巨災(zāi)保險(xiǎn)探究論文

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關(guān)鍵詞:巨災(zāi)保險(xiǎn)/巨災(zāi)保險(xiǎn)理賠/巨災(zāi)保險(xiǎn)基金

內(nèi)容提要:四川大地震的發(fā)生凸顯出我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度缺位等問(wèn)題。本文認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立適合我國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，制定單獨(dú)的巨災(zāi)保險(xiǎn)法或巨災(zāi)保險(xiǎn)條例，巨災(zāi)保險(xiǎn)的適用范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋人身保險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的原則形式，應(yīng)當(dāng)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的法律規(guī)范，巨災(zāi)保險(xiǎn)理賠涉及到一些特殊的法律問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)實(shí)行獨(dú)特的法律規(guī)則。

四川大地震，舉國(guó)之殤，其所造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失，是一串令人驚愕的數(shù)字。四川大地震是對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力、國(guó)家財(cái)力和民族凝聚力的一次拷問(wèn)，也是繼雪災(zāi)之后對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)急能力的又一次全面檢驗(yàn)，暴露出了我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)存在著的諸多問(wèn)題。于是，象每次大災(zāi)之后一樣，建立我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的呼聲再起。因此，如何建立和完善適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，有效提升作為“社會(huì)穩(wěn)定器”的保險(xiǎn)在國(guó)家災(zāi)害救助體系中的地位，是保險(xiǎn)業(yè)面臨的重要課題。建立完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開(kāi)法律制度的供給與支撐，這也是構(gòu)建我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的正途。

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第35條已經(jīng)明確規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)。”本文將從巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法模式、巨災(zāi)保險(xiǎn)的適用范圍、巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施形式、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的法律規(guī)范和巨災(zāi)保險(xiǎn)的理賠等方面，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度涉及的法律問(wèn)題予以探討。

一、巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法模式及立法內(nèi)容

（一）巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法模式

巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法首先要解決的是立法模式的問(wèn)題。我國(guó)將來(lái)制定的巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法是針對(duì)不同的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分別立法，如制定《地震保險(xiǎn)法（條例）》、《洪水保險(xiǎn)法（條例）》，還是以一部單獨(dú)立法，如《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》或《巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》的形式出臺(tái)，從而將地震等所有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范在內(nèi)，抑或是以補(bǔ)充立法，如通過(guò)修訂《保險(xiǎn)法》、《防洪法》和《防震減災(zāi)法》的形式補(bǔ)充巨災(zāi)保險(xiǎn)內(nèi)容？筆者認(rèn)為，以第一種模式立法似乎更為妥當(dāng)，其原因如下：

第一，針對(duì)不同的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分別立法難度較小，可操作性強(qiáng)。我國(guó)制定有關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法以供給巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立已是刻不容緩。如巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法采單獨(dú)立法模式，立法工程可謂浩大，《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》或《巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》必須將所有的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)均予規(guī)范方可出臺(tái)，這既是與時(shí)間的“賽跑”，對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法水平和能力也是一大考驗(yàn)，立法難度加大。如我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)以第一種模式立法，立法機(jī)關(guān)可以對(duì)民生危害最大的地震風(fēng)險(xiǎn)作為主要的對(duì)象和突破口，可通過(guò)先制定《地震保險(xiǎn)法（條例）》積累立法經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟后，逐步制定《洪水保險(xiǎn)法（條例）》等有關(guān)其他巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的法律，從而形成包括主要巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法制度。這無(wú)疑減少了立法機(jī)關(guān)的壓力，可操作性也更強(qiáng)。

