養老保險基金征收研究管理論文

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摘要：政府是我國養老保險基金征繳的當然責任主體，但政府的這種主體責任井未完全發揮作用，存在著一定程度的政府失靈。現階段，政府失靈無疑是養老保險基金征收難的一個重要原因。在養老保險基金征收上，政府失靈主要表現在：政府的養老保險基金征收政策存在偏差；某些政府部門的“尋租”、“腐敗”行為抑制了民眾繳納養老保險基金的主動性；政府各部門權力分配的不盡合理導致了養老保險基金征收的低效率。針對政府失靈所導致的養老基金征收難，最有效的解決辦法是引進法律機制，改進政府職能。

關鍵詞：主體責任，政府失靈，養老保險基金，征收

隨著人口老齡化“銀色浪潮”的到來，中國的養老問題日益重要和迫切。但由于各種原因，養老保險基金的征收仍然困難重重。對這些原因，學界各持己見。世界銀行中國養老保險問題的專家們認為，中國現行的養老金制度“不能解決國有企業的養老金問題，因為統籌范圍有限，拒繳和豁免率高，有活力的非國有企業部門沒有被包括進來。”因而“特別要注意降低拒繳率。加強稅收管理可以減少逃繳行為，但非正式行業拒繳率增加將在整體上提高拒繳率。提高遵繳率的一個有效辦法是在體制制定階段建立適當的激勵措施和加強稅收機制。”而有的學者則認為，現行繳費方式所存在的諸多缺陷和社會保障稅至今仍未開課是養老保險基金征收難的主要原因。“在現行社會保險籌資方式下，稅務部門代征方式名不正，言不顧，而且只有代行權，沒有執法權，致使許多地方社會保障繳費率較低”。還有學者認為，當前養老基金征收難主要是因為：“保險費供款率過高，企業負擔過重”，“社會保險體系的覆蓋面狹窄，擴面難度日益加大”，“制度運行在財務上面臨著不可持續的前景”。與以上學者的認識不盡相同，本文認為，政府是養老保險基金征收的當然責任主體，而目前存在的一定程度的政府失靈是養老保險基金征收難的重要原因。

一、政府——養老保險基金征收的當然責任主體

首先，政府作為養老保險基金征收的當然責任主體是由養老保險制度的性質決定的。養老保險是國家和社會為解決勞動者年老退休后的社會保障問題而依法強制建立的一項社會保險制度，因此，承擔具體責任的政府作為養老保險的當然責任主體是與生俱來的。當今，養老保險的責任主體雖有多元化的趨勢，但政府依然是最主要的責任主體，因為養老保險的實施要么依賴于行政機構的直接組織，要么通過政府制定的法規政策，引導私人部門組織實施，這兩種方式都離不開政府的責任主體作用。政府的責任主體作用在養老保險法律不健全的國家更為突出，這里，政府的行政法規在規范養老保險行為準則、維護公民權益和社會穩定、保證養老保險基金按時足額征收等方面凸顯著作用。由此可知，在社會保障稅至今仍未開課、養老保險法律依然極不健全的中國，政府理所當然是養老保險基金征收的責任主體。

其次，政府的養老保險基金征收責任主體地位是由憲法所賦予的。《中華人民共和國憲法》第二章第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這一規定表明，政府作為國家責任的主要承擔者，在社會保險等方面的主體責任是不可推卸的。為確保社會保險基金，特別是作為社會保險基金核心部分的養老保險基金的穩定的經濟來源，從而實現國家的社會與政策目標，政府不得不采取強制征收手段，這也就決定著養老保險基金的征收主要地應由政府來承擔。

最后，市場經濟的發展也要求政府主動承擔起養老保險基金征收的主體責任。市場經濟是競爭經濟，效率優先是其鐵定信條，它總是在社會許可的范圍內追求利潤的最大化。因而，從本質上講，市場經濟本身并不能產生社會福利，且市場經濟的競爭規律及優勝劣汰還不可避免地要產生并加劇兩極分化，從而激化社會矛盾。為解決市場經濟的負面效應，政府必須主動承擔起建立、發展和完善社會保障制度的主體責任。中國的市場經濟雖還不發達，但市場經濟的負面效應卻已非常明顯。“1998年，在大量體制外收入無法在基尼系數中得到反映的情況下，中國城鄉合計的基尼系數已達到0.456，超過了國際公認的0.4的警戒線，分配不公的現象相當明顯。”之后，基尼系數進一步增長。根據國家統計局的測算，2004年的基尼系數為0.459，2005年逼近0.47。這表明：中國的市場經濟更需要政府的介入，并在市場經濟所不能及的社會福利制度建設方面，特別是養老金的征收方面主動承擔起主體責任。

