保險機構市場管制論文

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經黨中央、國務院批準，中國保險監督管理委員會（簡稱“中國保監委”）已宣告正式成立，這標志著中國保險事業的發展和保險業的監管工作從此進入了一個新的歷史時期。保險監管制度最早于1851年出現于美國的新罕布爾州，其后在奧地利、英國也相繼建立了保險監管制度。從那以后，盡管歐美各國經濟政策經歷了自由放任到政府干預以及自由主義的復興等變遷，但各國對保險業的監督管理一直朝著強化的趨勢發展，其原因首先是：保險業已成為國民經濟的重要產業，其經營的社會效益如何，直接關系到國民經濟能否穩定發展，因此國家必須從宏觀上對保險業進行監督管理；其次，保險組織之間的利益關系不可避免地要進行競爭，而要使競爭正當有序地進行，亦需要國家專門機關的監督管理；最后，由保險業本身的特點所決定，保險業更離不開國家的監督管理：第一，保險業屬于高風險行業，保險公司的保險金來自于投保人，如果保險公司經營不善，勢必損及眾多的投保人的利益；第二，保險基金的主要功能是補償損失和給付保險金，以保障經濟的安全連續運行及社會安定，倘若缺乏對保險業的必要管理，不僅會損害被保險人的利益，而且經濟的連續安全運行也得不到保障；第三，保險業涉及社會的各個方面，保險合同的期限較一般合同長，保險經營者的信用及經營狀況對履約十分重要，倘若保險公司一旦破產，就會帶來一系列消極的連鎖反應，給整個社會帶來嚴重后果，危及社會的穩定；第四，保險業也并非單純的營利事業，亦帶社會公益性，它不僅應確保受益人及社會公眾的財產安全及精神安寧，而且應將投保人的資金用于社會有益事業，促進多數人福利的增長?；谏鲜鲈颍蕠以诒ｋU組織的設立、業務經營、資金運用等方面必須進行有效的監督管理，否則，保險業就會失去其存在的意義。因此，世界各國都重視對保險業的監管，只是監管的具體方式因文化、習慣和金融政策的不同有所不同罷了。

我國自確定社會主義市場經濟體制以來，國家立法重視對包括保險業在內的金融業的監督管理?！度嗣胥y行法》規定了金融主管機關對金融監管的任務、原則和基本的方式，《保險法》除在第一條中將加強對保險業的監督管理作為立法原則加以規定外，還對保險業的監督管理的內容、形式等設專章加以規定。中國人民銀行又于1996年7月、1997年11月、1998年2月分別頒發了《保險管理暫行規定》、《保險人管理規定（試行）》和《保險經紀人管理規定（試行）》對保險業的監管做出了基本的規范。

保險監管理論上的重要性和立法對保險監管的重視，并不意味著保險監管就能順暢地進行，更不意味著保險市場秩序的良好。保險監管立法只不過為保險監管提供了法律依據。

一、我國保險市場存在的問題及原因分析

改革開放以來，隨著我國經濟的高速增長和金融改革的深化，我國保險市場的規模迅速擴大。據統計，1997年保費收入1089.97億元，全國共有中資保險公司13家，外資保險公司9家。外國保險公司駐中國代表處189家。保險公司總資額已達1646億元（注：見《在中國保險監督管理委員會成立會上的講話》，載《中國保險報》1998年11月20日第1版。）一方面保險機構擴大，保險收入增加，標志著我國的保險業有所發展，但另方面，保險市場的不完善，不合法競爭的日趨明顯，保險行為的不規范，保險經營人才的素質低等問題的存在，又使保險業潛伏著較大的風險。目前存在的主要問題，有以下幾個方面：

1.保險機構的市場進入管制不嚴。其表現是有些人不經合法申請，或申請未經批準，擅自開辦保險業務；如有的供銷部門辦理財產保險，有的教育部門辦人身保險，社會亂辦保險禁而不止；違規設立保險機構的現象在某些地區亦較普遍存在；假保險，誘騙投保和販賣假保險證，擾亂保險市場秩序的情況也不時出現。

2.保險機構之間惡性競爭激烈。由于保險機構增多，保險市場競爭惡化，有的為拉客戶，搶業務，采取不正當手段進行競爭，如大幅度壓低保險費率，擴大保險責任，支付高額手續費，降低免賠額亂支無賠償優待，變相回扣。費高得驚人，如航意險市場的費一度高達80％，致使經營成本日趨逼近盈虧臨界點。

