失業保險功能轉型與制度分析

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失業保險制度作為社會保障體系的重要組成部分，不僅對失業群體具有生活保障作用，且對于緩和勞動力市場供需間的緊張關系、促進再就業、平滑經濟波動、穩定社會秩序等都發揮著不可忽視的作用。在勞動力市場跌宕起伏變化中，由于人力職業技能提升無法與職業迭代進化協同一致，故而人力斷層缺口造成短期就業陣痛在所難免。在疫情特殊背景下，失業困境的形成不僅限于結構轉型、技術升級等因素，還呈現總量性、社會性等并發特征。由于失業保險制度設計初衷重在解決經濟社會運行中的結構性失業問題，以保障失業者基本生活為邏輯起點，不論是失業保險覆蓋面，基金的使用，還是受益水平，主要以保生活為重心，在預防失業及促進再就業方面的功能性相對偏弱，進而制約多元功能的拓展及系統整體效用的發揮。肺炎疫情影響下，政府為強化穩就業出臺多項政策，凸顯了穩就業、保就業、防失業是當前熨平經濟波動，消減社會緊張因素的重中之重。

失業保險制度功能性重心偏頗

失業保險制度歷史沿革。我國失業保險制度建構起步較晚，改革開放后，1986年《國營企業職工待業保險暫行規定》的頒布正式拉開我國失業保險制度建設帷幕。1993年《國有企業職工待業保險規定》進一步擴大待業保險制度實施范圍，并在待遇計發辦法、待遇水平等方面進行調整和提高。1993年黨的十四屆三中全會首次提出失業保險制度，1999年隨著《失業保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》的頒布，失業保險制度基本確立并在法治化軌道上開啟新階段：覆蓋范圍擴大到全部企事業單位，確定由個人和單位共同繳費，失業保險金的給付標準與最低工資水平和低保線掛鉤，并完善對基金的監督管理機制。2011年《社會保險法》正式實施，失業保險體系逐步走向成熟和完善。從失業保險制度沿革可看出，其從設計之初便以保障失業人員基本生活為中心，分散失業風險的不利影響。在制度健全過程中，逐步衍生出促進就業以維持收入的復合功能，在國家治理能力現代化經驗總結中將事后治理的關口前移，建立起失業動態監測體系、失業預警和失業調控機制，將失業預防功能納入失業保險制度的有機組成部分，防、控、保多舉措并施。但是，制度發展中的瓶頸顯現出失業保險功能綜合功效發揮后勁不足和亟待調整的必要。失業保險制度運行現狀與不足。一是失業保險參保率偏低，保障范圍覆蓋不全面。近5年來，隨著失業保險參保人數逐年增加，失業保險參保率雖有提升但總體偏低。失業保險參保人數與領取失業保險金人數呈反向變動，間接體現失業保險基金使用仍不充分態勢。失業保險金領取標準嚴格，失業者領取失業保險金意愿較低，參保者以就業穩定、失業率低的群體居多也是造成此逆向現象的重要因素。目前我國失業保險覆蓋范圍主要限于城鎮經濟范圍內的企事業單位，部分失業風險較高的勞動者群體仍游離于制度保護之外，如農民工群體。農民工群體就業穩定性相對較低，多從事危險系數較高的體力勞動，流轉性強，還存在大量未簽訂勞動合同情形，其不能滿足領取失業保險金的前提條件之一，即所在單位和本人已按照規定參加失業保險并履行繳費義務滿1年。對于靈活就業人員而言，以標準用工模式為基礎的失業保險難以滿足靈活就業群體現實需要。一則因參保門檻過高，不符合靈活就業人員的勞動特點，二則因失業保險給付水平低，故參保積極性不高。疫情期間對失業人員的救助主要以失業保險為核心手段，即以繳納失業保險且當前處于失業狀態的群體為救濟對象，救助范圍有限，妨礙失業保險制度促進就業功能的發揮。同時，過低參保率意味著就業保障不同等，不僅有損社會保險公平性，也不利于就業形式多樣性，從而制約整個社會就業結構改善和就業質量提高。二是失業保險待遇給付期限過長，待遇水平偏低。我國失業保險金領取最長期限可達24個月，而目前在其他實行失業保險制度的國家，失業保險待遇給付期限大多在3-12個月之間，與之相比，我國給付期限明顯過長，易使失業者缺乏求職動力。懈怠心理和長期處于失業狀態不利于失業者重返工作崗位。我國失業保險待遇標準主要秉持生活保障、低于舒適原則，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準水平，由各地確定。大部分省市失業保險待遇標準與城鎮低保和最低工資標準相掛鉤，僅少數省市將失業者實際收入水平作為考慮因素。失業保險繳納比例與實際工資水平掛鉤，其待遇發放若以當地最低工資、最低生活保障為基準，待遇水平偏低，不能充分應對收入中斷導致的貧困，則會降低收入、就業不穩定群體參保意愿；對低收入家庭而言，失業保險金偏低易造成對低保金依賴，進而會弱化失業保險促進就業功能。三是失業預防與促就業制度設計不足。不論是《社會保險法》還是《失業保險條例》，均未明確規定失業預防相關制度，具體法律規定的缺失使失業預警、失業調控舉措的落實缺乏制度基礎，難以形成失業治理合力。促進就業功能亦是如此，且促進就業的支出存在補貼標準較低、執行力不足等弊端。盡管我國失業保險制度促進就業功能的發揮總體在強化，但覆蓋面與受益面狹窄、失業保險基金使用不足等因素嚴重制約其效能發揮，而人均繳存結余、失業金發放水平等因素顯著影響失業保險保障水平。失業保險基金滾存結余持續增長，失業保險金領取人數占參保人數百分比反呈下降趨勢，表明整體就業保障系統存在制度功能發揮不充分現象。

