國外農(nóng)業(yè)保險模式特點與經(jīng)驗借鑒

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1國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的特點和基本經(jīng)驗

1．1政府為主導的美國

美國是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家之一，具有全球最大的農(nóng)業(yè)保險市場。美國的農(nóng)業(yè)保險模式是以國家專門保險機構(gòu)為主經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險，經(jīng)歷了從私營到國營再到現(xiàn)在的公私合營雙軌制的模式演進。從1939年開始實施政府農(nóng)作物保險計劃至今，已有70多年的歷史。美國的農(nóng)業(yè)保險有較完善的法律法規(guī)作為依托，利用優(yōu)惠政策誘導商業(yè)性組織介入其中，最終實現(xiàn)政府淡出、市場主導農(nóng)業(yè)保險的局面。其農(nóng)業(yè)保險模式具有以下特點。

1．1．1政府主導的商業(yè)運作雙軌制經(jīng)營模式

美國現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險實行政府主導的商業(yè)運作模式，以作為國家專門保險機構(gòu)的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司為主導和政策性農(nóng)業(yè)保險為主要特點。美國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的運作分為聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司、私營保險公司、保險人(農(nóng)險查勘核損人)三個層次。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務由經(jīng)政府審批的商業(yè)公司經(jīng)營或，政府和聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司不做直保業(yè)務，主要負責規(guī)則的制定，對私營公司的稽核與監(jiān)督，提供再保險等。美國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的財產(chǎn)險公司只有15家，占總數(shù)的1．5%，平均每個州不超過兩家。這樣的市場格局和商業(yè)保險高度的競爭狀況形成了鮮明對比。這些被批準經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司具有充足的資本和良好的信譽，并且都有豐富的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務經(jīng)驗，技術(shù)強大，能夠滿足農(nóng)業(yè)保險業(yè)務拓展的需求。農(nóng)作物直保業(yè)務主要是通過人銷售。農(nóng)險核損人需要經(jīng)過農(nóng)業(yè)部風險管理局專業(yè)培訓兩年，取得從業(yè)資格。核損查勘人可以供職某一家商業(yè)保險公司，也可做獨立查勘定損人。美國農(nóng)業(yè)保險采取自愿原則，但帶有強制色彩。聯(lián)邦政府規(guī)定不參加農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民將得不到政府的其他福利計劃，實質(zhì)上是在自愿保險的基礎上加入了強制性的因素。這樣可以更有效地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用，避免逆選擇。對于一般的農(nóng)作物損失保險，農(nóng)戶可以自愿選擇。

1．1．2政府制定與完善農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的法律法規(guī)

1938年美國政府頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司;在“公私合營雙軌制”階段，經(jīng)多次修改和完善后，于1994年頒布了《農(nóng)作物保險改革法》，明確了農(nóng)作物保險的目的、性質(zhì)、開展辦法、運營組織機構(gòu)等，為農(nóng)作物保險業(yè)務的開展奠定了法律基礎。2000年6月份頒布的《農(nóng)業(yè)風險保障法》進一步提高了農(nóng)作物保費的補 貼。美國現(xiàn)行的農(nóng)作物保險制度是在《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》中確立的，隨著時勢的變遷不斷進行修改和完善。

1．1．3聯(lián)邦政府政策支持

農(nóng)業(yè)保險風險大，賠付率高，需要政府在政策上予以支持。美國聯(lián)邦政府對農(nóng)作物保險的政策支持主要有費用補貼和提供再保險。費用補貼主要有兩方面:一是保費補貼。不同險種按不同比例補貼保費，并提供不同水平的保障供保戶自主選擇。近年來，聯(lián)邦政府農(nóng)作物保險隨著保障程度的增高，費率也有所升高，政府補貼后農(nóng)戶才能承擔的起。二是經(jīng)營管理費用補貼。政府向承辦農(nóng)作物保險的私營保險公司提供經(jīng)營管理費用補貼，補貼費用額度視其業(yè)務量和其他條件而定，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司同時承擔私營保險公司的各項費用，包括農(nóng)作物保險推廣和培訓等費用。風險分散方面，聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私營保險公司提供再保險支持，風險管理局按風險的高低建立了三種不同風險水平的再保險基金。