3.保險機構內控制度滯后，有的雖有內部制度，但執行不嚴，導致有章不循，有禁不止，不能有效地防止借賠、騙賠。貪污挪用保費的案件也頻頻發生。甚至有些人超越權限范圍，為己私利，強迫下屬違規操作，使國家和集體財產蒙受巨大損失。

4.保險公司冒險經營，基礎不穩。穩定性和安全性是保險業務資金運用的首要原則，也是保險企業生存和發展的基本要求。有的偏離損失補償這一保險的基本職能，片面追求保險企業的盈利。而保險企業的盈利越多。在其他條件不變的情況下，保費收入越多，保險企業盈利主要是來自保險費。而保險企業保費的多少取決于保險企業的承?？傤~度，保險企業承保總額度是由保險企業對每個風險單位的自留額度集合而成的。因此。為了多獲利潤，保險企業必須多留自留額，由此導致保險企業對每個風險單位的自留額及保險企業的總承保額均超過保險經濟運行自身規律年要求的資本金與自留額的比例關系，以及保險總資本金與總承保額之間的正常比例關系，使保險企業業務經營處于超負荷運轉的極不穩定狀態。加之，保險企業在不正當競爭狀態下承攬保險業務時，以降低保費或擴大保險責任范圍等手段承攬業務，致使保險企業本身從一開始就大幅度虧損經營，為了避免喪失保付能力，不得不依靠高回報率的投資來維持保險企業的生存。由此，迫使保險業違法將資金投向股票、期貨等高風險的項目中去。這樣，就把保險企業與高風險投資緊緊地拴在一起，金融市場任何一點波動，都會直接沖擊保險企業的經營，甚至影響保險企業的命運。可見，保險公司的這種冒險經營，潛伏著保險風險的最大危險。

5.保險名義供給膨脹，形成“保險泡沫經濟”。保險需求與保險供給是構成保險經濟關系的兩個基本要素。保險供給與保險需求的基本平衡，既是保險正常發展的基本標志，又是保險健康發展的基本條件。所謂“保險泡沫經濟”，是指由保險名義供給所形成的過旺保險供給，以及由此引發的名為購買保險實為投資的虛假保險需求與現實的有效保險不足并存的這樣一種保險經濟現象。保險的名義供給膨脹，使保險的名義供給與實際供給之和大于保險有效需求，形成“保險泡沫經濟”，使保險市場長期處于供大于求的態勢，從而破壞了保險市場正常發展的必要條件，加劇了保險市場的風險。這種現象在當代世界保險市場上并不少見，而在中國現階段的保險市場上也同樣存在。

上述問題的存在，如果僅從責任主體的視野來觀察，第一和第二種現象主要是保險組織之外的原因所致，即為保險監管機關本身存在的問題；而后幾種現象，主要是保險組織自身存在的問題，但也與保險監管機關監管不力有關。如果我們從更廣的視野上觀察，保險市場上存在的上述問題，其原因主要有：

1.我國金融體制改革的非均衡性在一定程度上增加了保險市場的風險，引發了上述問題的產生。其一，金融資產的數量與質量的非均衡，即在金融資產數量迅速增長的同時，金融資產質量的提高卻十分緩慢，甚至下降；其二，保險市場發展與市場機制建設的非均衡，即在保險市場迅速發展的同時，市場機制和市場監管制度的建設卻明顯滯后；其三，保險市場對外開放與內部體制轉變的非均衡，即在保險市場對外開放不斷擴大和深化的同時，國內金融體制改革卻相對緩慢。

2.由于保險機構在發展過程中沒有得到合理引導與有效控制，缺乏有力的保險監管，業務機制建設跟不上業務的發展，多年積聚下來的問題和矛盾日漸暴露，在一定范圍內形成保險市場風險的可能性依然存在。

3.保險監管的立法還不夠完善，還有落后于保險市場發展的情況，但總體上說，保險監管已基本有法可依，而依法監管與自覺接受監管的法律意識卻相對脆弱，也就是說，法律意識與保險監管立法之間存在著不均衡性。

二、加強保險業監管的法律對策

如何加強保險監管，筆者以為一是要繼續完善保險監管方面的立法和保險業務法；二是加快建立保險組織的防范風險和守法內控機制；三是建立和完善保險業統一的自律規則和社會監督機制。

