失業保險保障制度研究

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失業是經濟運行過程中的必然產物，它既有支持經濟效率的意義，又有浪費資源、損失國民收入的弊端。如何使失業的這種雙重效應最終體現為對經濟運行的積極意義，關鍵的因素在于建立一個有效的失業保障制度。然而，我國現實的失業保障制度呈現嚴重失衡。

一、失業保障制度的需求分析

在傳統的計劃經濟體制下，一種稱為“單位福利社會主義”不僅保證單位雇員終身就業，而且還提供了包括住房、醫療、養老、教育和兒童福利等所有的保障。然而，隨著經濟體制轉型，社會主義市場經濟被確立并要求不斷完善，因而，傳統計劃經濟體制下的“單位”在新的市場經濟環境下再繼續推行“單位福利社會主義”已力不從心，因而過去的充分就業被一種轉型期的失業增長所代替。在這樣的背景下，失業現實很自然地提出對失業保障制度的需求。

1.國有企業改革對失業保障制度的需求。

改革開放以來，搞活國有企業一直被作為改革的核心問題，然而，時至今日，國有企業的改革仍步履維艱。其中，一個最大的障礙是國有企業內部大量的富余人員無法釋放，嚴重地制約了國有企業改革的進程。因此，一個自然的邏輯是，要想繼續推進國有企業改革，就必須設法解決國有企業的富余人員。從理論上來講，解決富余人員一方面可以堰過擴大企業規模，提高勞動邊際生產力來內部精化；月一方面就是把窗余人員排斥到市場中去。表面看來，第一種方案似乎最憂，但是，它對資金和技術的要求，使其實現的成本很高，實施比較困難，如此，靠企業自身消化富余勞動力已缺乏現實性。所以，要想減輕國有企業的冗員負擔，只有選擇釋放這條路。然而，它將引發的問題足以為實施者所顧慮。諸如，人們對社會主義主人感的認同，要求在被釋放的同時，必須得到某種補償。因此，建立失業保障制度是國有企業深化改革的重要條件。

2.社會主義市場經濟體制建設對失業保障制度的需求。

市場經濟體制下的經濟運行，受到價值規律的調節，自然會在各市場主體之間形成激烈的市場競爭，而作為競爭的結果，必然是一部分企業或因經營困難裁減工人，或因破產導致全體工人失業。這種情況，即使在資本主義制度下也都是政府想極力避免或努力控制的事情。社會主義市場經濟體制在確立了市場配置資源的基礎地位后，也不可避免的地存在著競爭，無論是上述的國有企業，還是不斷擴大的非公有制企業，在競爭激烈的市場環境內，都是按市場機制來配置資源的，其中包括勞動力資源。在這個過程中，會不斷地發生勞動力被游離并引起某些障礙，為了克服這一障礙，必須有一個完善的失業保障制度來緩解由失業引起的壓力。失業保障能夠提供的社會穩定的功能不僅使它成為正在形成的社會主義市場經濟體制的一項重要內容，而且，還可以在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中起到保障這種轉型實現的重要作用。因此，建立社會主義市場經濟體制對失業保障制度也提出強烈的需求。

3.實現工業化的過程對失業保障制度的需求。

我國是一個發展中國家，二元經濟結構的特征還十分明顯。所以，經濟發展的一個重要任務就是實現工業化。按照發達國家走過的道路，在工業化過程中，農業中的剩余勞動力逐步向城市轉移，這一方面使農業在國民經濟中的比例逐步降低；另一方面使工業得到不斷的進步，最終實現以工業為主導的新型的產業結構。然而，發展中國家的一些后發展特征決定了它們并不能很順利地走發達國家的道路。托達羅模型表明，發展中國家在實現農業剩余勞動力轉移時。面對的是城市中也存在大量失業的情形。這一點在我國正在實現工業化的進程中表現得更加明顯。長期的計劃經濟體制，把城鄉分割為兩個相對獨立的領域，城市經濟在其運行的過程中，逐步形成一個相對封閉的就業體制，由于我們所熟悉的一個原因，即城市勞動力需求經歷了一個先擴張后停滯的過程，所以，在城市的各部門中逐漸積累了大量的富余人員，隨著向市場經濟體制轉軟，就會釋放為失業人口。盡管如此，為最終實現工業化還必須實現農業剩余勞動力轉移。改革開放以來，已經有部分的農業剩余勞動力在城鄉之間流動，但是，受制于一些制度的約束，這種流動遠不能滿足農業中的剩余勞動力的轉移要求。有人估計，從2005年開始，農村剩余勞動力將逐步變成一個重要的社會不安定因素。其原因是，在2005年以前的五、六年內，全球信息化的浪潮可以波及到農村大多數地區，特別是隨著農村人均國民收入的不斷提高，隨著電視機、尋呼機、電話等資訊產品的普及使用，中國農民會越來越深刻地感悟到自己在社會環境中所處的生存位置，他們追求財富，并付諸行動的欲望將日漸強烈。如此，2005年后將會有大規模的農業剩余勞動力“顯化”成為公開的失業大軍。不管這種估計是否準確，但它所反映的趨勢是符合我國實際的。面對這種日益緊張的趨勢，我們需在擴大城市勞動力需求方面做出更多的努力。不過，可以預期，單靠經濟手段來解決這種日益緊迫的就業壓力，顯然是不充分的。為此而加快建立失業保障制度是我們不能不考慮的一項重要措施。所以。我國特殊的工業化過程對失業保障制度也有非常迫切的需求。

