農業保險優惠資格綜述

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作者：陳運來王偉單位：湖南大學法學院北京科技大學文法學院

農業保險具有明顯的政策性，需要國家運用特殊宏觀信貸政策———農業保險優惠貸款政策對其提供強有力的金融支持。所謂農業保險優惠貸款，是指由符合法律規定的銀行、非銀行金融機構或其他放貸機構，以優惠利率和特殊還款方式等為條件，出借給特定農業保險合同主體的貨幣資金。從世界范圍看，美國、加拿大、法國、日本、印度、印尼、巴西等國已正式或試點建立了此類貸款制度。我國近年來也已開始在廣東、浙江、上海等地進行類似試點，但試點中存在借貸雙方主體范圍分別局限于參保人和農村信用社、利率優惠力度不夠、利差補貼缺失等缺陷，從而制約了此類貸款支農效應的發揮。毋庸置疑，上述問題的根本解決有賴于相關立法。而在此類貸款法律制度建設中，對借貸雙方主體資格的規制首先應予關注，這方面工作的成敗會直接而顯著地影響到此類立法的質量與實施效果。遺憾的是，國內外學界對包括借貸雙方主體資格在內的此類貸款制度的研究仍為空白。可見，在農村金融改革風起云涌的時代背景下，積極借鑒國外經驗，對此類貸款主體資格進行系統辨析，以確定借貸雙方主體范圍，對我國此類貸款主體法律制度乃至此類貸款整體法律制度的建設具有重要理論借鑒意義。

一、農業保險優惠貸款主體資格條件的設定

任何一家金融機構均不能完全滿足農村金融服務需求，組織的多樣性因組織功能各異而成為必要。而且在農村產業深化的過程中，農村信貸資金的需求主體也日趨多元化。我國農業保險優惠貸款在總體上屬農村金融的組成部分，故從中長期看，其借貸雙方勢必相應呈現出多元化特征。但此類貸款主體的多元化要求制度理性的約束，以有效規范各類單個決策者的相關借貸行為。在考慮到此類貸款的準公共物品屬性時，尤其如此。按準公共物品屬性的內在要求，此類貸款主體法律制度建設既要能有力促進此類貸款對農業和農業保險業支持功能的發揮，又要能確保此類貸款的安全性和盈利性。總之，我國農業保險立法應基于對此類貸款的主體多元化趨勢和準公共物品屬性的考量，對借貸雙方主體資格條件作出寬嚴適度的明確規定，以便于實際操作中在眾多備選主體中篩選出合格資質者。

(一)貸款人的主體資格條件

農業保險優惠貸款的貸款人是指在農業保險優惠貸款交易活動中，向借款人提供信貸資金的金融機構或其他放貸機構。此類貸款人主體資格的認定可以準公共物品的多元化供給理論為理論依據，綜合考量政府和市場兩方面因素，充分體現此類貸款的正規性、涉農支農性和利率優惠性。具體而言，此類貸款人一般應同時滿足以下三項條件:

1．是法定貸款人。在各類正規和非正規貸款人中，只有依法設立的貸款機構才能成為此類貸款人。因為此類貸款人肩負著為農業保險發展提供貸款服務的特殊政策使命。鑒于源頭上嚴把市場準入關能有力保障此類貸款政策目標的實現，一般都非常重視對此類貸款人的設立進行法律規制，只不過這種規制是通過對正規貸款人的規范來進行的。如，作為日本農業政策性金融體系核心的日本農林金庫，是依《農林中央金庫法》成立的。在我國，依《貸款通則》第21條、《商業銀行法》第16條等規定，貸款人須持有中國人民銀行頒發的《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》，或由銀行業監管機構頒發金融業經營許可證(以上統稱金融許可證)，并經工商行政管理部門核準登記。總之，該條件的設定旨在保證此類貸款人的類型、標準和程序的法定性，從而使財政和正規金融的盈余資金成為此類貸款資金來源的理性選擇。

