失業保險制度缺位問題分析

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一、引言

2020年暴發的肺炎疫情，極大地沖擊了我國經濟社會的各個方面，引發了就業群體的失業問題，失業保險能夠發揮的作用不可忽略。我國失業保險制度于20世紀90年代建立，雖然近幾年來，該制度體系的覆蓋面逐漸擴大，但是，隨著現代新興行業發展、就業新模式的出現，一些特定群體隱蔽性和分散性的特點使他們游離在失業保險制度覆蓋邊緣。小微企業為降低企業成本給雇員不繳或少繳失業保險費；個體工商戶在界定上并未明確被納入失業保險費的繳納主體；農民工由于流動性強的特點和地域條件的限制則成為失業保險制度的“排斥者”……尤其是在面對諸如疫情等重大突發事件時，對上述人群的失業保護不力使得失業保險的缺位問題進一步凸顯，而政府實施的相關失業保險政策的效果十分有限。本文基于以上分析，并且借鑒國外應對大規模失業的經驗，為失業保險在未來能夠更加有效發揮保障效果提出幾點建議。

二、疫情期間我國失業保險政策調整

為統籌推進經濟社會發展和疫情防控，政府對已有的失業保險政策進行了有針對性的調整，實施了疫情防控期間的階段性失業保險政策。疫情前后的失業保險政策對比見表1。由表1可知，一方面，為推動企業有序復工復產，支持穩定和擴大就業，政府重點實施免、減、緩、返的應急舉措；另一方面，為擴大失業保險保障范圍，政府放寬失業保險金領取標準，增加失業補助金政策。同時，政府積極實施措施，優化網上申領失業保險金平臺，保證社會保險合同轉移工作的高效銜接等。根據我國人力資源社會保障統計數據，2020年前三季度，失業保險基金收入652.3億元，基金支出1491.7億元。收支二者之間較大的差距表明，政府疫情期間實施的一系列失業保險政策的調整，對企業、相關單位有序復工復產和失業人員的基本生活保障都提供了有力的支持。

三、疫情背景下我國失業保險制度缺位問題表現

雖然政府新調整的失業保險政策在穩企業、保就業方面發揮了極大的作用，但是從政策調整后的實施效果和可及性來看，疫情沖擊下失業保險制度缺位問題主要表現在以下三個方面。

（一）失業保險覆蓋人群范圍仍然較小

我國強制要求城鎮企事業單位及其職工參加失業保險。但即便是職工已經在城鎮企事業單位簽訂正式勞動合同，也存在較大比例不繳納失業保險費的現象，更何況不在失業保險參保范圍內的其他就業人員。2019年，我國城鎮就業人員4.42億人，年末失業保險參保人數為2.05億人，僅占46%。疫情期間的大多數未參保失業人群未能獲得失業保險提供的最低生活保障。首先，從小微企業來看，雇員被動或主動地接受企業不為其繳納失業保險費。小微企業規模小、自身經濟實力有限，逃避監管而為員工不繳或者少繳失業保險費，對小微企業來說降低了一定的經營成本。由于其用工靈活的特點，存在雇員為了彈性工作方式而接受不為其繳納失業保險費的隱性條件。加之，解雇制度為小微企業的發展可能帶來法律風險，雖然企業已在當地進行企業工商注冊，但許多小微企業與員工并沒有明確的雇傭關系。其次，從個體工商戶來看，其具有模糊的法律主體地位。個體工商戶設立之初主要是為了解決城鎮人員的就業問題，由一人單獨或者多人共同經營，經營者屬于自雇傭。個體工商戶并沒有明確地被涵蓋在失業保險費的繳納主體內，它們受到法律條款的保護比例較低。盡管政府已經出臺與個體工商戶相適應的社保政策，但大多數在醫療保險和養老保險范圍內展開，參加失業保險的個體工商戶人員很少。另外，經營分布零散、數量種類繁多、開業要求低等特點，使得政府很難完全統計未參保人員。最后，從農民工來看，農民工為城鎮流動性較大的人群，在2019年底未參加失業保險的城鎮就業人員中，大量人員是農民工。農民工作為“新城鎮居民”，實際上他們大部分并沒有在城鎮登記落戶，地域條件的限制導致農民工長期在當地就業卻被失業保險制度“排斥”在外。鑒于流動性較大，許多農民工并未簽訂勞動合同，而且，由保險關系轉移造成的費用成本也是農民工自身想避免的。

（二）政府新調整的失業保險政策受益范圍小

一些限制性原因使得新政策的受益范圍較小，實施效果未能如期。首先，在疫情期間，國家實施的失業保險返還、補貼政策，更多地是針對不裁員、表現良好的企業，這種補貼帶有很強的獎勵性質。風險承受能力弱的小微企業陷入較大經營困境時，不得不裁員，這就會導致真正需要政府特殊政策補貼的小微企業反而不能受益于返還、補貼政策。而在政策出臺之前已經繳納過失業保險費的企業，也不能受益于免征、減征政策。其次，申請失業保險返還的流程繁瑣。為了避免企業騙保，申領流程必然不能過于簡單，但過于繁瑣的手續和過高的成本也會將一些企業阻攔在外，甚至會有小微企業直接放棄申請。最后，由于失業登記須在參保當地或者戶口所在地辦理，進城的農民工并不能辦理失業登記，而這類情況通常被失業調查忽略。例如，疫情期間雖然大量農民工失業滯留，復工之后部分地區也出現農民工二次返鄉潮，但根據失業率調查出來的數據，失業率上升卻很微小，并未能切實反映實際的失業狀況。

