失業保險制度變遷管理論文

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摘要：在對我國失業保險的變遷進行描述和評價的基礎上，分析了現行失業保險制度面臨的困境和原因，認為導致目前失業保險面臨巨大資金缺口的主要原因，是沒有根據失業保險的特點采取有針對性的措施。因此，必須以失業保險的特點為依據，在失業保險資金籌集、支付、管理上進行制度創新，促進失業保險制度進一步發展，為全面建設小康社會目標的順利實施提供必要的保證。

關鍵詞：失業保險；變遷；困境；創新

一、我國失業保險制度的變遷

1951年2月，我國頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》。該條例對職工的生、老、病、死、傷殘、醫療等方面的待遇作了具體規定，初步確立了包括養老、醫療、工傷、生育、遺屬保險在內的社會保險的基本框架。但由于當時理論界不承認社會主義存在失業問題，因此，失業保險便被排除在社會保險體系之外。直到1986年，為了配合國有企業改革，實行勞動合同制，促進勞動力的合理流動，國務院頒發了《國營企業職工待業保險暫行規定》，這標志著我國失業保險制度的建立。《暫行規定》以當時國營企業的四類職工，即宣告破產的企業的職工、瀕臨破產企業的精簡人員、企業終止或解除勞動合同的工人、企業辭退的職工為實施對象；規定保險基金只由企業按全部職工標準工資總額的1%繳納，救濟金按本人標準工資的50%-75%發放，最長享受期為24個月。可見，《暫行規定》雖然對失業保險制度的主要構成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標準、管理機構都作了說明，但正如它的名稱一樣還帶有計劃經濟的色彩，其實施范圍狹窄，資金來源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業救濟性質明顯。

20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，1993年國務院又頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》。但是與《暫行規定》相比，《國有企業職工待業保險規定》的不同之處僅僅表現在：（1）享受對象增加了按照國家有關規定被撤消、解散的企業的職工、按照國家有關規定停產整頓企業被精減的職工兩類。（2）重新規定失業救濟金按當地民政部門確定的社會救濟金的120%-150%發放。（3）規定失業保險基金實行市縣統籌，省可集中部分基金調劑使用。可見，《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越。失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的進程。

具體地說，90年代中后期，我國經濟改革迫切要求失業保險能擔當起保障國有企業富余職工進入市場以后的基本生活的重任。但是，由于《國有企業職工待業保險規定》是從失業救濟的角度來設計失業保險制度的，不要求個人繳費，不要求失業者履行相應的義務，而作為失業保險金主要來源，企業繳納的失業保險費總額最多也不得超過職工工資總額的1%，因此，導致失業保險的保障功能十分脆弱。單一的資金來源渠道和有限的保險基金根本無法滿足國有企業富余職工進入市場以后的基本生活需要，于是，國家只能通過限制企業與職工解除勞動合同，失業保險機構只能通過嚴格失業保險的享受條件來控制領取失業保險救濟的人數，保證失業保險基金的平衡，客觀上使得企業的勞動用工制度改革無法到位。1997年，國有企業改革進入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關鍵，但作為配套措施的失業保險制度又不夠健全。所以，再就業工程便成為我國經濟轉軌時期一項過渡性的社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業保險制度、城鎮居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業職工的生活。

但是，將下崗職工分流到再就業服務中心，與讓他們直接進人勞動力市場，由勞動力市場調節就業畢竟不同。“下崗”是一種“準顯性失業”，在規范勞動關系、減輕企業負擔、為企業創造平等競爭的環境等方面還顯得不徹底。再就業工程也只是一種具有中國特色的過渡性的社會保障制度，只是通往市場就業的橋梁，存在著一些自身無法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業這種調節方式本身的局限性，導致在再就業工程的實施過程中出現了“隱性就業”與下崗職工“生活保障權利虛置”兩種不正常現象。因此，抓住國有企業調整經濟結構的有利時機，有步驟地、積極而又穩妥地推進國有企業勞動就業機制的完全轉換勢在必行。于是，深化失業保險制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業保險制度建立以來出現的一系列問題，改變失業保險嚴重滯后于經濟的發展而無法適應新形勢要求的局面，1999年1月22日，國務院了《失業保險條例》。

