社會保險法制建設(shè)分析論文

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一、中國社會保險法制建設(shè)之歷程

(一)社會保險法規(guī)的初創(chuàng)和調(diào)整階段(1949—1965)

以新中國成立前夕制定的臨時憲法《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中有關(guān)社會保險問題的規(guī)定為依據(jù)，政務(wù)院集中頒布了社會保險的全國性行政法規(guī)。1951年2月，政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》(以下簡稱《條例》)，是新中國第一部綜合性的社會保險行政法規(guī)。《條例》規(guī)定保險經(jīng)費由企業(yè)負(fù)擔(dān)，職工不交納保險費，勞動保險事業(yè)交由工會辦理。從內(nèi)容上看，《條例》確立的社會保險制度屬于“半社會保險與雇主責(zé)任相結(jié)合的制度”①，但從立法技術(shù)、制度系統(tǒng)上看，《條例》的科學(xué)含量值得肯定，在中國社會保障立法史上具有里程碑意義?！稐l例》的頒布和實施標(biāo)志著中國內(nèi)地建立了包括養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育保險等在內(nèi)的社會保險制度，這套制度經(jīng)過不斷擴(kuò)展，最終幾乎覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，在一定程度上滿足了職工的基本生活需求。

鑒于初創(chuàng)時期社會保險制度仍存在不切實際和不夠合理的地方，國家決定進(jìn)行調(diào)整。1958年2月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》。1958年4月，勞動部又了《退休暫行規(guī)定實施細(xì)則(草案)》。《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》是中國第一部統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的單獨立法。依據(jù)該規(guī)定，企業(yè)職工養(yǎng)老保險與國家干部的養(yǎng)老保險納入公共養(yǎng)老保險計劃。這一階段，對醫(yī)療保險和工傷保險制度也進(jìn)行了調(diào)整。在醫(yī)療保險方面，主要是建立了病、傷、生育假期批準(zhǔn)制度，規(guī)定部分醫(yī)療費用由個人負(fù)擔(dān)。在工傷保險方面，主要是增加了職業(yè)病項目。

(二)社會保險法制遭到破壞階段(1966—1976)

1966年開始到1976年為止，包括社會保險在內(nèi)的社會保障制度受到嚴(yán)重破壞。多數(shù)社會保險法規(guī)被廢止，社會保險機(jī)構(gòu)被撤消，社會保險一度處于無人管理的狀況；職工的退休也大部分中止，數(shù)百萬職工無法按時退休。1969年2月財政部了《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)制度工作中幾項制度的改革意見(草案)》，規(guī)定國營企業(yè)一律停止提取工會經(jīng)費和勞動保險金，企業(yè)支付的退休金改在企業(yè)營業(yè)外列支。這份文件否定了《中華人民共和國勞動保險條例》中的有關(guān)規(guī)定。由此，勞動保險失去了其應(yīng)有的社會性和互濟(jì)性功能，演化為企業(yè)保障，中國的勞動保險制度遭受重創(chuàng)，社會保險事業(yè)出現(xiàn)停滯和倒退。

(三)社會保險法恢復(fù)和重建階段(1977—1989)

由于許多制度在“”期間遭到破壞，“”后的首要任務(wù)是進(jìn)行社會保險制度的恢復(fù)工作。1978年6月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，自此，社會保險制度及其立法進(jìn)入恢復(fù)和重建階段。1982年，我國憲法第44條、第45條對社會保險問題作了一些原則性規(guī)定。1986年4月12日六屆全國人大通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃》中，第一次在國家的法律文件中清晰而明確地提出了“社會保障”的概念，將社會保險、社會福利、社會救助和社會優(yōu)撫等制度，統(tǒng)一納入了社會保障體系。此后，社會保險立法隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)而全面展開。1986年，國務(wù)院了《國營企業(yè)實行勞動合同暫行規(guī)定》，確立了勞動合同制工人的養(yǎng)老保險制度。同年，國務(wù)院還頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，初步確立了中國的失業(yè)保險制度。1988年，國務(wù)院頒發(fā)了《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》，統(tǒng)一了機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的生育保險制度。1989年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于公費醫(yī)療保險的通知》，對公費醫(yī)療開始進(jìn)行改革。這一時期，社會保險立法工作的重心，一方面是恢復(fù)“十年動亂”前的社會保險制度，另一方面是為20世紀(jì)90年代的社會保險制度的全面建設(shè)和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(四)社會保險法的全面建設(shè)和發(fā)展階段(1990-)