1．2民辦公助的法國

法國是僅次于美國的世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國，同時也是一個自然災害頻發(fā)的國家，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大部分為家庭企業(yè)，為補償因自然災害對農(nóng)戶造成的經(jīng)濟損失，法國早在1840年就建立了地區(qū)性的農(nóng)業(yè)保險互助組織，經(jīng)過170多年的發(fā)展和完善成為世界上農(nóng)業(yè)保險發(fā)展最成熟的國家之一。

1．2．1保險公司自主經(jīng)營的發(fā)展模式

法國銷售農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的保險公司包括互助保險公司、專營和兼營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的公司。1986年成立的安盟保險公司是法國最大的保險公司，最初由農(nóng)戶發(fā)起的互助合作社聯(lián)合組建而成，成立之初承擔互濟互助、融資和生活福利三種功能。農(nóng)民既是出資方又是被保險人，由于農(nóng)業(yè)保險的盈利水平低，因此互助公司還通過人壽和財產(chǎn)保險等涉農(nóng)保險業(yè)務籌集資金，目前安盟已成為歐洲最大的農(nóng)業(yè)保險公司。法國農(nóng)業(yè)保險市場比較集中，位居前三位的安盟、安盛和太平洋保險公司占農(nóng)業(yè)保險市場75%的份額。除了互助公司外，還有私營保險公司自主開展業(yè)務，主要經(jīng)營賠付率相對較低的冰雹、某種特定風險的農(nóng)作物保險和傳統(tǒng)的牲畜保險業(yè)務的農(nóng)業(yè)保險。由于法國大部分農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品沒有政府的補貼，因此農(nóng)業(yè)保險公司自負盈虧、實行商業(yè)化運作。農(nóng)作物保險主要通過保險人進行銷售。國家保險公司獨立經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務的方式，極大地促進了法國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

1．2．2政府對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的支持

法國政府對購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民實行低費率、高補貼政策。2005年法國開始實行多風險農(nóng)作物保險計劃，政府給予參與計劃的農(nóng)民35%的保費補貼。地方政府對冰雹保險的邊際補貼比例為保費收入的10%。為了降低新農(nóng)戶的生產(chǎn)風險，國家對剛開始從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民給予支持。對于初次從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，政府的保費補貼增加到40%。立法保護是法國支持農(nóng)業(yè)保險的另一項政策，保險法規(guī)的不斷修改和完善為農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展奠定了基礎。1900年頒布的《農(nóng)業(yè)互助保險法》，為互助農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供了法律依據(jù)和指導，規(guī)定洪災、旱災等巨災風險由政府和社會來承擔，給予互助保險公司稅收優(yōu)惠待遇;1960年制定的《農(nóng)業(yè)制度法》進一步規(guī)范了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營和發(fā)展;1964年實施的《農(nóng)業(yè)損害保證制度》允許農(nóng)業(yè)保險公司提供財產(chǎn)保險和壽險業(yè)務;1976年法國將100多年以來制定的保險法律法規(guī)編撰成一部統(tǒng)一的《保險法典》，其中詳盡規(guī)定了互助農(nóng)業(yè)保險的責任和權(quán)利;1982年法國頒布《農(nóng)業(yè)災害救助法》，規(guī)定了對于一些關(guān)系到國計民生的大宗產(chǎn)品實行強制性保險。

1．2．3私營再保險公司分保

國家對國際再保險公司經(jīng)營冰雹保險沒有限制，但對于多風險農(nóng)作物保險有一定的約束。國內(nèi)原保險公司分出36%的保費收入給再保險公司。由于私營再保險公司對農(nóng)業(yè)巨災的賠付能力有限，因此政府建立了農(nóng)業(yè)災害國家基金，為異常氣候和重大自然災害提供風險保障。基金的40%來源于對保費收入征收的稅收，剩余的60%來自年度財政預算資金。當?shù)貐^(qū)發(fā)生的自然災害嚴重影響農(nóng)業(yè)，如果單個農(nóng)民的總損失超過農(nóng)業(yè)收入的30%或13%以上的農(nóng)作物受損，將獲得政府的財政補償。2003—2006年用于農(nóng)業(yè)巨災的財政補償資金年均高達3．93億美元。為提高應對巨災沖擊的能力，法國還向受災農(nóng)民發(fā)放優(yōu)惠利率的貸款，貸款利率由政府補貼。