二、政府失靈——養老保險基金征收難的重要原因

在現實的市場經濟中，特別是在市場經濟所不能及的領域，人們總期望政府能夠辦好市場辦不好的事情，但結果卻發現，政府有時不僅不能補救市場的失靈，反而降低了社會效益，這就是經濟學界常常提到的“政府失靈”。

關于政府失靈，西方學界不同學派的學者從不同維度對之進行闡釋，最具有代表性的是保羅.A.薩繆爾森和J.M.布坎南。新古典綜合派的最主要代表人物保羅.A.薩繆爾森指出：“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。”他認為最重要的政府失靈是：沒有代表的政府，即“一個錢能買到的最好的政府”；官員的必然性，即政府官員很少能夠“抵御增加他們自己的影響或權力的誘惑”；眼光短淺，即政治領袖們必須經常面臨的壓力“會導致政治決策上的近視眼或眼光短淺。”公共選擇學派的創始人J.M.布坎南是最早系統研究政府失靈的學者，他指出，擔任政府公職的是有理性的、自私自利的人，其行為可以通過分析其任期內面臨的各種誘因而得到理解。因此，政府不一定能糾正問題，事實上反倒可能使之惡化。

當然兩派對政府作用的認識截然不同。新古典綜合派贊同政府調節，“薩繆爾森和其他經濟學家把政府在試圖彌補私營經濟的缺陷時使情況惡化的可能性壓至最低限度”。而公共選擇學派反對政府調節，他們爭辯說：“在民主社會中政府的許多決定并不真正反映公民的意愿，而政府的缺陷至少和市場一樣嚴重。”不管兩派爭論的前提到底有何不同之處，有一點是確定無疑的，即他們對政府失靈的分析有利于我們對現實問題的解構。具體到養老保險基金征收問題，政府失靈主要表現在以下三個方面：

首先，政府的養老保險基金征收政策存在偏差。現行的養老保險基金征收政策的對象主要是國有企業和集體企業，三資企業、民營企業和私營企業很少納入征收范圍，征收面狹窄，從而導致養老保險基金來源匱乏。2004年末，“全國城鄉就業人口共75200萬人，……，其中，第二產業16920萬人，占22.5%；第三產業23011萬人，占30.6%。”而“參保職工”卻只有“12250萬人”。

政府的征收政策之所以發生偏差，主要原因有兩個。一是現行養老保險基金征收政策的改變或征收手段的強化所帶來的長期效果雖比較好，但政府因其短期效果不大且代價很高而不欲改變或強化。各級地方政府部門和絕大多數政府官員都深知：以養老保險為核心的社會保障制度是具有穩定社會作用的“安全閥”、“穩定器”，是調節經濟運行的“蓄水池”，“沒有社會的安定，就沒有社會的發展；沒有社會保障，就沒有社會的安定。”也就是說，他們對改變或強化現行養老基金征收政策的良好長期效果清楚無誤，但另一方面，良好長期效果的取得卻要付出較大的代價，而且較大的代價付出還不能產生顯著的短期效果。原因顯而易見：加強或者改變現行的養老基金征收政策，意味著企業，特別是無養老負擔的企業，要向社會讓渡一部分利潤，這勢必會加重企業的負擔，阻礙地方經濟的發展；而地方政府目前格外關注的是：對一些企業實行優惠政策，減輕企業負擔，改善各類企業的投資環境，以發展地方經濟，因而對養老保險基金的征收漠然視之，甚至多有阻礙。這就導致養老保險基金征收機構難以按規定執行基金的征收任務。二是目前政策的偏差有利于某些特殊利益集團或特殊個人。政府部門中存在著一些與企業有特殊關系的特殊利益集團和特殊個人，他們往往與某一個和某幾個企業有著密切的關系，二者之間除隱性交易外，企業利潤的增長和規模的擴張往往還是特殊利益集團或特殊個人撈取政治升遷的資本，因而，他們作為有理性的、自私的“經濟人”，自然反對或抑制對企業發展有短期阻礙作用的養老保險基金的征收。