（一）完善保險立法

首先，立法上應當明確保險監管的原則、監管的重點、方式和模式。

確立保險監管的原則，可以從以下三個方面考慮：一是在不阻礙保險業務發展的同時，必須維持保險體系的穩定，即保持發展與穩定之間的平衡；二是不要把有效的風險防范與消除風險兩者混淆，就是說，不是通過監管而取消新的保險產品，而是確保這些產品的發展有效的風險管理為基礎；三是避免為監管而監管，而是通過監管遏制保險機構在競爭壓力下采取可能影響保險體系穩定和損害投保人利益的行為。

根據我國現在的情況，如何選擇我國保險監管的重點和方式？筆者認為，保險監管應由事后靜態性監管轉為靈敏的動態性監管，監管重點應由對合規性的一般性監管轉到以防范風險為核心確保償付能力的審慎性監管上來。首先要嚴格監管保險機構的業務經營活動，嚴格審批主要險種的基本條款和費率，堅決制止保險機構之間的惡性競爭行為，消除經營活動中可能出現的風險。同時，要嚴格監管保險公司的償付能力，加強對資產質量、資產負債、各類儲備金、公積金的提取等財務經營狀況，以及對分配制度執行情況的監督檢查。在方法上應采取現場檢查和非現場檢查相結合的方式，可參考美國的作法，現場檢查主要依照《檢查手冊》，即把要檢查的內容標準都刊印在《檢查手冊》中。非現場檢查，主要是建立一套非現場檢查的監測指標體系。如在壽險方面，為確保公司償付能力就確定了若干指標：即保費與凈溢額的比例是3∶1；收取分保手續費對溢額的增加數不得高于當年凈溢額的1／4；賠付率不得高于100％；保險公司的綜合投資回報率不得低于5％；保險公司的負債與流動資產的比例不得高于105％等等（注：唐健、馬明：《美國壽險業的監督管理及借鑒》，載《金融時報》1998年6月27日第5版。）。我國也應當制定《檢查手冊》和建立非現場檢查的監測指標體系，使監管者和被監管者都做到有法可依，有章可循，提高檢查的效果。筆者認為，我國應建立獨立的保險監管體系，但應實行分步走的戰略。第一步，在過渡時期，選擇央行監管為主、行業公會自律監督為輔的混合型監管模式較為適合，即在總行設立保險管理局，各級人民銀行相應建立保險管理部門，承擔法律法規范圍內的監管職能。同業公會，應制定現法律尚未涉及，而又必須共同遵守的一些規則，配合人民銀行對保險業實施監管。第二步，在條件成熟時，成立國務院直屬局級的國家保險管理機構，從銀行監管體系中徹底分離出來，統一管理全國的商業保險。這一步現在已經實現，專門的保險監管機構-中國保險監督管理委員會已掛牌開始運作。

其次，保險立法要確認保險公估制度和獨立的精算師事務所。

現在各家保險公司在保險理賠中都需要有從事財產估價估賠的專業人員，由于這些人員是保險組織的內部人員，當保險人與被保險人在處理財產中有不同意見時，往往缺乏公信的說服力（即使處理正確，但也容易引起他方懷疑），而且這些人員的水平也參差不齊。為了避免此類專業人員的浪費，或為解決此類專業人員的不足，避免增加管理上的繁鎖和能公正地估價保險財產和財產損失，有必要在立法上確認保險公估機構。保險公估機構是指獨立于保險人和被保險人之外的由專門從事保險公估的人所組成的專業機構?？梢哉f，保險公估機構是保險市場不可缺少的組成部分，這是由保險公估人的特點所決定的：

1.保險公估人不同于保險人，也不同于保險經紀人，它超脫于保險人、投保人、被保險人，其地位具有超脫性，因而在處理問題時一般具有客觀性和公正性。

2.保險公估機構由具有專業知識各方面造詣較深的專家所組成，由于他們有專業知識和科學的檢驗鑒定方法，所以他們提供的結論具有權威性，易被雙方當事人所接受。

3.由于公估人處理問題的公正性和權威性，所以能加速案件的解決，成本低、效率高。

由于保險公估人具有上述特點。所以一些國家和地區規定，保險財產發生損失后，必須經過保險公估人的公證。一些保險公司簽發的貨物運輸保險單也注明，如有損失應找保險單上指定的或者經當地注冊的保險公估人檢驗鑒定。我國也已在一些開放大城市出現了從事保險公估的人。鑒于保險公估人在保險市場中的獨特作用，我國立法也應對保險公估機構的成立、保險公估人的條件、保險公估的行為準則等做出規定，盡快建立保險公估制度，以適應保險業發展的需要。

