社會保險制度內容論文

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□建立社會保險體系，要堅持社會保險制度法定化

□社會保障水平要與國家的經濟發展水平相適應。

□在立法和政策制定過程中要充分考慮老齡化和部分就業的社會發展趨勢。

□社會保險作為社會保障工作的一部分，屬于中央政府職權，應納入中央財政管理。

1月25日，在中國社會科學院法學研究所主辦的社會保險法治國際研討會上，主題為《德國社會保險制度考察報告》的發言引起了與會代表的濃厚興趣。會后，記者采訪了該報告的撰寫人——全國人大常委會財政經濟委員會經濟室戚東祥處長。

■德國是世界上社會保險制度最完善和復雜的國家之一

記者：戚處長，你好。我國已開始建立社會保障制度體系，但其中仍存在一些亟待我們解決的問題。你們的《德國社會保險制度考察報告》是在什么樣的背景下寫成的？

戚東祥：2004年10月下旬，為借鑒歐洲國家社會保險制度的有益經驗，中國社會科學院法學所組織考察組，赴德國考察社會保險制度及其立法情況。參加考察的成員有學者及實務部門的人員。我是這次考察團的成員和考察報告的執筆人。考察組在德國期間，前往法蘭克福歌德大學、聯邦健康與社會保障部、德國養老保險經辦機構協會聽取了有關專家、學者的情況介紹并進行了座談。

記者：你們把考察國家選在德國是基于什么考慮？

戚東祥：德國是世界上社會保險制度最完善和復雜的國家之一，其社保制度已具有100多年的歷史。早在19世紀末，德國就建立了世界上第一個具有真正意義的社會保障制度。1883年德國通過了醫療保險法，1884年通過了事故保險法，1889年通過了殘疾和養老保險法。1911年，這三項法律合并為帝國保險法。1975年，德國將各種社會法規匯總，頒布《社會法典》，該法典是當今德國社會保險制度的法律基礎。1995年起，德國設立長期護理保險并納入《社會法典》。總的來說，德國已形成種類豐富、體系完備、法律健全、運行良好的社會保險制度。又因為其法律傳統與中國相似，故其社會保險制度對中國有一定借鑒作用。

記者：能具體談談德國社會保險制度的內容嗎？

戚東祥：德國社會保險由養老保險、失業保險、醫療保險、長期護理保險和工傷事故保險5個險種組成。

先談談養老保險。養老保險是德國社會保障體系的一大支柱，旨在員工喪失工作能力和進入老齡或死亡的情況下，為員工及其家屬提供保障。根據法律，所有的工人和職員都參加法定養老保險。2004年，雇員交納的養老保險費為其月收入限額以下部分的19.5％，由雇員自己和雇主各負擔一半（原西德地區雇員的月工資收入限額上限為5150歐元，原東德地區的上限為4350歐元）。超過上限部分的月收入不再交納養老保險費。德國的養老保險不實行個人賬戶積累制度，而在全國范圍內實行統收統支，現收現支。領取的養老金數額按照一個特定的、公開的公式計算，每個人都可能不同，主要由投保時的工作收入決定。德國以特定的公式計算出每個人不同的分值和折扣系數；國家則主要根據居民的消費水平和物價上漲率，每年確定一次各個分值對應的養老金金額。

失業保險。原則上，任何每周被雇傭工作18小時及以上的人員都要參加失業保險。保費為雇員工資總收入的6.5％，由雇員和雇主平均分攤。收繳的全部保費用于支付失業補助、短期工作補助和創造工作崗位的支出。所有在過去兩年中交納了12個月或者以上的失業保險費的，享受失業保險。

醫療保險。目前，德國的醫療保險由法定醫療保險和私人醫療保險兩大運行系統構成。幾乎在德國的所有居民，都參加醫療保險。在法定保險機構的義務投保者或者自愿投保者約占居民的88％。2004年，平均法定醫療保險費為雇員月收入限額以下部分的14.7％。保費由雇員和雇主各交一半。

長期護理保險。長期護理保險是應對當前老齡化問題突出而實行的—種社會保險項目。法律規定凡是參加法定醫療保險的人自動參加長期護理保險。長期護理保險的保費法定為雇員工資月收入限額以下部分的1.7％，由雇主和雇員平均分攤。同醫療保險一樣，當家庭中參加工作的人員投保以后，取得受保權益的子女和無收入或微收入的配偶也享受長期護理保險。

事故保險。在發生工傷事故和職業病的情況下，法定的事故保險提供保護和幫助。所有雇員和農民按法律規定都參加事故保險。所有學生和日托兒童都受事故保險保護。承辦事故保險的機構主要是包括行業內所有企業的各行業合作社，保費由雇主單獨支付。

記者：難怪這次國際研討會上，一些德國專家對自己國家的社會保險制度如此自豪了！

戚東祥：是啊。德國創造了一個廣泛的社會服務網絡，議會、政黨、法院、工會、行業協會、大量的社會政策組織和公眾團體共同工作，通過建立功能強大的社會保障體系，實現保障公民自由生活。德國社會保險體系保障充分，退休人員養老金發放水平相當于就業人員稅前及交納社會保險之前全部平均收入的70％，醫療保險支付所有大病的治療費用。由于工作者參保而全家受益（即一個家庭中參加工作的人投保，投保人本人和他的家庭成員可受同樣收益），目前法定社會保險體系的覆蓋面為全國人口的90％左右。

在德國，政府及人民都有這樣一種觀念：“沒有社會保障，心靈的安寧和個人的自由都是不可想像的。將現有制度保持下去并使其適應社會條件的變化，是大家共同的責任。”