1．3相互會社模式的日本

日本農(nóng)業(yè)保險開展較早，20世紀30年代，受遍及世界的經(jīng)濟危機影響，日本需要利用農(nóng)業(yè)保險政策保持糧食供應，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和維持農(nóng)村秩序的穩(wěn)定。1938年日本政府頒布了《農(nóng)業(yè)保險法》，并于1939年開始實行，日本的農(nóng)業(yè)保險制度從這時開始逐步確立，至今已有70多年歷史。

1．3．1互助式農(nóng)業(yè)保險體系

日本的相互會社模式的農(nóng)業(yè)保險體系由三個層次組成:基層是村一級的保險相互會社，向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)保險承保理賠服務;第二層是都、道、府一級的農(nóng)業(yè)互助組合聯(lián)合會，向基層會社提供分保業(yè)務，并指導其防災救災;中央一級的全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會承擔第二級聯(lián)合會的再保險。其農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的經(jīng)營主體是保險相互會社，是由民間建立的、不以盈利為目標的互助性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，它是日本農(nóng)業(yè)保險體系有效運行的基石。日本的農(nóng)業(yè)保險采取強制保險與自愿保險相結(jié)合的方式，對稻米、小米、大麥等關(guān)系國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定了強制參與農(nóng)作物保險的參保面積，當農(nóng)戶的投保面積低于強制指標時，可以自愿購買保險;對果樹、園藝、家畜等采取自愿參保。日本的農(nóng)業(yè)保險補貼是強制保險和自愿保險都享受的保費補貼，為保險經(jīng)營機構(gòu)提供的經(jīng)營管理費補貼和再保險費補貼。

1．3．2制定并完善了農(nóng)業(yè)保險法

日本政府重視農(nóng) 業(yè)保險立法，最早的農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法律是1929年頒布的《家畜保險法》。1938年頒布了《農(nóng)業(yè)保險法》，1939年正式實施農(nóng)業(yè)保險計劃，之后隨著實施情況變化又不斷地修改，日趨完善，從組織機構(gòu)、政府職責到強制與自愿保險范圍、賠款計算等都有立法規(guī)定與實施細則。日本完善的農(nóng)業(yè)保險法有效地為農(nóng)戶提供了風險保障。

1．3．3通過兩級分保的再保險機制和貸款業(yè)務分散

巨災風險日本農(nóng)業(yè)保險體系的三個層次中，后兩層分別承擔了其再保險的一級分保和二級分保。第一級分保是由農(nóng)業(yè)保險相互會社向農(nóng)業(yè)互助組合聯(lián)合會分保，第二級分保是由政府建立的農(nóng)林省一級的農(nóng)業(yè)互助再保險特別會計處向聯(lián)合會提供分保。第二級再保險的實質(zhì)是政府作為風險的最后承擔者運用財政資金對農(nóng)業(yè)風險損失進行兜底。除了兩級再保險機制外，日本中央政府和農(nóng)業(yè)互助聯(lián)合會共同組建了農(nóng)業(yè)互助基金。當重災年聯(lián)合會的資金不足以賠償?shù)霓r(nóng)作物損失時，農(nóng)業(yè)互助基金向聯(lián)合會提供低息貸款，由于聯(lián)合會在災后的正常年份將累積大量的分保收入，因此具備償還貸款的能力，這種以少量的資金應對偶發(fā)巨災的措施，提高了資金的運用效率，加強了對巨災的承受能力。

2國外農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展特點對我國的啟示與借鑒

筆者將以上三個國家在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展上的特點與特色與我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展進行比較。通過比較，筆者認為我國在農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展上，應借鑒其他國家民辦公助、法律支持、一定的強制性、巨災風險分散、品種創(chuàng)新等方面的特色，使農(nóng)業(yè)保險作用得到更好的發(fā)揮。

2．1建立標準化農(nóng)業(yè)保險制度

國外的農(nóng)業(yè)保險有比較統(tǒng)一的政策制度，服務體系。目前我國的基本政策性農(nóng)業(yè)保險制度是商業(yè)保險公司經(jīng)營，國家提供補貼等政策支持的模式，中央對于不同省份有不同的政策，各地政府的補貼政策也存在較大差異，這使得保險公司在開展保險業(yè)務時在不同的地區(qū)要采取不同的服務方案，提高服務水平難度加大。可以將全國劃分成幾塊，形成不同的農(nóng)業(yè)保險政策支持方案。目前，我國沒有形成一個完善的農(nóng)業(yè)保險體系，還沒有專門部門負責監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險，開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的公司面臨的是保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部等多方監(jiān)管的狀態(tài)，使農(nóng)業(yè)保險公司處在一個多方監(jiān)管的尷尬局面，應把農(nóng)業(yè)保險從現(xiàn)有的商業(yè)保險中抽離出來，成立專門的負責部門來管理農(nóng)業(yè)保險公司的運行。