20世紀(jì)90年代以來，與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，社會保險制度開始向社會化和法制化方向發(fā)展，國家開始注重適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社會保險法律制度建設(shè)。1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確了養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌，標(biāo)志著我國養(yǎng)老社會保險制度建設(shè)序幕的拉開。1992年，民政部了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度開始試點。1994年出臺的《中華人民共和國勞動法》，專設(shè)一章規(guī)定了“社會保險和福利”。1994年，我國政府頒布了生育保險方面的行政規(guī)章《企業(yè)職工生育保險試行辦法》。1995年，國務(wù)院了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，表明我國養(yǎng)老保險制度改革的深化，同時指明了我國養(yǎng)老保險改革的方向。1997年國務(wù)院了養(yǎng)老保險的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。1998年國務(wù)院頒布了醫(yī)療保險的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》。1999年，國務(wù)院頒布了失業(yè)保險方面的行政法規(guī)《失業(yè)保險條例》。同年，國務(wù)院還了《社會保險費征繳暫行條例》。2001年，勞動和社會保障部頒布了行政規(guī)章《社會保險行政爭議處理辦法》。2003年4月，國務(wù)院頒布了工傷保險方面的行政法規(guī)《工傷保險條例》。2004年3月，國家立法機(jī)關(guān)在修改憲法時，將“國家尊重和保障人權(quán)”和“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”正式載人憲法。

二、中國社會保險法制建設(shè)之成就

(一)在社會保險概念的界定上達(dá)成了共識，社會保險制度框架已經(jīng)明確

1986年，我國國家的法律文件首次明確提出了“社會保障”的概念，將社會保險、社會福利、社會救濟(jì)和社會優(yōu)撫等看成是并列的制度，統(tǒng)一納入了社會保障體系。自此，社會保障的理論和相關(guān)的制度設(shè)計都基本上明確了社會保險是與社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫、社會福利相并列的概念，社會保險是社會保障的核心和基礎(chǔ)。1994年(勞動法》第70條規(guī)定：“國家發(fā)展社會保險事業(yè)、建立社會保險制度、設(shè)立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得物質(zhì)幫助和補償。”這從法律上確立了社會保險涵蓋養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、生育保險等五個具體項目。社會保險概念內(nèi)涵與外延的明確及其在社會保障體系中基礎(chǔ)性地位的共識為我國社會保險立法奠定了制度架構(gòu)的基礎(chǔ)。

(二)社會保險制度轉(zhuǎn)型已基本完成，國家立法具備了較好的實踐基礎(chǔ)

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國形成了以行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等不同形式的規(guī)范性文件和相關(guān)的政策構(gòu)成的社會保險法制體系。社會保險法制在相當(dāng)程度上指引和規(guī)范了社會保險制度建設(shè)，成為社會保險制度改革和發(fā)展的指南。經(jīng)過多年的改革和試點，中國特色社會保險體系框架開始形成，初步建立了獨立于企事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保險制度。社會保險已從計劃經(jīng)濟(jì)條件下的國家負(fù)責(zé)、單位包辦、封閉運行的制度安排，轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)條件下的責(zé)任共擔(dān)、社會共濟(jì)的保險體制。社會保險的基金來源改變了過去國家包攬的狀況，實行了國家、單位和職工個人三方合理負(fù)擔(dān)，并在主要項目上實行了社會統(tǒng)籌。我國公民的社會保險觀念也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即從完全依附國家、單位轉(zhuǎn)向責(zé)任共擔(dān)，這表明我國社會保險制度轉(zhuǎn)型過程中的艱難任務(wù)已經(jīng)基本完成。社會保險方面的大量的行政法規(guī)和地方性法規(guī)已經(jīng)成為國家立法的寶貴資源，社會保險國家立法已經(jīng)具備了較好的實踐基礎(chǔ)。

(三)社會保險立法有了憲法依據(jù)

2004年的憲法修正案對社會保險的相關(guān)問題作了兩個重要規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”和“國家尊重和保障人權(quán)”。該憲法修正案對社會保險立法的意義在于：一方面從根本大法的高度規(guī)定了社會保障制度，昭示著建立和健全社會保障制度是國家責(zé)無旁貸的責(zé)任，從以往的黨和政府的決定、主張上升為國家意志；另一方面把包括社會保險權(quán)在內(nèi)的人權(quán)人憲，使得社會保險法的立法根基得以確立?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”和“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”的條款使得我國的社會保險立法有了憲法原則依據(jù)以及憲法規(guī)范依據(jù)。