第二，針對(duì)不同的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分別立法是已有較為完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的國(guó)家和地區(qū)的通行做法。如美國(guó)1956年通過(guò)了《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》，1968年美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》，1973年再次通過(guò)了《洪水災(zāi)害防御法》對(duì)前一部法律予以補(bǔ)充。美國(guó)的《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》和《洪水災(zāi)害防御法》在內(nèi)容上圍繞著洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的整個(gè)實(shí)施過(guò)程，從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、減災(zāi)和保險(xiǎn)這三個(gè)方面確立了美國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的框架內(nèi)容，明確了聯(lián)邦政府、地方政府和私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)的任務(wù)和實(shí)施細(xì)節(jié)。[1]1982年法國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)“自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度”，即著名的Cat.NatSystemNo.82—600法案。這是法國(guó)國(guó)家巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的開(kāi)端。此后，法國(guó)“自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度”在實(shí)踐中不斷修改，但一直基本維持原樣。[2]日本于1966出臺(tái)《地震保險(xiǎn)法》，并建立了地震再保險(xiǎn)株式會(huì)社。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在9.21地震發(fā)生之后，出臺(tái)和修訂了《住宅地震保險(xiǎn)共保及危險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制實(shí)施辦法》，該法對(duì)地震保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)、地震基金、保險(xiǎn)理賠和費(fèi)率方面等均作了具體規(guī)定。可見(jiàn)，除法國(guó)外，上述國(guó)家和地區(qū)在巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法模式上幾乎都走了同一條道路：針對(duì)不同的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分別立法。國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)可資我國(guó)立法借鑒。

（二）巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法內(nèi)容

關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法內(nèi)容，以下幾個(gè)方面必須明確：

第一，巨災(zāi)保險(xiǎn)的適用范圍，即巨災(zāi)保險(xiǎn)僅對(duì)財(cái)產(chǎn)損失予以賠付還是將人身傷亡也納入保障范圍。

第二，巨災(zāi)保險(xiǎn)的定位，即巨災(zāi)保險(xiǎn)是政策性保險(xiǎn)還是商業(yè)保險(xiǎn)。

第三，巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施形式，即巨災(zāi)保險(xiǎn)是采強(qiáng)制保險(xiǎn)還是自愿保險(xiǎn)，抑或二者結(jié)合的方式。

第四，巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的內(nèi)容，即巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的來(lái)源、運(yùn)作和管理等方面須立法予以明確。

第五，巨災(zāi)保險(xiǎn)的理賠。其要解決的是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，保險(xiǎn)人如何履行責(zé)任的問(wèn)題，如無(wú)保單理賠、被保險(xiǎn)人和受益人均死亡時(shí)保險(xiǎn)金的給付和理賠應(yīng)急機(jī)制的建立。

第六，巨災(zāi)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)制度。由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生有可能給再保險(xiǎn)人的償付能力造成極大的壓力，甚至侵吞數(shù)年的利潤(rùn)，更甚至可能直接導(dǎo)致其破產(chǎn)，因此，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法一方面須規(guī)定巨災(zāi)保險(xiǎn)人必須向再保險(xiǎn)人分保，另一方面也要以立法形式確保國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼再保險(xiǎn)人經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)產(chǎn)生的虧損，或者允許再保險(xiǎn)人以發(fā)行證券的形式將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給資本市場(chǎng)。

第七，巨災(zāi)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。[3]巨災(zāi)保險(xiǎn)涉及的地域、行業(yè)較廣，與之發(fā)生業(yè)務(wù)管理關(guān)系的部門較多。如作為保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，保監(jiān)會(huì)可對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管；作為主要的行業(yè)保障，農(nóng)業(yè)部正積極推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施；作為資金保障，財(cái)政部在巨災(zāi)保險(xiǎn)事業(yè)中居于重要地位；此外，還有一些其他部門直接或間接地參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的監(jiān)管工作。這種沒(méi)有牽頭機(jī)構(gòu)運(yùn)作的管理體制對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行十分不利，因此，有必要從有利監(jiān)管和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，在法律中確定主要的業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，避免可能出現(xiàn)的部門多頭負(fù)責(zé)的情形。

二、巨災(zāi)保險(xiǎn)的適用范圍

我國(guó)要建立的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度是一個(gè)包括財(cái)產(chǎn)損失賠付和人身傷亡賠付在內(nèi)的范疇，還是將人身傷亡賠付擯棄在巨災(zāi)保險(xiǎn)保障之外，這是一個(gè)必須回答的問(wèn)題，這直接關(guān)系到巨災(zāi)保險(xiǎn)的適用范圍大小、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的籌集和保險(xiǎn)理賠等一系列問(wèn)題。在筆者看來(lái)，巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)涵蓋財(cái)產(chǎn)損失賠付和人身傷亡賠付這兩個(gè)方面，理由如下：

