社會(huì)保障預(yù)算研究管理論文

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[摘要]隨著我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度框架的初步形成，人們逐漸認(rèn)識(shí)到應(yīng)編制社會(huì)保障預(yù)算以全面反映社會(huì)保障資金收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變動(dòng)情況。以黨的十四屆三中全會(huì)明確指出建立社會(huì)保障預(yù)算為契機(jī)，我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算研究的演進(jìn)脈絡(luò)，經(jīng)歷了社會(huì)保障預(yù)算的國(guó)外借鑒及中國(guó)的初步探討、社會(huì)保障預(yù)算研究的全面展開(kāi)和公共財(cái)政框架下社會(huì)保障預(yù)算的建構(gòu)三個(gè)研究階段。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障；預(yù)算；經(jīng)常性預(yù)算；建設(shè)性預(yù)算；公共財(cái)政

建國(guó)后很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)一直編制單式國(guó)家預(yù)算，社會(huì)保障方面的支出通過(guò)幾個(gè)支出項(xiàng)目表現(xiàn)出來(lái)。1992年開(kāi)始編制復(fù)式預(yù)算，國(guó)家預(yù)算被分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分，社會(huì)保障方面的支出在經(jīng)常性預(yù)算中反映。隨著改革的日益深化，特別是我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度框架的初步形成，人們逐漸認(rèn)識(shí)到為全面反映社會(huì)保障資金收支情況，還應(yīng)編制社會(huì)保障預(yù)算，以便政府對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)的變動(dòng)情況有一個(gè)總體的把握。1993年黨的十四屆三中全會(huì)明確指出，“建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并可根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。以此為契機(jī)，理論界和實(shí)際部門(mén)積極展開(kāi)了包括社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的整個(gè)復(fù)式預(yù)算制度改革的全面研究。在迄今為止的10多年間，社會(huì)保障預(yù)算的研究逐步深入、逐步細(xì)化，越來(lái)越引起人們的重視。回顧中國(guó)社會(huì)保障預(yù)算研究的歷程，可把它分為以下三個(gè)階段。

第一階段：社會(huì)保障預(yù)算的國(guó)外借鑒及中國(guó)的初步探討階段。

這一階段主要集中在20世紀(jì)80年代末到90年代初。本階段在介紹、借鑒國(guó)外社會(huì)保障預(yù)算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)建立中國(guó)社會(huì)保障預(yù)算并對(duì)社會(huì)保障預(yù)算的地位、作用或意義進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。此間只是在建立和完善社會(huì)保障制度時(shí)論及建立社會(huì)保障預(yù)算，并未有專門(mén)的論述。

王玉先在《外國(guó)社會(huì)保障制度概況》（工人出版社，1989）一書(shū)中談到蘇聯(lián)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)制度和管理時(shí)，介紹了蘇聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算。“蘇聯(lián)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算雖然是國(guó)家預(yù)算的組成部分，但它具有獨(dú)立性，是嚴(yán)格按照專項(xiàng)用途使用的，其形成和開(kāi)支的方式是獨(dú)特的。社會(huì)保障預(yù)算的收入基礎(chǔ)，是企業(yè)、機(jī)關(guān)和組織保險(xiǎn)費(fèi)。”“社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算最大項(xiàng)的開(kāi)支是不工作的保證金領(lǐng)取者的保證金。”“蘇聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的一部分，由蘇聯(lián)最高蘇維埃會(huì)議和共和國(guó)最高蘇維埃會(huì)議批準(zhǔn)。但是，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)只管批準(zhǔn)收入總額和支出總額。工會(huì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)作進(jìn)一步分配。工會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算。全蘇工會(huì)中央理事會(huì)審核和批準(zhǔn)全蘇的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，研究對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)，頒布有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)的細(xì)則和解釋。全蘇工會(huì)中央理事會(huì)擁有立法動(dòng)議權(quán)，可以把一些有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的法律草案提交蘇聯(lián)蘇維埃審定。”

徐放鳴、路和平等在《社會(huì)保障初論》（中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社，1990）一書(shū)中，將社會(huì)保障預(yù)算在國(guó)家預(yù)算中的地位和作用概括為：“社會(huì)保障預(yù)算是國(guó)家財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)宏觀財(cái)政政策的重要內(nèi)容。搞好社會(huì)保障預(yù)算，可以對(duì)政府推行社會(huì)政策、合理分配社會(huì)財(cái)力、處理好社會(huì)保障基金分配中的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系起到重要作用。”

隨后，向東、康天才等在《社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)學(xué)》（中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1993）一書(shū)中，先分析了將社會(huì)保障預(yù)算納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算的重要意義，認(rèn)為它不僅關(guān)系到社會(huì)保障基金的合理分配，而且關(guān)系到財(cái)政本身職能的完善。而后又介紹了社會(huì)保障預(yù)算有兩種主要方式，即一是將社會(huì)保障預(yù)算與政府的行政預(yù)算結(jié)為一體，二是將社會(huì)保障預(yù)算與政府的行政預(yù)算分開(kāi)作為專項(xiàng)預(yù)算并分析了各自的長(zhǎng)處和不足，最后還提出搞好社會(huì)保障預(yù)算必須重視社會(huì)保險(xiǎn)稅問(wèn)題。