2．具有提供特定涉農直接貸款的職責或業務權限。此條件的設定乃行政法和民商法上的越權原則的必然要求。依行政法的越權原則，行政機關須在法定權限范圍內行為，一切越權行為可被法院宣告為無效或予撤銷。①此類貸款的供給當然也不例外。在民商法上，越權原則指設立法人所欲從事的經營項目的基本范圍構成對其民事行為能力的限制。目前兩大法系國家及我國已將該原則限制適用于公共企業等特殊企業范圍內。而特殊企業主要涉及以下四大領域:一是政策性經營或在經營中承擔一定政府職能或公共管理職能的領域;二是非競爭性的合法壟斷領域;三是競爭性領域和公用事業的特許經營領域;四是國有林場、農場等具有社區性、地域性、政府組織性的某些經營領域。②具體到此類貸款人，除政府機構屬行政機關并非企業外，其他貸款人或本身是政府銀行，或為接受政府委托進行特許經營的其他金融機構，當然分屬上述第一類和第三類特殊企業。可見，政府機構以外的其他貸款人均不得超越其業務范圍提供此類貸款。受農業保險外延界定的影響，貸款人只有能提供特定的涉農直接貸款，才能成為此類貸款人。關于農業保險外延的界定，少數國家基于促進農業產業化和以險養險的目的，將農業保險涵蓋為農業生產對象所提供的保險，與農業生產資料、農產品初加工和儲運及銷售等相關的保險，甚至農業生產中的雇主責任保險和人身意外傷害保險等;多數國家則只認同種養兩業保險。③而農業保險外延的大小直接對涉農直接貸款的性質產生影響。如，我國目前試點中及今后相當長一段時期內的農業保險屬種養兩業生產性保險，這就決定了能提供農業生產性或農業風險管理服務性直接貸款是我國貸款人取得此類貸款人主體資格的一項必備條件。該條件的設定旨在將只進行再貸款的金融機構和某些只進行定向性貸款的政策性金融機構及某些只提供非貸款融資服務的工商企業排除在此類貸款人范圍之外，從而凸顯此類貸款的專業性和特殊目的性。

3．能提供優惠貸款利率。各個國家或地區的政府常常會通過向農村部門注入大量補貼性貸款的方式干預農村金融，以促進農業發展和維護宏觀經濟穩定。作為一種典型的政策性涉農貸款，農業保險優惠貸款的最重要特征是利率的優惠性。如，印尼銀行所發放的此類貸款的利率比一般商業銀行貸款利率低一半多。這就要求此類貸款人依所在部門或行業性質，能在其職責或業務范圍內，為特定農業保險合同主體提供低息或無息貸款。且值得注意的是，鑒于此類貸款的作用范圍并不囿于政策性農業保險而可及于商業性農業保險領域，故應要求此類貸款人能為各類農業保險貸款對象實行利率優惠。該條件的設定旨在將只提供高利率融資服務的某些金融機構或工商企業排除在此類貸款人范圍之外，以保證此類貸款的政策性。

(二)借款人的主體資格條件

農業保險優惠貸款的借款人是指在農業保險優惠貸款交易活動中，以自己的財產或第三人的信用或財產作為擔保而從貸款人處借得貨幣資金的單位或個人。從農業保險優惠貸款的定義可知，此類貸款只適用于特定農業保險合同主體。這些主體要想取得此類借款人主體資格，首先應滿足與民事行為能力、財務狀況、貸款用途等有關的一般條件，在我國主要指應符合《貸款通則》第17條所規定的一般借款人條件。在此基礎上，為體現此類貸款的涉農支農性并回應其安全性和盈利性要求，除非法律另有規定，還應同時滿足以下三項特殊條件:

1．是農業風險的承受者。初級農產品生產是農業產業功能的核心所在。初級農產品生產的自然再生產和社會再生產的雙重性使農業不但面臨自然巨災，也面臨嚴重的市場風險。高風險性則在很大程度上造成農業的比較效益差和農業生產經營者的低收入，進而使農業生產特別是初級農產品生產的自有資金嚴重短缺。而農業具有準公共物品屬性，對農業的投資具有公共投資的性質。這就要求具有政策性金融性質的農業保險優惠貸款的制度設計，首先應充分考慮到農業生產的融資需要。此外，對農業所面臨的雙重風險進行有效管理是農業保險產生與發展的根本宗旨所在。因此，作為農業保險制度有機組成部分的農業保險優惠貸款制度的設計，理應為農業風險管理的有效實施而展開。進而言之，農業生產和農業風險管理的融資需要必然對農業保險優惠貸款主體制度的設計產生深刻影響。主要表現之一為，農業保險合同主體只有實際承受了或按職責或業務范圍的規定必然承受農業風險，才能取得此類借款人主體資格。該條件的設定旨在將此類借款人所從事的生產經營活動范圍限定為初級農產品和農業保險產品的生產活動，因為僅有這兩類生產經營活動直接承受著農業風險。這樣，就既能體現此類貸款支農扶農的政策性，又能確保此類貸款的惠及面不失之于過寬或過窄。

