完善養老保障制建設社保論文

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編者按：本文主要從我國養老保障制度存在的主要問題；完善我國養老保障制度的對策進行論述。其中，主要包括：社會保障是國家和社會為生活面臨困難的社會成員提供物質幫助以保障其基本生存條件的活動、沒有建立全國統一的體系、城鄉覆蓋面的差別、所有制差別、統籌層次偏低、資金籌措比例不恰當、基金的保值增值面臨困難、建立全國統一的城鎮基本養老保障制度、全國城鎮所有就業人員（包括機關、事業單位工作人員和各種性質企業的員工）都要交納養老保險金、個人賬戶全國范圍內通用、個人賬戶儲存額成為計算其養老金的基本依據、逐步建立農村基本養老保障制度、改革城鎮養老保障資金的籌措機制、加強養老保障資金的管理，找準保值增值途徑等，具體請詳見。

摘要：我國養老保障制度未建立全國統一的養老保障體系，養老保障統籌層次偏低，養老保障資金籌措比例不恰當，養老保障基金的保值增值面臨困難等問題。為完善我國養老保障制度，文章建議建立全國統一的城鎮基本養老保障制度，逐步建立農村基本養老保障制度，改革城鎮養老保障資金的籌措機制，加強養老保障資金的管理、找準保值增值途徑。

關鍵詞：我國；養老保障制度；對策

社會保障是國家和社會為生活面臨困難的社會成員提供物質幫助以保障其基本生存條件的活動。社會保障的意義十分重大，它不僅保障群眾基本生活，而且還可以促進經濟發展、維護社會穩定、實現社會公平。社會保障也獲得了經濟運行的“減震器”、社會的“穩定器”和“安全閥”、實現社會公平的“調節器”等美譽。因此，黨的十七大報告提出，要“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”。而養老保障又是社會保障的最主要內容，養老保障制度的建設對社會保障制度建設影響深遠。

一、我國養老保障制度存在的主要問題

（一）沒有建立全國統一的體系

由政府強制推行的養老保險稱為基本養老保障，它是養老保障制度的主體，政府只在基本養老保障建設中發揮應有的作用。基本養老保障屬于全國性公共產品，是建立全國統一市場制度的重要基礎。一個國家要建立全國范圍內統一的勞動力市場，促進勞動力的自由流動，首先就要實行養老保障的國家級統籌，統一制度、統一規定、統一標準、統一征收和統一管理，使勞動者在流動過程中不致于中斷原有的養老保障基礎。但是我國現有的養老保障體系是分割、封閉的，致使勞動力無法自由流動，表現為以下三大差別：

1、城鄉覆蓋面的差別。2006年末，全國參加基本養老保險的人數大約是24091萬人，只占全國應該參加養老保險總人數的24.3%。而在參保的人數中，城鎮參加基本養老保險的人數是18649萬人，占城鎮應保人數的64.8%；農村參加養老保險的人數是5442萬人，占農村應保人數的9.9%。城鄉覆蓋面的比例為18∶1，城鄉養老保障覆蓋面的差距巨大。

2、所有制差別。就城鎮而言，機關事業單位和國有企業員工的參保率高，外資企業、私營企業以及靈活就業人員的參保率低，發展很不平衡。而且企業與機關事業單位的養老保障實行的是雙軌制。機關事業單位的個人不需要交納保險費，各種養老保障資金由國家財政承擔，而企業職工要承擔相當一部分保險費用，并且享受的待遇要遠遠低于機關事業單位人員。

3、地區差別。我國是按照屬地化原則來建立基本養老保障制度的，實行的是地方統籌保障基金的方式。不同地區之間統籌比例參差不齊，以企業交付的養老費為例，河北規定為16%，北京、天津為18%，上海為25.5%。這就造成各地養老保障負擔輕重不一，因而養老保障待遇也不同。東部地區的養老保障待遇普遍高于中西部地區。

這些差別導致養老保障固態化的現象：機關事業單位的員工不愿意到企業去工作，國有企業員工又不愿意到非國有單位工作，東部地區不愿意接收中西部地區轉移過來的養老保險關系。其弊端是制約了勞動力的自由流動，不利于建立全國統一的市場制度。