(四)社會保險法的研究逐漸受到重視，社會保險立法開始提速

長期以來，我國的社會保險法一直被認(rèn)為是勞動法的一部分，而勞動法盡管歷史悠久，但在我國卻是一個長期不被重視的、遭受“冷遇”的法律部門，至于包括社會保險法在內(nèi)的社會法更是不在人們的視野中。然而，作為與經(jīng)濟(jì)并列的社會領(lǐng)域的事務(wù)也需要法律加以調(diào)整，公民政治權(quán)利和民事權(quán)利之外的社會權(quán)利也需要法律加以保護(hù)，于是社會法應(yīng)運而生，并隨著社會的發(fā)展和社會問題的增多而逐漸受到重視。2001年，九屆人大第四次會議提出中國特色社會主義法律體系應(yīng)該包括社會法在內(nèi)的7個主要的法律部門。自此，社會法被認(rèn)為是一個獨立的重要的法律部門，它承載著保障公民的基本人權(quán)尤其是公民社會保障權(quán)的功能，引起了法學(xué)界和社會保障學(xué)界的廣泛關(guān)注。在此背景下，曾經(jīng)擱置多年的《社會保險法》，又被提到立法議程。十屆全國人大常委會已經(jīng)把制定《社會保險法》列入立法規(guī)劃，社會保險立法開始走上快車道。

三、中國社會保險法制建設(shè)之反思

由于社會轉(zhuǎn)型、東西部差距和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等原因，我國在社會保險法制建設(shè)上雖然取得了一些成就，為今后的社會保險立法奠定了一定的基礎(chǔ)，但也存在著現(xiàn)實的迫切需要與立法相對滯后的矛盾。

(一)社會保險立法理念落后

當(dāng)今社會，社會保險(保障)權(quán)利已成為人權(quán)概念的重要組成部分。尊重和保障人權(quán)，尊重人的價值和尊嚴(yán)，滿足人的基本需要的合理性，是人道主義的基本要求，也是現(xiàn)代社會保險立法的起點和歸宿。從法理方面看，社會保險法無非是公民社會保險權(quán)的確立和實現(xiàn)問題，社會保險法是權(quán)利保障法，即社會保險立法的首要任務(wù)是規(guī)定社會保險權(quán)利的享有和保障。權(quán)利是目標(biāo)與基礎(chǔ)，權(quán)利處于基本的主導(dǎo)地位。然而，目前，社會保險權(quán)利保障的理念遠(yuǎn)未被學(xué)界和立法者所認(rèn)同，社會保險立法更多地定位于事本位而非人本位。我國社會保險制度是因為國有企業(yè)改革使得原有的單位保障功能弱化而逐漸受到人們重視的，社會保險作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施多是就事論事，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，沒有自己的邏輯基礎(chǔ)和理論定位。缺乏先進(jìn)的立法理念，必然導(dǎo)致在社會保險法的基本價值、原則、適用范圍等重要問題上無法形成共識，導(dǎo)致社會保險立法基點不當(dāng)，缺乏前瞻性、主動性和回應(yīng)性，阻礙了社會保險法律制度建設(shè)。