要實現保險業的有效監管，就要提高保險監管的技術質量。為了增強壽險公司的抗風險能力，要建立健全保險企業的精算制度，常規精算與專項精算相結合，有必要創造條件成立獨立的精算師事務所，公正地、及時地反映各家保險公司的負險狀況及償付能力。因此保險監管機關應把規范精算師事務所的管理辦法提上議事日程。

再次，保險立法要統一機動車輛對第三者的責任強制保險和網上監管。

機動車輛保險，一直是保險監管的重點，而目前雖然已有24個省、市、自治區政府規定實施機動車輛第三者責任強制保險，但各地規定不一，案件管轄、適用規定發生沖突，因此，亟需頒布全國統一的法規以解決地方規定無法解決的法律管轄權的矛盾，也是進一步完善保險法律體系的需要，為保險業的監管提供實體監督的法律依據；同時，還要加快健全對網上保險宣傳廣告的監管制度和監管方式。鑒于網上廣告傳播快，覆蓋面廣，手段先進，費用低，易于操作等優勢，故網上的保險廣告將會以驚人的速度發展，因此保險監管立法也應延伸至這一領域。

（二）加快保險監管機構的建設，有效履行好保險監管的職能

中國保監會作為全國商業保險的主管機關，其基本職能是依照法律、法規統一監管全國保險市場。因此除盡快地抓好組織機構和法律制度建設以外，還特別要抓好隊伍素質建設。保險監管人員必須知法、懂法、熟練掌握國家有關的法律法規，依法公開、公平、公正地履行職能，不斷提高監管水平；同時要具備敢管、善管，恪盡職守，勇于同一切違法違規行為作斗爭的品格。只有這樣，才能真正發揮保險監管機構的作用。

（三）加強保險監管的基礎性建設，健全保險內部控制體系

保險公司應按照《保險法》、《保險管理暫行規定》和《加強金融機構內部控制的指導原則》，健全保險內部控制體系。這既是保險監管得以實現的基礎性建設，同時也是保險監管的重要內容。

建立和完善保險機構的風險內控機制，必須從保險企業經營管理的實際出發，以全面、審慎、有效的原則為指導，以規范從業人員業務操作行為為核心，以加強風險防范監控體系建設為重點。

基于以上認識，筆者認為，當前及今后一段時期，保險風險的內控機制建設應著重抓好以下幾個方面：

（1）要建立健全核保機制。其基本要求是：要有良好的操作性的核保規程；要保持核保體系運作的相對獨立性；要多渠道地提高核保人員的綜合素質。在核保機制的建設過程中，特別要注意核保隊伍的技術含量，把既有深厚專業理論基礎，又有豐富實踐經驗的內行選拔到核保崗位上來。通過合理競爭和建立、健全考科制度，促進核保人員綜合素質的提高，把好風險的“入口關”。

（2）建立、健全險種管理機制。其基本要求是：首先要明確保險條款管理制度，確保所有保險條款的設計、實施全部納入有序的集中管理軌道；其次，對新險種的開發設計，包括附加條款，保險協議設計擬定等，都必須依照審慎的原則，切實防范“先天不足”帶來的風險。對附加條款、協議的審查更應注意。鑒于人壽保險中的精算具有隱蔽性強、期限長、潛在風險大等特點，因而更需嚴格審核和高度集中管理。

（3）建立控制巨災風險管理機制。其基本途徑是健全再保險制度?！侗ｋU法》明確規定，除人壽保險業務，保險公司應當將其承保的每筆保險業務的20％按照國家有關規定辦理再保險，同時規定對每一保險單位，即對一次保險事故可能造成的最大損失范圍所承擔的責任，不得超過其實有資本加公積金總和的10％；超過的部分，應當辦理再保險，為保證這一控制手段的有效運用，必須首先建立起保險單位劃分審核機制，確保對一次保險事故可能造成的最大損失賠償責任估計的準確合理。其次，還要在核保環節中分險種、分保額設置再保險審核安排機制，嚴格實行超額風險再保險控制制度，沒有落實再保的項目不得出單。