■德國社會保險制度面臨挑戰

記者：社會條件瞬息萬變，德國社會保險制度是否也遇到了挑戰？

戚東祥：從考察期間和這次國際研討會德國專家介紹的情況看，德國社會保險制度目前的確面臨著一些問題。

德國經濟自20世紀90年代以來增長勢頭緩慢。高工資、高福利、高稅收日益成為企業負擔，造成產品成本高并嚴重影響了企業的國際競爭力。并且，在經濟全球化和科技革命的影響下，就業的穩定性降低，勞動生產率提高，整個社會又將發生從不充分就業到部分就業的結構性轉變。這樣從社會保險的總收入來看是減少了。

另一方面，目前德國出生率較低，人口自然增長率是負數。隨著人們生活水平的提高、科技的發達、醫療條件的改善，人的預期壽命在不斷增長，社會人口趨向老齡化。據估計，從2002年大約4個勞動者供養1個退休人員，發展到2030年大約2個勞動者供養1個退休人員。同時在歐洲統一進程中，由于德國生活水平較高，赴德定居者有可能增加，會增加一部分新的社會保障支出。從社會保險的總支出來看是增加了。

收入減少而支出增加，這勢必引發矛盾。因此，德國面臨著繼續維持原來社會保障水平的要求，同時條件又不允許對日漸減少的勞動力提高稅收、多交社會保障費用的困難，對現有社會保障體系進行適當改革勢在必行。

記者：目前德國采取了哪些措施予以應對？

戚東祥：改革的邏輯出路是或者增加社會保障費用的來源，或者控制社會保障的水平，或者雙管齊下。

德國政府計劃采取短期改革措施和中長期改革措施。短期改革措施包括開辦、鼓勵并促進養老商業保險，減輕法定養老保險的壓力；對退休的福利政策進行微調，從經濟利益上引導人們延長勞動時間，推遲退休年齡。中長期改革的目標是在基本維持現有養老、醫療、失業和長期護理保險等社會保險體系的同時，保持雇主和雇員交費水平的穩定性，在養老保險、醫療保險和長期護理保險中增大個人責任，嚴格失業保險條件，減少個人對社會保險的依賴性。養老保險要最終實現收支平衡，控制養老金的領取水平，限制養老保險交費的增長幅度。

■對中國社會保險立法和政策的啟示

記者：戚處長，你曾在國家政府部門工作，如今又是國家立法機構的官員，對國內社會保險實踐相當熟悉。在了解了德國社會保險制度后，你認為他們的制度對我們有何啟示？

戚東祥：德國社會保險制度經過了長時間的應用和調整，在理論上和實踐上都能為我們提供十分有益的經驗和啟示。

首先，建立社會保險體系，要堅持社會保險制度法定化。德國社會保險法律已經形成完整、復雜的體系，不僅僅是一兩件單獨的法案。這個體系不僅包括原則性的指導思想，也包括具體細致的制度規定。這種做法體現了法治國家的特征。我國實行依法治國，公民和企業的權利受憲法和法律的保護。因此，社會保險制度法定化是建立規范的社會保險體系所必須遵循的基本原則。從運行層面看，社會保險制度在全國應該是統一的，在長時間內應該是穩定的，只有法律才能保障這個要求。

其次，社會保障水平要與國家的經濟發展水平相適應。我國目前的經濟發展水平不允許為社會提供很高的保障水平。因此，建立國家有限責任、個人保障充分這一可持續并且可承受的社會保障體系是必要的。我們在一開始建立社會保障體系的時候，就要明確基本思路，盡量明確法定社會福利的范圍、程度和占財政負擔的比重。

再次，要建立高效率、低成本運行的社會保險機構，這是搞好法定社會保險的基礎性工作，也是難點所在。社會保險涉及千家萬戶，具有多個品類，在保費收繳、發放等各個環節上，每個人的情況又都有所不同。這需要龐大、準確、及時的基礎數據，高效、敬業的經營機構。這對現在我國機構的管理水平是一個很大的挑戰。德國數據庫建設及時可靠，組織機構設置清晰有序，法定養老保險的經營費率占1.4％，工作的質量是很高的。他們以雇員和雇主各占一半的比例設置了各類保險的理事監督機構，全面公開其經營情況，避免暗箱操作，具有很好的借鑒作用。

第四，在立法和政策制定過程中要充分考慮老齡化和部分就業的社會發展趨勢。我國社會老齡化的趨勢不可逆轉，在人口眾多的情況下充分就業也不可能，在當前社會保障制度建設和社會保險立法的過程中，需要對此充分注意。

第五，社會保險作為社會保障工作的一部分，屬于中央政府職權，應納入中央財政管理。社會保障面向全體公民，在全國范圍內制度、標準都是統一的。而且，社會保障工作萬一出現失誤，地方政府承擔不了責任，最后還是需要中央政府處理。因此，中央政府應負責全社會的社會保障工作。

記者：這次研討會上，來自德國聯邦薪水雇員保險機構協會的一位專家認為，一個國家合理的社會保險制度要得到民眾的支持，還需要參考國內的社會條件和文化條件。中國社會保險制度不應完全照搬外國（如德國）的制度，能借鑒的只有創意和某些技術要素。你對此有何理解？

戚東祥：我深有同感。與德國相比，中國人口多，經濟發展水平較低，市場經濟體制還不健全，要建設清晰、完善、有效的社會保險制度，其體系的復雜程度和困難的嚴重程度都要大得多。此外，中國的具體國情與德國不同。例如，德國無農村戶口之說，農村人口占全國人口的比例小，德國各類社會保險可以涵蓋所有國民包括農民。中國長期以來存在農村人口和城鎮人口的區別，農村人口占全國人口的絕大多數，在對待農村人口社會保險的政策上要與城鎮人口統一，在短期內是不現實的。所以，在涉及到中國國情的社會保險政策時，我們更多的要發揮自己的創意與智慧。