。”盡管2001年12月13日財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合了《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，允許全國(guó)社保基金適當(dāng)投資于證券、股票，其比例不得高于40%。但是，該辦法中所稱(chēng)的全國(guó)社會(huì)保障基金是指由國(guó)有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央財(cái)政撥入資金、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會(huì)保障基金，并不包括由企業(yè)和個(gè)人繳納的社會(huì)保障基金。政策的天平偏向了社會(huì)保障基金的安全性，忽視了其收益性。而養(yǎng)老保障基金的增值是養(yǎng)老保障基金籌措的一個(gè)重要渠道。按照規(guī)定的途徑，扣除通貨膨脹因素，養(yǎng)老金無(wú)法增值。以2004年為例，該年物價(jià)上漲了3.90%，而養(yǎng)老基金收益率僅有3.1%，這就意味著如扣除價(jià)格因素，那么2004年我國(guó)養(yǎng)老基金的實(shí)際收益率為-0.8%。

二、完善我國(guó)養(yǎng)老保障制度的對(duì)策

（一）建立全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度

在城鎮(zhèn)建立全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度，對(duì)所有就業(yè)者實(shí)行統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)養(yǎng)老保障的公平，以此促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。當(dāng)然，我國(guó)目前的養(yǎng)老保障只能是廣覆蓋、低水平、可持續(xù)、促發(fā)展型的，只保障居民的基本生活需要，不能像過(guò)去那樣實(shí)行無(wú)所不包的“大福利”、“高福利”。建立全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度、消除所有制差別和地區(qū)差別，不僅是必要的，而且是可行的。可從以下幾個(gè)環(huán)節(jié)著手付諸實(shí)施：

1、全國(guó)城鎮(zhèn)所有就業(yè)人員（包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員和各種性質(zhì)企業(yè)的員工）都要交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，個(gè)人和單位交納的比例要統(tǒng)一，建立養(yǎng)老保障資金的個(gè)人賬戶(hù)，全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、全國(guó)流通，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。個(gè)人賬號(hào)與身份證號(hào)合一，個(gè)人和單位繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金全部記錄到個(gè)人賬戶(hù)上。個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。職工如果意外死亡，個(gè)人賬戶(hù)中的個(gè)人繳費(fèi)部分可以繼承。

2、個(gè)人賬戶(hù)全國(guó)范圍內(nèi)通用，職工更換工作單位時(shí)，其個(gè)人賬戶(hù)上全部?jī)?chǔ)存額隨同轉(zhuǎn)移。新的工作單位只要按規(guī)定往他的個(gè)人賬戶(hù)里存錢(qián)就行了。員工只要拿著自己的社保卡一查就知道，單位有沒(méi)有替自己交養(yǎng)老金，賬戶(hù)上總共有多少錢(qián)。

3、當(dāng)職工達(dá)到法定退休條件退休時(shí)，個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額成為計(jì)算其養(yǎng)老金的基本依據(jù)，這有利于調(diào)動(dòng)參保人員多繳費(fèi)的積極性，也有利于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。國(guó)家再根據(jù)當(dāng)時(shí)的生活水平，由中央財(cái)政按同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)給全國(guó)所有退休人員以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。退休人員持有養(yǎng)老保障卡，在任何地方都可以到國(guó)家社會(huì)保障機(jī)構(gòu)指定的銀行領(lǐng)取養(yǎng)老金。

（二）逐步建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度

農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相互交織的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又以戶(hù)為單位，具有相當(dāng)大的分散性，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)比較大，并且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度越高，這種風(fēng)險(xiǎn)性就越大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的這些特點(diǎn)決定了農(nóng)村更需要養(yǎng)老保障。但是目前，我國(guó)農(nóng)村居民由于受耕作的土地?cái)?shù)量限制，其收入上升的空間不大，而且由于農(nóng)村人口眾多，國(guó)家還沒(méi)有足夠的資金在農(nóng)村建立和城鎮(zhèn)一樣的養(yǎng)老保障制度。農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)只能是自成制度，不斷發(fā)展完善。當(dāng)務(wù)之急是針對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題突出的現(xiàn)狀，強(qiáng)化農(nóng)村的最低生活保障制度建設(shè)，然后是建立強(qiáng)制的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。所以，十七大報(bào)告指出，要完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌集的渠道可以有三種。一是國(guó)家的投入。比如德國(guó)政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老金項(xiàng)目的補(bǔ)貼達(dá)到項(xiàng)目總支出的70%。二是強(qiáng)制農(nóng)業(yè)和農(nóng)民自身積累（好比是企業(yè)和職工交納養(yǎng)老金），可考慮將土地補(bǔ)償費(fèi)、土地使用費(fèi)、農(nóng)村個(gè)人和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)所得稅等收入的一部分劃入農(nóng)村養(yǎng)老保障基金，并做到專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)存。三是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市對(duì)農(nóng)村的支持。比如，西歐國(guó)家希臘和丹麥都要征收專(zhuān)項(xiàng)所得稅附加，用于農(nóng)村養(yǎng)老保障。希臘還要征收農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)稅，通過(guò)這個(gè)方式，城市居民支持幫助農(nóng)民。