2．參與農業保險合同法律關系。既然此類借款人必須是農業保險合同主體，那么他們應具有農業保險合同主體的根本特征———農業保險合同法律關系的參與者。依各個國家或地區法律規定，農業保險合同主體可區分為兩種情況:一種是要求農業保險合同主體必須是農業保險合同法律關系的實際參與者;另一種是規定農業保險合同主體可以是農業保險合同法律關系的資格參與者。相應地，此類借款人亦應以實際參與或有資格參與農業保險合同法律關系為取得其主體資格的先決條件。該條件的設定表明，此類貸款在微觀上是為特定農業保險合同主體的利益服務的，從而將非農業保險合同主體排除在此類借款人范圍之外。3．能提供必要的擔保。銀行對貸款一是強調風險性，要求貸款本金能按期足額償還;二是追求盈利性，要求借款人能按約定支付利息，用以補償銀行吸收存款而支出的利息及其他成本費用支出，并取得盈利。為此，幾乎所有金融機構在經營貸款業務時都要求借款人提供保證、抵押、質押等擔保。此類貸款人對借款人通常也有這方面要求(對小額信貸的借款人免除擔保義務的除外)，而借款人則應能提供貸款人所要求的擔保，為信貸資金提供還款保障。該條件的設定表明，在宏觀上應保證此類貸款的可持續性，在微觀上應保證此類貸款的安全性和盈利性。

二、農業保險優惠貸款貸款人主體資格的具體甄別

下文擬主要結合農業保險優惠貸款貸款人的主體資格條件，對政府財政部門和各類金融機構等是否具有此類貸款人主體資格(我國農業保險優惠貸款的貸款人主體資格見表1)，進行具體分析。

(一)財政部門

各國對財政部門是否具有農業保險優惠貸款的貸款人主體資格的規定不一。從域外情況看，絕大多數國家將財政機構的職責同金融機構的職責或業務權限嚴格區分開來，不允許財政機構涉足各類信貸業務，但規定財政機構對各類政策性貸款的貼息義務。這表明財政部門一般不能成為此類貸款人。不過也有特例。出于財政機構成為貸款人具有資金供給安全與政府信譽保障上的較大優勢等的考慮，加拿大、法國等少數發達國家的法律通過賦予此類機構涉農直接貸款的職責使其可直接成為此類貸款人。以加拿大最為典型，依《聯邦農作物保險法》第3條等的規定，當省或聯邦再保險基金不足以支付農作物損失的規定理賠份額時，由省或聯邦財政發放無息貸款解決，并用將來的保費收入歸還。我國財政體系以財政部為國家財政領導機構，下設地方各級財政廳、局等機構。依《貸款通則》第2條所作“本通則所稱貸款人，系指在中國境內依法設立的經營貸款業務的中資金融機構”的規定，我國財政機構不屬法定貸款人之列，不能成為此類貸款人。雖最高法院在有關司法解釋中有條件地承認財政、扶貧辦等非金融機構可通過簽訂借款合同發放支農款、扶貧金等，但這并不表明財政機構具有法定貸款人身份，而只應被視為一種過渡性的變通做法。其實，Jensen(2000)通過實證分析就已得出，發展中國家的農業信貸投資來自國家財政是缺乏效率的。④故財政職能同金融職能的分離符合效率原則。