第二階段：社會(huì)保障預(yù)算研究的專門(mén)論述和全面展開(kāi)階段。

1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確指出：“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度。建立政府公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并可以根據(jù)需要建立社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。”1995年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》對(duì)此也作了明確規(guī)定。由于黨和政府對(duì)社會(huì)保障預(yù)算問(wèn)題的重視，掀起了全國(guó)范圍的社會(huì)保障預(yù)算研究的熱潮。有關(guān)研究文獻(xiàn)驟增，研究的層面更寬更細(xì)，內(nèi)容更為系統(tǒng)。

本階段的研究成果主要是有關(guān)社會(huì)保障預(yù)算的概念、背景因素、理論依據(jù)、建立的必要性、指導(dǎo)思想和基本原則、目標(biāo)（總體目標(biāo)和近期目標(biāo)）及模式選擇（或方案設(shè)計(jì)）、框架體系的設(shè)計(jì)、運(yùn)作條件（或配套措施）等問(wèn)題的研究。代表性的成果主要有：肖忠清的《建立社會(huì)保障預(yù)算，完善我國(guó)社會(huì)保障制度》（1994）和《建立我國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障預(yù)算的具體設(shè)想》（1995），王榮山的《論建立社會(huì)保障預(yù)算》（1995），財(cái)政部社會(huì)保障司課題組的《關(guān)于建立社會(huì)保障預(yù)算的初步設(shè)想》（1996），九江市潯陽(yáng)區(qū)財(cái)政局課題組的《完善社會(huì)保障體系，建立社會(huì)保障預(yù)算》（1996），耿紀(jì)謙的《建立社會(huì)保障預(yù)算體系初探》（1996），涂曉今、謝夜香的《略論社會(huì)保障預(yù)算的編制》（1996），楊良初等的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政管理的若干思考》（1997），馮子標(biāo)、靳共元的《建立我國(guó)的社會(huì)保障預(yù)算制度勢(shì)在必行》（1997），桂馨的《淺議當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算體系的建立》（1997），葉振鵬、楊良初等的《社會(huì)保障制度改革新論》（中國(guó)文史出版社，1997），朱柏銘的《建立我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的構(gòu)想》（1998），李達(dá)昌等的《財(cái)政管理學(xué)》（經(jīng)濟(jì)管理出版社，1998）等。

第三階段：社會(huì)保障預(yù)算在公共財(cái)政框架下的建構(gòu)及其進(jìn)一步深化研究階段。

以1998年提出建立公共財(cái)政為分水嶺，此后至今構(gòu)成了社會(huì)保障預(yù)算研究的第三個(gè)階段。該階段的研究主要有以下四個(gè)較為明顯的特征：

第一，研究了在公共財(cái)政框架下社會(huì)保障預(yù)算如何建立的問(wèn)題。夏遠(yuǎn)湘在《論建立公共財(cái)政下的社會(huì)保障預(yù)算》（2000）一文中，分析了公共財(cái)政條件下建立社會(huì)保障預(yù)算的必要性，提出了我國(guó)建立公共財(cái)政下社會(huì)保障預(yù)算的基本設(shè)想，具體包括建立社會(huì)保障預(yù)算的四個(gè)基本原則即全面性原則、專款專用原則、公平原則、效率原則，社會(huì)保障預(yù)算的兩個(gè)組成部分———社會(huì)保障預(yù)算收入和社會(huì)保障預(yù)算支出的構(gòu)成要素等。

尹薇在《淺析公共財(cái)政與社會(huì)保障預(yù)算的關(guān)系》（2006）中，論述了公共財(cái)政與社會(huì)保障預(yù)算相互促進(jìn)的關(guān)系。張獻(xiàn)房在《建立公共財(cái)政下的社會(huì)保障預(yù)算》（2006）中，闡述了公共財(cái)政下建立社會(huì)保障預(yù)算的必要性、基本原則（全面性原則、專款專用原則、公平和效率原則）及主要構(gòu)想。

特別值得一提的是林興禧的《建立公共財(cái)政下的社會(huì)保障基金預(yù)算制度》（2006），該文較為系統(tǒng)地論述了建立公共財(cái)政下社會(huì)保障基金預(yù)算制度的一些問(wèn)題，如社會(huì)保障基金預(yù)算編制的原則、建立社會(huì)保障基金預(yù)算的總體目標(biāo)、社會(huì)保障基金預(yù)算模式選擇、編制社會(huì)保障基金預(yù)算面臨的問(wèn)題與對(duì)策等。