（三）改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機(jī)制

一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加養(yǎng)老保障支出在財(cái)政總支出中的比例。制定和實(shí)施養(yǎng)老保障政策，促進(jìn)養(yǎng)老公平，是政府的主要經(jīng)濟(jì)職能之一，這是人類(lèi)文明發(fā)展的趨勢(shì)。世界各國(guó)都非常重視對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入。加拿大中央財(cái)政用于養(yǎng)老保障支出的比例為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，而我國(guó)公共財(cái)政支出中養(yǎng)老保障支出不足15%。二是變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)填補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，我國(guó)一直實(shí)行“低工資、低消費(fèi)、高積累”的政策。從1952～1978年，職工實(shí)際平均工資年均增長(zhǎng)僅為0.38%，而積累率卻由1952年的21.4%增至1978年的36.5%，其中許多年份甚至高達(dá)40%以上。顯而易見(jiàn)，國(guó)有資產(chǎn)中相當(dāng)一部分是靠老職工犧牲其消費(fèi)和未來(lái)積累凝聚起來(lái)的，或者說(shuō)國(guó)有資產(chǎn)的一部分是過(guò)去國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老保障權(quán)益的沉淀。因此，改革過(guò)程中的轉(zhuǎn)軌成本不是通過(guò)增加企業(yè)繳費(fèi)來(lái)解決，只能由政府來(lái)承擔(dān)。變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)補(bǔ)償國(guó)有企業(yè)職工過(guò)去的養(yǎng)老保障權(quán)益也是完全合理的。三是調(diào)整企業(yè)和職工的繳費(fèi)比例。針對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的實(shí)際，可適當(dāng)降低企業(yè)的繳費(fèi)比例，提高職工的繳費(fèi)比例。

（四）加強(qiáng)養(yǎng)老保障資金的管理，找準(zhǔn)保值增值途徑

在城鎮(zhèn)建立全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度，對(duì)所有就業(yè)者實(shí)行統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收，建立養(yǎng)老保障資金的個(gè)人賬戶(hù)，個(gè)人和單位繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金全部記錄到個(gè)人賬戶(hù)上，個(gè)人賬戶(hù)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、全國(guó)流通。在此基礎(chǔ)上，再由勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理全國(guó)的賬戶(hù)基金。這樣就可以有效地防范地方政府的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，保證資金的安全。至于養(yǎng)老保障資金的保值增值，從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，只有三種模式。一是以英美為代表的購(gòu)買(mǎi)國(guó)債模式。美國(guó)社保制度建立70多年來(lái)，始終采取購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的方式，大約年利率在7%左右，2007年5月的年度報(bào)告顯示，其資產(chǎn)已高達(dá)1.2萬(wàn)億美元，全部購(gòu)買(mǎi)了國(guó)債。英國(guó)發(fā)行的特種國(guó)債稱(chēng)之為“尼羅（Nilo）”，截至2005年，英國(guó)“國(guó)家保險(xiǎn)基金（NIF）”余額為291.03億英鎊，幾乎全部持有“尼羅”。二是以日、韓為代表的產(chǎn)業(yè)投資的東亞模式（2000年以來(lái)逐漸試探進(jìn)入資本市場(chǎng)）。三是基本沒(méi)有投資的歐洲模式（由于人口老齡化的原因，大部分歐洲國(guó)家在現(xiàn)收現(xiàn)付制下沒(méi)有明顯的余額積累）。鑒于產(chǎn)業(yè)投資模式還處于探索階段，鮮有成功的經(jīng)驗(yàn)（包括日本和韓國(guó)等），根據(jù)我國(guó)國(guó)情，還是采取購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的模式比較好，建議政府發(fā)行利率高于通貨膨脹率的特種社保債券，這樣既可以從制度上完全杜絕養(yǎng)老保障資金的風(fēng)險(xiǎn)，又能使國(guó)民分享國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的成果。

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