(二)正規金融機構

正規金融機構是指受一國金融法律、法規調整的金融機構，包括中央銀行、政策性銀行、商業銀行、保險公司、證券公司等。其中，有些能取得農業保險優惠貸款的貸款人主體資格，有些則不能。首先，看看中央銀行。從各國中央銀行法的規定看，央行獨特的地位、性質和任務決定了央行的貸款人身份是受到嚴格限制的。以中國人民銀行為例，根據《中國人民銀行法》的有關規定，人行在向金融機構提供再貸款和向出現流動性困難的金融機構提供緊急資金救助時，擔任著最后貸款人角色。根據學界通說，各國央行提供的最后貸款均應實行罰息原則。人行當然也不例外。這表明人行所發放的最后貸款與此類貸款在利率特征上迥異，因而人行不能取得此類貸款人主體資格。其次，考察政策性銀行。從世界范圍看，只有那些服務于農業政策目標的政策性銀行才能取得此類貸款人主體資格。其中，農業政策性銀行是提供此類貸款的主要金融機構。如，法國農業信貸銀行由政府出資和控制，為包括農險參保人在內的農業生產經營者發放優惠貸款，支持本國農業發展。

在我國三家政策性銀行中，中國進出口銀行的業務范圍現已涵蓋農產品進出口貸款，但該項涉農直接貸款屬有別于農業生產性和農業風險管理服務性貸款的農業流通性貸款，故該行不符合此類貸款人的業務權限條件。中國國家開發銀行和中國農業發展銀行則均能取得此類貸款人主體資格。除了是法定貸款人外，更重要原因是均符合此類貸款人的業務權限條件和利率條件。從業務范圍看，前者主要職責包含為“三農”等社會發展瓶頸領域提供資金支持，后者主要職責是承擔國家規定的農業政策性金融業務。兩者職責范圍皆涵蓋農業生產性直接貸款業務。從利率看，兩者均可依法發放無息或低息貸款，由此所致經營虧損由政府以利差補貼或虧損補貼的形式予以彌補。需強調指出的是，農發行由財政兜底，在我國涉農金融機構和政策性金融機構中具有特殊重要地位，故宜作為此類貸款業務的主要承辦行。遺憾的是，該行目前信貸資金重點投向糧棉油流通環節，對農業保險的支持作用則微乎其微。不過，隨著金融體制改革的深化，其對農業保險的支持功能必將日益凸顯出來。

再次，剖析商業銀行。在19世紀末20世紀初之前，受商業銀行資產管理理論的影響，外國商業銀行貸款范圍大多較窄，對風險高的農業貸款均作出禁止性或限制性規定。隨著金融資本的顯著增長與金融市場競爭的不斷加劇，學界于20世紀50－60年代和80年代分別提出了商業銀行負債管理理論和商業銀行資產負債綜合管理理論。在這兩大理論的指導下，外國相繼立法鼓勵擁有較強資金實力的商業銀行涉足具有一定風險性的短期和中長期信貸業務，其中包括農業保險優惠貸款業務。作為我國涉農商業銀行的中國農業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行和中國郵政儲蓄銀行，以及其他三大國有商業銀行，均能取得此類貸款人主體資格。究其原因，除由銀行業監管機構頒發金融業經營許可證而符合法定貸款人條件外，主要是符合業務權限條件與利率條件。從業務權限條件看，農行自恢復時起就主要為農業生產提供融資服務;依《農村商業銀行管理暫行規定》第46條、《農村合作銀行管理暫行規定》第48條、《村鎮銀行管理暫行規定》第39條等規定，農商行、農合行、村鎮銀行、郵儲行應承擔向特定或不特定地域內的對象提供農業生產性直接貸款的主要義務;工行成立伊始就全面承擔起原由人行辦理的貸款業務，具有提供農業生產性和農業風險管理服務性直接貸款的職責;建行經濟建設類貸款項目包括支農貸款業務;中行原經營外幣業務，后經政策調整，可經營包括農業生產性和農業風險管理服務性直接貸款業務在內的國內人民幣貸款業務。從利率條件看，商業銀行針對農村市場除主要提供較高利率的商業性涉農直接貸款外，還可受政府的委托和支持提供部分無息或低息的政策性涉農直接貸款。不過，值得指出的是，在上述八類商業銀行中，農行、農商行、農合行和郵儲行在提供農業保險優惠貸款方面較具優勢，并各有千秋。農行介入農村金融應定位于農村高端金融市場，依其雄厚資金實力可為農業產業化龍頭企業、保險公司等提供大額的農業生產性或農業風險管理服務性農業保險優惠貸款;農商行較適合為中小企業提供中小額度的農業保險優惠貸款;農合行可發揮緊鄰大都市的地域優勢，為發展都市新型農業提供農業保險優惠貸款;郵儲行的網點優勢使其特別適合為山區農業保險的發展提供信貸支持。