第一，隨著民眾保險(xiǎn)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，因自然災(zāi)害所造成的人身傷亡賠付會(huì)逐漸增加，人壽保險(xiǎn)公司的償付能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，須以巨災(zāi)保險(xiǎn)分擔(dān)其壓力。根據(jù)保監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)，截止2008年6月13日，保險(xiǎn)業(yè)已支付賠款3.12億元。[4]2000年保監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不得不擴(kuò)展承保地震風(fēng)險(xiǎn)的通知》，明確規(guī)定，各保險(xiǎn)公司企財(cái)險(xiǎn)項(xiàng)下不得擴(kuò)展地震責(zé)任，如果有事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目確實(shí)需要擴(kuò)展地震責(zé)任的必須逐案報(bào)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。雖然2002年保監(jiān)會(huì)取消了地震保險(xiǎn)的報(bào)批制度，但目前絕大多數(shù)的保險(xiǎn)公司仍將地震造成的財(cái)產(chǎn)損失列入財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的除外責(zé)任范圍，地震保險(xiǎn)僅以附加險(xiǎn)的形式出現(xiàn)，地震造成的財(cái)產(chǎn)損失須投保人加保方能賠付。與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)相比，我國(guó)的人壽保險(xiǎn)及意外傷害保險(xiǎn)一般是將地震、海嘯等自然災(zāi)害引起的意外傷亡納入保險(xiǎn)責(zé)任范圍。由于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)將地震風(fēng)險(xiǎn)納入除外責(zé)任范疇，故本次大地震保險(xiǎn)公司支付的賠款主要是人身傷亡賠款。就目前的賠款數(shù)字來(lái)看，對(duì)人壽保險(xiǎn)公司的償付能力自然不能造成多大影響，主要原因在于我國(guó)民眾的保險(xiǎn)意識(shí)不高、投保率低。但隨著民眾保險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)，投保人壽保險(xiǎn)和意外傷害保險(xiǎn)的人數(shù)會(huì)逐漸增多，當(dāng)災(zāi)難再次來(lái)臨時(shí)，人壽保險(xiǎn)公司的償付能力必將面臨巨大壓力，甚至可能發(fā)生破產(chǎn)清算之虞。如將因地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的保險(xiǎn)責(zé)任從人壽保險(xiǎn)和意外傷害保險(xiǎn)中剝離出來(lái)而歸入巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任，則人壽保險(xiǎn)公司可憑藉巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金吸納和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保證保險(xiǎn)公司的正常運(yùn)行。中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司對(duì)此進(jìn)行了大膽的嘗試，其已正式推出“國(guó)壽重大自然災(zāi)害意外傷害保險(xiǎn)”，涵蓋地震、泥石流、滑坡、洪水、海嘯、臺(tái)風(fēng)等六種重大自然災(zāi)害，承擔(dān)由災(zāi)害引起的被保險(xiǎn)人身故和殘疾責(zé)任。這是國(guó)內(nèi)第一款重大自然災(zāi)害意外傷害保險(xiǎn)產(chǎn)品，該險(xiǎn)種將以附加險(xiǎn)的形式出現(xiàn)，可以附加于中國(guó)人壽已推出的各種保險(xiǎn)產(chǎn)品。[5]

第二，可拓寬巨災(zāi)保險(xiǎn)基金籌資渠道。巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的來(lái)源既包括國(guó)家財(cái)政撥款，也包括巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入。如將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)造成的人身傷亡納入巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任，則與此保險(xiǎn)責(zé)任相關(guān)的保險(xiǎn)產(chǎn)品的保費(fèi)收入也將進(jìn)入巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，這為拓寬巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的籌資渠道提供了一個(gè)好的途徑。

