保險保障基金制度評析論文

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摘要：作為保險安全網重要組成部分的保險保障基金制度，是促進一國保險體系穩定的一項重要的制度安排。但是，保險保障基金制度在防范風險時也存在可能誘發道德風險、委托—問題及損壞市場效率和社會福利等不良效應。因此，應適當對我國的保險保障基金制度加以調整，并通過謹慎性保險監管，設計事前預防網等制度安排來對其不良效應加以規避。

關鍵詞：保險保障基金制度；信息披露；道德風險；委托—；市場退出

一、保險保障基金制度及其正效應

保險保障基金制度是一個國家或地區為了保障保單持有人利益，維護市場信心，維護保險業的行業安全與穩定，在保險體系中通過籌集專項資金來補償破產保險公司客戶利益的一種制度安排。保險保障基金制度的出現，與保險經營的特殊性和經營環境的不確定性是分不開的。保險業的脆弱性、保險經營對象的風險性、保險成本未來的不確定性以及保險責任的連續性等經營特質，與保險經營環境的融合和交織，使保險公司的經營較一般工商企業的經營更具有風險性。保險經營風險輕則波及和影響保險公司的正常經營，重則危及保險經營財務的穩定，甚至可能導致保險公司的破產。而保險公司一旦破產，所帶來的社會財富損失、恐慌和信心危機等負面影響將是巨大的。因此需要建立一套既有助于保險業的風險控制又能夠為問題保險公司提供解決方案的制度，保險保障基金制度正是為解決這一問題而建立的制度安排。縱觀世界保險業發達國家，除了歐洲大陸一些國家的保險業由于采用卡特爾定價法而很少出現保險公司市場退出的問題，沒有設立保險保障基金外，其他國家都普遍建立了保險保障基金制度，構建“保單持有人的最后安全網”，用以對保險公司發生支付困難時實施緊急援助和市場退出后補償被保險人。

2005年1月5日，中國保監會正式《保險保障基金管理辦法》，依照該辦法規定，保險保障基金由保險公司繳納形成，按照“集中管理、統籌使用”的原則，在保險公司被撤銷、被宣告破產等情形下，用于向保單持有人或者保單受讓公司等提供救濟。保監會將從保險公司總資產中提取出20億至24億元人民幣保險保障基金，十年后將達到200億元的規模。

保險保障基金制度的建立是我國金融領域的一項重大改革和制度創新，它意味著我國長期以來實行的“金融機構退市，國家財政兜底”體制在保險領域被率先沖破，它將保險市場上隱形的國家信用直接轉換為制度化的行業信用，在增進行業自律、降低政府等公共機構的救助支出成本和保護消費者利益方面的作用不可替代。

二、保險保障基金制度的負效應

1．道德風險。道德風險是指“從事經濟活動的人在最大限度地增進自身效用時作出不利于他人的行動。道德風險存在于下列情況：由于不確定性和不完全的、或有限制的合同使負有責任的經濟行為者不能承擔全部損失（或利益），因而他們不承受他們的行動的全部后果，同樣地，也不享有行動的所有好處”。在存在保險保障基金制度的情況下，道德風險源于外部風險分散機制所引發的風險制造者與風險承擔者的分離，其產生的制度根源有二：其一，固定比率的基金計提方式；其二，保險保障制度從客觀上降低了保險公司的破產概率和成本，使保險公司在不需要改變成本函數的前提下，提高了保險經營的風險收益。具體而言，保險保障制度主要在三個方面造成道德風險：