（4）建立健全核賠機制。其基本要求是：切實加強事故調查、證明材料的審核機制，嚴防假賠案、騙賠案的發生。其具體要求是：一要建立事故調查、材料審核經辦人責任制，以增強經辦人員的責任心；二是要建立查勘定損與理賠經辦人崗位分離制，杜絕“一人包辦到底”的現象；三是建立對查勘定損和理賠工作的集中后續監督制度；四是建立錯賠、被騙賠責任追究制度，對造成錯賠、騙賠的責任人要制定根據不同情況分別予以處罰的規則，嚴防道德風險的發生。

（5）建立健全監督制約機制，提高風險控制的自我約束能力。一是實行恰當的責任分離制度；二是建立風險預警預報系統；三是強化內部稽核，加大對違規違章操作的糾查力度。

（6）建立自我保護機制，加強對保單、單證的管理。為防止“假保單”對自身的聲譽的傷害，對保單、單證要有專人負責，責任到人，加快微機簽單步伐，逐漸取消手工簽單；營業員堅持定點營業，掛牌承保理賠，突出合法牌照，配帶公司標志和證卡，劃定承保區域，避免流動保險帶來的弊端，防止詐騙人鉆空子，避免合法權益受損。

（7）強化和落實金融企業統一法人制度。發揮一級法人整體優勢，統籌高度管理資金，優化配置資金來源，堅決杜絕《保險法》規定之外的資金運用方式，防止違規擔保、拆借、集資等事件發生；優化資產結構，最大限度地追求資金資產增值；嚴格控制基建；建立應收保費的催收責任制，努力減少不良資產；嚴格現金管理，盡量減少業務活動中的現金流量；嚴格防范償付風險。

（四）建立保險行業協會，構造同業自律機制，法律應予承認自律規范對其成員的約束力，充分發揮自律機制對國家保險監管的重要作用

保險行業監管是保險監管的一個不可缺少的重要方面，它是依靠各保險組織共同達成的自律協議，相互監督、按規經營的一種形式。實踐證明，它對維護保險經營秩序，發揮了很好的作用。在英國，就主要依靠行為自律管理，維系了保險市場秩序的穩定和安全。在我國，為改變無序的惡性競爭狀況，保障保險行業的合法利益，確保保險市場的有序、健康運行，也出現了保險業聯合簽約自律的情況：1997年上半年，北京、福建、湖北、山東等地紛紛成立保險同業自律組織，制定公約，防止不正當競爭；1997年9月，全國13家中資保險公司的負責人匯集北京，簽署了我國第一個全國性的保險行業公約。最近天津保險業又簽訂了自律公約。其中規定：各簽約單位嚴格執行人民銀行頒布的險種、費率及費率浮動范圍規定；對保險人統一執行國家財政部門制定的保險手續費標準和天津保險同業協會制定的各種費用給付標準，得以任何理由、任何方式提高或變相提高給付標準；堅決抵制保險人哄抬保費折扣率和超范圍越權。禁止在宣傳與業務活動中有不尊重、甚至詆毀其他保險機構的行為，并制定了嚴格的處罰章程。

同業協會自律公約一般規定商業保險共同遵守的同業道德經營規章，防范風險，調節相互之間的利益矛盾，避免惡性不規范競爭事件的發生，建立起反應靈敏，縱橫交錯舉報信息網絡，強化商業保險組織之間的自律約束和相互監督，因此應當予以提倡，得到法律的承認和保護。

我國保險業行業協會除制定自律公約參予保險市場建設之外，還可對國家有關的保險立法與管理發表意見，反映情況；可以就統一的保險條款格式，協調最低保險費率標準，費用等協商意見，為政府保險管理機關對保險市場的監督管理提供專業依據。

加強保險監管除了完善保險立法，保險監管部門嚴格執法，保險組織依據法律法規要求建立內控機制以及保險同業協會制定自律公約以外，還需在全社會營造良好的外部法律環境和健全社會監督制度。進行保險法的宣傳教育，使廣大干部群眾知曉保險法的基本內容，并能自覺守法、護法；有關部門和機關要嚴格執法，嚴格司法使保險欺詐等嚴重違法行為能夠得到及時制止和嚴肅處理，對保險機構、保險監管機構的違法行為建立完善的申訴、控告、受理和處罰制度，這樣就能促使良好的外部法律環境的形成，為社會成員對保險違法行為的監督提供法律依據；如果沒有一個良好的外部保險法律環境和健全的社會監管制度，單有保險監管機關和保險組織的努力，仍然不能達到保險穩定健康發展的目的。