所以，筆者認(rèn)為巨災(zāi)保險(xiǎn)是指對(duì)由于地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、海嘯等突發(fā)性的、無(wú)法預(yù)料、無(wú)法避免且危害特別嚴(yán)重的災(zāi)難性事故所造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡，給予切實(shí)保障的風(fēng)險(xiǎn)分散制度，它包括“財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)”和“人身巨災(zāi)保險(xiǎn)”[6]中的人壽保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)的內(nèi)容。至于健康保險(xiǎn)中的醫(yī)療費(fèi)用保險(xiǎn)（medicalexpensecoverage），是否需要將因巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)造成的傷害從其保險(xiǎn)責(zé)任中剝離歸入巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任？筆者認(rèn)也是可行的。因?yàn)閷?shí)務(wù)中，保險(xiǎn)公司設(shè)計(jì)的醫(yī)療費(fèi)用保險(xiǎn)一般補(bǔ)償被保險(xiǎn)人因意外事故或疾病而住院治療產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)造成的人身傷害屬意外事故。因此，為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)量身定做“巨災(zāi)醫(yī)療費(fèi)用保險(xiǎn)”也無(wú)不可。但是，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)從人身保險(xiǎn)中剝離而單獨(dú)開(kāi)發(fā)“人身巨災(zāi)保險(xiǎn)”，并專門適用巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的規(guī)定，實(shí)務(wù)及立法的最大問(wèn)題將是無(wú)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可借鑒。將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)從財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中剝離開(kāi)發(fā)“財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)”國(guó)外已有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，因此開(kāi)發(fā)適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的“財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)”難度要小一些。至于“人身巨災(zāi)保險(xiǎn)”，從筆者查閱的資料來(lái)看，還無(wú)國(guó)外實(shí)務(wù)及立法先例可循。由于我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)起步較晚，保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)育也不成熟，實(shí)務(wù)及立法借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)已成路徑依賴，因此，開(kāi)發(fā)“人身巨災(zāi)保險(xiǎn)”我國(guó)將“摸著石頭過(guò)河”，這也是對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)能力和立法機(jī)關(guān)立法技術(shù)和水平的考驗(yàn)。

三、巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施形式

所謂巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施形式，也就是我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法將巨災(zāi)保險(xiǎn)規(guī)定為強(qiáng)制保險(xiǎn)還是自愿保險(xiǎn)，抑或是采強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式。對(duì)于此點(diǎn)保險(xiǎn)業(yè)界和學(xué)界對(duì)之存在分歧。保險(xiǎn)業(yè)界比較一致的意見(jiàn)是主張巨災(zāi)保險(xiǎn)強(qiáng)制投保。強(qiáng)制投保的好處是可以擴(kuò)大巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)規(guī)模，盡量減少保險(xiǎn)公司的損失，增強(qiáng)保險(xiǎn)公司的賠付能力，提高巨災(zāi)保險(xiǎn)的覆蓋面。但學(xué)者鄒海林認(rèn)為，強(qiáng)制投保可能會(huì)造成更大的不公平[7]。筆者認(rèn)為，我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)走強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的道路。

（一）巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)地位決定一定范圍的險(xiǎn)種、投保人須強(qiáng)制投保。為了體現(xiàn)一定的國(guó)家政策，如產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)際貿(mào)易政策等，國(guó)家通常會(huì)以國(guó)家財(cái)政為后盾，舉辦一些不以營(yíng)利為目的的保險(xiǎn)，由國(guó)家投資設(shè)立的公司經(jīng)營(yíng)，或由國(guó)家委托商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦這些保險(xiǎn)，所承保的風(fēng)險(xiǎn)一般損失程度較高，但出于種種考慮而收取較低保費(fèi)，若經(jīng)營(yíng)者發(fā)生經(jīng)營(yíng)虧損，將由國(guó)家財(cái)政給予補(bǔ)償。這類保險(xiǎn)被稱為“政策性保險(xiǎn)”。與商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)用市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)發(fā)展不同的是，政策保險(xiǎn)更多地運(yùn)用法律、行政、財(cái)政、稅收、金融和政策等非市場(chǎng)化手段推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展。由于地震、洪水和凍災(zāi)等自然災(zāi)害帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失動(dòng)輒上億，甚至上千億，如將巨災(zāi)保險(xiǎn)定位為商業(yè)保險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司完全以市場(chǎng)化運(yùn)作，一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害則其會(huì)成為保險(xiǎn)公司的夢(mèng)魘，甚至使之陷入無(wú)力支付保險(xiǎn)金而破產(chǎn)的境地，這對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定也極為不利。在高風(fēng)險(xiǎn)、低利潤(rùn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)面前，保險(xiǎn)公司往往會(huì)望而卻步，至今在我國(guó)的家財(cái)險(xiǎn)保險(xiǎn)條款中，地震所造成的財(cái)產(chǎn)損失一般被保險(xiǎn)公司列入除外責(zé)任，即使是企財(cái)險(xiǎn)，地震保險(xiǎn)也僅以附加險(xiǎn)的形式出現(xiàn)。既然巨災(zāi)保險(xiǎn)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品[8]會(huì)出現(xiàn)“供給不足”的現(xiàn)象，因此也就需要國(guó)家以“有形之手”通過(guò)立法明確巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)地位，以國(guó)家設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金等形式對(duì)巨災(zāi)所需保險(xiǎn)金予財(cái)力支持，并在一定范圍內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)，規(guī)定一定范圍的強(qiáng)制險(xiǎn)種、一定范圍的投保人必須投保，保險(xiǎn)公司也必須承保。