最后，區分非銀行金融機構。(1)不能取得資格。證券機構、保險機構、融資租賃機構和信托投資機構屬此情形，原因是不符合此類貸款人的全部或部分主體資格條件。如，從職責或業務范圍角度看，《證券法》第102條和第125條、《保險法》第95條第1款、《金融租賃公司管理辦法》第22條規定的證券交易所、證券公司、保險公司、金融租賃公司的職責或業務范圍中，均未包括直接貸款業務;依《信托投資公司管理辦法》第8條規定，信托投資機構的主旨在于“受人之托，代人理財”，故不管其直接貸款的利率如何，為保障委托人的財產利益，不宜涉足風險高的涉農直接貸款業務。(2)能取得資格。非銀行合作金融機構(包括農村信用社和農村資金互助社)、小額貸款公司和和財務公司屬此情形，原因在于完全符合此類貸款人主體資格條件。依《農村信用合作社管理規定》第12條第2款、《農村資金互助社管理暫行規定》第15條、《貸款公司管理暫行規定》第15條、《企業集團財務公司管理辦法》第16條關于農村信用社、農村資金互助社、小額貸款公司、財務公司的開業登記的規定，這些組織均為法定貸款人。依《農村信用合作社管理規定》第25條、《農村資金互助社管理暫行規定》第42條第1款、《貸款公司管理暫行規定》第20條、《企業集團財務公司管理辦法》第28條的規定，均具有提供農業生產性直接貸款的業務權限。在利率方面，均可在政府推動下提供部分政策性優惠利率涉農直接貸款。其中，值得關注的是，農村信用社的地緣和經驗優勢決定了其在此類貸款供給中的突出地位。以地緣優勢為例，現有農村信用社都是在20世紀50年代時每個鄉鎮一家信用社的原則基礎上組建的，這使其與當地農村形成了難以割裂的地緣親近，在農戶心中的認可度超過了所有其他金融機構。這說明其在農村地區的金融服務具有相當的內生性。

(三)非正規金融部門

非正規金融部門是指那些游離于國家金融監管當局有效監管范圍之外，一般由市場主體自發創造，服務于正規金融難以有效滿足其金融需求的市場主體的金融載體。依Tsai(2001)的觀點，我國非正規金融可分為合法、半合法以及非法三類。⑤其中，合法的渠道主要有個人間的直接借貸和典當行;半合法的渠道主要有合會(互助會);非法的渠道包括高利貸及地下錢莊等。我國非正規金融部門不能取得農業保險優惠貸款的貸款人主體資格，原因如下:其一，不符合身份條件。他們均無須以持有人行頒發的《金融機構法人許可證》、《金融機構營業許可證》或由銀行業監管機構頒發的金融業經營許可證為發放貸款的前提條件，故不是法定貸款人。其二，不符合業務權限條件。他們不是依法設立的金融機構，因而事實上其所從事的貸款業務經營或非持續性的貸款活動或典當融資業務經營，均不能視為法律意義上的貸款活動。其三，不符合利率條件。相對于正規金融來說，高利率已成為農村非正規金融的普遍特征(個人間友情借貸除外)，尤以典當行和高利貸者的貸款最為突出。

三、農業保險優惠貸款借款人主體資格的具體評判

下面擬結合農業保險優惠貸款借款人的特殊主體資格條件，對農業生產經營者和農業保險人能否取得此類借款人主體資格(我國農業保險優惠貸款的借款人主體資格見表2)，進行具體分析。