(二)社會保險基本法律缺失，社會保險法治化程度較低

立法先行、制定高位階的社會保險法律是世界各國社會保險制度建立和完善的基本經(jīng)驗。在社會保險制度建構(gòu)方面，我國雖頒布了大量的規(guī)范性和非規(guī)范性文件，但非常遺憾的是，在名目繁多的法律文件中，卻沒有一部專門調(diào)整社會保險關(guān)系的基本法律——社會保險法。社會保險權(quán)是公民的基本權(quán)利，對其進(jìn)行規(guī)范的社會保險制度理應(yīng)是基本法律制度，根據(jù)憲法理論和我國《立法法》的規(guī)定，涉及社會保險的重要事項的立法應(yīng)該由法律規(guī)定。盡管，早在1994年，全國人大就把《社會保險法》列入當(dāng)屆人大必須制定的115部法律規(guī)劃中，其中排列第41位的《勞動法》已于1995年出臺，而位列第39位的《社會保險法》至今仍處于千呼萬喚之中。社會保險基本法暫付闕如，對社會保險的規(guī)范主要是行政法規(guī)、地方性法規(guī)及各部門的規(guī)章。在現(xiàn)行的社會保險的各項單行制度中，也鮮有專門的法律。社會保險基本法的缺位，導(dǎo)致我國社會保險制度缺乏權(quán)威性、公平性、透明性、穩(wěn)定性和可操作性，難以定型；導(dǎo)致社會保險法律規(guī)范的效力層次偏低，體系功能弱化，與社會保險法作為獨立法律部門的法律地位極不相稱；導(dǎo)致遵從社會保險內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)要求的相關(guān)法律制度無法及時建立起來，一些本應(yīng)由法律來調(diào)整的社會保險關(guān)系一直游離于法治之外。社會保險基本法的缺位使得我國的社會保險制度長期處于非法治化的、政府單方面主導(dǎo)而難以兼顧責(zé)任主體各方利益的不合理狀態(tài)。這種不合理狀態(tài)，既阻礙了我國社會保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也與現(xiàn)代法治國家的“法律之治”的基本要求以及社會主義和諧社會的“公平正義”的價值理念相去甚遠(yuǎn)。

(三)社會保險法律體系內(nèi)容存在局限性

我國現(xiàn)行的社會保險法律體系中，社會保險法規(guī)或政策的適用范圍明顯過窄，享有社會保險的對象是非常有限的，社會保險僅僅是一部分社會群體的“專利”，覆蓋全體公民的社會保障制度還沒有真正建立。第一，廣大農(nóng)村的社會保險制度僅處于起步階段，占全國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民幾乎被排除在社會保險制度之外。盡管我國開始探索農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，但制度尚未定型，大量的農(nóng)民還沒有被納入社會保險制度內(nèi)，無法享受到應(yīng)有的社會保險權(quán)益。第二，城鎮(zhèn)社會保險覆蓋面也比較窄。我國社會保險制度是針對正規(guī)用人單位“固定”的就業(yè)形式而設(shè)計的，沒有充分考慮到勞動關(guān)系多樣化、復(fù)雜化和就業(yè)方式靈活化等因素。大量的農(nóng)民工、非公有制企業(yè)職工等靈活就業(yè)人員沒有被納入社會保險制度，他們很難享有社會保險利益。近年來，我國社會保險開始打破長期以來只覆蓋城鎮(zhèn)固定職工的格局，以不同的方式向農(nóng)民工延伸，但總體上看，城鎮(zhèn)社會保險體系基本上沒有覆蓋農(nóng)民工，如大多數(shù)農(nóng)民工沒有養(yǎng)老保險和失業(yè)保險，工傷保險和醫(yī)療保險的參保率低，傷殘得不到經(jīng)濟(jì)賠償和治療?！贝罅康姆钦?guī)就業(yè)的職工不能享受到社會保險待遇，不同所有制企業(yè)的社會保險也存在很大差異。這些情況大大地破壞了社會保險制度的公平原則。

(四)社會保險法律規(guī)范的不統(tǒng)一和混亂

我國在保險法制建設(shè)方面，國家立法機(jī)關(guān)制定的法律少，國家行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)多，立法主體多元，層級無序，規(guī)范分散。如關(guān)于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，國務(wù)院統(tǒng)一了通知，確定了兩個試點方案，允許地、市以上的政府根據(jù)本地情況自主選擇，結(jié)果是全國各省、市、自治區(qū)選擇不同的實施方案，造成這項本應(yīng)全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度處于不統(tǒng)一的混亂局面。近年來，還有一些省市以地方性法規(guī)的形式制定《養(yǎng)老保險條例》，進(jìn)一步固定了養(yǎng)老保險地方化的格局。立法主體的多元直接造成全國社會保險制度的不統(tǒng)一，制度定型難度加大。立法層級的無序?qū)е律鐣ｋU法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等存在法出多門，互不統(tǒng)轄甚至相互矛盾的現(xiàn)象，這給社會保險法的實施帶來了不良的影響，在某些方面甚至出現(xiàn)了社會保險“有法難依”的困境。例如，農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例》中，把“合作醫(yī)療”列為農(nóng)民負(fù)擔(dān)不許征收，有些地方也將社會養(yǎng)老保險的開展視為增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這些行政法規(guī)或政策性規(guī)定與社會保險法律法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了社會保險制度的威信和可持續(xù)性。