（二）“人身巨災(zāi)保險(xiǎn)”不宜采強(qiáng)制保險(xiǎn)，而須根據(jù)投保人的意愿自愿投保。強(qiáng)制保險(xiǎn)一般出于維護(hù)公共福祉和公共利益的考量，是否投保“人身巨災(zāi)保險(xiǎn)”基本不關(guān)涉公共利益，而與個(gè)人及家庭的幸福、生活質(zhì)量密切相關(guān)。如“人身巨災(zāi)保險(xiǎn)”強(qiáng)制投保，則恐有限制人身自由的嫌疑。

（三）強(qiáng)制保險(xiǎn)的范圍應(yīng)限“財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)”，強(qiáng)制投保的險(xiǎn)種和投保人也限一定范圍。如立法規(guī)定所有的居民和企業(yè)都必須投保所有的巨災(zāi)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，這肯定是錯(cuò)誤的。因?yàn)椋骶用窈推髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)能力和經(jīng)營(yíng)狀況、實(shí)力大小不一，如立法要求所有的居民和企業(yè)都必須投保，則勢(shì)必給低收入人群和經(jīng)營(yíng)狀況不佳、實(shí)力弱的企業(yè)帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。如國(guó)家給予低收入人群和經(jīng)營(yíng)狀況不佳、實(shí)力弱的企業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼，則各險(xiǎn)種如何補(bǔ)貼、補(bǔ)貼多少又成難題，并且這樣大面積的補(bǔ)貼對(duì)國(guó)家財(cái)政也帶來(lái)巨大壓力。所以，筆者認(rèn)為，“財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)”強(qiáng)制保險(xiǎn)的范圍應(yīng)限定強(qiáng)制投保的險(xiǎn)種、強(qiáng)制投保人。我國(guó)將來(lái)實(shí)施的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法可規(guī)定自然災(zāi)害的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的居民、企業(yè)必須投保相應(yīng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)，如地震災(zāi)害的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的居民、企業(yè)必須強(qiáng)制投保地震保險(xiǎn)，泛洪區(qū)須強(qiáng)制投保洪水保險(xiǎn)。美國(guó)《洪水災(zāi)害防御法》就規(guī)定泛洪區(qū)實(shí)行強(qiáng)制洪水保險(xiǎn)，非泛洪區(qū)可自愿投保洪水保險(xiǎn)。我國(guó)并且對(duì)關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校和公共場(chǎng)所也要實(shí)行強(qiáng)制投保，其他地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)和場(chǎng)所則可自愿投保巨災(zāi)保險(xiǎn)。對(duì)于這一問(wèn)題，強(qiáng)制保險(xiǎn)的區(qū)域、強(qiáng)制保險(xiǎn)的投保人的范圍劃定是立法的難點(diǎn)，還需立法機(jī)關(guān)仔細(xì)斟酌。