(一)農業生產經營者

農業生產經營者是指從事農業生產經營活動的經濟組織。依組織形式和規模，可劃分為農戶和農業企業兩大類。其中，有些能取得農業保險優惠貸款的借款人主體資格，有些則不能。首先考察農戶。與農業生產的其他組織形式相比，農戶的本質特征在于以家庭關系為基礎以及家庭與農業生產活動的相互作用。就此而論，發達國家的家庭農場與發展中國家的個體農戶是沒有任何區別的，均屬農戶經濟組織。⑥但在農戶群體中，只有參加了農業原保險的農戶才能取得此類借款人主體資格。如，巴西政府將農戶參加農業原保險作為優惠利率農業貸款發放的條件之一。從生產經營風險類型看，參保農戶主要從事初級農產品生產，是農業風險的承受者。并且，由于家庭經營所具有的天然優勢相比于其他組織而言，能在更大程度上適應初級農產品生產，因而就初級農產品生產而言，迄今為止基本上是以農戶為單位進行的。這表明，參保農戶與其他農戶一道是農業風險的主要承受者。從農險合同權義承受情況看，參保農戶為自己投保或他人為其投保而成為農業保險合同權義關系的實際參與者。從擔保能力看，不可否認，我國目前已有幾種擔保形式都存在這樣或那樣的問題。如，聯保要求小組成員對借款人債務承擔連帶保證責任，故農戶不會輕易參加;多數農戶沒有足額存單可用于質押貸款;農戶受法律限制難以提供理想的抵押物。但可采取引進無擔保貸款和無追索權貸款制度、允許存在直系親屬關系的農戶參加聯保小組、由農村集體經濟組織為農戶提供擔保、積極推動農業保險保單的長期化等創新措施，改善農戶擔保條件。故從發展的意義上說，參保農戶都能提供一定擔保。綜上，作為初級農產品生產者，農戶只要成為農業原保險的被保險人，并能提供一定擔保，即可取得此類借款人主體資格。至于投保人是本人還是他人，則在所不問。外國現行農業保險優惠貸款制度就主要針對農戶而設。接著評析農業企業。在采廣義農業保險的國家中，各類農業企業作為農業風險的承受者，只要為自己投保了農業原保險或他人為其投保了農業原保險，且能提供貸款人所要求的擔保，就均可取得此類借款人主體資格。但在包括我國在內的采狹義農業保險的多數國家中，不從事初級農產品生產業務的農業企業雖是農業風險的承受者，也具有一定擔保能力，但因不能參與農業保險合同法律關系而不能取此類借款人主體資格。不過，初級農產品生產型農業企業和產、供、加、銷聯合型農業企業，只要參保了農業原保險且能提供貸款人所需的擔保，即可取得此類借款人主體資格。何況與農戶相比，農業企業在經營組織、經營對象方面具有明顯的規模化經營特點，故其所承受的農業風險更為集中，擔保能力也更強。

實踐中，人們易將農業企業與農村集體經濟組織這兩個概念相混淆。故在探討農業企業的此類借款人主體資格時，有必要進一步厘清兩者關系，以便認定哪些類型的農村集體經濟組織屬農業企業范圍而可能取得此類借款人主體資格。眾所周知，我國農村集體經濟組織產生于20世紀50年代初的農業合作化運動。當前條件下的農村集體經濟組織是在農業合作化和體制基礎上，經過家庭聯產承包責任制改革后形成的鄉、村、村民小組所有的農村勞動群眾集體所有制經濟組織。在形式上包括鄉(鎮)集體資產管理委員會、村農業合作聯社、組農業合作社和鄉(鎮)經濟聯合總社、村經濟聯合社、組經濟合作社，以及鄉(鎮)股份合作經濟聯合總社、村股份合作經濟聯合社、組股份合作經濟社等。有學者主張將農村集體經濟組織和農民專業合作經濟組織統一納入合作社法人體系進行管理和規范。⑦該觀點雖因誤將一些非合作社性質的農村集體經濟組織(如鄉鎮集體資產管理委員會等純資產管理型農村集體經濟組織)也納入合作社范疇而有待商榷，但我們還是能從該觀點中得到啟發:絕大多數農村集體經濟組織應屬合作社性質的農業企業法人。既然作為農業企業，就可按上述關于農業企業取得此類借款人主體資格的條件，來判斷其能否取得此類借款人主體資格。據此，初級農產品生產型和產、供、加、銷聯合型農村集體經濟組織，只要參加了農業原保險且能提供貸款人所需的擔保，即可取得此類借款人主體資格。特別是在擔保方面，《農業法》、《土地管理法》、《物權法》等賦予農村集體經濟組織對于農民集體所有的土地等資產和資源行使財產權等，從而顯著增強了其擔保能力。