（二）統籌層次偏低

按照國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》，各省、市、自治區、直轄市人民政府有權自行制定繳費率，其初衷在于保持政策的靈活性，以便各地結合實際情況因地制宜。但是，這一政策客觀上造成養老保障統籌層次偏低。目前，全國只有12個省份實現和基本實現養老保險省級統籌，其他保障項目主要還是縣市級統籌。資金籌集比例各地間有很大差別。養老保障資金統籌標準的不統一，違背了社會保障的互助共濟、實現社會公正的原則。社會保障的基礎是大數法則，即用恒定的大數來保障突發的小數。參與保障的人數越多，承受風險的能力就越強。統籌的層次越高，抵御風險的能力也越強。而且，強制推行的基本養老保障統籌層次越高，越能體現養老公正原則。盡管從全國來看，養老保障基金累積節余在不斷增長，但我國三分之二以上的省區收不抵支，形成全國性的養老支付危機，沒有在全國范圍內實現公平、公正。

（三）資金籌措比例不恰當

企業單位的養老保障資金主要來源于企業和勞動者。其中，企業擔負著籌資的大部分責任，要支付員工工資總額的20%作為員工的養老保險基金，加上其他的強制性保險項目，企業繳款達到了職工工資的28%左右。職工個人要承擔工資收入的8%。實際上，企業負擔了養老保險資金的72%，個人只負擔了28%。如此高的企業繳費率使企業的勞動成本大幅度提高，負擔增加從而嚴重影響企業的競爭力。與之相關的另一個問題是，養老保險基金的空賬問題遲遲沒有解決。我國是在1997年才開始建立企業職工的養老保險基金制度的。過去由政府和企業承擔的職工養老保險由此全部移交給社保機構負責。但是，以前沒有退休金積累的3000萬己退休職工和在新制度建立以前參加工作的在相當長的工齡內沒有養老金積累的在職老職工共欠下了約8千億元左右的巨額養老金負債。退休老職工的養老金又不能不發，于是社保機構只能現收現付，拆東墻補西墻，致使養老保險基金空賬運行。隨著人口老齡化養老的來臨，養老保險金支付的風險越來越大。

（四）基金的保值增值面臨困難

1997年國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，明確規定“基本養老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用于職工養老保險。基金結余額，除預留相當于兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。”盡管2001年12月13日財政部、勞動和社會保障部聯合了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，允許全國社保基金適當投資于證券、股票，其比例不得高于40%。但是，該辦法中所稱的全國社會保障基金是指由國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥入資金、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金，并不包括由企業和個人繳納的社會保障基金。政策的天平偏向了社會保障基金的安全性，忽視了其收益性。而養老保障基金的增值是養老保障基金籌措的一個重要渠道。按照規定的途徑，扣除通貨膨脹因素，養老金無法增值。以2004年為例，該年物價上漲了3.90%，而養老基金收益率僅有3.1%，這就意味著如扣除價格因素，那么2004年我國養老基金的實際收益率為-0.8%。

二、完善我國養老保障制度的對策

（一）建立全國統一的城鎮基本養老保障制度

在城鎮建立全國統一的基本養老保障制度，對所有就業者實行統一規定、統一標準、統一征收和統一管理，實現全國范圍內養老保障的公平，以此促進勞動力的自由流動。當然，我國目前的養老保障只能是廣覆蓋、低水平、可持續、促發展型的，只保障居民的基本生活需要，不能像過去那樣實行無所不包的“大福利”、“高福利”。建立全國統一的城鎮基本養老保障制度、消除所有制差別和地區差別，不僅是必要的，而且是可行的。可從以下幾個環節著手付諸實施：

1、全國城鎮所有就業人員（包括機關、事業單位工作人員和各種性質企業的員工）都要交納養老保險金，個人和單位交納的比例要統一，建立養老保障資金的個人賬戶，全國聯網、全國流通，由勞動和社會保障部成立專門的機構統一管理。個人賬號與身份證號合一，個人和單位繳納的養老保險金全部記錄到個人賬戶上。個人賬戶儲存額只用于職工養老，不得提前支取。職工如果意外死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。

2、個人賬戶全國范圍內通用，職工更換工作單位時，其個人賬戶上全部儲存額隨同轉移。新的工作單位只要按規定往他的個人賬戶里存錢就行了。員工只要拿著自己的社保卡一查就知道，單位有沒有替自己交養老金，賬戶上總共有多少錢。