四、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的法律規(guī)范

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)屏障應(yīng)該依次是個(gè)人和企業(yè)自身、保險(xiǎn)、社會(huì)援助，最后才是政府。大量的損失應(yīng)該用市場(chǎng)化手段向保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)嫁。但由于巨災(zāi)一旦發(fā)生，損失巨大，且巨災(zāi)發(fā)生的概率也低，難以預(yù)測(cè)，這容易造成保險(xiǎn)公司破產(chǎn)清算。比如美國(guó)90年代的安德魯颶風(fēng)和北里奇地震導(dǎo)致全世界共63家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司破產(chǎn)。對(duì)于巨量的巨災(zāi)損失，保險(xiǎn)公司很難以一己之力獨(dú)立承擔(dān)。因此，需要國(guó)家設(shè)立一個(gè)財(cái)政支持下的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，用以分擔(dān)保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)損失風(fēng)險(xiǎn)。目前全球已有12個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。因此，設(shè)立政府主導(dǎo)、保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金以彌補(bǔ)巨災(zāi)損失保險(xiǎn)金賠付不足，減輕政府災(zāi)后重建過(guò)程中財(cái)政資金的壓力也就勢(shì)在必行。我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法離不開(kāi)巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律規(guī)范，這直接關(guān)系到巨災(zāi)保險(xiǎn)開(kāi)展的成敗與否。我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法就巨災(zāi)保險(xiǎn)基金應(yīng)明確以下內(nèi)容：

第一，巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的籌資來(lái)源。可包括：（1）國(guó)家財(cái)政撥付。在巨災(zāi)保險(xiǎn)基金設(shè)立之初，國(guó)家財(cái)政應(yīng)先撥付一筆啟動(dòng)資金，以后每年按照當(dāng)年GDP的一定比例直接撥付；（2）巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)。保險(xiǎn)公司每年從收取的巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)中，按一定比例提取保費(fèi)充入巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；（3）優(yōu)惠的營(yíng)業(yè)稅。國(guó)家利用財(cái)稅杠桿，實(shí)施減稅政策，降低現(xiàn)行保險(xiǎn)公司的營(yíng)業(yè)稅稅率或者對(duì)巨災(zāi)險(xiǎn)部分不征或減征營(yíng)業(yè)稅。（4）發(fā)行巨災(zāi)債券籌集資金。即將保險(xiǎn)市場(chǎng)與資本市場(chǎng)結(jié)合，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)向資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。在約定期限內(nèi)若致?lián)p事件沒(méi)有發(fā)生，債券發(fā)行人應(yīng)償還本金和利息，當(dāng)致?lián)p事件發(fā)生時(shí)，債券發(fā)行人可以免除或延期支付部分債券本利甚至免除全部本利，此時(shí)債券發(fā)行人可以將本應(yīng)支付債券持有人的基金用于賠款支出，這樣保險(xiǎn)人和再保險(xiǎn)人在一定程度上增強(qiáng)了償付能力。

第二，巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的使用、管理和監(jiān)管。（1）巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的使用。也就是在何種條件下巨災(zāi)保險(xiǎn)基金方可動(dòng)用支付賠款。由于巨災(zāi)保險(xiǎn)基金設(shè)立的目的就在于防止當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)時(shí)，影響保險(xiǎn)公司的償付能力，而以巨災(zāi)保險(xiǎn)基金作為保險(xiǎn)公司的“后盾”，所以使用巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的條件應(yīng)是巨災(zāi)損失超過(guò)了巨災(zāi)保險(xiǎn)立法規(guī)定的保險(xiǎn)公司承擔(dān)責(zé)任的范圍或比例，對(duì)于超出的損失部分以巨災(zāi)保險(xiǎn)基金填補(bǔ)。（2）巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的管理。其需要解決的是巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的管理模式問(wèn)題，即巨災(zāi)保險(xiǎn)基金是由政府直接管理運(yùn)作還是由保險(xiǎn)公司代為管理運(yùn)作。從已設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的國(guó)家和地區(qū)來(lái)看，大都由政府和保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭，由本國(guó)再保險(xiǎn)公司實(shí)施管理，實(shí)行政府、保險(xiǎn)公司合作分?jǐn)偩逓?zāi)風(fēng)險(xiǎn)。[9]筆者認(rèn)為這兩種模式都是可行的。由政府管理運(yùn)作巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，我國(guó)已有社保基金管理運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可成立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金管理委員會(huì)，成員可由政府代表、保險(xiǎn)公司代表和學(xué)術(shù)界代表共同組成；如由國(guó)家再保險(xiǎn)公司管理運(yùn)作該基金，我國(guó)可借鑒國(guó)際通行的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)作模式。（3）巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管。也就是對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的使用、管理運(yùn)作等方面的合法性進(jìn)行定期審查，這項(xiàng)工作應(yīng)交政府的專門部門負(fù)責(zé)，如審計(jì)部門。