(五)社會保險法律實施機(jī)制薄弱，缺乏合理約法律救濟(jì)制度

法律責(zé)任制度是法律規(guī)范的必不可少的要素，也是法律強(qiáng)制力的直接體現(xiàn)。我國社會保險法在立法技術(shù)方面，缺少對違法行為進(jìn)行制裁和對不作為行為進(jìn)行追究的法律責(zé)任制度。法律責(zé)任制度的缺失導(dǎo)致法律實施機(jī)制薄弱，社會保險法律制度在很大程度上失靈，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的指引、激勵、規(guī)范、制裁和保護(hù)功能?，F(xiàn)有的社會保險法規(guī)不具有法律的權(quán)威，社會保險領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象突出。

有權(quán)利必有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利。社會保險權(quán)需要法律救濟(jì)措施。許多發(fā)達(dá)國家都建立有專門處理社會保險糾紛的機(jī)構(gòu)，使社會保險方面的爭議能夠得到便捷、高效、合理的解決，以有效地保障公民的社會保險權(quán)。我國不僅沒有建立專門處理社會保險糾紛的機(jī)構(gòu)，沒有便捷、高效的解決爭議的程序，甚至還出現(xiàn)過由某市社會保險局和市高級法院“協(xié)商—致”，下發(fā)文件規(guī)定勞動者依法要求用人單位補繳養(yǎng)老金案件不屬于法院管轄范圍、勞動爭議仲裁委員會也不能受理的怪現(xiàn)象o。這剝奪了勞動者提起仲裁和訴訟的權(quán)利，勞動者的社會保險權(quán)成為紙上的權(quán)利。

四、中國社會保險法制建設(shè)之展望

根據(jù)上文分析，我國社會保險法制建設(shè)既有成就也存在不足。這些不足讓我們看到了加快和完善我國社會保險立法的必要性和緊迫性。

(一)樹立科學(xué)、先進(jìn)的立法理念

社會保險(保障)權(quán)是一項基本人權(quán)的思想已經(jīng)成為世界上絕大多數(shù)國家的共識和構(gòu)建社會保障制度的基本依據(jù)。從法理上講，社會保險權(quán)屬于生存權(quán)這一人權(quán)的基本范疇，其核心內(nèi)容是公民在遭遇社會風(fēng)險(年老、傷害、疾病、失業(yè)、生育等)時，可以請求國家和社會提供物質(zhì)幫助，以確保每一個公民有尊嚴(yán)地、體面地生活，共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。社會保險法本質(zhì)上是國家對公民社會保險權(quán)的保障和救濟(jì)，社會保險立法的邏輯起點和歸宿是公民的社會保險權(quán)。社會保險法是權(quán)利保障法并非僅是社會保險事務(wù)管理法，更不是社會保險管理的權(quán)力分配法。這是現(xiàn)代文明和法治國家的必然要求。在建設(shè)社會主義法治國家與構(gòu)建和諧社會的過程中，最不能容忍的是對公民權(quán)利的漠視、忽視甚至權(quán)利的被剝奪。2004年我國憲法修正案明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，因此，保障公民的社會保險權(quán)，維護(hù)社會公平，讓全體社會成員平等地分享社會發(fā)展成果，應(yīng)該是我國社會保險立法的基本理念。