其次，某些政府部門的“哥租”、“腐敗”行為抑制了民眾繳納養老保險基金的主動性。既然政府官員是有理性的、自私的并追求自身利益最大化的經濟人，那么，作為經濟人集合體的政府部門也極有可能追求本集團利益的最大化，這就導致了政府對公共利益的偏離，“設租”、“收租”、“尋租”、“分租”和“腐敗”行為盛行。具體到社會保障基金上，便是資金的被擠占和挪用，甚至是被貪污。結果，空帳日趨嚴重。“據相關統計，2000年我國養老保險個人帳戶空帳已達1990億元。而到2002年底，該數字超過了4000億。”2004年時，“養老保險個人帳戶空帳近7200億元。”嚴重的空帳問題勢必影響到民眾繳納養老保險基金的主動性，從而加劇了基金的征收困難。

最后，政府各部門權力分配的不盡合理導致了養老保險基金征收的低效率。中國的政府部門可以籠統地劃分為兩大類：核心權力部門和非核心權力部門。前者如工商、稅務、公安部門，后者如養老保險基金的征收管理機構。之所以把養老保險基金征收機構歸為非核心權力部門，最主要的原因是它的獨立處罰權非常有限，且沒有自己的處罰執行部門。1999年的國務院第259號令雖然規定：社會保險費“延遲繳納的，由勞動保障行政部門或者稅務機關依照第十三條的規定決定加收滯納金，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處5000元以上20000元以下的罰款”，但對于拒不繳納的，養老保險基金征收機構因為沒有獨立的處罰執行部門，只有依法申請人民法院強制執行，如此，征收效率必然降低。同時，格外值得注意的是，征收的低效率有時還主要由于于核心權力部門對基金征收的冷淡態度。通常情況下，因為養老保險政策沒有經過立法，征收執行機構實施政策缺少法律的合法性強制力作支持，所以，征收機構常常向核心權力部門尋找支持。后者的支持主要表現為：以核心權力部門的名義下發的各類政策規定；核心權力部門主要領導人召開宣傳動員工作會議，或通過各類媒體表態，形成一種支持氛圍。當權力核心部門對養老保險基金征收有強力的支持行為時，征收效率可能會得以提高，但問題是，這些核心權力部門常常對基金征收采取一般性態度，支持力度不大，這自然會削弱基金征收執行機構對繳費單位的控制強度，拒繳率增高，繳費基數不斷下降。據估計，當前企業的繳費工資大約只有實際工資的67%。養老保險基金征收的低效率由此可見一斑。

三、引進法律機制，改進政府職能——養老保險基金征收難的解決之策

政府失靈之所以會成為養老保險基金征收難的一個重要原因，最為關鍵的是政府行為缺乏法律約束，基金征收機構的征收和處罰舉措無法可依。因此，目前最為迫切的是在養老保險基金征收領域引進法律機制，以改進政府職能，充分發揮政府的主體責任，最終提高基金的征收率。

首先，制定社會保險法，規范政府職能，規避核心權力部門對基金征收的干預。世界銀行中國養老保險問題的專家們早就指出：“要使改革獲得成功，必須謹慎地建立共識，同時為改革的實施籌集資金。迫切需要通過一部社會保險法，以使養老金條款的基本框架標準化，并為養老保險制度建立起體制基礎和法規框架。”然而，到目前為止，國家有關社會保險方面的立法仍未出臺，這就導致了養老保險基金征收機構在基金征收和處罰上缺乏合法性強制力的有效支持，因而征收低效。同時，這也為其他政府權力核心部門對基金征收機構工作的干預提供了便利，妨礙了基金征收工作的有效進行。所有這一切，只有通過立法規范政府職能，才能最終規避政府核心權力部門對基金征收工作的干預。

其次，開征社會保障稅，提高基金征收效率。與“費”相比，“稅”的優越性異常明顯。因為納稅依據的是嚴密的稅法，稅法的強制性、權威性和統一性更容易被民眾所接受，所以開征社會保障稅能提高遵繳率，從整體上提高基金的征收效率。最后，依法加強行政監察，建立公開行政制度，清除基金征收上的“尋租”行為。之所以存在某些政府部門和政府官員的“尋租”行為，關鍵的原因是沒有依法建立起一套系統的、科學的評估政府績效的標準，政府的管理行為透明度不高，暗箱操作時有發生。只有依法加強行政監察，實行政務公開制度，才能避免在養老保險基金征收上的“尋租”行為的發生。