健全制度促進功能轉型

擴大失業保險覆蓋面，提高失業保險待遇標準水平。疫情所致的經濟、社會風險與挑戰，使智能化時代替代效應下勞動力市場就業形勢更為嚴峻，為更好發揮失業保險對民生的有力支撐作用，人社部發文明確要擴大失業保險保障范圍，對失業保險申領期限、流程放寬規定，并階段性擴大失業農民工保障范圍。通過國家政策及相關應急措施的實施，可明晰安全閥的兜底保障應以失業保險覆蓋對象的擴張為前提。失業結構隨就業結構重大調整相應轉變，總體呈現低齡化、多元化、長期化復雜格局。疫情期間，對農民工群體申領失業保險門檻有所降低，但該政策尚屬階段性措施，且不足以彌補失業保險覆蓋范圍缺口。如針對靈活就業人員，現采取自愿參保、按月繳納保險費形式參與社會保險，不具有執行主動性。或可對其采取建立失業保險個人賬戶方式，類似于儲蓄形式，由個人獨自繳納費用，同時失業保險基金提供補助資金，兩筆財源共同配比積累形成資金儲備，在滿足特定條件時，允許個人提取資金，提高靈活就業者抗失業風險能力。疫情期間因社會資源較為緊張，物價相應上漲，失業救助待遇階段性提高了補貼標準。由于我國各省市失業保險金標準偏低，一般在最低工資水平的60%-80%之間，所以即便是非疫情背景該待遇標準也有待提高。有學者認為，失業保險待遇的計算應按社會保險的風險分攤原則計算，與本人繳費、繳費年限及實際工資水平掛鉤。日本《雇用保險法》規定，為短期失業者提供從失業到再就業期間的失業救濟金，以及常用就職準備金、求職活動費、調動費、再就職費等促進就職費，在失業補貼構成中具體有求職者補貼、教育訓練補貼、就業促進補貼、雇用繼續補貼等。因此，實現促進就業功能，應當縮短失業保險待遇給付期限，同時提高給付水平，通過多元化給付方式為失業人員擇取適合崗位提供支持，并給予其一定緊迫感，防止惰性心理作祟。建構差異性制度設計，實行差別給付。在前述縮短失業保險待遇給付期限、提高給付標準的制度設計構想中，為實現在職人員與失業人員收入公平以防逆向選擇，激勵失業者積極求職，可依據失業期長短拉開保險待遇間差距，實行差別給付期限。即建立與再就業掛鉤的激勵機制，通過待遇標準與再就業速度成反向變動的制度建構，對積極就業、自愿終止領取失業金的再就業者提供額外物質獎勵。此外，關于失業保險調控力不足，主要與失業保險不同功能的政策適應性相對較弱及缺乏針對性相關聯。結合不同行業失業風險、不同失業群體保障需求、不同統籌地區失業保險基金運用等因素進行差異性制度設計，更可體現具體矛盾特殊性。對此則需要提高失業保險統籌層次，方可落實宏觀層面的差異性統籌。