第二，進(jìn)一步探討和研究了地方社會(huì)保障預(yù)算建立的問(wèn)題。李寶民、張躍進(jìn)的《關(guān)于建立我省地方社會(huì)保障預(yù)算的思考》（1999）和楊玉娥等的《建立縣（市）級(jí)社會(huì)保障預(yù)算的初步設(shè)想》（2000），論述了建立地方社會(huì)保障預(yù)算的必要性，分別提出了建立省級(jí)地方社會(huì)保障預(yù)算和縣（市）級(jí)地方社會(huì)保障預(yù)算的基本構(gòu)想，如預(yù)算科目的設(shè)置，預(yù)算編制的原則、基本內(nèi)容、基本方法以及預(yù)算的組織管理等。而林治芬、段君明等的《遼寧省社會(huì)保障預(yù)算的目標(biāo)模式與操作設(shè)計(jì)》（2003）和魏和寧的《呂梁建立社保預(yù)算的實(shí)踐與思考》（1999），則分別結(jié)合遼寧省和呂梁地區(qū)試編社會(huì)保障預(yù)算的實(shí)際，指出了試編實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題，就如何構(gòu)建地方社會(huì)保障預(yù)算制度框架提出了建議和操作設(shè)計(jì)。

第三，社會(huì)保障預(yù)算國(guó)際比較研究的力度加大。隨著中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，社會(huì)保障預(yù)算研究的視野不斷拓寬，如何學(xué)習(xí)和借鑒世界其他國(guó)家社會(huì)保障制度特別是社會(huì)保障預(yù)算制度的成功經(jīng)驗(yàn)，成為中國(guó)理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。其代表性的研究成果主要有《國(guó)際社會(huì)保障預(yù)算的分析與借鑒》（林治芬，2000）、《美國(guó)社會(huì)保障預(yù)算同聯(lián)邦預(yù)算的關(guān)系》（林治芬、于曉梅，2004）、《英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算對(duì)我國(guó)的啟示》（高文敏，2005）等。

第四，社會(huì)保障預(yù)算的研究更加深化和系統(tǒng)化。該階段是在前兩個(gè)階段研究成果的基礎(chǔ)上，又將社會(huì)保障預(yù)算的研究向縱深推進(jìn)了一步，進(jìn)而又提出了社會(huì)保障預(yù)算實(shí)施的可能性，社會(huì)保障預(yù)算的總體目標(biāo)和近期目標(biāo)；編制社會(huì)保障預(yù)算要考慮的因素；社會(huì)保障預(yù)算收支的具體內(nèi)容（社會(huì)保障預(yù)算收支分類方法及收支體系的具體設(shè)計(jì)）；社會(huì)保障預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)管；社會(huì)保障預(yù)算與國(guó)家預(yù)算、政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算與財(cái)政投融資預(yù)算的關(guān)系及銜接等問(wèn)題。其代表性的研究成果主要有：賈康的《建立中國(guó)基本社會(huì)保障體系的大思路》（2006），周順明的《試論建立社會(huì)保障預(yù)算》（1999）、《積極試編，探索新路，全面建立社會(huì)保障預(yù)算體系》（2000）和《建立健全社會(huì)保障預(yù)算體系》（2001），叢樹(shù)海的《社會(huì)保障預(yù)算化管理的探討》（1999），林治芬的《社會(huì)保障預(yù)算：目標(biāo)模式與操作設(shè)計(jì)》（2000），包麗萍、張曉紅的《建立我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的設(shè)想》（1999），劉曉蓮、許杰的《建立社會(huì)保障預(yù)算體系，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展》（1999），孫麗霞的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)保障預(yù)算的建議》（2000）和《建立中國(guó)特色的社會(huì)保障預(yù)算》（2000），徐玉明的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)保障預(yù)算收支體系的設(shè)想》（2000），馮瑞、王杏云的《建立社會(huì)保障預(yù)算的探討》（2001），劉峻的《論社會(huì)保障預(yù)算管理》（2002），王琪、焦秋云的《對(duì)編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的幾點(diǎn)看法》（2003），陳立的《建立和完善科學(xué)的社會(huì)保障預(yù)算體制》（2005），楊曉波的《對(duì)我國(guó)建立社會(huì)保障預(yù)算的思考》（2006），亢永剛的《建立健全社會(huì)保障預(yù)算體系的思考》（2006）等論文。

此外，在該階段還公開(kāi)出版了一些專著，如曾海水的《社會(huì)保障預(yù)算概論》（經(jīng)濟(jì)管理出版社，2000），周順明的《社會(huì)保障預(yù)算》（湖北人民出版社，2000），林治芬、高文敏的《社會(huì)保障預(yù)算管理》（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006）等。

總之，中國(guó)社會(huì)保障預(yù)算研究經(jīng)歷了由淺入深、由簡(jiǎn)要分析到系統(tǒng)論述的歷程，其中既有國(guó)外社會(huì)保障預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)借鑒，也有中國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的提出和探討；既提出了建立中國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的條件和基本構(gòu)想，也探討和研究了地方社會(huì)保障預(yù)算建立的問(wèn)題，還分析了公共財(cái)政框架下如何建立社會(huì)保障預(yù)算的問(wèn)題。這些研究對(duì)下一步中國(guó)社會(huì)保障預(yù)算制度的研究、探索和創(chuàng)建都是大有裨益的。

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