與1993年的《規定》相比，1999年國務院的《失業保險條例》，在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。這主要表現在：（1）確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。（2）將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工；（3）建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業保險待遇的享受條件、申領程序。《條例》規定領取失業保險金必須同時符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已履行繳費義務滿一年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業保險登記，并有求職要求的。（5）重新調整了支出項目和支付標準。在支出項目安排上，強調了失業保險金及其相關支出，增加了職業介紹補貼的開支項目，取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準，低于當地最低工資標準的原則制定。累計繳費1-5年的，領取失業保險金的最長期間為12個月，繳費5-10年的，領取失業保險金的最長期間為18個月，繳費10年以上的，領取失業保險金的最長期間為24個月。（6）提高了統籌層次，實行了市級統籌。（7）加強了基金管理，規定失業保險基金必須存入銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。

二、現行失業保險制度的困境

《失業保險條例》的頒布和實施，是我國失業保險制度發展的一個質的飛躍，標志著我國具有現代意義的失業保險制度的形成，其影響是巨大和深遠的。但是，它還有許多需要完善的地方，尤其是在新形勢下，我國失業保險又面臨新的問題和挑戰。

為了配合國有企業的進一步改革，建立一個獨立于企業之外的失業保險制度，我國已確立了在“十五”期間基本建立與市場經濟相配套的勞動就業體制的目標。下崗職工將不再進入企業再就業服務中心，原來滯留在企業中的下崗職工也將陸續進入勞動力市場，由失業保險為他們提供基本生活保障。這樣，三條保障線，就歸并為二條保障線，下崗再就業基本生活保障制度將退出歷史舞臺，失業保險制度被推到了前臺，它承擔起原來由下崗再就業基本生活保障制度分擔的保障責任。但是在《失業保險條例》實施的幾年時間里，各地的實踐表明，失業保險制度還有待于進一步創新。否則，無法抵御失業保險可能存在的風險，將影響經濟目標的順利實現。現在失業保險面臨的最大困難是，擴大覆蓋面和資金收繳阻力重重，基金的存量不多。目前在有的地方，事業單位、三資企業和私營企業只有很少一部分進入失業保險的覆蓋范圍，擴大覆蓋面的工作遇到很大的阻力，即便是已進入覆蓋范圍的單位，收繳率也不高。但是隨著改革的進一步深化，失業保險金的需求量卻很大，失業保險基金面臨巨大的資金缺口。

那么，是什么原因造成了當前失業保險金收繳困難呢？除了一些無法控制的客觀因素，如國有企業不景氣，地方財政狀況不好，個人經濟實力有限等等之外，主要的原因是：

（1）沒有針對失業保險的特點來進行失業保險制度的設計，失業保險金的征繳缺乏強有力的手段和激勵機制。失業保險較養老保險、醫療保險更具有互濟性，因此，一些經濟效益比較穩定的國有單位及其職工就不愿意進入失業保險，或不愿意繳費，覺得交這一筆保險費純粹是為他人作貢獻。一些三資企業和民營企業的領導則認為自己企業員工自愿流動現象頻繁，故不存在失業問題，企業也不想參加失業保險。他們把失業保險看成是一種額外的負擔。對此，目前既沒有根據失業保險的強制性設計出很好的強制征收的方式，也沒有針對失業保險的互濟性建立相應的激勵機制，對投保單位、個人都缺乏有效的激勵手段。

（2）各地政府對失業保險的不重視加劇了失業保險實施的難度。現在很多地方的領導還沒有認識到失業保險與當地社會經濟發展的直接聯系，沒有認識到完備失業保險是社會經濟發展的重要保證，故不愿意在此花精力、花時間，導致相關政策銜接不夠、漏洞不少，政策落實也不到位。比如在事業單位繳納失業保險費的問題上，由于許多事業單位是由政府全額撥款的，但地方財政在做預算時，常常忽略了這一項目，造成事業單位及其職工無法繳納失業保險費。不僅如此，有部分領導甚至把失業保險與寬松的投資環境對立起來。他們的思維邏輯是這樣的，認為發展地方經濟最關鍵的是要引進資金，而要引進資金就必須減輕企業負擔，創造一個寬松的投資環境，但交納失業保險金則會加重企業的負擔。由于失業保險是以政府作為主體的，因此在失業保險制度建設中，如果領導不重視甚至認識錯誤，那么該地區的失業保險是很難發展起來的。