3、當職工達到法定退休條件退休時，個人賬戶儲存額成為計算其養老金的基本依據，這有利于調動參保人員多繳費的積極性，也有利于擴大養老保險覆蓋面。國家再根據當時的生活水平，由中央財政按同一個標準給全國所有退休人員以適當的補貼。退休人員持有養老保障卡，在任何地方都可以到國家社會保障機構指定的銀行領取養老金。

（二）逐步建立農村基本養老保障制度

農業是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產業。我國農業生產又以戶為單位，具有相當大的分散性，農民的生產和生活風險也相對比較大，并且農村經濟市場化程度越高，這種風險性就越大。農業產業的這些特點決定了農村更需要養老保障。但是目前，我國農村居民由于受耕作的土地數量限制，其收入上升的空間不大，而且由于農村人口眾多，國家還沒有足夠的資金在農村建立和城鎮一樣的養老保障制度。農村的養老保障制度在一個相當長的時期內只能是自成制度，不斷發展完善。當務之急是針對農村貧困問題突出的現狀，強化農村的最低生活保障制度建設，然后是建立強制的農村養老保險制度。所以，十七大報告指出，要完善城鄉居民最低生活保障制度，探索建立農村養老保險制度。農村養老保障資金籌集的渠道可以有三種。一是國家的投入。比如德國政府對農民養老金項目的補貼達到項目總支出的70%。二是強制農業和農民自身積累（好比是企業和職工交納養老金），可考慮將土地補償費、土地使用費、農村個人和農業產業化經營所得稅等收入的一部分劃入農村養老保障基金，并做到專戶專存。三是非農產業和城市對農村的支持。比如，西歐國家希臘和丹麥都要征收專項所得稅附加，用于農村養老保障。希臘還要征收農產品的消費稅，通過這個方式，城市居民支持幫助農民。

（三）改革城鎮養老保障資金的籌措機制

一是調整財政支出結構，增加養老保障支出在財政總支出中的比例。制定和實施養老保障政策，促進養老公平，是政府的主要經濟職能之一，這是人類文明發展的趨勢。世界各國都非常重視對養老保險的投入。加拿大中央財政用于養老保障支出的比例為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，而我國公共財政支出中養老保障支出不足15%。二是變現部分國有資產填補養老保險金缺口。在傳統的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。從1952～1978年，職工實際平均工資年均增長僅為0.38%，而積累率卻由1952年的21.4%增至1978年的36.5%，其中許多年份甚至高達40%以上。顯而易見，國有資產中相當一部分是靠老職工犧牲其消費和未來積累凝聚起來的，或者說國有資產的一部分是過去國有企業職工養老保障權益的沉淀。因此，改革過程中的轉軌成本不是通過增加企業繳費來解決，只能由政府來承擔。變現部分國有資產來補償國有企業職工過去的養老保障權益也是完全合理的。三是調整企業和職工的繳費比例。針對企業負擔過重的實際，可適當降低企業的繳費比例，提高職工的繳費比例。

（四）加強養老保障資金的管理，找準保值增值途徑

在城鎮建立全國統一的基本養老保障制度，對所有就業者實行統一規定、統一標準、統一征收，建立養老保障資金的個人賬戶，個人和單位繳納的養老保險金全部記錄到個人賬戶上，個人賬戶全國聯網、全國流通。在此基礎上，再由勞動和社會保障部成立專門的機構統一管理全國的賬戶基金。這樣就可以有效地防范地方政府的違規風險，保證資金的安全。至于養老保障資金的保值增值，從國際實踐來看，只有三種模式。一是以英美為代表的購買國債模式。美國社保制度建立70多年來，始終采取購買國債的方式，大約年利率在7%左右，2007年5月的年度報告顯示，其資產已高達1.2萬億美元，全部購買了國債。英國發行的特種國債稱之為“尼羅（Nilo）”，截至2005年，英國“國家保險基金（NIF）”余額為291.03億英鎊，幾乎全部持有“尼羅”。二是以日、韓為代表的產業投資的東亞模式（2000年以來逐漸試探進入資本市場）。三是基本沒有投資的歐洲模式（由于人口老齡化的原因，大部分歐洲國家在現收現付制下沒有明顯的余額積累）。鑒于產業投資模式還處于探索階段，鮮有成功的經驗（包括日本和韓國等），根據我國國情，還是采取購買國債的模式比較好，建議政府發行利率高于通貨膨脹率的特種社保債券，這樣既可以從制度上完全杜絕養老保障資金的風險，又能使國民分享國民經濟高速發展的成果。

參考文獻：

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