(二)加快制定高位階的社會保險法律

立法先行是世界各國社會保險制度建設(shè)或變革的普遍規(guī)律。自19世紀(jì)末以來，德、英、美、日等發(fā)達(dá)國家大都通過社會保險(保障)立法，從法律上確保社會保障制度的存在。只有通過社會保險立法，公民的社會保險權(quán)利才能從應(yīng)然的權(quán)利向法定權(quán)利轉(zhuǎn)化，再從法定權(quán)利向現(xiàn)實權(quán)利轉(zhuǎn)化，公民的社會保險權(quán)才能真正實現(xiàn)?？疾煳鞣降纳鐣ｋU立法，我們可以發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)在社會保障立法方面存在分歧是比較普遍的現(xiàn)象。因為，社會保險制度安捧涉及政府、企業(yè)與個人的責(zé)任分擔(dān)和不同社會群體或利益集團(tuán)的利益調(diào)整。許多社會保障立法事實上是行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)相互博弈與妥協(xié)的結(jié)果。對社會保險來說，立法的意義不僅在于對社會保障制度的權(quán)威規(guī)范，更在于實現(xiàn)社會保障責(zé)任與權(quán)益的合理配置。出臺由全國人大——民意機(jī)構(gòu)審議的(社會保險法》，能有效避免政府單方面主導(dǎo)社會保險政策而難以兼顧責(zé)任主體各方利益的缺陷，從而確保社會保險的各項制度更為公平合理。此外，社會保險權(quán)屬于公民的基本人權(quán)，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，社會保障(險)的主要事項應(yīng)該由全國人大制定法律。還有，制定《社會保險法》可以使社會保險主體權(quán)利義務(wù)和職責(zé)明晰化，有利于社會保險制度的定型，形成社會公眾確定的心理預(yù)期，維系社會誠信。基于法律的國家強(qiáng)制力和巨大的權(quán)威性，可以使社會保險糾紛依法解決，社會保險制度有效運作并持續(xù)發(fā)展?？傊涌焐鐣ｋU立法步伐，制定高位階的社會保險法律不僅是建設(shè)中國特色社會主義法律體系的重要任務(wù)之一，而且已經(jīng)成為完成社會保障制度改革的必要條件及構(gòu)建和諧社會的當(dāng)務(wù)之急。

(三)在立法技術(shù)上應(yīng)當(dāng)制定綜合的、統(tǒng)一的社會保險法

社會保險的立法模式有以英國、法國等為代表的多部社會保險單項法律并存，相互之間不存在隸屬關(guān)系的分散立法模式和以美國為代表的集多項社會保險項目為一體的綜合立法模式。我國1994年在社會保險法的立法規(guī)劃中，采用的是綜合立法即制定綜合的、統(tǒng)一的社會保險法模式。目前，關(guān)于社會保險的立法模式存在較大爭議，如有學(xué)者認(rèn)為我國的社會保險立法應(yīng)該采取化整為零的分散立法模式，即針對社會保險的不同項目(養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險和基本醫(yī)療保險等)分別立法，條件成熟時再制定社會保險基本法②。

本文認(rèn)為，社會保險分散立法的觀點值得商榷。第一，分散立法固然有比較靈活、便于修訂等優(yōu)點，但是，分散立法由于缺乏統(tǒng)攝全局的社會保險基本法的制約，非常容易產(chǎn)生社會保險各單行法律之間的重復(fù)、矛盾和沖突。因此，國際勞工局專家組在《展望21世紀(jì)：社會保障的發(fā)展》的研究報告中主張“分散的社會保障法律應(yīng)綜合并盡可能匯集起來，法律應(yīng)當(dāng)用最清晰的合理的語言來起草”的建議，值得我們在選擇立法模式時予以重視。第二，從國外的經(jīng)驗看，固然大多數(shù)國家的社會保險立法都經(jīng)歷了從某一項社會保險制度開始，立法內(nèi)容逐漸擴(kuò)展，從單一到綜合的過程，但綜合立法不是沒有成功的先例。美國就基本上是以其綜合性的立法即1935年的《社會保障法》而著稱的。智利也在1924年制定了綜合性的社會保險法。而原先采用分散立法的國家如德國，為了使社會保險立法系統(tǒng)化和明朗化，于1970年進(jìn)行了《社會法》的法典編纂。美國、智利綜合性立法模式和德國的《社會法》法典編纂的經(jīng)驗，充分說明社會保險制度是具有內(nèi)在的統(tǒng)一性的，這也是我們選擇《社會保險法》立法模式時需要參考的因素。第三，在我國目前社會保險制度零亂、立法層次低、立法內(nèi)容粗疏的情況下，必須制定一部綜合的、統(tǒng)一的社會保險法，以規(guī)范社會保險各項目所具有共性的內(nèi)容，解決當(dāng)前社會保險制度建設(shè)中急需解決的若干突出問題，為社會保險制度定型確立法律框架。實際上，即使采取分散立法，也不可能對社會保險的具體制度和事項做出特別詳細(xì)的規(guī)定，反而會造成立法的分散、重復(fù)和立法資源的浪費。而制定綜合、統(tǒng)一的社會保險法，規(guī)定社會保險的基本原則和重要制度，至于各項社會保險制度的具體模式、各項社會保險待遇的計算辦法等具體事項，可以留待行政法規(guī)或者法律解釋等作規(guī)定，為社會保險具體制度的發(fā)展留出空間，這是目前非?，F(xiàn)實、經(jīng)濟(jì)、有效的選擇。