提高統籌層次利于勞動力配置平衡和解決結構性失業問題，也是建立失業保險預防失業、促進就業長效機制的現實需要，可增強失業風險抵御能力和社會保險調控力。制度功能重定位，創新失業保險基金使用方式。從消極救助到積極促進必須將失業治理關口前移。以技術性失業與結構性失業為例，高新科技應用與推廣帶動產業升級，消費需求轉變、產能變化引發相關領域就業危機及勞動力市場供需失衡。為避免規模性失業，需要在注重知識密集型產業發展同時，關注勞動密集型產業，構建多元化多層次產業結構體系以平緩轉型中人力資源供需沖擊。通過失業動態監測及時制定失業調控預案，應對規模失業隱患；充分發揮失業保險基金效用，擴大支出范圍，增加預防失業支出項目，投入到失業預警及調控的機制實踐中。配套失業預防制度體系的缺失，使得相關支出在政策及資金支持上無立法依據可循，難以拓展并使預防措施常態化，而專項制度、政策的制定可賦予其法制性與強制性，實現有法可依。疫情中為強化穩就業舉措，《國務院辦公廳關于應對肺炎疫情影響強化穩就業舉措的實施意見》（國辦發〔2020〕6號）明確規定，要在確保充分實現保生活功能發揮的基礎上，強化促進就業、預防失業的制度功能，加大失業保險穩崗返還。通過失業保險費減、免、緩、返，實現穩崗和促進就業。此外，該項支出中法定失業保險基金列支的費用僅包括職業培訓補貼、職業介紹補貼。可通過創新失業保險基金使用途徑，擴大其對就業的支出，從強化職業培訓、就業扶持、創業扶持三方面健全就業與穩崗補貼政策。創新失業保險基金的使用可提高結余基金利用率，并提高勞動隊伍整體勞動素養。首先，職業介紹補貼可予以保留，但應提高發放標準，健全評估體系，由職業介紹機構按免費提供服務后實際就業人數申領，并提高申領及發放標準以激勵職業介紹中介發揮促進就業作用。其次，適當拓展職業培訓補貼范圍，對于用人單位主辦的崗前培訓、脫產培訓、轉崗培訓、提升培訓等，若可納入補貼范圍，對勞資雙方在提升職業綜合技能、專業素養方面會有一定導向和鼓勵作用。另外，可建立補貼發放績效追蹤制度，將培訓后勞動者適崗情況納入評估體系。受生活水平提高、物價上漲等因素影響，上述各補貼標準或可實行浮動調整以發揮實效。各項階段性政策與舉措表明，失業保險功能定位正從被動地保障失業人員基本生活向主動促進就業、預防失業轉變，逐漸成為調控就業的關鍵工具。正確處理失業保險“保、防、促”三者之間關系，在頂層設計中完善缺口，結合失業成因創新基金使用，通過多元方式為無業、失業者創造提升空間，方可使失業保險在穩定就業、預防失業、促進就業方面有所作為，遞進發展，實現供給側改革背景下社會保險制度理念和價值目標轉型。

作者：童文娟