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（3）失業保險經辦機構的經費不足，給征繳工作帶來難度。由于在1999年頒布的《失業保險條例》中，取消了失業保險經辦機構按征繳額提取管理費的辦法，割斷了失業保險基金征繳數額與征繳機構、人員的直接利益聯系，失業保險經辦機構也由原來的自收自支的事業單位變成了全額撥款的事業單位。因此，失業保險征繳人員的積極性受到影響。加之，各級財政尤其是縣一級財政都比較緊張，財政撥付的經費只夠維持失業保險經辦機構的日常工作需要，結果造成經辦人員的工作越主動，工作做得越多，成本支出就越大，經費就越緊張。正是由于失業保險具有很強的互濟性，客觀上加大了失業保險金征收的難度，而我們又沒有采取有針對性的措施，加上各地政府對失業保險又存在認識上的偏差，導致擴大覆蓋面的速度緩慢，失業保險金收繳不上來，進而增大了未來幾年我國失業保險的風險。失業保險面臨非常嚴峻的形勢，進行制度創新勢在必行。

三、失業保險進一步發展的思路

要擺脫失業保險面臨的困境，當然需要相關部門尤其是勞動部門的主觀努力，但在既定的制度下，這種努力的效果畢竟有限，更為重要的還是應針對我國現行失業保險制度在失業保險的特點上體現不夠這一深層次的問題來進行制度創新。失業保險制度作為一項通過國家立法強制實行、由社會集中建立基金、為因中斷就業而失去工資收入的勞動者提供基本物質幫助的社會保險制度，有其自身的特點。由于它與社會經濟聯系緊密，是培育完備的勞動力市場的必要條件，是現代企業制度建立的前提，是促進就業和社會穩定的必要措施，故具有直接性、強制性；失業保險待遇不是每個繳費人都必然享受的，不失業者將終生不能享受失業保險待遇，因而具有互濟性；與失業救濟不同，享受失業保險待遇的人必須履行相應的義務，符合資格條件，所以失業保險更強調權利與義務的對應性。

失業保險的上述特點，正是我國失業保險制度完善的基礎。因為失業保險是社會經濟發展的重要保證，與經濟發展的聯系具有直接性，因此失業保險的制度創新應該是以政府為創新主體的。在制度創新中要確定政府對資金籌集的最后調節者的責任，要開拓新的籌資渠道；要根據失業保險互濟性強的特點，建立起資金籌集的激勵機制；要根據失業保險權利與義務對應的特點，重新界定失業保險的責任。為了保證失業保險制度進一步改革的順利進行，體現失業保險強制性的特點，還必須在管理體制上進行創新，尤其要加強法制建設。

（一）實行失業保險籌資制度創新

1.籌資渠道的創新。由于目前我國失業保險尚處于初級階段，保險基金沒有太多的積累，保障功能還比較弱，但與此同時，由于幾十年計劃經濟造成的企業內部的富余人員又要在短時間進入市場，因此，要解決企業勞動力存量進入市場的問題，必須突出政府在失業保險基金籌集中的地位和作用。政府的這種作用主要從兩個方面來體現：第一，規定政府是失業保險的“最后調節者”，并且明確劃分中央政府和地方政府在失業保險籌資中的責任。當失業保險出現收不抵支時，各級政府應按規定通過財政撥款加以彌補。第二，尋求新的資金來源。從目前情況來看，以下來源是值得考慮的。比如可將部分國有企業的股權劃歸失業保險基金會，以后用股權收益作為部分資金來源。另外，可把部分國家財政對企業的虧損補貼變為失業保險金。對頻臨破產的企業，國家財政不斷注入資金加以扶持是我國的一貫做法。由于國家財政對企業財務缺乏約束力，因此，這樣做的結果是，企業就象一個無底洞，資金越丟越多，效益卻怎么也上不去，白白浪費了大量資金。如果能從國家財政的企業虧損補貼費中拿出部分資金補充到失業保險基金中去，失業保險基金的保障功能將大大增強。

2.籌資機制的創新。建立資金籌集的激勵機制，充分重視經濟手段在失業保險基金籌集中的應用。由于失業保險不是人人都可享受的，有些人和企業可能純粹是在作貢獻。因此，在我國經濟還是不太發達的情況下，物質刺激在資金籌集中的作用是很大的。激勵機制既應包括對繳費者的激勵，也應包括對征收者的激勵。在對繳費者的激勵時主要采取通過一定的方式對按時繳費、并且繳費數量大的企業給予一定程度的返還；對個人也可考慮建立個人帳戶，將個人交納的失業保險金全部記人到個人帳戶上，個人帳戶的資金只能在失業和退休期間才可以動用。上述做法旨在減輕每一個繳費單位和個人的經濟壓力，調動繳費者的積極性。同時還將失業保險與養老保險有機地結合在一起，有利于應對即將到來的人口老化浪潮。