我國的社會保險法應(yīng)該以建立全國統(tǒng)一的法律體系為目標(biāo)，制度框架應(yīng)該包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、公務(wù)員退休養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保臉、工傷保險、生育保險法、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等項目。社會保險法還應(yīng)對政府的社會保險職責(zé)、社會保險費征收體制、社會保險待遇、社會保險經(jīng)辦、社會保險基金監(jiān)管、法律責(zé)任等重要問題做出規(guī)定。

(四)強(qiáng)化社會保險法律的實施機(jī)制，健全社會保險權(quán)利救濟(jì)制度

社會保險法律制度功能和效用的發(fā)揮需要有強(qiáng)有力的法律責(zé)任制度和權(quán)利救濟(jì)措施做后盾。一方面，社會保險法要加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性，建立相關(guān)的法律責(zé)任制度，對拒絕繳納法定的社會保險費，拒不履行社會保險支付義務(wù)的，挪用、侵占、貪污社會保險基金的等行為，依法追究行為人的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。關(guān)于刑事責(zé)任，考慮到需要和刑事立法相協(xié)調(diào)，可以在社會保險法里作一概括規(guī)定，然后由立法機(jī)關(guān)通過刑法修正案或刑法解釋的方式，對社會保險方面的刑事犯罪做出規(guī)定，從刑法方面為社會保障制度提供強(qiáng)有力的保障。

權(quán)利救濟(jì)制度是社會保險法實施的另一條保障線。國際勞工局在《展望21世紀(jì)：社會保險的發(fā)展》中明確指出：“人們對他受到任何社會保障機(jī)構(gòu)的對待方式應(yīng)有提出控訴的明確權(quán)利。假如此種控訴在社會保障機(jī)構(gòu)本身范圍內(nèi)的控訴程序不能滿意的話，應(yīng)提交給一個獨立的主管機(jī)構(gòu)處理?！边@充分說明，社會保險權(quán)利的救濟(jì)，除了需要社會保障系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟(jì)外，還需要相應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)。按照我國1994年勞動法的規(guī)定，社會保險爭議屬于勞動爭議的一部分，爭議解決必須在勞動爭議的框架內(nèi)，依據(jù)勞動爭議的解決機(jī)制進(jìn)行。2001年5月7日，勞動和社會保障部頒布了《社會保險行政爭議處理辦法》，改變了過去在勞動爭議的框架內(nèi)，依據(jù)《勞動爭議處理條例》解決社會保險爭議的具體規(guī)定，擴(kuò)大了社會保險當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的渠道，是我國社會保險權(quán)利救濟(jì)制度的重大發(fā)展。社會保險是涉及面廣，與社會成員利益密切的制度安排，由此產(chǎn)生的爭議帶有特殊權(quán)益爭議的性質(zhì)，爭議能否得到合理快速的解決，直接關(guān)系到公民權(quán)利的實現(xiàn)和社會秩序的維護(hù)。為了保障人們社會保險權(quán)的實現(xiàn)，維護(hù)社會秩序，社會保險法需要規(guī)定社會保險爭議的解決程序，借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，設(shè)立專門的社會保險審判機(jī)構(gòu)，專門從事社會保險爭議案件的審理，使公民的社會保險權(quán)在遭到侵害時獲得及時、便捷、有力的司法救濟(jì)。

摘要：中國社會保險法經(jīng)歷了初創(chuàng)與調(diào)整、破壞、重建、全面建設(shè)和發(fā)展等階段。社會保險法制建設(shè)取得了巨大成就：社會保險概念的界定達(dá)成共識，制度框架已經(jīng)明確；制度轉(zhuǎn)型的任務(wù)基本完成，國家立法具備了較好的基礎(chǔ)；社會保險立法有了憲法依據(jù)；社會保險法的研究逐漸受到重視，立法開始提速。但社會保險立法存在理念落后，基本法律缺失，法律規(guī)范不統(tǒng)一甚至混亂，法律實施機(jī)制偏弱，缺乏法律救濟(jì)制度等問題。。加快和完善社會保險立法必須樹立科學(xué)的立法理念，制定高位階的社會保險法律，強(qiáng)化社會保險法律的實施機(jī)制，健全社會保險權(quán)利救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞：社會保險，社會保險權(quán)，立法，社會保險法律