（1）對保單持有人來說，削弱了消費者對保險公司現有和未來償付能力及財務狀況進行分析的動力。在完全競爭的情況下，消費者應有完整的信息以分析保險公司的償付能力并從財務健全的公司購買保單，或要求財務不健全的公司提供價格折扣以補償公司可能無力償付時自己承擔的損失。但由于得到了保險保障基金的保護，消費者自我保護激勵明顯不足，其事前選擇保險公司以及事后收集保險公司信息，監督保險公司業務和經營活動的動力將大大降低，因為即使保險公司破產倒閉，保單持有人的損失也是有限的，小于其在無保險保障制度時的可能損失。這將導致那些經營不善，甚至是在經濟上已經沒有償付能力僅在法律上尚未破產的保險公司還能繼續開展業務，從而使保險市場也產生類似“劣幣驅逐良幣”的現象。這樣，財務健全但通常價格較高的保險公司在市場競爭中就會處于不利地位，為了不失去顧客，它們可能會與財務不健全的保險公司展開價格競爭，最終可能會導致整個保險業償付能力的降低。

（2）對保險公司來說，保險保障基金對保單持有人的保護意味著保單持有人退保威脅對保險公司施加的懲戒力量受到削弱。這將誘使保險公司提高對保險保障制度的依賴度，傾向于從事風險較高、利潤較大的保險及投資業務，從而加大了保險公司過度承擔風險的動機。尤其是在采取固定比率的基金計提方式下，基金計提只考慮保險公司經營規模，而忽視保險公司的財務狀況和風險水平，這會鼓勵一些保險公司從事高風險的業務來增加其預期收益，但其承擔的風險將由經營保守的保險公司補貼，不符合激勵相容原則，也使得保險公司間苦樂不均，出現不公平競爭。因此，盡管保險保障制度旨在保護保單持有人而不是保險公司本身，但它在一定程度上轉移了保險公司的部分經營風險，放松了保險風險對保險公司冒險經營行為的抑制，保險公司由此獲得承擔更大風險的激勵機制。

（3）對于監管當局來說，減少了監管機構對保險公司償付能力進行有效監控的動力。如果保險保障基金來自于保險公司，納稅人和保單購買者都不會因保險公司無力償付而支付任何直接費用，對監管機構防止保險公司無力償付的壓力就會相應減小。如果保險保障基金來自于納稅人，那么保險公司監督同行償付能力的動力就會減小，而它們往往了解同行公司的很多財務信息，是監管機構加強對保險公司監管的重要途徑。此外，保險保障制度還有延緩保險風險暴露的作用，由于監管者認為退保行為等不會在保險保障制度下發生，監管者往往更加容忍瀕臨破產的保險公司繼續在市場上生存，而不要求其立刻采取及時糾正行動，從而導致風險不斷積累，由此加大解決問題將要付出的代價，最終損害整體經濟意義。

保險保障基金制度在以上三個方面造成的道德風險，不僅會削弱市場規則在抑制保險公司風險方面的積極作用，而且使經營不善的保險公司繼續存在。由于這些保險公司的高風險、高回報舉措，使得經營謹慎的保險公司在業務經營上無法與之公平競爭，這間接地允許和鼓勵了保險體系內部的質量惡化和風險累積。由此導致的實際結果與設計保險保障基金制度以維護保險體系穩定的初衷完全相悖。

2．委托—問題。當人試圖追求自己的利益、而不是委托人利益時，就會出現委托—問題。在保險保障基金制度下，這一問題表現在保險公司與保單持有人之間的關系上（即利益沖突上），保險保障基金理事會與保險業的關系上（即監管爭斗），以及保險保障基金理事會（或監管者）與納稅人的關系上。保險保障基金理事會或監管者有可能將自身利益至于保單持有人、納稅人的利益之上，或由于行政因素的影響，延緩對問題保險公司的處置，而處置時間越長，成本就會越高，從而出現監管寬容問題。當監管機構缺乏充足的資金來關閉保險公司并償付保單利益時，當保單持有人更為關注保險保障基金的運作而較少關注保險公司本身的運作時，監管寬容的問題就更易發生，最終增加了轉嫁到納稅人身上的成本。甚至，監管當局還有可能迫于政治壓力而做出對整個保險業不利的事情，這也使保險保障基金制度的存在背離維護保險體系穩定的設計初衷。