五、巨災(zāi)保險(xiǎn)的理賠

保險(xiǎn)理賠是保險(xiǎn)人履行其合同義務(wù)的具體體現(xiàn)，也是被保險(xiǎn)人獲得實(shí)際的保險(xiǎn)保障和實(shí)現(xiàn)其保險(xiǎn)權(quán)益的必要途徑。由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特性決定巨災(zāi)保險(xiǎn)的理賠與一般保險(xiǎn)的理賠會(huì)存在差異，因此有必要在巨災(zāi)保險(xiǎn)立法中專門明確巨災(zāi)保險(xiǎn)的理賠問(wèn)題，立法所要解決的問(wèn)題主要包括：

（一）無(wú)保單理賠問(wèn)題。地震、臺(tái)風(fēng)和洪水等自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，往往有屋毀人亡、財(cái)產(chǎn)滅失的不幸發(fā)生，巨災(zāi)保單也往往可能隨之丟失。巨災(zāi)保險(xiǎn)的理賠申請(qǐng)人在向保險(xiǎn)公司索賠時(shí)，也就會(huì)發(fā)生無(wú)保單理賠問(wèn)題。保單作為保險(xiǎn)合同記載著當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，但保單丟失并不能成為保險(xiǎn)人拒賠的理由，因?yàn)槲覈?guó)《保險(xiǎn)法》并未將保單丟失作為保險(xiǎn)人不承擔(dān)責(zé)任的條件。依據(jù)《保險(xiǎn)法》第23條的規(guī)定，“保險(xiǎn)事故發(fā)生后，依照保險(xiǎn)合同請(qǐng)求保險(xiǎn)人賠償或者給付保險(xiǎn)金時(shí)，投保人、被保險(xiǎn)人或者受益人應(yīng)當(dāng)向保險(xiǎn)人提供其所能提供的與確認(rèn)保險(xiǎn)事故的性質(zhì)、原因、損失程度等有關(guān)的證明和資料。”既然保險(xiǎn)事故已經(jīng)發(fā)生，理賠申請(qǐng)人提供保單約定的索賠資料因巨災(zāi)的發(fā)生確實(shí)困難，保險(xiǎn)公司應(yīng)主動(dòng)調(diào)取承保數(shù)據(jù)，為理賠申請(qǐng)人提供無(wú)保單理賠服務(wù)，核實(shí)事故，履行合同義務(wù)。鑒于無(wú)保單理賠問(wèn)題在發(fā)生巨災(zāi)后不可避免會(huì)發(fā)生，那不如在巨災(zāi)保險(xiǎn)立法中對(duì)此予以明確，立法可規(guī)定保險(xiǎn)人在巨災(zāi)發(fā)生后應(yīng)主動(dòng)提供巨災(zāi)保險(xiǎn)的無(wú)保單理賠服務(wù)。