總結我國目前經濟發展對失業保障制度的各種需求，不僅表現在對失業保障制度建立的迫切性上，而且對失業保障的程度也提出非常高的要求。為此，努力提高對失業保障制度的供給就成為一種自然的選擇。

二、失業保障制度的供給分析

雖然中國的失業保障工作可以追溯到建國初期，但中國失業保障制度的真正開始應在1986年，其標志是《國營企業職工待業保險暫行規定》的公布。這是中國第一部真正意義上的失業保險方面的法規，以此為發端，表明中國的失業保障制度開始建立。經過幾年的實踐探索和理論發展，國務院于1993年了《國有企業職工待業保險規定》，使得失業保障制度有了雛形。但是，發展到目前：失業保障制度遠沒有達到完善的程度。這明顯體現為失業保障制度的供給不足。

1.失業保障的覆蓋面過窄。

失業保險的本質特征之—是具有普遍性，這就是說，所有有勞動能力且愿意就業的失業者都應包含在失業保險的保障范圍內。具體到中國現階段，農民被排除在失業保障的范圍之外，這似乎還可以用中國當前的國情和農民的實際情況來解釋。不過，僅就城鎮而言，個體經營者和學生便不在保障范圍內，私營企業的工人、農民合同制工人基本上沒有失業保險。到1998年底，全國參加失業保險的職工總數占城鎮職工人數的比例為63.7％，這就是說，在城鎮職工中尚有36.3％的人未參加失業保險。可見，失業保障僅在城鎮還有較大的未

覆蓋空間。

2.失業保險資金籌措不足。

在已經實施的失業保險中，國家規定的失業保險資金籌措渠道是企業和國家財政，在實際執行中也有少數地區由勞動者個人籌措，但總的來說，企業和國家財政在失業保險金籌措當中占有絕對的比例。顯然，這種資金負擔方式不盡合理，特別是由于企業（主要是國有企業）的效益不好，拖欠失業保險金情況嚴重，再加上國家財政也比較困難，因此，僅依靠這兩個方面來籌措失業救濟金明顯力不從心。所以，開辟失業保險資金籌措的新渠道，是完善失業保險制度的一個重要方面。

3.失業救濟水平低下。

失業救濟金的發放一開始規定的標準是按照職工標準工資的60％—75％，后來改為按當地社會救濟金額的120％—150％。這本來就十分有限，但許多地方有時還達不到這個標準。據統計，1995年全國城鎮發放失業救濟金為8.2億元，領取失業救濟人數為261.3萬人，平均每人每月領取失業救濟金26元；1996年全國城鎮發放失業救濟金為13.8億元，領取失業救濟人數為330.8萬人，平均每人每月領取失業救濟金35元。如此的失業救濟狀況根本不能保證基本生活的要求。

4.失業保障的管理混亂。

這一方面體現在失業保險資金的支出極不合理。1995年全國共支出失業保險資金18.9億元，其中，用于失業救濟，促進再就業的為15.1億元，這就是說，尚有3.8億元，占總支出的20％以上的失業保險資金支出并未用于失業救濟等費用上。這說明，失業救濟資金的使用滲漏十分嚴重。另一方面在管理體制上也極不完善。現行的失業保險制度并不是一個統一的體系，而是條條管理與塊塊管理相互交叉、分級式保險與行業性保險各行其事，結果必然是造成各自為政、業務交叉、成本上升。此外，失業保險機構內部管理也存在問題，諸如機構設置、管理費提取比例等缺乏嚴格規范。從中國失業保障的基本情況和失業保障制度存在的問題來看，中國失業保障制度還處于初創時期，面對日益嚴重的失業壓力，失業保障制度的供給與需求的失衡非常突出。為此，必須加快失業保障制度的建設。