3．市場效率與社會福利。保險保障基金制度本質上是解決有效運行市場上的危機救助問題，而危機救助除了包括清算成本、財務重組成本、賠償和協調成本等可見成本外，還包括不可見的資金機會成本、對市場信心不可預計的效應以及對市場效率與社會福利的犧牲。一方面，因為保障基金制度意味著市場有效經營主體對市場無效經營主體破產成本以及相關可見成本必須進行分攤，那么，具有較強市場控制力的保險公司可通過提高保費將其承擔的保障基金費用轉嫁給消費者，迫使消費者及保單持有人最終承擔保險公司經營失敗的成本；而如果監管機構卷入危機，則所有納稅人都需要承擔成本，長此以往，整個社會對保險的需求將不可避免地受到抑制、市場效率會得不到保證；另一方面，如果把完全競爭但沒有保險保障基金的情況下的償付能力作為一個標準，那么建立保險保障基金后的償付能力可能高于或低于這個標準，這樣就會導致不理想的福利水平。高于標準的償付能力迫使消費者支付他們不愿支付的費用，低于標準的償付能力則讓消費者面臨高于他們愿意承受的風險標準。保險保障基金制度的引入在沒有其他措施如完善的保險公司信息披露制度的配合下將不可避免地降低社會的福利水平。三、我國克服保險保障制度的負效應需采取的措施

保險保障制度的建立并不意味著就一定達到預期效果，還需要良好的制度設計和制度監管環境，以創造一種激勵相容的保障機制，發揮這種制度的積極效果。其總體思路集中在兩方面：一是從保險公司的角度，對保險公司提取的保險保障基金、資本、投資方向等進行要求，限制保險公司從事過度風險行為；二是從保單持有人的角度，使保險公司經營失敗時消費者仍要為自己的保險決策承擔相應的風險，加強消費者對保險公司進行監督的動力。

1．與市場激勵相容的保險保障制度的調整。

（1）逐步采取風險費率制，按保險公司風險程度大小收取保險保障基金。固定比率的基金提取方式制度設計成本較低，實施起來較簡便易行，但它對風險規避型的保險公司來講極不公平，是一種“劫富濟貧”的作法，會受到作風謹慎和資金雄厚的大保險公司的抵制，也是道德風險產生的根源之一。理想的保險保障基金提取方式是使保險公司的風險程度與其所交的保險保障基金金額成正比，風險程度大的公司支付較高的基金比率，風險程度較小的公司則支付較低的基金比率。但由于以下原因此方法在我國很難順利實行：其一，風險基金比率計算的復雜性、風險指標選取的困難及指標數據本身的不規范和不準確，使風險比率制難以推行；其二，保險公司風險加權比率的確定要求絕對保密，因為指標數據一旦泄露，由于人們對保險公司經營安全性的擔心，將會出現退保及保單轉移現象，從而導致弱小保險公司破產。因此，在中國目前人們還沒有建立起對整個保險市場的信心、保險信息保密措施和制度尚不健全、人們職業道德水準不高的情況下，很難做到對各保險公司風險比率信息的絕對保密。其三，風險比率制有可能導致各保險公司之間的不平等競爭。目前在我國大保險公司在內控制度及經營管理水平上遠高于其他中小保險公司。一旦實行風險比率，中小保險公司的保險保障基金提取規模將給其經營造成較大的負擔，無法同大保險公司平等競爭。

因此，基于我國保險體系的寡頭主導、大中小保險公司并存的特征，目前可以在固定費率制的基礎上，根據不同類型保險公司的風險抵御能力，采取“機構類別差異費率”，等條件成熟時，再轉向按照保險公司風險等級確定保險費率的辦法以來平衡保險保障基金繳付中的權利與義務關系。

（2）調整稅收結構，確保保險保障基金來源。按保險業的特性、現狀及社會保障對保險業的要求，適當調整保險產業稅收政策。對減免的稅收部分可首先用于交納保險保障基金；對擬破產或財務困難公司的收購，應實行稅收優惠政策；對交納保險保障基金的費用應允許計入成本，并抵消稅收。