不管是采用失業保險稅，還是按照現在的管理辦法由勞動部門來征收，都應當調動征收者的積極性。為了保證失業保險基金的完整、安全，現在已經割斷了征收單位的管理經費與征收數額之間的聯系，從而征收積極性受到了影響。因此可考慮財政每年在核定經費時，拿出一塊與征收數額掛鉤。由于失業保險金共濟性強，征收難度也就自然加大，因此這一措施也就顯得尤為重要。

（二）實行失業保險支付制度的創新

要遵循權利與義務對等的原則，堅持只有符合享受條件，履行了義務，才能享受相應的待遇。要從兩方面把握上述原則：一方面是嚴格審核失業保險金領取者的資格，尤其要排除隱性就業者。因為如果隱性就業者也領取了失業保險金，將加重失業保險的支付負擔。另一方面是在支付上要靈活和有差別。把促進就業納入失業保險的責任范圍，使失業者享受的權利形式更多樣化。同時對履行義務的程度不同的失業者給予不同的待遇。總的原則是鼓勵職工積極繳納失業保險費，增加資金來源，減輕企業負擔。為達到上述目的，可進行以下制度創新：

1.建立隱性就業者的鑒別機制。由于信息的不對稱，使對隱性就業的鑒別非常困難。如何在管理成本不高的前提下尋找有效的鑒別方法，勞動管理部門在實踐中進行了許多有益的探索。目前有些地方從以下方面進行界定，規定只要滿足以下一個條件的就認定為再就業。（1）辦理了執照；（2）重新簽定了勞動合同；（3）續辦了社會保險的；（4）在外地打工的。當然上述方法也不完全合理，并且牽涉面很廣，還有待于在實踐中不斷完善。

2.建立貸款基金。對接受安置失業員工就業的企業給予周轉金借款，或作為失業人員再就業和從事個體經營的周轉金借款；對自謀職業的失業人員，可一次性發放失業保險金，作為再就業啟動基金。

3.建立有差別的支付制度。改變目前按固定數額支付失業保險金的做法，建立與繳費的數量、時間適當掛鉤的多檔次的失業保險金支付制度。個人繳費的數量越多、時間越長，可享受的失業保險待遇就越高。

（三）實行失業保險管理體制的創新

在失業保險的管理體制方面，應按照政事分開、分工協作、收支兩條線的原則來進行制度創新。財政部門負責失業保險資金的管理、監督和平衡。勞動部門負責政策的制定和具體行政事務的實施。尤其是為了加強失業保險征繳的力度，有必要開征失業保險稅，用稅法將失業保險固定下來。稅制的設計首先體現稅收的一般特征。因此，失業保險稅的納稅范圍應包括所有不同所有制類型的企業、事業單位及其勞動者，還有個體工商戶。如果納稅人是單位，課稅對象應為單位的職工工資總額；如果是個人，納稅則應以個人的工資為課稅對象，稅率可采取比例稅率，與目前失業保險收取比例相銜接，單位為2%，個人為1%.從稅收的歸屬來看，失業保險稅應為中央地方共享稅。考慮到地方政府承擔主要的社會保障職責，因此，地方財政要得大頭。中央財政所掌握的部分，主要用于在全國范圍內的調節。但是，失業保險稅畢竟不是一般的稅種，它要體現失業保險的特色。與一般稅收的無償性不同，失業保險稅是需要在一定的條件下返還的，因此，可采用與一般稅收不同的征管形式，前面所提出的建立個人帳戶還是可行的。并且在征稅管理中要注意稅收、財政、勞動等部門的協調。稅務部門負責依法征收，財政部門負責劃轉和監督，勞動部門負責支付。

開征失業保險稅，首先有利于對失業保險基金進行法制化管理，明確收、用、管的責權，使失業保險金能按時征收，依法管理。這是開征失業保險稅的主要目的。其次，有利于公平負擔。不管哪一個地區，哪種所有制企業都按相同的稅率征收。再次，有利于資金的統一調度和調劑，發揮政府宏觀調控的作用。此外還有利于降低征繳成本，不必重復建立一支收繳隊伍。

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