（二）發(fā)生巨災(zāi)后保險(xiǎn)金的賠付問(wèn)題。這里主要涉及的問(wèn)題是“人身巨災(zāi)保險(xiǎn)”的被保險(xiǎn)人及受益人均死亡時(shí)，保險(xiǎn)金如何賠付或處理的問(wèn)題。如在巨災(zāi)中發(fā)生受益人先于被保險(xiǎn)人死亡的情況，并且被保險(xiǎn)人又無(wú)其他受益人的，那么按照我國(guó)《保險(xiǎn)法》第63條的規(guī)定，保險(xiǎn)金將作為被保險(xiǎn)人的遺產(chǎn)，由保險(xiǎn)人向被保險(xiǎn)人的繼承人履行給付保險(xiǎn)金的義務(wù)。但由于地震等巨災(zāi)致闔家遇難的情形可以說(shuō)是不在少數(shù)，因此可能發(fā)生受益人先于被保險(xiǎn)人死亡，被保險(xiǎn)人又無(wú)其他受益人，且被保險(xiǎn)人的法定繼承人也在巨災(zāi)中遇難的情況，此時(shí)保險(xiǎn)金又如何賠付或處理？依我國(guó)《繼承法》第32條的規(guī)定，無(wú)人繼承又無(wú)人受遺贈(zèng)的遺產(chǎn)，收歸國(guó)家所有；死者生前是集體所有制組織成員的，遺產(chǎn)歸所在集體所有制組織所有。依上述法律規(guī)定，如該作為遺產(chǎn)處理的保險(xiǎn)金無(wú)人受遺贈(zèng)的，則歸國(guó)家或集體所有。但在巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度下，此種做法是否妥當(dāng)？筆者認(rèn)為，如發(fā)生保險(xiǎn)金歸國(guó)家所有的情形，巨災(zāi)保險(xiǎn)立法可規(guī)定保險(xiǎn)人不必支付保險(xiǎn)金。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)金進(jìn)入國(guó)庫(kù)后，國(guó)家還需每年從國(guó)庫(kù)中撥付一定的資金到巨災(zāi)保險(xiǎn)基金中，這其中也就自然包括此類保險(xiǎn)金的一部。但由于巨災(zāi)保險(xiǎn)基金是后于保險(xiǎn)人賠款的第二層次的保障安排，如將此類保險(xiǎn)金收歸國(guó)有，這對(duì)保險(xiǎn)人的償付能力多少產(chǎn)生影響。與其將此類保險(xiǎn)金收歸國(guó)有再通過(guò)預(yù)算劃撥形式進(jìn)入巨災(zāi)保險(xiǎn)基金并作為保險(xiǎn)公司償付能力的“后勤保障”，不如在立法中直接規(guī)定遇此類保險(xiǎn)金收歸國(guó)有時(shí)，保險(xiǎn)公司不必支付保險(xiǎn)金，從而使此類保險(xiǎn)金在巨災(zāi)賠償?shù)摹耙痪€”發(fā)揮直接的保險(xiǎn)保障作用。

注釋:

[1]參見(jiàn)曾立新：《美國(guó)洪水保險(xiǎn)制度及立法改革》，載《中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)》，2007年8月27日。

[2]參見(jiàn)曹海菁：《法國(guó)與新西蘭巨災(zāi)保險(xiǎn)制度及其借鑒意義》，載《保險(xiǎn)研究》2007年第6期。

[3]參見(jiàn)張國(guó)華：《巨災(zāi)保險(xiǎn)立法思考》，/bxtd/01/15/200806/t20080627_1508208.htm，2008年6月25日。

[4]參見(jiàn)俞燕：《中國(guó)人壽：地震賠款不會(huì)超過(guò)10億》，載《中國(guó)青年報(bào)》2008年6月16日。

[5]參見(jiàn)謝文麟：《中國(guó)人壽首推重大自然災(zāi)害意外傷害險(xiǎn)》，/xwzx/03/200806/t20080613_1492964.htm，2008年6月27日。

[6]這里的“財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)”和“人身巨災(zāi)保險(xiǎn)”是指將財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和人身保險(xiǎn)中的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任從基本責(zé)任中剝離，并圍繞地震、洪水等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任專門開(kāi)發(fā)的巨災(zāi)保險(xiǎn)。

[7]參見(jiàn)辛紅：《巨災(zāi)保險(xiǎn)緣何遲遲不露面政府主導(dǎo)成業(yè)內(nèi)共識(shí)強(qiáng)制保險(xiǎn)立法看法不同》，載《法制日?qǐng)?bào)》2008年6月13日。

[8]參見(jiàn)王和：《加快我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)》，載《中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)》2006年7月10日。

[9]參見(jiàn)劉京生：《建立中國(guó)巨災(zāi)再保險(xiǎn)的建議》，/money/insurance/bxdt/20080414/17114746510.shtml，2008年6月27日。