（3）部分補償與合理信息披露。保險保障基金只提供部分補償，同時限制保險公司提供給消費者關于保險保障基金的信息。通過制定補償限額和補償比例使保單持有人承受保險公司無力償付的一定的經濟后果，并且通過立法，禁止保險公司、人和經紀人在銷售保單時夸大保險保障基金的保護范圍和程度，以確保保單持有人具有必要的規避風險的自我保護意識，避免投保人僅僅根據保險商品的價格來選擇保險公司。

2．事前預防網設計：謹慎性保險監管。有效的保險監管，必須注重外在約束和自我約束的有機統一。監管機構可從以下幾個方面著手優化保險公司的內外部監管機制：

（1）加強償付能力管理。償付能力是保險公司對所承擔保險責任的經濟補償能力，它是判斷保險公司財務狀況是否良好的重要標準，也是保險業經營的核心指標。充足的償付能力是保險業可持續發展的前提和保證，是保險公司的“生命線”。因此，應在保險行業內部建立共享數據庫、建立行業性的風險監控體系，以及在保險監管部門內部建立科學有效的償付能力監管體系，采取科學有效的措施，確保保險公司具有充足的償付能力。

（2）健全保險公司治理結構。如果沒有健全的保險公司治理結構作為保險保障制度的基礎，任何形式的保險保障基金都不能防范脆弱保險體系的危機和風險。良好的保險公司治理結構應解決好兩個基本問題：一是保證投資者的投資回報；二是協調企業內各利益集團的關系。因此，應當加快推進保險公司改革，促使保險公司建立起現代企業制度，完善公司治理結構，使其經營風險可度量、可管理、可控制。

（3）加強保險公司的信息披露。及時定期的信息披露是減少信息不對稱、加強市場約束力量和加強保險監管非常重要的前提條件。保險公司披露的信息內容應根據對象的不同而存在區別，因為不適當的信息披露會削弱民眾對保險公司的信心，增加保險公司危機發生的可能性。因此，面向保單持有人，應當披露有關保險公司總體情況的信息，包括保險公司的信用評級情況、保險公司的償付能力基本狀況、資產質量和利潤狀況；而面向監管機構的專業分析人員，則應披露全面的、詳細的保險公司信息，包括全部的財務報表、信用評級情況、關于償付能力的各項詳細指標和各類風險暴露狀況。

（4）建立保險風險的預警預報系統，健全保險危機處理機制。保險風險的預警預報，可以幫助監管機構及時識別和有效控制保險公司的經營風險和財務風險，將風險盡可能消滅在萌芽狀態，避免風險的累積。保險監管機構可根據預警系統及時得到最新的風險信息，變“救火式”的事后管理為預警式的事前和事中管理。危機處理是指當保險公司潛在風險成為現實，運作完全陷人困境時所采取的一系列拯救和治理措施。由于保險公司的特殊性，保險公司的危機極具擴散和破壞性，所以監管機構在處理保險公司的危機時必須及時、果斷、妥善，必須具有適應依據危機機構的所有制結構、法律結構及風險嚴重程度和當時市場環境，以及危機處理成本與效果權衡等各種不同情況的處理危機的手段、方式和具體方案，以及相應的配套法規。

（5）健全市場退出機制。如果沒有健全的市場退出機制、即使是設計非常完善的監管也不可能解決信息不對稱問題，從而也就無法有效地防止保險業危機的發生。市場約束的重要作用就在于迫使喪失償付能力的保險公司退出市場，提高市場機制的運作效率。保險公司管理人員以及股東意識到如果保險公司退出市場，他們將喪失全部權利，就不愿意從事高風險的經營活動，這也有助于降低保險公司的道德風險。因此，只有及時、快速的市場退出才能有效遏制并降低危機傳染對其他保險公司及保險業造成更大的影響，只有健全和完善的市場退出機制才能充分利用市場約束力量。適時的市場退出機制具有三個優點：有效地減小破產成本；迫使保險公司充分考慮到自身行為的風險性；增強市場競爭的公平性。

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