2．2加強相關(guān)法律支持

美國早在1938年就頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展有明確的法律依據(jù)，法國與日本也分別在1900年和1938年就有了《農(nóng)業(yè)保險法》，三個國家的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展表明，以完善的法律、法規(guī)作約束和支撐是非常必要的。2013年《農(nóng)業(yè)保險條例》頒布以前，我國的農(nóng)業(yè)保險開展沒有相關(guān)的法律法規(guī)來作為開展農(nóng)業(yè)保險的依據(jù)，《保險法》中也沒有涵蓋農(nóng)業(yè)保險。《農(nóng)業(yè)保險條例》雖然規(guī)范了農(nóng)業(yè)保險活動，有效地保護了被保險人的合法權(quán)益，確立了我國農(nóng)業(yè)保險的基本制度，但頂層設計還需要繼續(xù)完善，未來還需要一部《農(nóng)業(yè)保險法》來進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，更好地保障農(nóng)民收益。

2．3強制性和自愿性結(jié)合

美、法、日三個國家的農(nóng)業(yè)保險都有不同程度的強制性。而我國的農(nóng)業(yè)保險采取農(nóng)戶自愿，政府提供補貼的形式。一方面，我國目前的政策性農(nóng)業(yè)保險保費由中央政府補貼、縣級政府補貼和農(nóng)戶自己出三部分組成，因縣級政府無法提供足額補貼，往往會出現(xiàn)低保，或只保產(chǎn)量不好的地塊，無法滿足農(nóng)戶的需求;另一方面，我國農(nóng)民的保險意識薄弱，對政府政策依賴性較強，如果完全出于農(nóng)戶自愿，不利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的大數(shù)效應。我國應采用強制保險和自愿保險相結(jié)合的方式，借鑒國外的經(jīng)驗，對關(guān)乎國計民生的保險標的實行強制性保險，經(jīng)濟作物等其他標的實行自愿保險。

2．4建立大災風險準備金

農(nóng)業(yè)受自然的影響非常大，一旦發(fā)生災害，損失往往較為嚴重，如果保險公司賠付能力不足，將加大政府的負擔，影響到農(nóng)業(yè)保險保戶的切身利益。因此，保險公司需要有效的風險分散機制，以保證在大災之年可正常經(jīng)營發(fā)展。農(nóng)業(yè)再保險十分必要，目前我國的農(nóng)業(yè)保險風險分散主要采取的是由國際再保公司分保的形式，保險公司應保證適量的再保險分保規(guī)模以提高農(nóng)業(yè)風險抵抗能力，政府應建立和完善大災保險數(shù)據(jù)庫，建立大災風險準備金制度。

2．5鼓勵產(chǎn)品創(chuàng)新

2012年，中央一號文件明確要求擴大農(nóng)業(yè)保險險種和覆蓋面。目前，我國農(nóng)業(yè)保險市場上出現(xiàn)了很多創(chuàng)新產(chǎn)品和研究成果，如上海安信農(nóng)業(yè)保險公司開發(fā)了特定蔬菜價格指數(shù)保險，陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司也在黑龍江省的兩個地方試運行天氣指數(shù)保險等。但相比國外的保險產(chǎn)品仍發(fā)展緩慢，且都處于小范圍內(nèi)探索起步階段，在實踐中主要開展的還是種植業(yè)產(chǎn)量保險。我國應鼓勵產(chǎn)品創(chuàng)新，在保證依法經(jīng)營的基礎上，應支持推動相關(guān)部門和保險公司開發(fā)新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，如相關(guān)的補貼政策和技術(shù)支持等，開發(fā)地方特色保險產(chǎn)品，以更好地滿足農(nóng)民不同風險保障的需要，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟目標。

作者:肖晶 周慧秋 單位:東北農(nóng)業(yè)大學