三、實現失業保障制度供求均衡的對策

根據中國失業保障制度供求失衡的現狀，健全失業保障制度需作如下幾方面的努力：

1.區分失業保險與救濟的不同功能。

目前，我國在實施失業保障時，只是通過失業救濟來提供失業者的基本生活費，還沒有劃分失業保險與失業救濟的嚴格界限。其實。失業保險與失業救濟是有區別的。失業保險是一種保險制度，失業保險金的發放要體現不同失業者在失業前對失業保險基金貢獻程度的差別，即發放金額與當事人失業前繳納的失業保險金有關。而失業救濟是對那些具有領取失業保險金資格的失業者，在領取保險金的期限內沒有實現再就業仍處于失業狀態而發放的救濟性資金，以保障其基本生活。這意味著對失業者實現了雙重的保障，更有利于完善失業保障制度的功能。

2.提高失業保險和救濟的給付水平。

失業保險和失業救濟的目的是為了促進失業者實現再就業和維持其失業期間的基本生活。然而，就目前我國的失業保險和救濟水平來看，很難達到上述的目標。

僅以1996年為例，城鎮失業人員領取的救濟金平均每人每月為35元，這大大低于全國最低生活標準，如果再考慮還有一大批失業人口沒有納入失業保險和救濟范圍的情況，我國的失業保障水平可謂極其低下。因此，提高失業保險和救濟水平應成為擴大失業保障的一項重要任務。為了實現這一任務，一個重要的前提是改變失業保險和救濟的資金來源。第一，要改變過去失業保障資金主要來源于國家財政和企業繳納這兩個渠道對失業保險金籌措的限制，實現國家、企業、個人共同負擔的失業保險金籌措方案。隨著個人收入水平的不斷提高，這種方案實施的現實性越來越強。第二，把部分國家資產貨幣化，用以補充失業保險金和失業救濟金。按目前國有凈資產的規模，我們只要把1％的國有資產轉化為失業保障資金，就會有近200億元的資金，這可以在很大程度上改變目前只有13.87億元（1996年）的失業救濟金造成的失業保障不足的局面。在解決了失業保險與救濟的資金來源的基礎上，要使我國的失業保險與救濟給付水平達到就業收入的60％（國際標準為60％—80％），這意味著失業保險與救濟金的發放水平可以達到3080元（1995年）。

3.建立以失業保障促進失業者再就業的機制。

我國是一個發展中國家，經濟發展水平以及由此決定的財力不可能實行高度保護的失業保障體制。這就使我們的失業保障主要用來保證失業者的基本生活。然而，基于我國經濟快速發展的趨勢，很容易使我們步西方高福利政策的后塵。雖然這可能是若干年后的事情，但是有鑒于發達國家在實行高福利政策過程中表現出的諸多弊端，我們應該未雨綢繆，主要是建立一個既能保證失業者基本生活要求，又能激發失業者尋求再就業的積極的失業保障體制。為此，我們不能把對失業者的高度保障作為發展目標，而應該走目前成為西方發達國家趨勢的再就業培訓的道路，即我們要盡早地把失業保障的重點放在對失業者的再就業培圳上，努力實現一個以再就業培訓為主導，兼顧失業者基本生活的失業保障體制。之所以如此，我們還應該看到我國傳統的自發保障功能的作用。在我們的傳統中，以家庭、親友為基礎的保障功能比較發達，這也是我們目前雖然在統計數字上有相當規模的失業人口，但是處于生活絕對困境的失業者并不多的一個重要原因。以此作為一個條件，加快失業者再就業培訓體制的建設可以有相對寬松的社會承受力為基礎。如果我們能以此作為失業保障制度發展的方向，那么我們就可以建設一個有效的失業保障體制，為社會主義市場經濟的運行提供最有力的保障。

4.統一失業保障的管理機構及加強失業保障的法制建設。

目前，包括對失業人口的管理、失業保險資金的管理和發放，以及再就業培訓等內容的失業保障管理體制還沒有實現統一，某些行業或部門建立有相對獨立的失業保障管理體系。這種狀況，既不符合失業保障的社會性要求，又在管理上造成機構重疊，浪費了有限的失業保障資金。因此，為廠使失業保障制度實現有效地運行，必須統一失業保障的管理機構。具體地講，就是要建立一個由國家統一協調，各級政府的勞動保障部門實施專業管理的分層次的失業保障體制。為了保證這一目標的實現，必須加快中國失業保障法制建設的步伐。為此，一要在憲法中增補失業保障方面的條款，以增強失業保障法制的權威性；二要盡快制定和通過《失業保險法》及其配套法律，以維護失業保險法律的真正效力；三要明確和制定有關法律責任和處罰條款，以發揮失業保險法律的震懾力。