(二)農業保險人

依業務內容，農業保險人分為農業原保險人與農業再保險人。農業原保險人和農業再保險人又分別可細分為商業性、政策性和合作性三類。根據國外通行做法，上述各類農業保險人是不具有此類借款人主體資格的。那么，我國是以照搬這一做法還是以對其作必要修正為宜呢?筆者分析認為，以后種選擇為妥，即此類借款人除了應包括參保農業生產經營者外，還應包括農業保險人。其實，近來國內就有學者呼吁，當農業保險經營機構出現流動性不足時，農發行可向其提供一定額度的無息或低息貸款。⑧之所以主張農業保險人能取得此類借款人主體資格，除了基于適度拓展此類借款人的外延以進一步發揮此類貸款政策效應的政治考量外，據以評判的法理原因有:

其一，符合農業風險的承受者條件。農業自然風險通過自然力而農業市場風險經由價格機制，首先作用于農產品直接生產者———農戶和農業企業等，然后以原保險和再保險合同為媒介，傳導給農業保險人，從而使這些主體均程度不一地成為農業風險的直接承受者。從這個意義上說，正是農業保險業務的經營使農業保險人變成了農業風險的實際承受者。農業保險業務的經營概括起來有三種方式:(1)專營。政策性農業原保險人和政策性農業原保險共保體(實為商業性農業原保險人之一種)專營農業原保險業務，政策性農業再保險人則專營農業再保險業務。(2)主營。商業性或合作性的專業農業保險公司的經營一般屬此情形。

如，為進一步突出農險主業的特點，黑龍江陽光農業相互保險公司的農險與非農險保費結構由2009年的7:3調至2010年的9∶1。⑨(3)兼營。綜合性商業保險公司的經營均屬此情形。上述三種不同經營方式所招致的農業風險程度不完全一樣。一般而言，采專營方式的農業保險人所承受的農業風險最大，主營的次之，兼營的最小。不過，農業保險人所承受的農業風險是以農業保險風險的形式呈現出來的，農業保險風險實質上是農業風險在農業保險領域的延續，故其所承受的農業風險愈大，所面臨的農業保險風險也往往愈大。

其二，符合農業保險合同法律關系的參與者身份條件。農業保險人經依法成立，就是農業保險合同法律關系的資格參與者。一旦與投保人簽訂農業原保險或再保險合同，即成為農業保險合同法律關系的實際參與者———具體承保人了。若在合同約定的保險期內發生保險事故，就要依法承擔對被保險人的賠付責任。

其三，符合擔保條件。商業性和政策性農業原保險人及多數農業再保險人具有雄厚的經濟實力，可用作擔保物的動產與不動產眾多，愿提供保證的商業伙伴也為數不少。至于合作性農業原保險人，一些發達國家的這類組織(如法國安盟保險集團)經過多年發展，經濟實力已相當強大。我國黑龍江陽光農業相互保險公司目前雖在經濟實力方面與一些發達國家的同類組織相比仍存在較大差距，但發展勢頭強勁，業已具備較強擔保能力。國內其他合作性農業原保險人也分別擁有自己獨立的財產，具有一定擔保能力。四、結束語基于以上分析可知，農業保險優惠貸款的借貸雙方主體均具有明顯的多元化特征。一方面，貸款人的范圍涵蓋政策性銀行、商業銀行、非銀行金融機構等正規金融的多數機構，在有些國家甚至還包括財政部門。但鑒于上述各類金融機構的資質千差萬別，法國為加強對包括此類貸款在內的農業政策性貸款的管理，通過引進競爭機制來最終認定發放此類貸款的金融機構的資格。這種公平與效率兼顧的做法尤值得我國借鑒。

另一方面，借款人的范圍涵蓋參保農戶、參保農業企業、農業原保險人和農業再保險人等農業風險承受者的全部或大部分。但值得特別指出的是，外國僅將此類貸款視為農業政策性貸款的一部分，此類貸款的惠及對象是參保農戶和參保農業企業。本文則主張將借款人的范圍擴展至農業原保險人和農業再保險人。之所以對借款人范圍持“四分說”，是因為農業風險特別是農業巨災風險的存在在客觀上已使后兩者與前兩者結成緊密的利益共同體，只有讓四者均沾此類貸款的好處，而不是將他們機械地割裂開來，才真正有利于充分發揮此類貸款的政策效應。