（三）失業保險基金結余不合理

失業保險基金結余不合理主要體現在兩個方面：收支不平衡導致的結存總額過多和統籌不平衡導致的基金結余地域間差異較大。一方面，失業保險基金結存總額過多。據人力資源和社會保障事業發展統計公告數據，2019年末失業保險基金累計結存4625億元，可以推算出截至2020年9月底，仍有大約3785.6億元基金結余。疫情沖擊造成的失業保險基金支出大幅增長后尚能結存巨額基金，突出說明了我國失業保險基金結余總額過多的問題。另一方面，失業保險基金結余地域間差異較大。部分地區由于高失業風險性質的工作人員集中分布，失業保險基金支出壓力相對較大。因此，雖然基金結余總額過多，但仍有失業保險基金緊缺的地區。疫情期間，對于失業保險基金結余不足以支付穩崗返還補貼的地區，可以按程序申請省際失業保險基金調劑。地域間的基金結余過多和緊缺這種基金結構不平衡的現象，導致失業保險基金未能用到實處。失業保險基金結余的不合理不僅增加了基金管理的成本，還無法令其切實發揮失業保障作用。

四、國外失業保險制度經驗及啟示

相對于保險制度發達的國家，我國失業保險制度的發展起步較晚，對于失業問題的應對機制建立還不夠健全，因此有必要研究并且借鑒國外相關失業保險制度的調整措施。一是失業保險費率的制定。比較典型的是日本的浮動費率制度，即根據當年基金積累相對于保費收入的多少對費率進行相應調整。同時，根據勞動者工作行業的失業風險狀況實行差別費率，失業風險較高的行業實行比一般行業高的費率。二是失業保險基金賬戶的構成。智利的失業保險基金分為公共基金和個人賬戶基金，由雇主、雇員和政府共同繳納。若直至退休，個人賬戶基金還有余額，可以轉入其養老金個人賬戶。政府財政每年支持一定的資金放到公共基金，個人賬戶基金則來源于雇主和雇員。三是失業保險基金的支出結構。德國調整后的失業金包含Ⅰ、Ⅱ兩部分，失業金Ⅰ主要用于失業保險金的支付，失業金Ⅱ則主要用于失業救助和社會救助。四是失業保險金給付標準。日本的失業保險金按失業者在失業前180天平均日工資的一定比例給付，并且在基本的失業保險給付標準上根據每一類人群的就業需求提供不同的附加失業待遇。五是失業預防和促進就業的措施。日本政府支持企業建立內部的技能培訓機構，并對培訓效果良好的雇主和雇員同時給予獎勵；美國通過建立完善的公共就業服務電子化信息平臺，方便失業者個人及時獲取就業信息。通過分析以上各國失業保險制度較有借鑒意義的實施舉措，本文認為，我國失業保險制度改革應結合國情，一方面，通過實施浮動費率制度、設立個人和公共基金賬戶等來提高繳費意愿，從而擴大失業保險覆蓋面；另一方面，可以分設專門的失業救助基金，建立失業培訓服務機構等，以推動失業保險實現促進就業的效果。五、我國失業保險制度改革建議結合我國失業保險政策在某一類人群中發揮效力不足的問題和國外失業保險制度經驗，根據新的經濟形勢、新的就業模式，本文為政府改進創新我國的失業保險制度提出以下幾點建議：第一，降低費率水平，增加費率等級層次。一方面，制定更低水平、細分區域的費率，從整體上繼續適當降低費率以減少基金的大量結余。另一方面，細化分級制定失業保險費率：一是對小微企業新接納員工數量以及裁員比例等多維度細分等級評估，根據最終評估等級劃分其費率區間；二是對不同行業的就業人員進行失業風險等級劃分，使行業的失業風險程度與失業保險費率相匹配。第二，優化失業保險基金收支及統籌的結構。一是優化繳費主體結構，在不增加企業稅負的條件下，由政府、企業和個人按固定比例繳納失業保險費，但對農民工等失業風險高的群體，可由政府為其負擔高風險等級造成的部分比例的保費；二是優化基金結構，將基金賬戶分為個人賬戶和公共賬戶，個人繳納部分和雇主繳納的一定比例進入個人賬戶，政府繳納部分進入公共賬戶；三是優化失業保險基金統籌的層次，逐步實現由區級到市級再到省級的全面統籌，必要時應加強對基金的跨省調劑。第三，新增規定參保人群并加強監管。建議將個體工商戶和其他靈活就業人員明確納入失業保險費的繳納主體范圍。政府有關部門也應加強對不繳、少繳失業保險費人員的監管，同時在法律上加大對不簽訂勞動合同或者簽訂勞動合同后逃避監管、不繳納失業保險費等行為的處罰力度。第四，應用技術手段簡化流程、定位失業人員。一是取消到戶籍所在地辦理手續，優化異地保險關系轉移和失業登記系統，適當簡化失業保險金和補助金的申領流程；二是通過大數據等技術判斷該人是否真正處于失業狀態，使失業保險金和補助金發放給實際失業而未正式解除勞動合同或未能辦理失業登記的人員。第五，加強失業保險制度預防失業和促進就業的功能。政府將失業保險基金部分用于設立就業技能培訓機構，并督促系統中就業不穩定的人定期進行技能培訓。同時，建立大型就業信息服務平臺，使失業者及時掌握就業信息，并獎勵通過該平臺建立長期勞動合同的雇主和雇員。

作者：吳世彤 單位：天津財經大學金融學院